TÓPICO ESPECIAL 17 de junho de 2016

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1 ,8 51,3 55,6 55,8 55,5 59,2 56,7 56,0 53,8 51,7 59,2 57,2 62,2 66,5 76,0 TÓPICO ESPECIAL A busca pelo equilíbrio fiscal Thiago Neves Pereira A recente deterioração das contas públicas reacendeu o debate sobre a necessidade de uma reforma fiscal no país. Confirmada a projeção do governo, o setor público deve encerrar 2016 com um déficit de R$ 163,9 bilhões (2,6% do PIB), ou seja, uma piora de 5,5 pontos percentuais do PIB frente ao resultado de 2011 (Gráfico 1). A queda do resultado primário provocou a elevação da dívida bruta que deve encerrar 2016 em 76% do PIB frente 51,3% do PIB em 2011 (Gráfico 2). A deterioração das contas públicas no período é explicada por fatores cíclicos e estruturais, no entanto, há um consenso que apenas a recuperação da atividade por si só não é mais capaz de restaurar os níveis de superávit primário registrados pelo setor público antes de crise de Assim, o governo tem tentando aprovar medidas estruturais que pretendem reestabelecer o equilíbrio fiscal nos próximos anos. Caso tais medidas não sejam capazes de promover o equilíbrio nas contas públicas, a trajetória de elevação da dívida persistirá, implicando em aumento do prêmio de risco e, consequentemente, maiores custos econômicos (em especial o aumento do custo de financiamento do setor público). Portanto, o objetivo desse Tópico Especial é explicar as razões da deterioração das contas públicas nos últimos anos e analisar os impactos das recentes medidas propostas pelo governo na direção de restaurar o equilíbrio fiscal Gráfico 1: Superávit Primário (% PIB) 3,7 3,7 3,2 3,2 3,2 3,2 3,3 2,9 2,6 2,2 1,9 1,7-0,6-1,9-2, Gráfico 2: Dívida Bruta (% PIB) - Projeção Fonte: BCB, BRAM Fonte: BCB, BRAM Os diferentes ritmos de crescimento entre a receita e a despesa explicam parte da deterioração das contas públicas. Desde o início da década, a economia tem registrado moderação no crescimento. Entre 1999 e 2010 o PIB nominal avançou em média 12% 1 ao ano, patamar acima dos 8,8% observados entre 2011 e 2015 (Gráfico 3). As receitas líquidas e as despesas cresceram em média 13,4% e 13,2%, respectivamente, entre 1999 e 2010, enquanto entre 2011 e 2015, a receita líquida avançou nominalmente 8,0% em média, patamar abaixo do crescimento das despesas, com expansão de 10,7% no período. Em função desse diferencial de crescimento, houve significo aumento 1 Média geométrica no período. 1

2 ,0 8,8 10,4 10,7 12,3 12,8 12,7 11,9 13,2 14,4 1 14,3 TÓPICO ESPECIAL das receitas e despesas como proporção do PIB. A receita líquida, que representava 18,9% do PIB em 2011, recuou para 17,6% em 2015, retornando ao patamar de Enquanto isso, o percentual das despesas subiu para 19,5% em 2015 partindo de 16,7% em 2011 (Gráfico 4). Portanto, a recuperação da estabilidade financeira do país exigirá a recuperação do nível da receita líquida bem como uma queda/estabilização das despesas em percentual do PIB. Gráfico 3: Crescimento Médio (% nominal) média geométrica no período ,0 1 9,0 8,0 7,0 6, PIB Nominal Rec. Líquida Despesa Fonte: STN, BRAM 21,0 Gráfico 4: Receitas e Despesas (% PIB*) 2 19,5 19,8 19,0 18,9 19,0 18,2 18,7 18,0 16,5 16,9 17,0 17,0 16,0 16,7 14,8 17,3 17,6 17,4 1 1 Receita Líquida Despesa Total Fonte: STN, BRAM. * Exclui capitalização da Petrobras As regras de indexação e políticas econômicas do governo contribuíram para o crescimento das despesas nos últimos anos. As despesas totais avançaram 6,6% 2 em termos reais em média desde 1998 (Gráfico 5), valor muito acima do crescimento real médio do PIB no período (2,6%). Entre 2011 e 2015, as despesas acumularam avanço real de 22,4%, impulsionados pelas despesas com a Previdência e gastos sociais 3, saúde, educação e subsídios (Gráfico 6), que avançaram mais de 26% no período. Em contrapartida, houve recuo nos investimentos e despesas com custeio dos demais ministérios. O forte aumento das despesas com subsídios ocorreu devido aos programas de equalização de juros, por causa dos empréstimos subsidiados (Rural, PSI, Pronaf), pelo subsídio à energia elétrica (CDE) e pelos dispêndios do programa Minha Casa Minha Vida 4 (MCMV). O crescimento das despesas com subsídios contribuíram com 10,5 pontos percentuais para a taxa de expansão das despesas totais no período. Ademais, as regras de indexação contribuíram para o aumento das despesas com a Previdência 5, programas assistenciais (abono, seguro desemprego, LOAS e RMV), custeio com saúde e educação no período. No caso da Previdência, a sua regra de indexação é o crescimento do salário mínimo (para o piso de benefícios) ou a inflação (para benefícios acima do piso). O mesmo é válido para as despesas com seguro desemprego, abono e benefícios assistenciais. Já para a saúde e educação, as regras de indexação dependem do crescimento da receita corrente líquidas 6. Desde 2011, essas despesas avançaram muito acima do limite constitucional, isso devido aos novos programas e políticas do governo. As despesas com saúde e educação avançaram 47,7% e 2 Para maiores detalhes sobre o crescimento das despesas, veja o nosso tópico especial de setembro de 2015 ( Consideramos média geométrica. 3 Gastos sociais: benefícios assistenciais, abono e seguro desemprego e bolsa família. 4 Embora o programa Minha Casa Minha Vida seja considerado um investimento, preferimos reclassificá-lo como subsídios devido à despesa concentradas na faixa 1 do programa. Assim, são subsídios ao investimento que é realizado pelas famílias na compra do imóvel. 5 Analisamos os desafios da previdência no tópico especial de fevereiro de Até 2013, as despesas com saúde cresciam ao ritmo da expansão do PIB nominal. 2

3 Educação (Limite Constitucional) Educação (Empenhado) Saúde (Limite Constitucional) Saúde (Empenhado) Despesas Previdenciários+ Gastos Sociais Subsídios Custeio Saúde e Educação Pessoal Investimentos Custeio Administrativo TÓPICO ESPECIAL 52,5%, respectivamente, entre , acima do crescimento dos limites constitucionais, 40,7% e 36,6% (Gráfico 7). Portanto, como essas despesas totalizam pouco mais de 55% dos gastos totais (Tabela 1 em anexo), qualquer medida que vise o controle dos gastos deve contemplar alguma moderação no ritmo de crescimento dessas despesas ,6 Gráfico 5: Despesas - Crescimento Real (%) 4,5 1,4 10,9 9,6 10,1 8,8 9,3 4,3 8,8 9,6 16,3 6,4 10,2 6,3 2,1 6, Gráfico 6: Despesas - Crescimento Real e Contribuições (p.p.) Acumulado entre 2011 e ,4 13,1 10,5 2,7 1,4-0,1-5,1 - -3,9-3,1 Fonte: STN, BRAM: 2015: inclui pagamento de passivos Fonte: STN, BRAM Gráfico 7: Despesas com Saúde e Educação Variação acumulada do Limite Constitucional e Empenhado ( ) 36,6 52,5 40,7 47,1 Fonte: STN, PLOAs, BRAM Diante do atual quadro de desequilíbrio fiscal, o governo anunciou medidas com o objetivo de moderar o crescimento real das despesas. O governo anunciou um plano para moderar o crescimento das despesas, que se aprovado, implicará em crescimento real zero nos próximos anos. A proposta, em sua forma mais rigorosa, estabeleceria que a despesa total do ano seguinte seria limitada ao reajuste pela inflação. Caso tal regra estivesse em vigor desde 2011, a atual situação fiscal do país seria bem diferente (Gráfico 8). De acordo com as nossas estimativas, o país teria registrado um superávit de % em 2015 ao invés do déficit de 1,9% apurado no ano passado. Em consequência da melhor trajetória do resultado fiscal, a dívida bruta teria encerrado 2015 em 62,7% do PIB contra 66,5% registrado no período. Portanto, caso o teto de gastos estivesse em vigor nos anos recentes, o país ainda estaria em uma condição fiscal robusta, o que provavelmente teria evitado a perda do grau de investimento. Contudo, olhando para frente, a pergunta a ser respondida é: a proposta de teto para os gastos será capaz de reverter o atual quadro fiscal do país? Segundo as nossas projeções, a resposta para a pergunta é sim. E mais, se a regra do teto de gastos começasse a valer já em 2017 para todas as despesas (incluindo Previdência 7, saúde e educação), mesmo sem 7 Além das despesas com os benefícios previdenciários, incluem também as despesas com seguro desemprego, abono e benefícios assistenciais. 3

4 TÓPICO ESPECIAL aumento de impostos, a regra permitiria ao país voltar a registrar superávits primários a partir de , atingindo % do PIB em 2026 (Gráfico 9). Nas nossas estimativas, esse patamar é mais que suficiente para estabilizar a relação dívida bruta e PIB 9. 1,0-1,0 - Gráfico 8: Setor Público - Resultado Primário (% PIB) 2,9 3,5 1, Projeção com o teto para gastos a partir de 2011 Resultado Efetivo Fonte: BCB, BRAM -1,9 A aprovação do teto de gastos com excepcionalidades pode postergar o reequilíbrio fiscal do país. Para que o teto de gastos valha para todas as rubricas, são necessárias mudanças constitucionais que definem as despesas com Previdência, saúde e educação. A aprovação de uma proposta de emenda constitucional (PEC) exige a aprovação em dois turnos, na Câmara e no Senado, com no mínimo 3/5 dos votos dos membros a favor da emenda em cada casa nas duas votações. Além disso, devido à sensibilidade da sociedade a essas despesas, há grande chance delas serem retiradas da proposta do teto para os gastos 10. No entanto, caso isso se verifique, segundo as nossas estimativas, o setor público não alcançará superávits até o ano de 2026, estabilizando o seu déficit em torno 1,6% do PIB (Gráfico 10). Com isso, haveria gradual elevação da dívida bruta, que pode atingir mais de 120% do PIB em 2026, ao passo que com a adoção do teto global das despesas, a dívida bruta já estaria em trajetória declinante (Gráfico 11). Portanto, diante disso, medidas adicionais deverão ser tomadas no intuito de restabelecer o equilíbrio fiscal. 1,0-1, ,6 Gráfico 9: Governo Central - Resultado Primário (% PIB) Fonte: STN, BRAM; * Todas as rubricas Teto gastos* 1,3 1,0-1, ,6 Gráfico 10: Governo Central - Resultado Primário (%PIB) 1,3-1,9-1, Teto gastos* Teto gastos (Exceto Previdência, Saúde e Educação) Fonte: STN, BRAM; * Todas as rubricas ,5 50 Fonte: BCB, BRAM Gráfico 11: Dívida Bruta (% PIB) 104,4 94,1 121,2 90,4 8 Para tal simulação consideramos as seguintes hipóteses: PIB de 1,3% em 2017 e % entre ; Inflação de 5,3% em 2017 e 5,5% entre Para uma dívida bruta de 90% do PIB, com crescimento do PIB de % e taxa de juros real de 6%, estimamos um superávit primário de 2,6% do PIB para estabilizar a relação dívida bruta em relação ao PIB. 10 As principais autoridades do governo já sinalizam nesta direção. 4

5 TÓPICO ESPECIAL A revisão de algumas renúncias tributárias se fará necessária caso a proposta de teto para os gastos deixe de fora algumas rubricas. Pelo seu caráter cíclico, a menor expansão do PIB explica uma parte significativa da quedas das receitas nos anos recentes. No entanto, uma outra parte do recuo das receitas é explicada pela ampliação das políticas de gastos tributários ou renúncias tributárias. Nos últimos anos, houve significativa ampliação desses benefícios, que saltaram de 3,5% do PIB em 2011 para 4,8% do PIB em 2015 (Gráfico 12). Apenas em 2016, segundo relatório da Receita Federal 11, os gastos tributários devem somar mais de R$ 270 bilhões. A lista de gastos tributários concedidos à sociedade é ampla e algumas já estão presentes há anos. Os benefícios concedidos à Zona Franca de Manaus (R$ 25 bilhões) e o abatimento de despesas com saúde (R$ 11 bilhões) e educação (R$ 3,5 bilhões) no imposto de renda são alguns exemplos desses benefícios já consolidados (Gráfico 13). Por sua vez, entre as políticas de renúncia tributárias adotados pelo governo nos últimos anos estão: a desoneração da folha salarial (R$ 20 bilhões); a redução de impostos sobre produtos industrializados (IPI); a desoneração da cesta básica (R$ 15 bilhões); corte de impostos sobre pequenas empresas (Simples) entre outros. Portanto, a despeito da recuperação do crescimento, há algum espaço para reversão de parte das renúncias fiscais adotados nos últimos anos no intuito acelerar a recuperação do equilíbrio fiscal do país. Caso isso não ocorra, apenas em 2026 o país recuperará o nível de relação receita em proporção do PIB de 2011 (Gráfico 14). Gráfico 12: Renúncia Tributária ,5 4,8 4, , ,8 3,7 3,8 3,5 3,5 3, Valor (R$) % PIB Fonte: SRF, BRAM 4,5 3,5 2, Gráfico 13: Renúncia Tributária - R$ (PLOA 2016) Fonte: SRF, BRAM *: Internos + Importação; **: II,IPI, PIS/PASEP, COFINS Total : R$ 271 bilhões 19,5 19,0 18,5 18,0 17,5 17,0 16,5 16,0 Gráfico 14: Receita Líquida (% PIB) Trajetória sem reversão das renúncias fiscais 19,0 18,9 17,6 18,7 Fonte: STN, BRAM

6 TÓPICO ESPECIAL Além da revisão das renúncias fiscais, o governo ainda pode optar pelo aumento de tributos para restabelecer o equilíbrio fiscal. Embora a carga tributária seja uma das mais elevadas nos países emergentes 12, a delicada situação fiscal pode exigir algum aumento de impostos, mesmo que de forma temporária. Caso o equilíbrio fiscal não seja restabelecido pelo esforço no controle dos gastos, o benefício para a economia de afastar os riscos à solvência será maior do que o custo de perda de eficiência por conta da criação ou elevação de algum tributo. A queda da taxa de juros, por exemplo, seria muito maior nesse caso e poderia mais do que compensar os efeitos macroeconômicos desfavoráveis de um retorno da receita pública ao nível anterior dos últimos anos. O retorno da CPMF (contribuição provisória sobre a movimentação financeira) é sempre uma opção simples, se apresentado, por exemplo, como uma possibilidade para financiar parte do incremento das despesas com saúde, caso esse item seja deixado de fora do teto para os gastos. Sua aplicação é fácil e há grande capacidade arrecadatória. Em 2007, último ano completo da sua vigência, a CPMF arrecadou 1,3% do PIB, o que representaria um valor de R$ 86 bilhões aos preços de hoje. Outro imposto frequentemente cogitado é a contribuição sobre os combustíveis (CIDE), com capacidade arrecadatória de quase R$ 50 bilhões ao ano. Contudo, nesse caso o efeito sobre a inflação é bastante desfavorável. Além dessas possibilidades, outras alternativas cogitadas com frequência são a elevação das alíquotas do imposto de renda, imposto sobre os ganhos de capital, grandes fortunas, herança entre outros. De qualquer forma, diante da gravidade do quadro fiscal é possível que algumas dessas alternativas ganhem relevância nos próximos anos, mesmo que de forma temporária. A combinação de políticas pode acelerar o reequilíbrio fiscal. Uma vez que o equilibro fiscal talvez não seja alcançado apenas com as novas regras para os gastos e gradual recuperação da atividade econômica, a revisão de renúncias fiscais e/ou elevação de impostos voltarão a ser debatidos. Em um cenário em que ocorra, por exemplo, a elevação de R$ 180 bilhões (2,5% do PIB) nos próximos anos, o país já voltaria a registar superávit primário em 2019, alcançando 1,8% do PIB em Nesta alternativa, a dívida bruta se estabilizaria em torno de 95% do PIB, dinâmica bem mais positiva que apenas no caso sem aumento de impostos, quando atingiria 121% do PIB. 1,0-1, ,6 Gráfico 15: Governo Central - Resultado Primário (% PIB) 1,3 1,8 0,9-1,9-1, Teto gastos* Teto gastos (Exceto Previdência, Saúde e Educação) Teto gastos (Exceto Previdência, Saúde e Educação) + Alta Impostos** ,5 Gráfico 16: Dívida Bruta (% PIB) 121,2 94,1 90,4 Fonte: STN, BRAM; * Todas as rubricas; ** Alta de Impostos: R$ 40 bilhões em 2017, R$ 90 bilhões em 2018 e R$ 50 bilhões em 2019 Portanto, a correção do desequilíbrio fiscal ainda exigirá um amplo esforço. O equacionamento da situação fiscal parece ser uma condição necessária para o resgate da confiança dos agentes econômicos. Afastada as dúvidas sobre a solvência do país, a economia será capaz de alcançar taxas de crescimento mais elevadas. A recente proposta para o teto de gastos é por si só um importante passo para reestabelecer gradualmente o superávit primário nos próximos anos, reduzindo 12 Embora a carga tributária seja uma das mais elevadas nos mercados emergentes, a carga tributária em proporção do PIB recuou devido às desonerações implementadas pelo governo nos últimos anos, de 33,4%% em 2011 para 32,5% em 2014 e 32,3% em

7 TÓPICO ESPECIAL a dívida bruta no médio prazo. Contudo, caso a proposta seja aprovada com certas excepcionalidades, a proposta talvez não consiga garantir o retorno do resultado primário ao patamar necessário. Assim, medidas adicionais deverão ser adotadas, sendo o candidato natural a elevação de alguns tributos. Nesse caminho, a melhora do debate sobre como o orçamento público é definido ganhará relevância, exigindo uma maior eficiência nas escolhas do governo. Anexo: Tabela 1: Benefícios, Regra e Participação na depesa total (2015) Contas Regra Participação Benefícios Previdenciários Até 1 SM - Salário Mínimo Acima de 1SM - INPC 37,6% Abono e Seguro Desemprego Salário Mínimo 4,1% Benefícios LOAS/RMV Salário Mínimo 3,7% Saúde Rec. Corrente Líquida 7,4% Educação Rec. Corrente Líquida 2,8% Total 55,6% Fonte: STN, BRAM 7

8 TÓPICO ESPECIAL MARCELO CIRNE DE TOLEDO Chief Economist ANDRE NASCIMENTO NOGGERINI DANIEL XAVIER FRANCISCO HUGO RIBAS DA COSTA JOSE LUCIANO DA SILVA COSTA THIAGO NEVES PEREIRA Tel.: Material produzido em 17/06/2016 às 15h00 Outras edições estão disponíveis no Site: As opiniões, estimativas e previsões apresentadas neste relatório constituem o nosso julgamento e estão sujeitas a mudanças sem aviso prévio, assim como as perspectivas para os mercados financeiros, que são baseadas nas condições atuais de mercado. Acreditamos que as informações apresentadas aqui são confiáveis, mas não garantimos a sua exatidão e informamos que podem estar apresentadas de maneira resumida. Este material não tem intenção de ser uma oferta ou solicitação de compra ou venda de qualquer instrumento financeiro. BRAM - Bradesco Asset Management é a empresa responsável pela atividade de administração de recursos de terceiros do Banco Bradesco S.A. BRAM - Bradesco Asset Management - Todos os direitos reservados. 8