Organizações sociais e governança pública: questões atuais a partir da experiência brasileira

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1 Organizações sociais e governança pública: questões atuais a partir da experiência brasileira 1 Regina Silvia Pacheco O objetivo do presente texto é atualizar e sistematizar o debate sobre a participação das organizações sociais (OSs) na provisão de serviços públicos no Brasil, após quinze anos de vigência da lei federal que as instituiu. Criada no âmbito da Reforma Gerencial de 1995, organização social (OS) é um título concedido a organizações não lucrativas, que atendam características definidas em lei quanto a sua estrutura e funcionamento. Tais organizações, ao receberem o título de OS, são qualificadas para firmar parcerias com o Estado com a finalidade de gerenciar equipamentos e prestar serviços públicos não exclusivos do Estado, com financiamento integral ou majoritariamente estatal (MARE, 1997). Trata-se, portanto, de uma inovação organizacional, proposta no âmbito da reforma gerencial, com o objetivo de tornar a prestação de serviços públicos mais ágil, eficiente e de qualidade, ao conceder sua gestão a organizações públicas não-estatais, isentas da rigidez da administração pública. Cabe ao Executivo selecionar e conceder o título a organizações não governamentais, firmando com elas um contrato de gestão, que fixa as responsabilidades mútuas, especialmente o repasse de recursos governamentais em troca do compromisso da OS com metas e resultados. A proposta visava estabelecer um amplo programa de publicização, por meio do qual organizações estatais prestadoras de serviços públicos não exclusivos de Estado passariam a ser gerenciadas por entidades qualificadas como organizações sociais (MARE, 1995; Bresser-Pereira, 1998). Desde então, a participação de organizações sociais na prestação de serviços públicos se expandiu, especialmente nas esferas subnacionais. Após quinze anos da criação das primeiras OSs, o debate avançou. Inicialmente, a proposta de criação de OSs suscitou desconfianças e resistências foi interpretada como tentativa do governo de privatizar a prestação de serviços públicos, visando sua progressiva desresponsabilização pelo financiamento daquelas atividades. Com o passar do tempo, as evidências de apoio continuado do Estado às atividades assumidas pelas OSs desmontaram os termos iniciais do debate, fortemente ideológicos. Ao mesmo tempo em que o modelo se firmou como uma alternativa à rigidez e à morosidade decorrentes das regras da administração pública, novas questões emergiram, com ênfase em aspectos concretos da operação das OSs. O debate passou a considerar questões como accountability, responsabilização, monitoramento de resultados, calibragem das metas, aprimoramento dos indicadores. O presente texto busca refletir sobre a trajetória do debate em torno das organizações sociais e seu conteúdo atual, sistematizando críticas e apontando avanços.

2 O debate inicial Nas últimas décadas, o Estado brasileiro, assim como outros Estados, em vários países ao redor do globo, vem sendo pressionado sob diferentes perspectivas. A cidadania requer melhores serviços públicos, no Brasil não apenas para sanar a dívida histórica de um desenvolvimento realizado sem justiça social, mas também em função de novas demandas, decorrentes de mudanças na estrutura demográfica, no mercado de trabalho, na organização social, dentre outras. As organizações não governamentais querem atuar como parceiras na prestação de serviços, enquanto que o setor privado vê aí nova oportunidade de negócios. Teóricos tanto conservadores como progressistas há décadas apontaram os limites da organização burocrática como resposta 1. A competição em escala global impõe limites ao crescimento do gasto público. A sociedade não mais aceita aumentos sucessivos de carga tributária; além disso, reivindica dos governos transparência, participação e resultados. Essas são as bases para a emergência de novas formas de organização e funcionamento do Estado, a que se vem denominando de nova governança pública. O Estado passa a trabalhar em rede com parceiros internos (reforço à coordenação intra e intergovernamental) e externos (ONGs, organizações comunitárias, empresas privadas, think tanks); torna-se mais transparente e aberto. No Brasil, a proposta mais abrangente para enfrentar tais desafios foi apresentada em 1995, pelo então Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Bresser Pereira, por meio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado PDRAE (MARE, 1995). A proposta abrangia mudanças normativas (a começar por uma reforma constitucional, aprovada em 1998), instrumentais (o contrato de gestão, concedendo flexibilidades gerenciais em troca de compromisso com resultados), culturais (passar do apego aos procedimentos ao foco em resultados), além de uma revisão das regras de organização da burocracia (ênfase no mérito e no desempenho, com flexibilização da estabilidade rígida) e a criação de novos formatos organizacionais (agências executivas e organizações sociais). Apesar de sua baixa implementação na administração federal 2, as idéias do PDRAE continuam sendo até hoje a referência do debate sobre gestão pública no Brasil, e parte de suas propostas vem sendo implementada com maior ênfase pelos governos subnacionais dentre elas, a proposta de organizações sociais. Muitos foram os debates, as críticas e as resistências às propostas do PDRAE, à época de sua apresentação e nos anos que se seguiram 3. Além das resistências corporativas vindas das burocracias menos qualificadas 4, as propostas suscitaram uma estranha convergência 1 A lista dos autores que apontaram os limites do paradigma burocrático, ainda nos anos , é extensa, liderada por Foucault e Crozier; mas poderíamos remeter também aos trabalhos pioneiros de Selznick. 2 Sobre os problemas de implementação das propostas do PDRAE ver Costa (2002). 3 Uma sistematização das críticas às propostas de 1995 pode ser consultada em Pacheco (1999). 4 O ministro Bresser Pereira sempre foi claro ao afirmar (e escrever) que a proposta de reforma tinha perdedores impunha perdas aos servidores de baixa qualificação, que deixariam de ser necessários na esfera federal encarregada da elaboração de políticas públicas nacionais. 2

3 entre seus críticos aproximando as forças mais conservadoras (boa parte das quais habituadas ao patrimonialismo) e as esquerdas (estatizantes e pró-burocracia) (Bresser- Pereira, 2009). Na questão específica das organizações sociais, somou-se aos anteriores a desconfiança da alta burocracia, que as interpretou como uma forma disfarçada de privatização dos serviços sociais prestados pelo Estado. Para os burocratas, o Estado iria aos poucos se desresponsabilizar do financiamento das atividades entregues às organizações sociais, entregando-as à lógica do lucro. Os termos iniciais do debate, portanto, foram fortemente ideológicos, polarizados por uma burocracia altamente politizada. Em defesa da burocracia e da provisão estatal direta manifestavam-se também boa parte dos acadêmicos, em geral desinformados a respeito do debate internacional que se travava e das inovações então promovidas por governos de distintas orientações políticas, em todo o mundo. Também o Partido dos Trabalhadores foi inicialmente contrário às OSs e protocolou, conjuntamente com o PDT e logo após a aprovação da lei federal, em 1998, uma ação direta de inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal, contestando vários de seus dispositivos e pleiteando a revogação integral da lei, solicitando também uma liminar que suspendesse imediatamente a vigência da lei das OSs. A demora do Supremo para pronunciar-se deixou o tema em suspenso durante cerca de uma década 5 - talvez os ministros tenham preferido ver o modelo posto à prova antes de se pronunciarem. O modelo posto à prova Apesar das críticas, propostas inspiradas no PDRAE foram adotadas e implementadas pelos governos subnacionais, especialmente na esfera estadual, pioneiramente por Ceará 6, Bahia 7, Maranhão 8, São Paulo 9, Espírito Santo 10, Pernambuco 11 e Acre 12, além dos municípios 5 Apenas em agosto de 2007 o STF decidiu pela não concessão de liminar e portanto negou a suspensão imediata da lei. Em seu voto, o Ministro Gilmar Mendes considerou que caso a liminar fosse concedida, cerca de 10 anos após a vigência da lei e a existência de inúmeros contratos firmados com OSs, o prejuízo seria invertido. A decisão do Supremo foi compreendida (e comemorada) pelos governos e especialistas como favorável ao modelo das OSs. 6 Ceará aprovou sua lei estadual de OS em dezembro de 1997, antes mesmo da lei federal; assinou o primeiro contrato de gestão com uma OS, em julho de 1998, para administrar o centro Cultural Dragão do Mar, além de outro, na mesma data, para formação profissional e monitoramento do mercado de trabalho. Na gestão seguinte, , assinou outros 3 contratos de gestão. Em 2006, eram 9 contratos de gestão, somando R$ 70,8 milhões. O governo iniciado em 2009 propôs ampliação das áreas de atuação das OSs; estimativas em 2009 alcançavam 24 contratos de gestão e R$ 230 milhões, aproximadamente (Viana, 2010) 7 A lei da Bahia sobre organizações sociais também é anterior à lei federal, tendo sido aprovada em 1997; três contratos de gestão foram assinados logo no início do mandato seguinte, o primeiro em 1999 e outros dois em Essa lei inicial foi alterada por uma nova lei em Ver Coelho Filho (2012). 8 MA: Lei estadual de janeiro de 1998, também anterior à lei federal. Não houve qualificação de entidades como organização social, pelo menos até 2009 (Instituto Publix, 2009, p.40). 9 SP: Lei estadual de junho de ES: Lei estadual de julho de Apenas duas entidades qualificadas como organização social, até 2009 (Instituto Publix, 2009, p.40) 11 PE: Lei estadual de janeiro de Cinco entidades foram qualificadas como organização social desde a aprovação da lei até 2009 (Instituto Publix, 2009, p.40). 12 Lei estadual de janeiro de 2002, dispõe sobre OSCIPs organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, formato que equivale ao de organização social naquele estado, assim como em Minas Gerais. O Estado do Acre era então governado pelo Partido dos Trabalhadores. 3

4 de Curitiba 13, Joinville 14 e Santo André 15 (ainda nas gestões e ), seguidos por muitos outros governos a partir do mandato iniciado em 2003 e especialmente após A questão dos recursos humanos tem grande peso para a decisão dos governos de adotar o modelo das organizações sociais. Diante de uma legislação rígida, dos longos processos de seleção e contratação de novos quadros, da impossibilidade de demitir servidores públicos de mau desempenho e, especialmente após a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (de maio de 2000) e os limites que impôs à despesa com pessoal 16, ganha atenção dos governos a possibilidade de fazer funcionar um equipamento público por meio de uma organização social. Os funcionários de uma organização social são contratados pelo regime geral de trabalho (CLT) por meio de um processo seletivo simples, podem ser demitidos, não fazem jus a aposentadoria integral e não oneram os limites impostos pela LRF 17. Este aspecto tem sido apontado pelos governos como crucial para a ampliação da oferta de serviços públicos, a maioria deles intensivos em mão de obra. A agilidade para compras também é relevante, especialmente para equipamentos complexos como hospitais ou processos tão específicos como a aquisição de instrumentos para uma orquestra sinfônica. Mas as questões da despesa com pessoal e da rigidez das normas de RH representavam grande peso para os governos e ainda hoje representam. Daí o apoio de governadores e prefeitos das grandes cidades às propostas da reforma gerencial (Bresser Pereira, 2009) majoritariamente da base aliada do governo FHC, mas não só. Dentre os pioneiros a adotar legislação de OS, como vimos acima, estiveram o estado do Acre e o município de Santo André, então governados por importantes líderes petistas Celso Daniel e Jorge Viana, respectivamente (que, de toda forma, eram exceções dentro do PT). O pioneirismo do estado de São Paulo na adoção do modelo de OS esteve ligado principalmente à questão de pessoal. O Estado estava já próximo do limite de despesa com pessoal de 70% imposto pela Lei Camata e não poderia contratar cerca de 20 mil novos servidores para operar os hospitais a serem inaugurados (Rinne, 2007; Mansur, 2006; Levy, 2004). O governo aprovou lei estadual em 1998, menos de um mês após a lei federal. O governo de São Paulo inicialmente implementou o modelo de organizações sociais na área da saúde, para gestão de hospitais estaduais, e da cultura, para gestão de uma extensa rede de equipamentos e projetos culturais. No primeiro caso, o estado estava impedido de realizar 13 Curitiba: lei municipal de dezembro de Lei municipal de dezembro de Lei municipal de dezembro de Santo André era à época governada pelo Prefeito Celso Daniel, do Partido dos Trabalhadores; foi provavelmente o primeiro governo petista a aprovar legislação sobre organizações sociais, seguido pelo governo do Acre. Os demais governos estaduais pioneiros eram governados por partidos da base aliada do governo FHC. 16 Desde a metade dos anos 1990 vinha-se tentando impor limites à expansão das despesas com pessoal, primeiramente pela Lei Camata, depois com a Lei de Responsabilidade Fiscal que determinou percentual máximo de despesa de pessoal em cada esfera e cada poder, sobre a receita corrente líquida: para o Executivo, União = 40,9%, Estados = 49%, Municípios = 54%; a lei define ainda um limite prudencial de 95%, a partir do qual incidem uma série de restrições, no caso dos Estados de 46,17%. 17 A LRF não faz menção explícita às despesas com empregados das organizações sociais; o entendimento tem sido o de aplicar o 1º do art.18 da LRF que dispõe sobre gastos com terceirização para substituição de servidores a lei os classifica como outras despesas de pessoal, que não são incluídas para fins de cálculo do limite com despesas de pessoas. 4

5 novas contratações de servidores. No segundo caso, estava pressionado pelo Ministério Público do Trabalho para regularizar a situação de um grande número de funcionários, todos contratados por vínculos precários. Por outro lado, a experiência abrangente de Minas Gerais (Vilhena, 2006), implementada a partir de 2003, pautada em princípios similares aos propostos no PDRAE, deu visibilidade nacional e internacional ao tema da gestão pública, fazendo desse assunto, pela primeira vez, campo de disputa política durante a campanha eleitoral para o governo do estado em Muitos outros governos subnacionais aprovaram legislação específica e adotaram o formato das organizações sociais 18. Um dos elementos que contribuiu para a difusão do modelo parece ter sido o fato de os Secretários Estaduais de Administração contarem com um fórum permanente de troca de experiências o CONSAD. A continuidade do modelo e o crescimento dos recursos governamentais alocados aos setores onde é forte a presença de organizações sociais, não confirmaram os temores de desengajamento do Estado. Pelo contrário; a eficiência das OSs tem contribuído para a expansão de vários setores. Em São Paulo, o orçamento para a cultura foi multiplicado por 10, em termos reais, na última década (Matta, 2013). Assim, apesar da alegada instabilidade jurídica do modelo (dada a ausência de decisão do STF sobre a matéria), as organizações sociais foram se multiplicando. Várias pesquisas demonstraram resultados superiores das organizações sociais de saúde em termos de eficiência e produtividade (Costa, 2004; Rinne, 2007). Quinze anos após a aprovação da primeira lei de organizações sociais, o modelo parece ter resistido a vários testes gerenciais e políticos. Testes gerenciais se referem à constante ampliação do número de experiências em curso o quantitativo de OSs aumentou, o modelo foi estendido a outros setores, e foi adotado por um número crescente de governos, de orientações políticas variadas. Por outro lado, testes políticos dizem respeito à continuidade do modelo mesmo em estados onde houve alternância no poder e eleição de governos de tendências opostas aos que adotaram inicialmente o modelo de OS, como nos casos da Bahia e Ceará, em Em alguns casos, o governo que sucedeu ao que adotou o modelo tendeu a enrijecer as regras e introduzir controles burocráticos ao que Martins (2011) chamou de inflexibilização. Movidos por desconfiança (dos grupos à frente das OSs) ou insegurança (frente aos órgãos de controle), governos tentaram impor as mesmas regras da administração pública às organizações sociais. Em outros, e aqui o caso da Bahia é exemplar, o governo eleito em 2006 iniciou com críticas ao modelo, e alguns anos depois tornou-se defensor das organizações sociais. Enquanto os três governos anteriores firmaram sete contratos de gestão (entre a aprovação da lei, em 18 Pesquisa realizada pelo Instituto Publix em 2009 identificou que 14 estados e Distrito Federal, dentre os 27 da federação, e 42 municípios, tinham aprovado legislação sobre organizações sociais, tendo até então sido qualificadas 192 OSs (Publix, 2009). 5

6 1997, e 2006), o governador Jaques Wagner, do PT, em seis anos de governo a partir de 2007 firmou oito novos contratos com organizações sociais, a maioria deles na área da saúde; além disso, propôs ampliação das áreas passíveis de contratação de OS, incluindo direitos da cidadania, habitação, saneamento e comunicação, e estendeu a possibilidade de renovação dos contratos por até 10 anos (Coelho Filho, 2012) 19. O caso da Bahia é tanto mais notável por ser o governo do Partido dos Trabalhadores tradicionalmente contrário às propostas da reforma gerencial de 1995, com poucas exceções. Da ADIn interposta em 1998 ao vídeo produzido pelo governo Jaques Wagner em 2011 passaram-se 13 anos, entre contestação ideológica e enfrentamento da realidade como gestor. A agenda atual de debates em torno das organizações sociais Aos poucos o modelo de OS vai ganhando adeptos também entre os integrantes do governo federal. Em 2011, Aloizio Mercadante (PT), então Ministro de Ciência, Tecnologia e Inovação, responsável pelos contratos de gestão com as cinco OSs federais, declarou que a experiência com as OSs no âmbito de ciência e tecnologia deu certo e os resultados são muito positivos. Contudo, não há previsão para adotar o modelo em outras instituições enquanto persistir a insegurança jurídica ". (O Estado de São Paulo, 20/08/2011). O Supremo Tribunal Federal ainda não concluiu a votação sobre a ADIn de 1998 contra a lei federal das organizações sociais. Mas os votos do Ministro Ayres Brito, e principalmente do Ministro Luiz Fux, em 2011, permitem esperar uma conclusão favorável do Supremo às OSs, determinando alterações pontuais na lei, para aperfeiçoá-la. Assim, é provável que a alegada instabilidade jurídica deixe de ser argumento nos debates sobre OSs. Outras vozes do governo federal vêm se manifestando, especialmente gestores responsáveis por institutos de pesquisa. Segundo reportagem do jornal O Estado de São Paulo, o diretor-geral da Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP), Nelson Simões, considera que a discussão sobre OSs deixou de ser partidária. Todos os partidos reconhecem a conveniência do modelo para algumas áreas, afirma Simões. (OESP, 20/08/2011). Gilberto Câmara, que dirigiu o INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais entre 2005 e 2012, em artigo publicado no Jornal da Ciência em maio de 2013, também expressou seu apoio ao modelo de organização social, apontando os constrangimentos que o modelo burocrático impõe à consecução da missão dos institutos de pesquisa e universidades federais: não há futuro para os institutos do MCTI no sistema de administração pública direta. Ou todos os institutos do MCTI se transformam em organizações sociais (OS), ou irão para o caminho do esquecimento e da irrelevância. No mesmo artigo, Câmara ainda afirma: ou o mérito vence a burocracia ou a burocracia vai acabar com o mérito da ciência e 19 Em 2011, durante o XVI Congresso do CLAD em Asunción, o governo da Bahia apresentou vídeo (especialmente elaborado para a ocasião, em espanhol) elogiando e defendendo as vantagens do modelo OS na saúde. Também cabe registrar que o governo de Jaques Wagner foi o primeiro a firmar uma PPP (Parceria Público-Privado) na saúde, para a gestão do Hospital do Subúrbio, em Salvador? Leilão realizado na BOVESPA em fevereiro de 2010, contrato firmado em maio e início do atendimento em setembro do mesmo ano ( - acesso em 08/07/2013). 6

7 tecnologia no Brasil 20. Suas declarações foram endossadas em seguida por outro gestor federal, Nilson Dias Vieira Junior, ex Superintendente do IPEN Instituto de Pesquisas Energéticas e Nucleares entre 2008 e 2012, e funcionário de carreira do mesmo instituto desde 1979: Concordo integralmente com a necessidade de mudança de regime jurídico dos órgãos da administração pública responsáveis por P&D&I, pois o tempo e a consecução de metas demandadas pela sociedade equivalem às dos serviços de saúde, que já têm organizações mais flexíveis para atendimento de suas obrigações sociais 21. Por outro lado, ainda se repetem algumas vozes em defesa de interesses corporativos. Em maio de 2012, um Juiz do Trabalho de primeira instância, acionado pelo Sindicato dos Médicos 22, em São Paulo, decidiu anular todos os contratos firmados pelo Governo do Estado com organizações sociais de saúde, obrigando o governo a substituir os contratados por estatutários. Isso significaria realizar concursos para as atuais 67 unidades estaduais de saúde gerenciadas por OSS responsáveis, dentre outros serviços, pela oferta de mais de leitos ao SUS. E paralisar todo o sistema 23. Apesar de algumas repetições, a agenda de questões em debate traz hoje novos temas, menos ideológicos e mais preocupados com aspectos concretos da operação das OSs, envolvendo também transparência e resultados, implicando novos papeis e responsabilidades para as equipes encarregadas da formulação da política pública, pela contratualização e monitoramento dos resultados entregues aos usuários. A definição de indicadores adequados e metas bem calibradas continua sendo um dos maiores desafios do modelo. Na área da saúde, há já vários indicadores utilizados internacionalmente; em outras áreas, como cultura, o desafio de construir bons indicadores permanece na agenda. Por outro lado, a calibragem das metas, para que não sejam nem frouxas demais nem inexeqüíveis, requer aprimoramentos em todos os setores. O tema da responsabilização pelo não alcance de metas segue em debate. Para alguns, falta penalização quando as metas não são cumpridas. Mas o tema é controverso 24. Ainda aqui o desafio é maior em áreas como cultura, justamente por ter um sistema de indicadores mais frágil. O monitoramento de resultados requer novas competências e habilidades das equipes governamentais. Na Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo, por exemplo, há uma equipe bastante competente para monitorar resultados finalísticos das organizações sociais, 20 Ver O jornal O Estado de São Paulo publicou em 03/06/2013 uma entrevista com Gilberto Câmara: blogs.estadao.com.br/herton-escobar/vivemos-numa-cultura-da-mediocridade-diz-exdiretor-do-inpe-gilberto-camara. 21 Ver blogs.estadao.com.br/herton-escobar/vivemos-numa-cultura-da-mediocridade-diz-ex-diretor-do-inpe-gilberto-camara, atualizado em 10/06/ O Sindicato dos Médicos de São Paulo é presidido por Cid Carvalhaes desde O mesmo escreveu artigos contrários às organizações sociais de saúde em 07/01/2006, 26/10/2009 e em 03/11/2012, na coluna Tendências e Debates, no jornal Folha de São Paulo. 23 O advogado Pietro Sidoti, em artigo assinado no jornal O Estado de São Paulo, sugere que tal medida seria inexeqüível e nefasta à população, e invoca as instâncias de revisão do Judiciário. OESP, 27/10/2012, p.a2. 24 Continuo defendendo a vertente nórdica da gestão de resultados baseada em metas e indicadores: a perspectiva do aprendizado mútuo. Ver Jonhnsen & Vakkuri (2006); Pacheco (2006). 7

8 mas faltam profissionais capazes de monitorar custos e aspectos financeiros dos contratos. Na Cultura, equipes ainda buscam se familiarizar com indicadores. A gestão de resultados requer uma compreensão afinada de novos instrumentos gerenciais e preferencialmente um conhecimento das melhores práticas internacionais. O avanço é heterogêneo, nas diversas áreas governamentais, ou entre diferentes equipes. O problema não é apenas o risco de conduta auto-interessada por parte dos agents: são as falhas e despreparo dos principals. A questão da seleção das organizações parceiras continua em debate. Por um lado, há a discricionariedade do Executivo, tanto para a concessão da qualificação, como para a escolha do parceiro e essa discricionariedade é muitas vezes questionada. Por outro, são evidentes os limites do recurso à licitação para escolha do parceiro como analisado por Smith (2003). De novo aqui a tarefa parece mais fácil na saúde (onde há organizações com grande experiência e alta reputação) do que na cultura (com entidades qualificadas como organizações sociais em menor número, cf. Fiore, Porta e Duarte, 2011, p.10, e difícil expansão, dada a baixa profissionalização do setor). Mas a existência de ONGs com expertise e reputação, mesmo na área da saúde, não é a mesma em todo o país, o que coloca problemas para a seleção da entidade parceira e para sua substituição, se necessária: Naturalmente, si una OSS fracasa en el cumplimiento del contrato, arriesga perder la renovación de la concesión. Lo que da al gobierno de São Paulo una importante ventaja es la presencia de otras ONGs que pueden estar interesadas y ser capaces de asumir la administración de cualquier hospital (esto es, tener una opción de salida creíble). Esta condición no se da en otros lugares de Brasil. (Rinne, 2007) Isso tem levado a um novo tema em questão: as organizações sociais de saúde de São Paulo, dada sua expertise, têm sido chamadas por diversos governos estaduais e municipais para assumirem a gestão de serviços de saúde. As organizações sociais atendem e se expandem, ampliam sua escala em todo o país, levando a um fenômeno que vem sendo chamado de empresarização. Quais serão as conseqüências dessa tendência? As OSSs conseguirão manter o padrão de qualidade, ao ampliar sua escala de atuação? A expansão é sustentável, do ponto de vista do serviço prestado aos usuários? E os governos, querem ter como parceiras organizações que atuam em escala nacional? Por outro lado, algumas organizações já estão à frente da gestão de determinados equipamentos há vários anos. É hora de pensar em sucessão das entidades? Existe um tempo ótimo para que uma entidade pública não estatal fique à frente do gerenciamento de um equipamento estatal, prestando serviços? A substituição da entidade é necessária? Como proceder? Além da seleção da nova entidade, há o tema da transição entre uma gestão e outra. Tema novo, decorrente da maturação do modelo, a ser enfrentado pelos gestores governamentais. Mantendo-se a entidade à frente do equipamento por alguns anos, em algum momento se coloca a questão da substituição das primeiras diretorias por outras. Em muitos casos, a primeira diretoria de uma organização social foi constituída por integrantes da equipe de direção que já estava à frente do equipamento, assim como boa parte da equipe. Passados 8

9 alguns anos, é razoável esperar uma alternância de diretores, para evitar a personalização excessiva da gestão e para revigorar o projeto institucional. A experiência dos institutos de pesquisa ligados ao Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação pode ser útil e inspirar processos de seleção de dirigentes nas demais esferas de governo. No caso dos institutos de pesquisa vnculados ao MCTI, incluindo aqueles gerenciados por organizações sociais, há um processo público e aberto de candidaturas, que são examinadas por um Comitê de Seleção formado por especialistas e gestores da área. Os candidatos apresentam um plano para a gestão da organização e são sabatinados pelo Comitê, que também analisa trajetória profissional e formação dos candidatos. Portanto, a agenda atual abrange o tema da seleção da entidade parceira, de sua continuidade ou substituição, além da questão da seleção de dirigentes para a organização a ser gerenciada. Também a questão dos órgãos de controle permanece em debate. Ou mais amplamente a questão do controle das organizações sociais. A tendência a estender às OSs os controles procedimentais e burocráticos é bastante forte; segundo um representante de um Tribunal de Contas estadual, agora elas não têm por onde escapar, comemorando a ampliação de medidas de controle de procedimentos para as OSs em seu estado. Desconhecimento, desconfiança, aversão ao risco, apego às regras, uniformização e padronização de procedimentos misturam-se ao excesso de zelo e conformam o universo em que estão imersos boa parte dos controladores. Mas ainda assim, a agenda avança e abrange novas questões apesar da insistência, por alguns, nas bandeiras da privatização disfarçada e da desresponsabilização do Estado por serviços públicos essenciais. Os governos têm adotado uma posição pragmática, vendo nas organizações sociais a possibilidade de ampliar a oferta de serviços públicos. Os usuários têm aprovado os serviços, declarando-se majoritariamente satisfeitos. As entidades parceiras têm ampliado sua atuação. A agenda dos governos hoje é muito mais ampla do que a provisão estatal de serviços públicos. Organizações sociais não são a panacéia e não podem substituir o Estado, apenas prover parte dos serviços. O interesse é ampliar o leque de opções ao alcance dos governos, de forma a exercitar a governança pública com envolvimento e responzabilização de uma ampla gama de atores. Referências bibliográficas Bresser-Pereira, Luiz Carlos (1998). Reforma do Estado para a Cidadania - a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. São Paulo: Editora 34, Brasília: ENAP. Bresser-Pereira, Luiz Carlos (2009). Os primeiros passos da Reforma Gerencial do Estado de In Medeiros e Levy (orgs.), Novos Caminhos da Gestão Pública: olhares e dilemas. Rio de Janeiro: Qualitymark, pp Coelho Filho, Milton de Souza (2012). 15 Anos de Organizações Sociais: o Modelo Baiano. V Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília: CONSAD. Costa, Valeriano M.F. (2002). A dinâmica institucional da reforma do Estado: um balanço do período FHC. In Abrucio e Loureiro (orgs.), O Estado numa Era de Reformas: os Anos 9

10 FHC. Brasília, SEGES-MP. Costa, Nilson do Rosário; Ribeiro, José Mendes (2004). Estudo Comparativo do Desempenho de Hospitais em Regime de Organização Social. Pesquisa financiada pelo Banco Mundial no âmbito do programa In Search of Excellence: Strengthening Hospital Performance in Brazil. Rio de Janeiro: Fiocruz. Fiore, Danilo C.; Porta, Rogerio; Duarte, Tiago (2011). Organizações Sociais de Cultura em São Paulo: desafios e perspectivas. IV Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília: CONSAD. Instituto Publix (2009). Diagnóstico das formas de Relacionamento da Administração Pública com Entes de Cooperação e Colaboração. Produto 2: Relatório com o Levantamento das Experiências de OS, SSA e OSCIP e sua Documentação Correlata. Brasília: Ministério do Planejamento. Jonhnsen, Age &Jarmo Vakkuri (2006). Is There a Nordic Perspective on Public Sector Performance Measurement?. Financial Accountability & Management, 22(3): , August. Levy, Evelyn (2004). Organizações Sociais no Estado de São Paulo: estratégias de implementação e resultados. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Madrid: CLAD. Mansur, Nacime Salomão (2006), Gestão das Organizações Sociais. Debates GV Saúde vol.1, 1º sem.2006, pp São Paulo: FGV-EAESP. MARE, Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado do Estado. Organizações Sociais. Brasília: MARE. (Cadernos MARE da reforma do Estado; v. 2) MARE, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (1995). Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: Presidência da República. Martins, Humberto Falcão (2011). Inflexibilização : limitações à flexibilização em parcerias com entes de cooperação. IV Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília: CONSAD. Matta, Beatriz (2013). O modelo de Organização Social de Cultura em São Paulo: potencialidades e fragilidades após sua implantação. Dissertação de mestrado. São Paulo: FGV-EAESP. Pacheco, Regina Silvia (1999). Proposta de Reforma do Aparelho do Estado no Brasil: Novas Idéias estão no Lugar. In Petrucci e Schwarz (orgs.), Administração Pública Gerencial: A Reforma de 1995: Ensaios sobre a Reforma Administrativa Brasileira no Limiar do Século XXI. Brasília: UnB/ENAP, p Pacheco, Regina Silvia (2006). Brasil: avanços da contratualização de resultados no setor público. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Ciudad de Guatemala: CLAD. Rinne, Jeffrey (2007). Mejorando el desempeño del sector salud en Brasil:comparación entre distintos modelos de hospitales. Revista del CLAD Reforma y Democracia n º 37., Febrero, pp Smith, Steven Rathgeb (2003). NGOs and Government: Implications for Democracy, Citizenship, and Public Administration. Texto apresentado no Encontro Anual da American Political Science Association, Philadelphia. Viana, Keyla Christina Albuquerque (2010). As Organizações Sociais no Âmbito do Governo do Estado do Ceará: celebração, acompanhamento e fiscalização dos contratos de gestão. III Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília: CONSAD. Vilhena, Renata (2006). Organização da Sociedade Civil de Interesse Público OSCIP. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Ciudad de Guatemala: CLAD. 10

11 Resenha biográfica Regina Silvia Pacheco é Doutora em Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente pela Université de Paris XII. Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo. É professora do quadro permanente da FGV-EAESP Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas desde Foi Presidente da ENAP Escola Nacional de Administração Pública, entre 1995 e Foi Coordenadora Executiva do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC entre 1990 e Atualmente é Coordenadora do Mestrado Profissional em Gestão e Políticas Públicas da FGV-EAESP (Av. Nove de Julho, 2029, São Paulo, SP, Brasil CEP: Tel.: ). regina.pacheco@fgv.br. 11