Aula 16 DESPESA PÚBLICA: DESPESA COM PESSOAL (ARTS. 18/23)

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1 Página1 Curso/Disciplina: Lei de Responsabilidade Fiscal Aula: Despesa pública: despesa com pessoal 16 Professor (a): Luiz Oliveira Jungstedt Monitor (a): Luis Renato Ribeiro Pereira de Almeida Aula 16 DESPESA PÚBLICA: DESPESA COM PESSOAL (ARTS. 18/23) Essa temática surge por força da reforma administrativa. A EC19/98 é a razão da limitação da despesa de gasto com pessoal, alterando a redação do art. 169 para admitir, em seu 4.º, a possibilidade de perda do cargo do servidor estável por excesso de gasto orçamentário. Assim, o 4.º, incluído pela EC/19, trata do que se passou a chamar de flexibilização da estabilidade funcional. Art A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 4.º. Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. A lei complementar aludida no caput do dispositivo é a LRF. Historicamente, porém, a LRF não foi a primeira lei a trazer esse limite de gasto, mas sim a terceira lei editada para regulamentar o tema. Até a EC 19, o servidor estável só perderia o cargo se desse causa, sendo punido em processo administrativo disciplinar. Com o advento da EC 19, surge a possibilidade de perda do cargo por excesso de gasto orçamentário, ou seja, a possibilidade de perda do cargo sem que o servidor tenha dado causa. O art. 19 da LRF traz o limite global de gasto por ente da Federação (União, Estados, DF e Municípios); e o art. 20 traz o limite por órgão público de cada um dos entes da Federação (Na União: Poder Legislativo, Executivo, Judiciário, MP). Limite global por ente da Federação: art. 19, LRF. Limite por órgãos públicos: art. 20, LRF. A referência da limitação trazida no art. 19 é a receita corrente líquida, novo conceito criado pela LRF. Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

2 Página2 I - União: 50% (cinqüenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento). LIMITE GLOBAL (ART. 19, LRF) 50% UNIÃO 60% ESTADOS/DF/MUNICÍPIOS Além do limite global, há o limite por órgão púbico em cada ente da Federação. Na União, o limite de 50% é divido na forma do art. 20, I, da LRF. Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais: I - na esfera federal: a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar; d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União; LIMITE POR ÓRGÃO PÚBLICO NA UNIÃO (ART. 20, I, LRF) 2,5% LEGISLATIVO 6% JUDICIÁRIO 40,9% EXECUTIVO 0,6% MINISTÉRIO PÚBLICO

3 Página3 O gasto do Tribunal de Contas não deveria ser inserido no limite de gasto do Poder Legislativo, pois o Tribunal de Contas não é um órgão que integra o Legislativo para ter esse tratamento. O Tribunal de Contas é um órgão independente assim como o Ministério Público, e deveria receber uma alínea distinta. Acerca do limite de gasto com pessoal estabelecido na lei, devem ser usados os parâmetros do art. 20, da LRF (por órgão de cada ente da Federação), e não do art. 19. Assim, deve ser analisado o gasto de cada órgão do ente da Federação. Nos Estados e DF, o limite de gastos é divido na forma do art. 20, II, da LRF. Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais: II - na esfera estadual: a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados. LIMITE POR ÓRGÃO PÚBLICO NOS ESTADOS/DF (ART. 20, II, LRF) 3% LEGISLATIVO 6% JUDICIÁRIO 49% EXECUTIVO 2% MINISTÉRIO PÚBLICO No caso dos Municípios, o limite de gastos é dividido na forma do art. 20, III, da LRF. Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais: III - na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.

4 Página4 LIMITE POR ÓRGÃO PÚBLICO NOS ESTADOS/DF (ART. 20, II, LRF) 6% LEGISLATIVO 54% EXECUTIVO Vale lembrar que a CRFB/88 proíbe que os Municípios criem Tribunais de Contas (art. 31, 4.º, CRFB), somente RJ e SP têm TCM, que foram criados antes da CRFB/88. Quem controla as contas dos Municípios, em regra, é o Tribunal de Contas do Estado que, além de controlar as contas do Estado, controla também as contas dos Municípios do Estado. Porém, nada impede que o Estado tenha 2 Tribunais de Contas, mantidos pelo Estado, um para as contas do Estado e outro para as contas de seus Municípios (obs.: possuem dois Tribunais de Contas os Estado da Goiás, Bahia, Pará e Ceará). Art º. É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. O disposto no art. 20 da LRF é criticado por ter extrapolado a competência normativa da União. O art. 24, I, da CRFB/88, prevê que a competência para legislar sobre Direito Financeiro é concorrente. Assim, a competência da União em matéria de Direito Financeiro se limita a estabelecer normas gerais, que corresponderia ao limite global do art. 19, isto é, o limite por ente da Federação. Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico. 1.º. No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. Ao disciplinar sobre o limite de gastos por órgão público do ente da Federação, deveria a LRF se limitar à União, no contexto da autonomia da União de fixar o seu próprio limite. Não deveria o art. 20 disciplinar sobre o limite de gasto dos órgãos públicos dos Estados, DF e Municípios nos incisos II e III. Caberia à Lei de Responsabilidade Fiscal (norma geral) apenas definir o limite global de 60% para esses entes. O previsto no inciso II do art. 20 da LRF deveria ser disciplinado pelas Assembleias Legislativas, e o previsto no inciso III pelas Câmaras Municipais, tendo em vista a autonomia político-administrativa de cada um dos entes da Federação. Contudo, em duas oportunidades o STF se manifestou pela constitucionalidade do art. 20, incisos II e III, regras até hoje válidas para Estados e Municípios.

5 Página5 Portanto, os arts. 19 e 20 da LRF materializam o preceituado no art. 169 da CRFB/88, sendo o art. 20 a grande referência para o limite de gasto com pessoal. Deve-se investigar o que é considerado gasto com pessoal para a verificação do limite do art. 20. Assim, o art. 18 define o que deve ser entendido como despesa total com pessoal (conceito). Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. Destaca-se a inclusão das despesas com a terceirização 1 nesse limite, contabilizadas como outras despesas com pessoal. A empresa terceirizada contratada coloca o celetista por ela contratado para trabalhar para o Poder Público, que é o tomador do serviço. Assim, a terceirização substitui o servidor que ocuparia o cargo público mediante aprovação em concurso público. Nos termos do art. 18, 1.º, o gasto com a terceirização é levado em consideração no limite de gastos, pois como a terceirização visa substituição de pessoal, trata-se verdadeiramente de gasto público. Art º. Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal". Há uma aparente contradição entre o conceito de despesa com pessoal insculpido no art. 18 e, de outro lado, o 1.º do art. 19, que estabelece o que não será computado no conceito de despesa com pessoal. O art. 19, 1.º, VI, da LRF, sinaliza que o gasto com inativos não entra no limite de gastos. Porém, o art. 169, caput, da CRFB/88 menciona o gasto com ativos e inativos, assim como o art. 18, que ainda acrescenta o pensionista. CRFB/88. Art º. Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas: VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes: a) da arrecadação de contribuições dos segurados; b) da compensação financeira de que trata o 9o do art. 201 da Constituição 2 ; 1 Na terceirização, deixa-se de preencher cargo público via concurso público, fazendo a opção pelo contrato administrativo de terceirização, com prévia licitação. Tendo em vista a licitação prévia, a impessoalidade é respeitada tanto na terceirização quanto no concurso.

6 Página6 c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro. LRF. Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas [...], bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. LRF. Art A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Não há, contudo, uma contradição entre o previsto no art. 19, 1.º, VI, da LRF e nos arts. 18 da LRF e 169, caput, da CRFB/88. O art. 18 determina que o gasto que o Governo tem com a aposentadoria do servidor será considerado no limite. O ente da Federação recolhe o dobro do valor do servidor (arts. 4.º e 8.º, da Lei /04, que regulamenta a EC 41), e esse valor é o que entra no limite, pois é oriundo dos cofres públicos. Já o art. 19, 1.º, VI, refere-se ao valor recolhido pelo inativo (11%, nos termos do art. 4.º, da Lei /04), e não entra no limite de gastos, pois o que se limita é apenas o gasto orçamentário. Portanto, o art. 18 se refere ao gasto do Governo com a aposentadoria (com os inativos), e deve ser levado em consideração para fins de limite de gastos. De outro lado, o art. 19 se relaciona com o gasto do próprio servidor e com a compensação, que não entram para fins do limite de gastos pois não saem do orçamento. 2 Hipótese em que o celetista (regime geral de previdência social) passa a ser estatutário (regime próprio de previdência social) e se aposenta por esse regime, quando então o INSS repassará a contribuição para o setor público (vice-versa).