Política externa brasileira a política das práticas e as práticas da política

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1 Política externa brasileira a política das práticas e as práticas da política

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3 Política externa brasileira a política das práticas e as práticas da política Leticia Pinheiro e Carlos R. S. Milani (organizadores)

4 Copyright 2011 Leticia Pinheiro e Carlos R. S. Milani Direitos desta edição reservados à EDITORA FGV Rua Jornalista Orlando Dantas, Rio de Janeiro, RJ Brasil Tels.: Fax: editora@fgv.br pedidoseditora@fgv.br Impresso no Brasil Printed in Brazil Todos os direitos reservados. A reprodução não autorizada desta publicação, no todo ou em parte, constitui violação do copyright (Lei n o 9.610/98). Os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade dos autores. 1 a edição 2011 Preparação de originais: Maria Lucia Leão Velloso Revisão: Eduardo Carneiro Monteiro Capa e diagramação: Leo Boechat Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV

5 Aos estudantes que, junto conosco, procuram refletir sobre as distintas práticas da política externa brasileira.

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7 Sumário Prefácio Monica Hirst 9 Introdução Leticia Pinheiro e Carlos R. S. Milani 13 PARTE I Direitos humanos 1. Atores e agendas no campo da política externa brasileira de direitos humanos Carlos R. S. Milani O Brasil e o Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas: a participação social em ampliação Thiago Melamed de Menezes 71 PARTE II Cultura 3. Entre o Palácio Itamaraty e o Palácio Capanema: perspectivas e desafios de uma diplomacia cultural no governo Lula Mônica Leite Lessa, Miriam Gomes Saraiva e Dhiego de Moura Mapa Mobilidade artística internacional e a política cultural internacional da Bahia Monique Badaró 121

8 PARTE III Educação 5. Política externa e educação: confluências e perspectivas no marco da integração regional Leticia Pinheiro e Gregory Beshara Educação e política externa: por uma parceria diplomacia-universidade Alessandro Candeas 181 PARTE IV Saúde 7. Saúde pública, patentes e atores não estatais: a política externa do Brasil ante a epidemia de aids André de Mello e Souza Brasil e saúde global Paulo Marchiori Buss e José Roberto Ferreira 241 PARTE V Paradiplomacia 9. A dimensão subnacional da política externa brasileira: determinantes, conteúdos e perspectivas Mónica Salomón Um olhar brasileiro sobre a ação internacional dos governos subnacionais Alberto Kleiman, com Gustavo de Lima Cezario 301 Conclusão Leticia Pinheiro e Carlos R. S. Milani 331 Sobre os autores 347

9 Prefácio Monica Hirst* São tantos os caminhos temáticos e analíticos que este livro sugere que é difícil decidir por onde começar. Talvez o ponto de partida mais adequado seja a simples e acertada afirmação de Christopher Hill em seu livro The Changing Politics of Foreign Policy: Mudança é um desafio perpétuo para a ciência social e a Análise de Política Externa não é exceção. Este constitui a primeira e, eu diria, mais importante mensagem transmitida pelo conjunto de capítulos e pela própria concepção deste livro. Os tempos das Relações Internacionais do Brasil e da Análise de Política Externa (APE) são outros; tanto do ponto de vista do contexto internacional como dos processos domésticos. O que chama atenção, não obstante, é que o fator institucional que supostamente seria responsável por conter as forças de transformação no plano concreto da formulação e implementação da política externa o Itamaraty represente no plano cognitivo a chave da compreensão do processo de mudança em questão. Seria impossível elaborar uma narrativa sobre a entrada em cena de atores, a inclusão de temas de interesse e de interações interestatais e intersocietais, sem considerar em primeira instância esta agência, os limites e os alcances de suas capacidades para lidar com questões que passaram a demandar ou mesmo a gerar espontaneamente * Professora da Universidade di Tella e bolsista do Programa de Cooperação Internacional do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (Ipea). 1 Christopher Hill, The Changing Politics of Foreign Policy. London: Palgrave, 2033, p. 15.

10 10 Política externa brasileira dinâmicas descentralizadas de gestão e que se alimentam de expertises que vão além do profissionalismo diplomático ensinado pela cartilha do Rio Branco. É correta e generosa a ideia, transmitida na introdução assinada por Pinheiro e Milani, de que este mesmo processo possa representar uma fonte de oxigenação e aggiornamento, a ser percebido como um estímulo e, por que não, como um desafio a ser compartilhado por uma das mais tradicionais corporações do Estado brasileiro. Observa-se aqui certa dualidade: por um lado a casa deixou para trás a reação defensiva inicial, tão presente nos anos 1980, aos novos temas da agenda global e, por conseguinte, ao surgimento de novas vozes e pressões, muitas vezes associados ao aprofundamento do processo democrático doméstico; mas, por outro, também perdeu-se a capacidade de centralização da agenda internacional do país. A diversidade de vínculos intergovernamentais e intersocietais superam a capacidade de gestão deste ator na condução cotidiana das relações do país com o mundo. Seu desafio já não seria o de manter as rédeas sob controle, mas sim o de evitar uma visão de mundo obsoleta. Observa-se de fato um processo de crescente e veloz internacionalização de segmentos da estrutura estatal brasileira; a configuração de novos campos de interação externa por parte de agências ministeriais que se dão muitas vezes de forma autonomizada. 2 Este movimento estimula novas capacidades técnicas alimentadas por dinâmicas interativas com a agenda global. Dito de outra forma, a ampliação das capacidades do Estado está vinculada à articulação do país com o processo de globalização, seja em áreas como meio ambiente, direitos humanos, produção agrícola, saúde, cultura, entre outros. Além do aprimoramento de capacidades técnicas canalizadas para a produção de bens públicos internos, a internacionalização do Estado leva a novos vínculos com a comunidade internacional que enriquecem e redimensionam a projeção externa do país. Estudos recentes indicam que a lógica dispersiva deste processo é um efeito do perfil da própria estrutura administrativa federal. Ainda neste contexto, soma-se o caráter recente das funções desempenhadas no âmbito internacional de um conjunto de agências estatais e paraestatais e de um número expressivo de 2 DA FRANÇA, Cassio Luiz; RATTON SANCHEZ BADIN, Michelle. Análises e Propostas. A inserção internacional do poder executivo federal brasileiro, n. 40, São Paulo, Fundação Friedrich Ebert, ago

11 Prefácio 11 organizações sociais. Estes são temas tratados em vários dos textos reunidos neste volume. Como foi sublinhado pelos organizadores deste volume, uma consequência crucial deste processo é a reconfiguração do campo de estudo da política externa brasileira. Torna-se inevitável introduzir um viés interdisciplinar para abordar esta problemática que vá além das pontes já estabelecidas em etapas anteriores com os campos da economia política, do direito e da história. Tal como é apontado em alguns capítulos do livro, nos tempos que correm, é preciso dialogar com a medicina, com as políticas sociais e culturais, com as áreas de estudos ambientais e demográficos. Se as práticas desenvolvidas nestes campos da gestão de bens públicos constituem atualmente insumos que fertilizam a política externa brasileira, é essencial que elas abram espaço para o seu enquadramento como parte de um acervo comum de conhecimentos que enriquecem e conduzem a formas inovadoras do pensar local sobre a inserção internacional do país. Esta constitui uma entre tantas das consequências cognitivas do processo de globalização. Ao mesmo tempo, esta interdisciplinaridade renovada traz consigo um movimento virtuoso, já que estimula a ampliação da gama de interesses a serem convocados na configuração de um debate público sobre a política externa, uma faceta fundamental da democracia brasileira no século XXI. Por último, cabe fazer menção ao caráter fundacional deste livro. Não há dúvida sobre o valioso sentido instrumental e político de organização de uma comunidade epistêmica a partir da rede de APE. Esta iniciativa abre caminho para o acompanhamento crítico de um novo campo de estudos em Relações Internacionais e ao mesmo tempo cria condições para o que se poderia chamar um monitoramento analítico de um processo de mudança em plena gestação da política externa brasileira. Seu dinamismo constitui em si uma fonte de reflexão de inestimável riqueza para novas safras de estudos, elaboração de teses e possíveis interações externas regionais e globais. Este último ponto será um aspecto a ser perseguido no futuro próximo; a comparação da experiência brasileira com outras, começando com aquelas que se dão no entorno regional e no âmbito de outros círculos do Sul, poderá enriquecer ainda mais os resultados desta iniciativa. Fica registrada a sugestão.

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13 Introdução Leticia Pinheiro Carlos R. S. Milani No campo de estudos da política externa brasileira já foi recorrente, quase consensual, atribuir a um único indivíduo ou a uma única instituição a fonte das decisões de política exterior. Não que hoje seja impossível apontar indivíduos e instituições que se destaquem nesse processo, mas há muito ficaram para trás os tempos em que se acreditava que fatores como a presença de lideranças carismáticas ou o monopólio de agências pudessem explicar sozinhos a definição dos interesses do país no plano internacional. Da mesma forma, se era comum atribuir à diplomacia brasileira somente o trato de questões de alta sensibilidade política e estratégica, a chamada alta política, atualmente tal atribuição sofre da própria dificuldade de distinção entre o que seria alta e baixa política. Por fim, se a forte presença da agência diplomática, o Itamaraty, na arena decisória de política externa e seu alegado insulamento do debate público levaram alguns a adotar para o Brasil a máxima de que a política exterior começaria onde terminasse a política doméstica, essa hipótese está infinitamente distante da concepção de política externa que compartilhamos neste livro. Mas nem sempre o processo decisório, a diversidade temática e a dinâmica política estiveram presentes nos estudos da política externa brasileira, ou mesmo da política externa de outros países. No entanto, desde que se constituiu como subárea da disciplina Relações Internacionais, após a publicação do trabalho seminal de Snyder, Bruck e Sapin (1954), a Análise de Política Externa passou a considerar o plano doméstico, em particular o processo decisório, como variável explicativa para o comportamento dos Estados no plano internacional. Ao resgatar a contribuição da

14 14 Política externa brasileira corrente liberal para o campo de reflexão das relações internacionais, em especial o papel dos indivíduos e das instituições no processo de formulação das políticas, a Análise de Política Externa afirmou o poder do agente nas escolhas dos Estados. Convergindo com essa visão, Margaret e Harold Sprout (1956) sublinharam a importância das percepções e interpretações acerca do contexto internacional dos indivíduos e grupos que constituem a arena decisória, de modo a melhor explicar a política externa. O conflito do Vietnã ( ) e as controvérsias geradas no Congresso e junto à opinião pública nos Estados Unidos viriam se somar à constatação de que a compreensão das motivações e das estratégias da política externa norte-americana não poderia deixar de lado as variáveis domésticas. Assim, com a publicação, em 1967, do clássico Domestic sources of foreign policy, Rosenau reforçou a premissa de que atores e fatores domésticos não eram menos relevantes para o conteúdo e a formulação da política externa do que o contexto internacional, somando esforços à sua contribuição de 1966, na qual já apontara para a necessidade de desenvolvimento de uma teoria que considerasse os diferentes níveis de análise para explicar a política externa dos Estados. Sem dúvida, a contribuição teórica dessa coletânea foi crucial para que os eventos políticos e as tendências sociais no plano nacional não fossem mais desconsiderados nas análises sobre política externa, mesmo em plena Guerra Fria. Alguns anos depois, outro estudo seminal viria a contribuir para o desenvolvimento da Análise de Política Externa e, portanto, para o fortalecimento da tese de que era necessário abrir a caixa-preta do Estado, como informalmente se diz, para uma melhor compreensão dos conteúdos da política exterior. Trata-se do estudo de Graham Allison (1971) sobre a crise dos mísseis soviéticos em Cuba, ocorrida em outubro de Desta feita, talvez por força de uma característica da academia norte-americana, onde a disciplina Relações Internacionais se institucionalizou sob o abrigo da ciência política, essa contribuição foi por muito tempo associada mais a esta última do que à primeira e à subárea da Análise de Política Externa. Ainda assim, a Análise de Política Externa foi se robustecendo e desenvolvendo diferentes abordagens para o estudo do comportamento internacional dos Estados até o surgimento do realismo estrutural. Com a publicação em 1979 e grande aceitação de sua obra Theory of international politics, Kenneth Waltz muito contribuiu para lançar a Análise de Política Externa numa zona de sombra.

15 Introdução 15 Em que pese esse momento de baixa visibilidade da Análise de Política Externa, nos anos seguintes os pesquisadores com essa perspectiva de análise não deixaram de oferecer importantes contribuições para o entendimento da política externa dos Estados. Mesmo nos países periféricos, como o Brasil, onde a disciplina Relações Internacionais foi tardiamente desenvolvida (Hirst, 1992), estudiosos atentos às margens de manobra e aos comportamentos desses Estados foram buscar nos modelos teóricos sobre processos decisórios algumas ferramentas analíticas a fim de entenderem a atuação mais autônoma dos Estados periféricos, apesar da hegemonia norte-americana. De fato, as teses sistêmicas e estruturais eram insuficientes, quando não totalmente equivocadas, para explicar tal fenômeno (Moura, 1980; Hirst, 1996). Até chegarmos aos dias de hoje, em que há um inegável reconhecimento das qualidades heurísticas da Análise de Política Externa, a subárea absorveu e refletiu os efeitos dos processos internacionais em sua institucionalização e desenvolvimento. Mas os acontecimentos das duas últimas décadas do século XX foram sem dúvida fundamentais para que houvesse um misto de resgate e renovação das teses da Análise de Política Externa na área das Relações Internacionais. Foi nesse momento que diversos analistas de relações internacionais e política externa começaram a se referir ao surgimento de uma nova política externa (Hill, 2003; Neack, 2003; Hudson, 2005). A simultaneidade de fatores, como o fim da competição bipolar, as dinâmicas da diversificação de parcerias políticas daí decorrentes, os processos de globalização e liberalização econômica, as crises financeiras de natureza sistêmica, a revolução tecnológica na área da informação e a ação transnacional de redes de ativismo e movimentos sociais, teria produzido uma inflexão nas concepções contemporâneas do papel do Estado e em suas práticas no campo da política externa. Teriam surgido novas possibilidades de ação internacional dos Estados, mas também novos constrangimentos. Esse diagnóstico complexo e paradoxal decorreu da constatação de que as relações internacionais na atualidade não só englobariam um leque mais amplo de questões meio ambiente, direitos humanos, internacionalização da educação, da saúde e da cultura etc., que demandam conhecimentos e expertises particulares, como também implicariam, de forma cada vez mais densa e institucionalizada, uma diversidade de atores agora envolvidos em inúmeros assuntos internacionais. Empresas, organizações

16 16 Política externa brasileira não governamentais, meios de comunicação social, movimentos sociais, organismos públicos da esfera municipal ou estadual, por exemplo, teriam passado a atuar internacionalmente de maneira mais orgânica e articulada, agindo em muitas ocasiões à revelia do próprio Estado, em nome de interesses privados ou ainda na defesa de causas políticas as mais diversas. Parafraseando Bertrand Badie (2009:49), a arena de formulação e implementação das políticas teria sido povoada de atores sociais de toda espécie. Disso tudo resulta que, nos dias de hoje, se tenha tornado inegável e ainda mais presente a conexão entre problemas internacionais e temas de natureza doméstica. As crises financeiras globais afetam o cotidiano dos cidadãos, a difusão midiática do aquecimento planetário influencia comportamentos no âmbito local, a defesa dos direitos humanos em países distantes mobiliza pessoas de inúmeras nacionalidades, pondo em xeque a própria crença na distinção entre o doméstico e o internacional e, nesse sentido, abalando um dos pilares de sustentação do realismo como corrente teórica hegemônica nas relações internacionais durante quase todo o século XX. De fato, separar o interno do externo facilitava aos teóricos realistas a defesa, filosófica e epistemológica, da construção de um sentido do Estado como uma casa de portas e janelas sempre fechadas, cuja realidade doméstica das relações econômicas, sociais, culturais e políticas não deveria merecer a atenção dos analistas de sua política externa. Embora essa casa chamada Estado tenha, em muitas ocasiões, mantido suas janelas e portas na verdade bem abertas migrações, trocas econômicas, intercâmbios educativos e cooperações as mais diversas, a concepção realista logrou por muitas décadas conquistar as percepções e motivar a construção de marcos interpretativos de estadistas, diplomatas, militares e, de certa forma, da própria sociedade no sentido de que a política externa seria um campo distante do cotidiano dos cidadãos. Hoje, mais de 50 anos após a publicação dos livros de Snyder, Bruck e Sapin (1954) e dos Sprout (1956), quase 45 anos depois da publicação de Rosenau (1967) e 40 após a análise de Allison (1971), essa realidade mudou, tanto do ponto de vista teórico quanto na perspectiva empírica e histórica de muitos países, inclusive do Brasil. Como corolário dessas evidências que ilustram e sustentam a hipótese da natureza constitutiva dos assuntos internacionais na atualidade, torna-se imperativo adotar um ângulo de observação distinto, a partir do qual se possa desenhar um conjunto renovado de categorias teóricas e marcos interpretativos, a fim de melhor compreender e analisar a política externa

17 Introdução 17 dos Estados e, mais particularmente, a política externa brasileira. Referimonos à revitalização do campo de Análise de Política Externa no âmbito das Relações Internacionais, ou seja, ao retorno dos pressupostos analíticos que concebem a política externa como resultado de iniciativas tomadas por diferentes atores principalmente, mas não exclusivamente, o Estado, em interação com o ambiente internacional. Para ser compreendida, a política externa necessita de parâmetros que incorporem os diversos atores no estudo de seu processo decisório. Assim, como afirma outro conhecido especialista da área, Christopher Hill (2005), apesar de sua perene relevância, o campo de reflexão sobre o que é e como se formula a política externa ganhou um novo despertar. Fica claro que os fundamentos do realismo, ao reificarem a noção de interesse nacional sem proporem uma teoria abrangente do Estado, não logram abarcar concepções sobre essas transformações contemporâneas no campo da política externa. As premissas que aqui anunciamos de fato dialogam diretamente com uma série de desafios lançados por especialistas em Análise de Política Externa. Por exemplo, Hill (2003:15-17) afirma que a política externa permanece um lócus importante, porém transformado, de agência nas relações internacionais. Para além dos Estados, ele se pergunta, que outros atores seriam dotados de agência em política externa? Se os planos doméstico e externo das relações de poder foram diluídos, como então se integrariam as políticas e os mecanismos? Como pensar a política como um continuum entre o nacional e o internacional? Na tentativa de distinguir o conteúdo da política externa do das relações exteriores, tudo o que se projeta política e estrategicamente para além das fronteiras do Estado seria definido como política externa? Nesse sentido, o autor lança a interrogação: não seria necessário distinguir política externa de ação externa? Em termos normativos, considerando-se que a política externa envolve valores, identidades e princípios, ela deveria ser transparente aos cidadãos? Seria relevante prestar contas, publicamente, sobre temas de política externa? Como lidar com a noção de responsabilidade no campo da política externa? O Estado e seus agentes deveriam ser considerados responsáveis perante quem? Se esse conjunto de questões já é bastante visível nos países centrais do Ocidente sob regimes representativos, não é menos verdadeiro em países em desenvolvimento e periféricos, muito embora a sua adesão ou seu retorno a regimes democráticos de governo seja relativamente mais

18 18 Política externa brasileira recente. Ademais, a combinação entre a condição de jovens democracias e a implementação recente de programas de liberalização econômica gerou nesses países o aumento do número de atores e uma significativa diversificação de interesses, em um contexto que poderíamos rotular de demanda reprimida. Como explica Lima (2000:295) sobre o caso brasileiro, a coincidência entre os dois movimentos liberalização política e abertura econômica deu início a uma nova fase da política externa do país, chamada pela autora de integração competitiva. Nesta, assiste-se a uma nova realidade, uma vez que a política externa antes caracterizada pela condução de políticas sem efeitos distributivos passou a ter que contemplar interesses setoriais, que se refletiram na alegada histórica autonomia relativa do Itamaraty na condução da política externa. 1 No Brasil, sabe-se que a década de 1980 testemunhou um movimento de êxodo de diplomatas para outras agências governamentais, 2 ao passo que a década de 1990 foi palco de um movimento distinto, embora não antagônico ao anterior: a incorporação crescente de temas de política externa por outras agências do governo. A nosso ver, embora esse segundo movimento tenha ocorrido principalmente em função da mudança na natureza das questões domésticas que, com os efeitos da globalização sobre a política, a economia e a cultura, foram se tornando, dia após dia, mais próximas dos temas internacionais, a presença, nas agências, de pessoal formado nos quadros do Instituto Rio Branco em muito colaborou para que se atentasse para a potencialidade, as articulações e as tensões desses temas domésticos com as agendas da política externa brasileira. Como resultado, passou-se a 1 A esse respeito, gostaríamos de sublinhar que, embora correta a afirmação de que a agência diplomática brasileira, em função de suas características institucionais, foi fortemente preservada de injunções políticas ao longo de sua história, não seria correto postular sua completa autonomia ou insulamento. Se em seus primórdios, como instituição de um Estado independente, os interesses públicos em muito se confundiam com os interesses privados em função do patrimonialismo que caracterizava a política nacional de um modo geral (Cheibub, 1985), passado esse período, interesses setoriais sempre tiveram acesso à arena de formulação das políticas públicas, inclusive a política externa. A diferença estaria fundamentalmente na ausência de canais regulares de transmissão das demandas dos interesses sociais para as agências do Estado, assim como, et pour cause, na possibilidade de essas agências absorverem seletivamente as demandas da sociedade. 2 Conforme Cheibub (1985:130), esse movimento teve como causa principal os baixos salários percebidos pelos diplomatas quando em serviço na Secretaria de Estado. Deve-se sublinhar, entretanto, que a absorção dos diplomatas de carreira por outras agências só foi possível graças ao reconhecimento por parte dessas agências da alta qualidade de sua formação profissional.

19 Introdução 19 questionar o que antes parecia ser senso comum, ou seja, a relativa autonomia e insulamento burocrático do Itamaraty no processo de formulação e condução da política externa. De fato, porta-vozes da própria instituição (Oliveira, 1999; Amorim, 2009) reafirmam em diversos veículos a necessidade de essa agência buscar conhecimento especializado em outras instâncias, haja vista a complexidade crescente e a multidisciplinaridade evidente das relações exteriores. Da mesma forma, porém, há quem lembre a necessidade de preservar sua capacidade de coordenação (Barros, 1996). Toda essa discussão diz respeito ao perfil e ao papel das agências diplomáticas em alguns países como o Brasil, à renovação das ideias no campo da política externa, à relação entre política doméstica e política externa, à disputa interburocrática, bem como às relações Estado-sociedade. No entanto, em parte devido à ainda reduzida dimensão da comunidade acadêmica dedicada a estudos de política externa nos países periféricos (Tickner, 2002), ao contrário do que se percebe no mundo universitário dos países centrais, em que os estudos de política externa vêm incorporando essas novas realidades, a investigação dos efeitos desses vetores simultâneos sobre o conteúdo da política externa de países em desenvolvimento ainda é bastante tímida. É certo que no Brasil, por exemplo, encontramos estudiosos que procuram entender a política externa sem a rigidez com que o realismo costuma engessar algumas pesquisas, ainda que seja necessário reconhecer que muitos trabalhos realizados através do prisma realista tenham contribuído para a compreensão de diversos movimentos da política externa brasileira. No entanto, ainda são escassas as iniciativas e, a nosso ver, carecem de um esforço que as reúna em torno de um eixo comum de investigação que permita um intercâmbio mais regular e profícuo de ideias. Foi com base nesses questionamentos teóricos e empíricos que a Rede Expansão, Renovação e Fragmentação das Agendas e Atores da Política Externa (doravante chamada Rede AAPE 3 ) foi concebida e lançada em 2006, tendo obtido, para o seu desenvolvimento, o apoio do CNPq, por meio do Programa Renato Archer de Apoio à Pesquisa em Relações Internacionais. 4 As pesquisas desenvolvidas no âmbito da Rede AAPE compartilham uma premissa comum, segundo a qual, a fim de compreender a Ver Edital MCT/CNPq/CTInfra/CTVerde Amarelo n o 29/2006.

20 20 Política externa brasileira política externa dos Estados, é fundamental integrar o olhar sobre os diferentes atores, a análise de distintos temas e uma pluralidade de perspectivas teórico-metodológicas. Cabe ainda esclarecer que, embora voltada preferencialmente para a realidade brasileira, a Rede AAPE tem contemplado o estudo da realidade de outros países periféricos, seja como objeto principal, seja a partir de uma perspectiva comparada com a realidade brasileira, seja, finalmente, em decorrência do fato de que, em sua grande maioria, os temas contemplados pelas pesquisas tocam, direta ou indiretamente, ações de cooperação internacional entre países em desenvolvimento. Por meio da Rede AAPE, pretendeu-se abrir um viés de pesquisa ainda pouco explorado nas relações internacionais no Brasil, em que pese a sua importância para as relações exteriores contemporâneas: a identificação de nichos de ação tradicionalmente não associados às agendas de política externa, bem como de agências governamentais (vinculadas ou não ao Poder Executivo) e de atores não estatais cujo campo de atuação não se volte diretamente para a política internacional. Ao adotar esse caminho metodológico, pretendeu-se avaliar se e como esses novos temas são trazidos para a agenda de política externa pela agência classicamente responsável por sua condução ou em que medida se trata de iniciativas tomadas por outras agências governamentais ou organizações não governamentais. Em ambos os casos, as pesquisas da Rede AAPE visam avaliar o impacto dessas ações não tradicionais sobre os conteúdos da política externa, uma vez que esses atores promovem novos campos de atuação para o Estado no exterior. Por oposição, pretende-se verificar se essa tendência de expansão tem sido, ao mesmo tempo, responsável por causar inconsistências na linha de atuação internacional do Estado, haja vista que, eventualmente, pode fragmentar seus interesses e suas estratégias de ação internacional. Portanto, pretende-se entender como as agências tradicionalmente responsáveis pela condução da política externa vêm reagindo a esses movimentos, buscando compreender sua capacidade de adaptação institucional, sem perder sua capacidade de controle e manutenção da coerência e da consistência da política externa. A Rede AAPE defende, teórica e metodologicamente, que não só é possível, mas recomendável, trabalhar com diferentes arenas decisórias e suas competências substantivas. Assim, não se trata apenas de examinar as consequências ou repercussões internacionais de temas nas áreas de saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia etc., mas também de vê-los como

21 Introdução 21 temas de relações internacionais e como formas distintas de cooperação/ conflito cuja promoção e estímulo, nos planos doméstico e internacional, causam efeitos significativos, embora nem sempre explorados, na relação entre os Estados no sistema internacional. A esse respeito vale mencionar as iniciativas tomadas por distintos tipos de atores, em grande parte não vinculados à burocracia responsável pela formulação e execução da política externa, no campo da cooperação internacional, por exemplo, com vistas ao combate a doenças infectocontagiosas, à defesa dos direitos humanos em seu sentido amplo, ao combate ao analfabetismo e à defesa do acesso a bens culturais, à formação de redes de pesquisa, ao acesso livre a softwares livres e à defesa do conhecimento tradicional e de recursos biológicos (genes, sementes, medicamentos), todas essas iniciativas exemplos do que estamos nos referindo. O objetivo indireto da Rede AAPE, em parte concretizado neste livro, é trazer para o campo de investigação sobre a formulação e os conteúdos da política externa questões que, embora já tenham chegado às áreas de estudos de economia política internacional, de gênero e de desenvolvimento, entre outras, ainda não conseguiram vencer a barreira daqueles que pensam a política externa como área de pesquisa sobre as relações tradicionais entre os Estados (Smith, 2004:509). Da mesma forma, trata-se de enfrentar a questão da politização da política externa, como veremos ao longo dos capítulos deste livro, uma vez que os interesses que a constituem inevitavelmente partem de atores distintos, sendo, portanto, passíveis de contradizerem ou de por em xeque os interesses considerados mais permanentes da política externa. As perguntas gerais que orientam o desenvolvimento das pesquisas abrigadas neste livro são de duas ordens. A primeira diz respeito à possibilidade de que a diversificação das agendas e dos atores de política externa gere contradições na linha geral de atuação internacional do Estado, tendo em vista as disputas de natureza política e burocrática. A segunda tem sentido mais ou menos inverso, ou seja, o de que essa diversificação de temas e atores também pode provocar renovação e oxigenação no campo da política externa, fazendo com que temas, áreas, nichos antes não identificados como recursos ou instrumentos de política externa comecem, assim, a se tornar temas da agenda pública de debates. Para atingir tais objetivos, este livro compreende dois tipos distintos e complementares de contribuição. Cada parte temática direitos humanos,

22 22 Política externa brasileira cultura, educação, saúde e paradiplomacia contém uma primeira abordagem de caráter mais acadêmico, em linguagem clara, concisa e evitando os jargões excessivamente herméticos do mundo universitário, além de um segundo tipo de contribuição de autoria de operadores responsáveis por práticas e estratégias, e que elaboraram suas reflexões a partir de experiências e análises de sua própria atividade profissional. A presença desses dois tipos de reflexão em uma mesma publicação busca ensejar um diálogo entre o mundo da produção de conhecimento em política externa e o campo político das práticas, da diplomacia e da negociação. Busca igualmente promover o debate já existente entre as políticas públicas de caráter doméstico e o campo da política externa brasileira. É importante salientar, porém, que não são poucas as dificuldades metodológicas e teóricas enfrentadas principalmente pelos acadêmicos quanto ao uso de diferentes denominações para conceituar fenômenos iguais, ou de denominações idênticas ou muito semelhantes para conceituar objetos distintos. Tal dificuldade não foi superada, permanecendo o desafio, nas Relações Internacionais e na Análise de Política Externa como em muitas áreas do conhecimento em ciências sociais e humanas, de construção de categorias do social que traduzam e permitam ler a complexidade da política externa na atualidade. Acreditamos que essa diversidade expressa em grande medida o estágio atual da discussão, revelando interpretações distintas sobre a natureza da política externa. Afinal, é parte da pesquisa que gerou os capítulos que se seguem a indagação sobre o que atualmente definimos como política externa. Tal foi inclusive a principal razão que nos desestimulou a incluir um glossário de conceitos nesta publicação. Acreditamos que, neste momento, nossa contribuição seria mais rica se, em vez de avançarmos na direção de consensos mínimos, acolhêssemos a pluralidade em direção a uma reflexão posterior sobre a nova configuração da política externa. A primeira parte temática diz respeito aos direitos humanos. Em Atores e agendas no campo da política externa brasileira de direitos humanos, Carlos R. S. Milani reflete sobre a mudança de concepção e de tratamento político dos direitos humanos nas agendas da política externa brasileira, com foco nos governos FHC e Lula. O autor discute alguns dos arranjos institucionais que resultam, no plano doméstico, do processo de democratização do Estado e das relações de cooperação e conflito entre distintas agências governamentais e organizações da sociedade civil, mas

23 Introdução 23 também analisa as influências das transformações institucionais ocorridas no próprio regime multilateral de direitos humanos. Parte da hipótese de que as mudanças de ênfase e de posicionamento advindas nesse capítulo temático da política externa brasileira ocorrem principalmente em função de três ordens de fatores: a) a securitização da ordem internacional pós- 11/9 e a retomada das estratégias de seletividade no uso das medidas de denúncia e condenação dos Estados violadores dos direitos humanos; b) a transnacionalização dos direitos humanos e a judicialização da política externa; e c) no plano doméstico, a emergência de demandas de atores não governamentais favoráveis ao estabelecimento de canais de diálogo e consulta no campo da política externa. Por conseguinte, o capítulo procura, conceitualmente, contribuir para o desenvolvimento da concepção de política externa enquanto política pública e, empiricamente, renovar alguns dos marcos interpretativos sobre as mudanças recentes da política externa brasileira de direitos humanos. Em O Brasil e o Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas: a participação social em ampliação, Thiago Melamed de Menezes relembra que muito vem se falando sobre a participação do Brasil no Conselho de Direitos Humanos da ONU, em contexto no qual os temas de política externa ganham, pouco a pouco, importância inédita no debate político brasileiro. A ênfase, porém, recai, no mais das vezes, sobre os votos do Brasil e as atitudes que o país toma em relação às violações aos direitos humanos cometidas em outros países. O capítulo procura relatar, a partir da experiência funcional do autor na Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República, como incide sobre o plano interno o sistema de proteção dos direitos humanos da ONU. São examinadas as dificuldades intraburocráticas para garantir a implementação das resoluções emanadas pelo conselho, bem como analisadas as relações entre Estado e sociedade civil no campo dos direitos humanos. O autor reflete sobre o funcionamento dos mecanismos existentes de controle social sobre a política externa. A segunda parte temática trata da cultura nas agendas de política externa. Em Entre o Palácio Itamaraty e o Palácio Capanema: perspectivas e desafios de uma diplomacia cultural no governo Lula, Mônica Leite Lessa, Miriam Gomes Saraiva e Dhiego de Moura Mapa apresentam um panorama geral da política externa brasileira no campo da cultura, enfatizando a participação do Ministério da Cultura (Minc) e de outros atores não estatais na diplomacia cultural do Ministério das Relações Exteriores

24 24 Política externa brasileira (Itamaraty), principalmente no governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Os autores partem da hipótese de que o papel de destaque dado à cultura no governo Lula visou a ampliar a projeção do Brasil no cenário internacional, por meio de uma diversificada agenda internacional articulada à agenda de países com proeminência no mundo em desenvolvimento. Refletem partindo da perspectiva de que a colaboração entre a corporação diplomática e outros atores é um fenômeno mundial crescente, influenciado principalmente pelos processos de globalização e pelo desenvolvimento acelerado nos meios de comunicação e na circulação de bens e pessoas. Além disso, no caso específico da política externa do Brasil no campo da cultura, pode-se observar uma notável carência na formação do corpo diplomático brasileiro, tradicionalmente preparado para tratar dos temas clássicos das relações internacionais, como as esferas política, econômica e militar. Em quatro seções, os autores discutem os desafios da diplomacia cultural e seu destaque no governo Lula, o processo de formulação e implementação das políticas culturais no âmbito externo, destacando a participação do MinC e de outros atores, além da atuação do Brasil na arena internacional dos chamados negócios culturais. Monique Badaró, em Mobilidade artística internacional e a política cultural internacional da Bahia, procura apresentar a política cultural internacional baiana, seus objetivos, formas e resultados, mostrando como a mobilidade artística pode se configurar como um instrumento estratégico de política externa. A autora caracteriza a mobilidade artística internacional e a atuação internacional dos estados federados no âmbito da cultura, conceituando a mobilidade das artes como uma das formas pelas quais os entes subnacionais se utilizam da cultura para projetar sua imagem externa. Também procura verificar de que maneira se dá a inserção da mobilidade das artes nas agendas públicas de cultura e política externa. Por fim, o capítulo apresenta o caso do programa de apoio à mobilidade da Bahia e delineia as limitações e os desafios do apoio à mobilidade artística tendo como pano de fundo a realidade baiana. Na parte temática sobre educação, em Política externa e educação: confluências e perspectivas no marco da integração regional, Leticia Pinheiro e Gregory Beshara abordam como educação e política externa se encontram no campo das relações internacionais contemporâneas, as origens desse encontro e algumas de suas implicações. Para tanto, o capítulo examina o envolvimento do Ministério da Educação (MEC) na política

25 Introdução 25 externa brasileira, como um exemplo particular de uma nova configuração da arena decisória de política externa, na qual outros ministérios, além do Itamaraty, vêm se engajando com assuntos externos. A título de conclusão, os autores sugerem que os projetos de natureza educacional examinados buscaram contribuir com as iniciativas de integração e coesão em direção à formação e à consolidação de novas comunidades políticas imaginadas, um instrumento da política externa brasileira em direção à construção de um novo ente político e de uma identidade regional. Além disso, os autores postulam que, embora a participação do MEC não desfrutasse o grau de autonomia necessário para ser caracterizado como uma unidade decisória de política externa, isso não impediu o reconhecimento do impacto substantivo da sua presença sobre o conteúdo da política. Alessandro Candeas, em Educação e política externa: por uma parceria diplomacia-universidade, defende uma agenda positiva no campo da diplomacia acadêmica, intelectual e científica, a partir, principalmente, da cooperação Sul-Sul. O autor argumenta que a elevação do Brasil a patamares mais importantes de poder e influência no cenário internacional, além do prestígio externo da agenda educacional do Brasil, resultam na afirmação do país como agente impulsionador de cooperação e intercâmbio nesse campo, respondendo dessa forma a uma demanda cada vez maior de seus parceiros, notadamente países em desenvolvimento. Reflete também sobre o fato de que o sucesso dessa agenda depende, além da própria produção brasileira, da ruptura de um certo paroquialismo epistemológico anglo-saxônico e do mundo desenvolvido, que tende a minorar a qualidade da ciência produzida de forma mais ampla no Hemisfério Sul. A parte temática sobre saúde é introduzida por André de Mello e Souza. Em Saúde pública, patentes e atores não estatais: a política externa do Brasil quanto à epidemia de aids, o autor trata da influência de atores não estatais, nacionais e estrangeiros, na política externa brasileira para a aids. O argumento parte da apreciação da resposta brasileira à epidemia, especificamente da política de acesso gratuito e universal, desde 1996, às terapias antirretrovirais, fato que, devido ao seu sucesso, permitiu ao Brasil ocupar lugar de destaque em negociações bilaterais, regionais e multilaterais relativas ao comércio, à propriedade intelectual, à saúde e aos direitos humanos. O autor desenvolve seu argumento em quatro seções, abordando desde a participação de ONGs domésticas e governos municipais, estaduais e federais no programa de tratamento da aids no Brasil,

26 26 Política externa brasileira sob influência de uma visão de saúde pública proveniente do movimento sanitarista, passando pela disputa do Ministério da Saúde com empresas farmacêuticas multinacionais sobre a quebra do monopólio de patentes e a redução nos preços dos antirretrovirais. No âmbito das iniciativas do governo brasileiro no tratamento da aids no país, o autor destaca o contencioso entre o Brasil e os Estados Unidos relativo às patentes, demonstrando como o apoio de ONGs e redes de ativismo domésticas, estrangeiras e transnacionais, ao Brasil contribuiu para a decisão dos Estados Unidos de retirar sua queixa contra o país na OMC quase que incondicionalmente. Por fim, a última seção do capítulo trata das consequências das políticas brasileiras para a aids, e de como esse processo condicionou o Brasil a atuar em fóruns regionais e multilaterais. Paulo Marchiori Buss e José Roberto Ferreira, em Brasil e saúde global, analisam a cooperação internacional do Brasil no campo da saúde, considerando o papel de relevo assumido pela política externa brasileira nos últimos 10 anos, notadamente no âmbito da cooperação Sul-Sul. Os autores analisam esse processo a partir de quatro componentes: a) necessidades de cooperação internacional em saúde; b) modelo dominante de cooperação internacional em saúde; c) alternativas ao modelo dominante; e d) experiência da cooperação Sul-Sul do Brasil na África de língua portuguesa e na América do Sul. Refletem sobre a assimetria nas atividades relacionadas à saúde internacional, reflexo da própria ordem política e econômica internacional, na qual os países ricos e industrializados são provedores de assistência técnica aos países pobres e subdesenvolvidos. Apontam como alternativa ao modelo tradicional de cooperação em saúde a cooperação Sul-Sul e a cooperação regional, destacando o Plano Estratégico de Cooperação em Saúde no âmbito da CPLP, e a Agenda Sul-Americana de Saúde no âmbito da Unasul. Na quinta e última parte temática, Mónica Salomón, em A dimensão subnacional da política externa brasileira: determinantes, conteúdos e perspectivas, aborda a ação externa dos governos subnacionais como atividade planejada e institucionalizada, também conhecida como paradiplomacia, que está cada vez mais generalizada no mundo. No Brasil, a autora argumenta que a paradiplomacia começou a se desenvolver já nos anos 1980 e atualmente está presente em boa parte dos estados e das grandes cidades. Sem dúvida, a atual política externa brasileira tem uma dimensão subnacional. Explica como a paradiplomacia se desenvolveu no Brasil, com que

27 Introdução 27 especificidades, e como ela se encaixa no quadro mais amplo da política externa nacional. A autora destaca ainda as características peculiares que fazem da paradiplomacia brasileira uma paradiplomacia do Sul. Alberto Kleiman, com a colaboração de Gustavo de Lima Cezario, em Um olhar brasileiro sobre a ação internacional dos governos subnacionais, discute a cooperação internacional descentralizada a partir de uma ótica que compreende os governos subnacionais (entendidos como todas as unidades governamentais infraestatais, como municípios, estados, províncias, departamentos, aglomerações urbanas, regiões etc.) inseridos em sua dinâmica sócio-político-econômico-cultural nacional, diferente da perspectiva tradicional (eminentemente europeia), que interpreta a cooperação descentralizada a partir de uma posição de aparente neutralidade, como se esse tipo de cooperação fosse uma atividade uniforme em todos os contextos, acessível da mesma forma a todos os governos locais do mundo. Os autores desenvolvem sua análise tomando o caso do Brasil como exemplo, levando em conta sua posição de país em desenvolvimento e ex-colônia portuguesa, sendo importador não só de produtos e tecnologias, mas, sobretudo, de conhecimento, o que dificultaria a compreensão das especificidades da cooperação internacional descentralizada no Brasil. Os capítulos analisam algumas das distintas dimensões hoje presentes no campo da política externa brasileira. Por um lado, contemplam a investigação sobre a atuação das agências diplomáticas em áreas que tradicionalmente fogem (ou fugiam) ao campo da política externa; por outro, fazem uma reflexão sobre como o conteúdo da política externa é influenciado (positiva ou negativamente) pela ação de outras agências estatais e não estatais. Abrem a discussão sobre a dimensão subnacional e local da política externa, buscando compreender as iniciativas tomadas por estados federados e municípios brasileiros nesse campo. Apresentam, assim, a discussão sobre a diversidade de temas e de atores que compõem as agendas da política externa brasileira contemporânea, atendendo a um público diversificado, que demanda uma melhor compreensão da nova realidade das relações exteriores do Brasil. Nesse universo, incluímos professores e estudantes de cursos de graduação e de pós-graduação lato e stricto sensu de relações internacionais, sociologia, política, ciências sociais, direito, história, administração e economia, que encontrarão neste livro as informações e reflexões necessárias para melhor compreender o universo da política externa brasileira. Pretendemos ainda alcançar um público mais amplo,

28 28 Política externa brasileira constituído por jornalistas, funcionários de organizações governamentais e não governamentais, empresas, entre outros, que, no âmbito de suas áreas de atuação, devem agir fundamentados na compreensão abrangente e criteriosa da realidade internacional e da inserção brasileira na ordem mundial contemporânea. Não foram poucos os que contribuíram com trabalho, sugestões e críticas para chegarmos a este conjunto de reflexões. Seria tarefa hercúlea citar todos e, ainda assim, não escaparíamos do risco de deixar de mencionar colegas, da academia ou não operadores, diplomatas, bolsistas, assistentes de pesquisa, estudantes que nos acompanharam nas várias etapas que percorremos desde o início de nossas pesquisas. Entre eles, entretanto, não poderíamos deixar de citar Maria Regina Soares de Lima e Monica Hirst, que generosamente aceitaram transpor para este livro algumas reflexões que por diversas vezes trocaram conosco; e Paula Vedoveli, que, com sua competência, nos ajudou na organização e formatação dos originais e no mapeamento minucioso dos principais conceitos e expressões utilizados ao longo de todos os capítulos. A todos somos imensamente gratos, e contamos com seu olhar crítico para darmos continuidade a essa agenda de pesquisa, que, em cada capítulo deste livro, pretendeu trazer para o debate, dentro e fora dos muros da universidade e da diplomacia, as diversas práticas da política externa brasileira, juntamente com a reflexão sobre a política inerente a essas práticas. Bibliografia ALLISON, Graham T. Essence of decision explaining the Cuban missile crisis. Boston: Little Brown, AMORIM, Celso. O Brasil e os direitos humanos: em busca de uma agenda positiva. Política Externa, v. 18, n. 2, p , BADIE, Bertrand. O diplomata e o intruso: a entrada das sociedades na arena internacional. Salvador: Edufba, BARROS, Sebastião Rego. A execução da política externa brasileira. Rio de Janeiro: Escola Superior de Guerra, 31 maio CHEIBUB, Zairo B. Diplomacia e construção institucional: o Itamaraty em uma perspectiva histórica. Dados Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 28, n. 1, p , 1985.

29 Introdução 29 HILL, Christopher. The changing politics of foreign policy. London: Palgrave, The reawakening of foreign policy analysis: perennial relevance or response to September 11? Rio de Janeiro: Instituto de Relações Internacionais/ PUC-Rio, 21 mar HIRST, Monica. Relações internacionais no Brasil como área de pesquisa. In: MICELI, S. (Org.). Temas e problemas da pesquisa em ciências sociais. São Paulo: Idesp, p A política externa do segundo governo Vargas. In: ALBUQUERQUE, José Augusto Guilhon (Org.). Sessenta anos de política externa brasileira ( ): crescimento, modernização e política externa. São Paulo: Cultura, v. 1, p HUDSON, Valerie. Foreign policy analysis: actor-specific theory and the ground of international relations. Foreign Policy Analysis, v. 1, n. 1, p. 1-30, Mar KUBÁLKOVÁ, Vendulka. Foreign policy, international politics, and constructivism. In: (Ed.). Foreign policy in a constructed world. Armonk, NY: Sharpe, p LIMA, Maria Regina Soares de. Instituições democráticas e política exterior. Contexto Internacional, v. 22, n. 2, jul./dez MOURA, Gerson. Autonomia na dependência: a política externa brasileira de 1935 a Rio de Janeiro: Nova Fronteira, NEACK, Laura. The new foreign policy, US and comparative foreign policy in the 21 st century. New York: Lanham, Rowman & Littlefield, OLIVEIRA, Miguel Darcy de. Cidadania e globalização: a política externa brasileira e as ONGs. Brasília: Instituto Rio Branco, RATTON SANCHEZ, Michelle et al. Política externa como política pública: uma análise pela regulamentação constitucional brasileira ( ). Revista de Sociologia Política, Curitiba, v. 27, p , nov ROSENAU, James. Pre-theories and theories of foreign policy. In: FARREL, Barry (Ed.). Approaches in comparative and international politics. Evanston: Northwestern University Press, (Ed.). Domestic sources of foreign policy. New York: Free Press; London: Collier-Macmillan, SMITH, Steve. Singing our world into existence: international relations theory and September 11. International Studies Quarterly, v. 48, p , 2004.