Instrumentos de Enquadramento das Conclusões da Avaliação

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1 Instrumentos de Enquadramento das Conclusões da Avaliação Avaliação do impacto de género Análise custo-benefício Benchmarking (Avaliação comparativa de desempenho) Análise custo-eficácia Avaliação do impacto económico Avaliação de impacte ambiental Avaliação ambiental estratégica Análise multicritério Painéis de peritos Avaliação do Impacto Económico Descrição da técnica O objectivo da técnica Circunstância em que se aplica Os principais passos da sua implementação Pontos fortes e limitações da abordagem Bibliografia Palavras-chave Descrição da técnica A avaliação do impacto económico é uma abordagem baseada em várias teorias que: têm em linha de conta os interesses de vários agentes económicos (empregadores, trabalhadores, consumidores, produtores, territórios); introduzem elementos relacionados com a evolução temporal e incerteza (comparação de cenários); têm em consideração a ponderação da importância e intensidade das actividades económicas (p. ex., participação no emprego total, participação no PIB); procedem à comparação de impactos directos e indirectos. A avaliação do impacto económico é ainda uma ferramenta usada para avaliar, de modo quantitativo, a dimensão dos impactos imputáveis a um determinado programa. É normalmente desenvolvida por analistas, com o apoio e envolvimento de decisores políticos. O objectivo da técnica O principal objectivo desta metodologia consiste na avaliação dos impactos de uma determinada intervenção ou programa no ambiente e contexto económico. Os resultados da análise de impactos determinam em muitos casos se o apoio público deve ser atribuído, com base nos benefícios económicos previstos para um determinado território. Os resultados da análise deverão ser úteis: A nível sectorial, ao identificar áreas críticas e definir acções políticas, A nível da economia, ao definir as contribuições relativas. 1

2 Circunstâncias em que se aplica Esta metodologia é relevante em todas as fases do ciclo de implementação de uma política. Pode realizar-se previamente à aprovação da intervenção (ex-ante), bem como para identificar impactos reais durante e após a sua implementação (ex-post), de modo a permitir medidas correctivas, ou para informar futuros programas. O método pode ser usado para avaliar impactos económicos mais abrangentes de uma intervenção sobre determinado domínio, ou para avaliar o impacto económico de um equipamento ou de um evento. Por exemplo, existem diversos estudos sobre o impacto económico de atracções turísticas e centros de conferências e exposição sobre a economia dos territórios em causa. Grandes eventos como festivais ou eventos desportivos (p. ex., os grandes prémios de Formula 1, torneios de futebol, etc.) requerem geralmente um determinado nível de apoio financeiro público, sendo possível realizar este tipo de avaliação no sentido de determinar a razoabilidade do apoio em termos económicos. Os principais passos da sua implementação Como em outros métodos usados para estimar impactos quantitativos, a avaliação do impacto económico visa descrever o que teria acontecido sem o programa face ao que efectivamente se realizou. A recolha de informação efectua-se com base em recolha de informação secundária e documental (efectuada por especialistas) e de campo (por via de inquéritos). Normalmente, uma lista de efeitos económicos é apresentada com as respectivas definições de transformações económicas esperadas (p. ex., efeitos na competitividade económica). Os benefícios para a economia apresentam-se normalmente por via de um aumento no produto devido ao aumento no nível de emprego. A abordagem requer ainda a definição de todos os impactos externos, enquanto consequências indirectas de uma determinada alteração (positiva ou negativa). Avaliar a Adicionalidade: O impacto de um projecto terá de ser comparado com os efeitos que seriam esperados por via de abordagens alternativas seleccionadas e, como requisito mínimo, com uma situação de base ou cenário contrafactual (i.e., o que teria acontecido na ausência do programa ou projecto em consideração). A adicionalidade não consiste apenas em determinar se um resultado é ou não produzido. Na maioria dos casos, trata-se de uma adicionalidade parcial. Para que se possa avaliar a adicionalidade, será assim necessário realizar análises dos mercados afectados pela intervenção e o impacto sobre outras intervenções de política pública. A Figura 1 ilustra a avaliação da alteração adicional no emprego líquido com base numa abordagem macro ou de cima para baixo ( top-down ). Assim, o impacto no emprego adicional líquido do programa é igual a E2 subtraído de E1. 2

3 Figura 1: Avaliar a Adicionalidade (Macro) E 2 Emprego E 1 com programa sem programa (contrafactual) E o t o Onde Tempo t o = linha de base t n = ponto de avaliação t n E o E 2 = alteração observada no emprego E 1 E 2 = impacto do programa No entanto, a análise do impacto adicional terá em muitos casos de ser realizada ao nível do projecto - nível micro. Para proceder à avaliação da adicionalidade da base para o topo ( bottom-up ) é necessário efectuar uma série de ajustes de modo a transferir os efeitos directos brutos para a totalidade dos efeitos adicionais líquidos. A Figura 2 ilustra as reduções (efeitos de fuga, deslocação, substituição e inércia) e as adições (efeitos multiplicadores) que têm de ser verificados a nível local. De seguida, discute-se cada um destes efeitos. 3

4 Figura 2: Avaliar a adicionalidade (nível micro) Empregos criados por programa de apoio empresarial: efeitos de fuga, inércia, deslocação, substituição e efeitos multiplicadores A Emprego bruto criado (excluindo efeitos multiplicadores) Com base em dados fornecidos pelas empresas beneficiárias de apoio directo Fuga: empregos ocupados por residentes externos à área beneficiária C B D Inércia: empregos que teriam sido criados mesmo sem a intervenção E Emprego líquido criado (excluindo efeitos multiplicadores) F G Efeitos multiplicadores Deslocação: outros empregos perdidos devido às actividades apoiadas, por exemplo, retirando quotas de mercado a outras empresas locais / gastando recursos escassos / aumentando os preços dos factores Substituição: na sequência da contratação de um desempregado, outro empregado é despedido Emprego adicional líquido B = A C D E F + G A avaliação deverá então tomar em consideração o seguinte: Análise da fuga: a proporção de resultados (outputs) que beneficiam elementos externos à área ou grupo-alvo do programa ou projecto. A perda não é, por exemplo, explicitamente referida nas orientações do EGRUP (Evaluation Group on Regional and Urban Programmes, Reino Unido). Porém, a necessidade de ter em consideração estes efeitos é claramente pressuposto, visto que as orientações referem-se à adicionalidade relacionada com a escala, tempo ou localização da actividade. Para além disso, o EGRUP afirma que um programa para a promoção do emprego num determinado território, para jovens sem qualificações formais, deverá ser considerada um fracasso se houve a criação de empregos suplementares na região mas de um tipo que não oferece quaisquer oportunidades à população-alvo. O conceito de fuga reconhece a atribuição de um peso específico à necessidade de garantir que os benefícios revertem a favor dos residentes de uma determinada área geográfica ou dos grupos-alvo definidos. No entanto, isto significa que não se atribui qualquer valor, por exemplo, a postos de trabalho ocupados por pessoas que têm residência externa àquela área. Na medida em que esses residentes externos à área que conseguiram empregos são tão ou mais desfavorecidos que os residentes locais, não é clara a razão pela qual não se atribui qualquer beneficio social a esses postos, mesmo numa base de equidade. 4

5 A ênfase colocada na necessidade de beneficiar apenas os residentes de uma área geográfica delimitada levanta questões adicionais. Por exemplo, a maioria das pessoas que reside numa área no início de um programa de regeneração económica poderá não residir no final. Em determinados casos, alguns indivíduos terão obtido assistência para obter um emprego através do programa e, devido ao aumento nos seus rendimentos, terão maiores hipóteses de se mudarem para áreas mais favorecidas. Caixa: Efeitos de inércia, de deslocação e de substituição Caixa: Efeitos de inércia, de deslocação e de substituição Empregos líquidos criados Efeito de sub stituição inaceitável (contrata-se uma pessoa desempregada e outra perde o seu emprego) Efeito de deslocação inaceitável (cria-se um posto de trabalho e termina-se com outro posto Empregos na área) brutos criados (afirmações por parte de empresas participantes) Inércia (cria-se um posto de trabalho que teria sido criada de qualquer forma sem o apoio) Avaliar a Inércia: avaliação dos resultados que teriam acontecido independentemente do projecto ou intervenção. Avaliar a Deslocação: uma análise da medida na qual os resultados do projecto ocorreram em detrimentos de outros resultados na área visada (i.e., será que os resultados do projecto significam um redução de outros resultados na mesma área visada?). A deslocação poderá ocorrer tanto nos mercados de factores como de produtos. Avaliar a Substituição: este efeito surge, por exemplo, quando uma empresa substitui uma actividade por outra semelhante (tal como contratar um desempregado enquanto outro trabalhador é despedido) para tirar partido do apoio em causa. Avaliar se ocorreu um Efeito de Expulsão ( crowding out ): aumentos na despesa pública causam o ajuste de outras variáveis na economia, levando a uma redução da despesa privada. O efeito de expulsão difere do de deslocação pois refere-se a efeitos económicos mais alargados é um fenómeno macroeconómico e não microeconómico. A nível nacional, a expulsão e a deslocação em conjunto atingiriam 100% ou mais, caso não houvesse aumentos da capacidade produtiva / oferta. 5

6 Avaliar se ocorreu um Efeito de Densificação ( crowding in ): a despesa pública incentiva um aumento na despesa privada enquanto resultado de ajustes noutras variáveis económicas. Isto poderá levar, por exemplo, a taxas de juro mais baixas devido à redução no risco por via das intervenções de natureza pública. Avaliar os Efeitos Multiplicadores: desenvolvimento de novas actividades económicas associadas a potenciais aumentos no rendimento disponível local e a compras a fornecedores locais. No caso de avaliações a nível local, os efeitos de expulsão e de densificação tendem a ser marginais. A Figura 3 apresenta um enquadramento analítico para uma avaliação de impacto económico a nível local (i.e., excluindo efeitos de expulsão e de densificação). Nem todos os factores serão relevantes para todos os resultados de um programa de regeneração económica. A sua aplicabilidade irá variar de acordo com o tipo de projecto/resultado pretendido. A Tabela 2 a seguir apresenta um resumo dos factores a ter em consideração na avaliação de resultados líquidos por tipo de projecto. Tabela 2: Avaliar a adicionalidade dos resultados (outcomes) por tipo de projecto Tipo de projecto Fuga Inércia Deslocação/ substituição Desenvolvimento de uma área comercial relevante se os beneficiários são não residentes Habitação Não relevante Transportes Ambiental Apoio à actividade empresarial Comunitário e social relevante se os beneficiários são não residentes ser relevante Não relevante para a actividade empresarial em si; relevante para o emprego criado relevante se o projecto visa um território mais vasto Poderá haver efeito de deslocação no mercado de propriedades comerciais Poderá haver efeito de deslocação no mercado de habitação ser relevante na maioria dos projectos ser relevante O efeito de deslocação poderá surgir em relação ao apoio do sector empresarial privado (ex., bancos) e efeito de deslocação no mercado de factores e de produtos ser relevante Efeitos multiplicadores Relevante para o emprego (investimento e rendimento) Relevante para o emprego (investimento e rendimento) Relevante para o emprego (investimento e rendimento) 6

7 Combate à criminalidade e segurança. Formação Educação Não relevante relevante se os postos de trabalho forem ocupados por não residentes relevante se os postos de trabalho forem ocupados por não residentes ser relevante, embora a criminalidade possa transferir-se para outro local na área visada. Constitui um efeito de deslocação diferente, que deverá ser descrita e, quando viável, quantificada na avaliação. Poderá resultar na substituição de mãode-obra ser relevante Fonte: DETR (2000) Uma avaliação do impacto económico terá de especificar de forma clara a que nível territorial ou que área de referência do programa ou projecto vai ser avaliada. Chama-se atenção para o facto de que o nível do efeito de deslocação e a dimensão dos efeitos multiplicadores irão variar em função da dimensão da área delimitada para a avaliação. Quanto maior for a área na qual se procura analisar os benefícios de um programa, mais elevado será: o nível de deslocação a dimensão do multiplicador indirecto; e a dimensão do multiplicador induzido. O nível de fuga também será frequentemente mais baixo à medida que a área geográfica da análise aumenta. O efeito de expulsão será igualmente mais visível quanto mais vasta for a área territorial de base da avaliação. 7

8 Figura 3: Enquadramento Analítico da Adicionalidade Líquida Efeitos Directos Brutos Menor fuga da área/ grupo-alvo Efeitos directos locais em termos brutos Menor inércia Efeitos directos locais adicionais em termos brutos Menor efeito de deslocação (mercado de factores e de produtos) / substituição Efeitos directos locais adicionais em termos líquidos Maiores efeitos multiplicadores Efeitos directos locais em termos brutos Pontos fortes e limitações da abordagem No contexto das intervenções dos Fundos Estruturais, os impactos sociais, económicos e ambientais de uma intervenção estão tendencialmente interligados. Poderá por isso ser necessário combinar os vários tipos de avaliação de impactos num exercício de avaliação integrado, cujas características irão variar de acordo com o tipo de intervenção e os objectivos de custo-eficácia do conjunto global da avaliação de impactos. Avaliar uma intervenção de política pública em termos puramente económicos poderá não salientar os seus benefícios mais alargados para a sociedade. Bibliografia Palavras-chave Deslocação Adicionalidade Inércia Substituição 8

9 Efeito de expulsão (crowding out) Efeito de densificação (crowding in) Efeitos multiplicadores Notas 1. O efeito de deslocação no mercado de factores surge quando o resultado de uma actividade apoiada retira quota de mercado a empresas locais que produzem o mesmo bem ou serviço. No caso de deslocação no mercado de factores, a actividade apoiada recorre a factores de produção locais escassos (p. ex., mão-de-obra especializada ou terrenos) ou aumenta os preços dos factores. 2. O Tesouro Britânico afirmou que, do seu ponto de vista, um aumento na despesa pública não é geralmente capaz de criar um aumento sustentável no emprego ou na produção a nível nacional. A despesa pública irá deslocar directamente o consumo ou investimento privado se for financiada com base em impostos. Se a despesa for financiada com base em empréstimos e no caso das metas relativas à inflação terem de ser cumpridas, as taxas de juro e de câmbio serão ajustadas, reduzindo assim a competitividade internacional e consequentemente anulando o aumento inicial no emprego ou produção. Considera-se que apenas as políticas que levam a aumentos na oferta são capazes de render efeitos duradouros a nível nacional. 3. Para os propósitos da análise, é possível identificar dois tipos de multiplicador: um multiplicador do lado da oferta: devido a compras e despesas resultantes do projecto, bem como compras adicionais indirectas associadas a empresas ligadas na cadeia da oferta. Na ausência de um modelo completamente articulado da economia local, estes efeitos são difíceis de identificar. No entanto, multiplicadores calculados em investigações anteriores podem ser usados para aproximar estes impactos. Em alternativa, estimativas do conteúdo local das compras podem ser usadas para calcular os efeitos multiplicadores da oferta local, partindo do pressuposto que a proporção da despesa líquida de impostos indirectos não recuperáveis incorridos sobre os bens e serviços locais são semelhantes em toda a cadeia de oferta. um multiplicador de rendimento: associado à despesa local pelos indivíduos que obtêm rendimentos do projecto. Mais uma vez, estimativas precisas são difíceis de calcular. Enquanto proxy, os resultados de investigações prévias podem ser usados ou podem calcular-se estimativas com base nos padrões de consumo da economia local. Assume-se novamente que o comportamento é semelhante em cada ponto da cadeia de oferta. Um conjunto de estudos de impacto identificou um multiplicador de desenvolvimento a prazo mais alargado, associado com a retenção da despesa e da população numa determinada área. No entanto, as orientações do EGRUP indicam que o conceito de um multiplicador a longo prazo é relevante para o objectivo geral mais alargado do desenvolvimento auto-sustentável, mas não pode ser razoavelmente quantificado. 9