Práticas de Parcerias Público-Privadas no Brasil e no Exterior: êxitos e riscos

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1 Práticas de Parcerias Público-Privadas no Brasil e no Exterior: êxitos e riscos Relatório final relativo à pesquisa, análise e sistematização das Melhores Práticas, casos de êxito e de risco Adriana Nascentes Julho 2009

2 ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO 4 2. OBJETIVOS E ALCANCE DO ESTUDO 6 3. METODOLOGIA CRITÉRIO PARA A SELEÇÃO DE EXPERIÊNCIAS PREMISSAS METODOLÓGICAS ORIGEM DE DADOS E INFORMAÇÕES 9 4. EXPERIÊNCIAS SELECIONADAS EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS Reino Unido Irlanda Portugal Chile EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS Estaduais 31 A. Estado de São Paulo 31 B. Estado de Minas Gerais 33 C. Estado da Bahia 36 D. Estado de Pernambuco Municipais 40 A. Município de Rio Claro/SP 40 B. Município de Rio das Ostras/RJ 42 C. Município de São Carlos/SP 42 D. O Projeto de Microgestão do Município de Maringá/PR CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 48

3 5.1. CONCLUSÕES RECOMENDAÇÕES 51 CADASTRO BIBLIOGRÁFICO 54 WEBSITES CONSULTADOS 56

4 1. INTRODUÇÃO A utilização de modelos de associações entre os setores público e privado para a prestação de serviços públicos não é uma novidade nem no Brasil nem no Exterior. Os modelos foram criados como uma alternativa para viabilizar investimentos públicos, notadamente em serviços e infraestrutura, tradicionalmente sob a responsabilidade do setor público, cujas limitações orçamentárias e potenciais impactos no seu endividamento inviabilizaram tais investimentos. Além disso, estas parceiras são caracterizadas como uma oportunidade de ampliação na qualidade e na eficiência da prestação de serviços públicos e de utilidade pública à sociedade em setores como educação, saúde, saneamento básico, transportes, lazer, segurança pública, por exemplo. No Brasil, esta prática é utilizada desde a República Velha ( ), principalmente nos setores de transporte público e saneamento básico, através de empresas estrangeiras com maior expertise nestes segmentos, notadamente as Inglesas, Francesas e Canadenses. No período entre a democracia e a ditadura militar houve um movimento de estatização dos serviços e de criação de agências e de empresas estatais. No entanto, no final da década de 1970 houve um processo de desburocratização e desestatização orientado por programas federais. A partir de então, a tendência do governo foi transferir o controle de empresas de prestação de serviços públicos ao setor privado. Esta transferência foi realizada na forma de terceirizações, privatizações, concessões e permissões simples. Entretanto, quando se trata do conceito do modelo de parceira público-privada (PPP), há uma grande diferenciação entre os diversos países que vêm adotando este modelo, apesar de todos eles, incluindo o Brasil, estarem se espelhando no modelo britânico de incentivo ao investimento privado no setor público denominado Project Finance Iniciative (PFI), adotado pelo governo da Margareth Tatcher na década de O PFI, que passou a ser um modelo de PPP, caracteriza-se como um projeto entre os setores público e privado onde há no mínimo: (i) o compartilhamento de 4

5 riscos; (ii) as garantias para o setor privado; e (iii) o value for money. Este último refere-se a uma avaliação prévia sobre os ganhos do setor público, em relação a outras modalidades, na adoção de um modelo através do qual o privado assume a responsabilidade pelo financiamento do empreendimento, seu desenho, construção e operação por um tempo determinado em contrato. Neste sentido, no levantamento das informações sobre êxitos e riscos das experiências no Brasil e no exterior, estão sendo consideradas as características básicas que configuram uma PPP no sentido stritu sensu. Ou seja, a princípio, serão destacadas as características dos projetos quanto ao processo de incorporação dos privados, aos aspectos relacionados ao desenho do contrato e aos aspectos de institucionalidade regulatória. Vale destacar que, pelo fato das PPPs apresentarem uma vida útil geralmente na média de 20 (vinte) anos e por terem sido concretamente iniciadas na década de 1990, ainda não existem estudos muito aprofundados e/ou completos sobre os resultados alcançados. No Brasil, a obtenção de informações sobre resultados ainda é mais difícil. Como a adoção do modelo PPP foi feita somente a partir dos marcos legais da União (Lei N o de dezembro de 2004) e de alguns estados (a partir da Lei N o de dezembro de 2003, de Minas Gerais), não houve ainda tempo suficiente para que pudessem ter sido feitas avaliações e estudos sobre os resultados alcançados por essas experiências. Desta forma, este estudo irá apresentar, na maioria dos casos a serem analisados, resultados parciais de processos internacionais de PPP, ainda em andamento, e informações disponíveis sobre os processos licitatórios e de contratação das PPP, no caso das experiências brasileiras. Foram identificadas as experiências internacionais do Reino Unido, da Irlanda, de Portugal e do Chile para descrição das suas características e identificando de êxitos e riscos. No caso brasileiro, os estados de Minas Gerais, São Paulo, Pernambuco, e Bahia, que saíram na frente na regulamentação e implementação de seus respectivos programas de PPP, farão parte deste estudo. Como as experiências municipais são ainda mais recentes, foram identificados apenas os municípios de Porto Alegre/RS, Rio Claro/SP, Rio das Ostras/RJ, São Carlos/SP 5

6 e São Paulo/SP como aqueles que já assinaram contratos de PPP ou que estão com seus respectivos processos licitatórios em andamento. 2. OBJETIVOS E ALCANCE DO ESTUDO Este estudo tem como objetivo central orientar a formulação de modelos de Micro APP Municipal através da identificação dos possíveis riscos e êxitos presentes nos processos que envolvem parceiras entre os setores público e privado. Os riscos a serem identificados são aqueles que se configuram como problemas ou entraves para o desenvolvimento das parcerias e que podem impedir o alcance de resultados esperados. Por outro lado, os êxitos identificados correspondem às oportunidades extraídas destas experiências e que poderão compor um conjunto de importantes elementos para a formatação de modelos de Micro APP Municipal. 3. METODOLOGIA 3.1. CRITÉRIO PARA A SELEÇÃO DE EXPERIÊNCIAS As experiências foram selecionadas de acordo com o seguinte critério: Experiências consideradas como parcerias público-privadas (PPP), que extrapolam o conceito de PPP contido na Lei N o /2004. Experiências de PPPs em setores de infraestrutura e serviços: saneamento básico, habitação, transportes, educação, saúde, equipamentos sociais, de desportos e de lazer. Experiências localizadas em países da Europa e da América Latina, e em estados e municípios brasileiros. Experiências identificadas como de maior expressão em âmbito Nacional e Internacional. Experiências cujas informações foram publicadas e estão disponíveis e acessíveis. 6

7 3.2. PREMISSAS METODOLÓGICAS Para a realização deste trabalho foram levantadas fontes secundárias sobre as experiências nacionais e internacionais e, para o caso nacional, fontes primárias em reuniões com alguns representantes de governos estaduais que participaram diretamente dos processos de PPP. A análise dos riscos e dos êxitos nos casos de PPP selecionados teve como premissas básicas à identificação (i) do modelo institucional adotado e a forma na qual o setor privado foi incorporado ao processo, (ii) dos aspectos relacionados aos contratos, e (iii) do arcabouço regulatório. As experiências analisadas trazem também alguns pontos a serem destacados como empecilhos para a formação de PPPs e que deverão ser considerados na formulação de um modelo de Micro APP Municipal, para que projetos de pequeno porte se tornem atrativos para investidores potenciais. O primeiro ponto é a existência de um ambiente de desconfiança e de falta de entendimento mútuo dos interesses e necessidades dos setores público e privado. Nestes sentido, é importante a verificação de objetivos compatíveis entre o governo, a comunidade e as empresas envolvidas, porque estes objetivos devem ser entendidos e respeitados por todos. A aceitação da PPP é um elemento importante e pode ser alcançada dando visibilidade às ações por meio da prestação de contas dos serviços aos consumidores. Dependerá ainda da habilidade da parceria em suprir as necessidades de todos os envolvidos diretamente. Quando a PPP envolve pagamento de taxas e tarifas por parte dos beneficiários este elemento de visibilidade é ainda mais importante. Por sua vez, a credibilidade é resultante da existência e respeito aos princípios da equidade, da transparência das operações e dos benefícios mútuos. Afinal, a confiança e a segurança em qualquer que seja o projeto de PPP é essencial para se ter parcerias de sucesso. A credibilidade inicia com a adoção de processos licitatórios transparentes e competitivos de acordo com as práticas de mercado. 7

8 O enfrentamento de obstáculos legais, políticos e institucionais para formar relações público-privadas efetivas também é considerado como um problema para se alcançar sucesso nas parcerias. Neste caso, o modelo institucional, com seus atores e suas dinâmicas, caracteriza-se como o ponto nevrálgico nas relações público-privadas, bem como o espaço onde ocorrerá a transferência da expertise privada para o setor público; a cooperação e o diálogo contínuo para encaminhamento das questões e solução dos problemas; e a partilha de riscos, lucros e perdas. Neste sentido, uma característica importante é a criação de meios para promover o sucesso das PPPs, tendo o Poder Público um papel-chave no estabelecimento de um marco legal e de um marco regulatório. O primeiro tem como função ampliar a aceitação política e o interesse dos investidores privados. Já o segundo tem como principal mecanismo regulatório o Contrato, que define as obrigações entre as partes, as metas de performance, as regras para mudanças de preços e os procedimentos de resolução de disputas. Um dos meios para se verificar o sucesso das PPP é a criação de um mecanismo de controle que possa proteger o interesse público naquela prestação de serviço objeto da parceria. Sistemas efetivos de monitoramento e gerenciamento são mecanismos poderosos de controle e permitem ao gestor um acompanhamento sistemático dos serviços prestados e de resultados esperados. Ter um ambiente político compromissado com o desenvolvimento das parcerias é também um meio de cuidar das pressões dos ciclos eleitorais e das agendas pessoais dos gestores governamentais. Por outro lado, para se manter este ambiente político favorável é importante que exista um corpo técnico de servidores qualificados, que também se comprometam em apoiar o desenvolvimento das parcerias. Vale destacar que, conforme descrito no item anterior, as experiências de PPPs stritu sensu são muito recentes, principalmente no Brasil. Desta forma, apesar a relativa dificuldade em identificá-las, as publicações selecionadas são aquelas que apresentam informações mais completas e reconhecidas nacional e internacionalmente pelos profissionais e acadêmicos especialistas neste tema. 8

9 3.3. ORIGEM DE DADOS E INFORMAÇÕES Este levantamento de experiências foi iniciado em fevereiro de 2009, paralelamente a outras duas pesquisas: uma sobre os modelos alternativos de PPP e outra sobre os setores potenciais para Micro APP Municipal. Teve como primeira atividade o levantamento de dados e informações sobre as experiências de PPP no Brasil e no Exterior, além de aspectos conceituais sobre as PPPs que também orientaram a escolha das experiências analisadas. Para efetuar tal levantamento foram utilizadas fontes secundárias, tais como publicações e artigos, muitos delas extraídas por meio de pesquisa na internet. Foram também levantados livros e outras publicações consultadas durante a pesquisa (ver cadastro bibliográfico). Algumas informações foram também extraídas das palestras realizadas no Seminário PPP: Estratégias de Ação para a Região Nordeste, ocorrido em junho de 2009, em Fortaleza-CE. Os palestrantes deste seminário eram, em sua maioria, representantes dos governos estaduais cujas Unidades de PPP estão estruturadas e em operação. Além disso, em visita realizada à Unidade de PPP de Minas Gerais, em julho de 2009, os representantes desta unidade diretamente envolvidos nos processos de PPP forneceram informações preciosas para ilustrar a experiência deste estado. 4. EXPERIÊNCIAS SELECIONADAS 4.1. EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS Antes de descrever os elementos-chave das experiências internacionais, cabe destacar que os países pertencentes à União Européia são apoiados pela Comissão Européia na definição de projetos no modelo PPP. Esta Comissão se esforça em levantar as preocupações relacionadas aos valores e riscos da abordagem de PPP com vistas a viabilizar os financiamentos, muitas vezes através de co-financiamentos. Neste sentido, criou em 2003, um guia para 9

10 profissionais - Guidelines for Successful Public-Private-Partnerships - contendo um conjunto de questões-chave que afetam o desenvolvimento de PPPs de sucesso (Comissão Européia, 2004). Os principais tópicos do Guia da Comissão Européia são: assegurar o acesso ao mercado aberto e a competição justa, em respeito aos princípios do auxílio Estatal, quando aplicável; proteger o interesse público e maximizar acrescido valor para os cidadãos; definir o nível ótimo do financiamento da concessão tanto para realizar um projeto viável e sustentável como também para evitar qualquer oportunidade de colher lucros (ou prejuízos) das concessões; avaliar o modelo mais efetivo de PPP para um dado projeto com os parâmetros apropriados: distribuição equilibrada de riscos, duração apropriada, clareza de responsabilidades dentro de ambientes regulatórios variados. Reino Unido, Irlanda e Portugal estão entre os países da Comunidade Européia que se beneficiam com esta macroestrutura de apoio na escolha, elaboração e implementação de programas de PPP. O quarto país incorporado neste documento como exemplo de experiência foi o Chile, por apresentar um contexto de política neoliberal muito próximo ao do Reino Unido, mas aplicado numa realidade latinoamericana Reino Unido A. Contexto das PPPs O Reino Unido apresenta a experiência mais emblemática e de maior tempo em desenvolvimento no mundo. Os projetos de infraestrutura com financiamento privado iniciaram no governo de Margareth Tatcher no início dos anos A Iniciativa Financeira Privada ou Private Finance Iniciative (PFI) foi lançada em 1992 e o número de projetos começou a aumentar em 1995, após uma regra aplicada para agências de governo no sentido de considerar investimentos privados para todos os projetos do setor público. 10

11 Posteriormente, o PFI foi incorporado num amplo Programa de PPP do Governo Britânico, que compreende diversas formas de cooperação entre o setor público e o setor privado. Projetos de investimento são considerados no setor público para utilização do modelo PFI quando apresentam value for money (VFM) e quando se enquadram nos critérios do governo para eficiência, igualdade e accountability. As principais características do PFI são: Projetos PFI são vistos primeiramente como de provisão de serviços e não como aquisição de bens; O setor privado se compromete em longo prazo em manter os bens e promover os serviços e o governo se compromete em longo prazo em adquirir estes serviços; Risco significante é transferido ao setor privado. O compromisso do governo britânico com a adoção de modelos de PPP foi tão grande que eles investiram em uma força tarefa com peritos da iniciativa privada e do governo com o objetivo de revigorar os projetos de financiamento privado. Desde 2000, esta força tarefa se transformou em uma parceria pública-privada, denominada Partnership UK (PUK), com o setor privado detendo 51% das ações desta joint venture. O PUK funciona como um centro de excelência de apoio e assessoria a todos os níveis do setor público em projetos, políticas de governo e investimentos em PPPs. O apoio favorece a melhoria da capacidade de aquisição e contratação e a prestação de serviços do setor público. De acordo com informações do PUK, desde a sua criação já foram iniciados em torno de 620 projetos de PFI, no valor total aproximado de 50 bilhões de libras, fator que ocasionou um forte incremento da equipe, que passou de 15 para 80 funcionários, refletindo a crescente demanda do setor público por apoio nos processo de PPP. Em seu banco de dados estão registrados 898 projetos, em sua maioria de PFI, com a identificação de suas principais características. Os projetos são diversificados, com ênfase para os setores de transportes, educação, segurança e prédios públicos. O sucesso da prática de PPPs no Reino Unido se deve, em grande parte, a esta sólida estrutura organizacional. O Reino Unido consolidou nestes últimos 20 11

12 (vinte) anos um arranjo institucional onde estão inseridos todos os níveis de governo, além de representantes da iniciativa privada e da sociedade civil como um todo. Além disso, consagrou instrumentos de apoio à adoção de modelos PPP, como é o caso, por exemplo, do Green Book, que corresponde a um manual para avaliação dos investimentos dos projetos, e do Comparador do Setor Público (PSC), que se constitui no marco financeiro para comparações de custos propostos para PPPs. É através do Green Book que se verifica a efetiva transferência de risco do público para o privado e o VfM do projeto. Neste guia prevê-se um levantamento sistemático do risco para cada projeto a ser analisado e definem-se algumas prioridades como o aprimoramento das habilidades dos governos nas aquisições e contratações (procurement) e o desenvolvimento de contratos modelo para parceiras público-privadas, com o objetivo de garantir consistência, reduzir custos de transação e aumentar a transparência do projeto. No nível local, a Associação de Autoridades Locais do Reino Unido estabeleceu em 1996 o Programa de Parceira Público Privada (4Ps) com o objetivo de oferecer apoio às autoridades locais através de consultoria para projetos e apoio transacional, treinamento e desenvolvimento de habilidades e fornecimento de publicações e guias. Os projetos de construção de escolas, de gestão de resíduos sólidos e de habitação estão inseridos nos programas prioritários a serem apoiados pelo 4Ps. Quanto ao aspecto da governança em torno das PPPs, em 2001 foi estabelecido o Fórum PPP composto por empresas, profissionais e agências financeiras. Sua missão é fazer parte do debate público sobre os projetos de PPP e apresentá-los numa perspectiva baseada nos negócios, monitorar as ações governamentais, além de demonstrar os casos de sucesso alcançados pelos projetos PFI de modernas infraestruturas de serviços públicos. Com relação à prestação de contas e a relatoria sobre os projetos PFI, o governo Inglês inclui as cobranças unitárias no total de despesas correntes computadas e publicadas no Financial Statement and Budget Report (FSBR) e nas contas dos departamentos. Este relatório também apresenta os dados referentes às 12

13 estimativas de gastos do setor privado nos projetos que estão sob contratos PFI. Vale destacar que a liberação dos pagamentos ao setor privado depende da verificação, por parte da agência de governo, da performance do projeto contra os resultados acordados. B. Experiências de PPPs Foram selecionados dois projetos de PPP no Reino Unido, que servirão de demonstrativo para verificação das lições aprendidas nas áreas de infraestrutura de abastecimento de água e de gestão de resíduos sólidos. B.1. Soluções de Água na Escócia (Scottish Water Solutions) Esta experiência demonstra como uma estrutura ineficiente consegue se transformar em uma parceria operacional forte, através da criação de uma empresa de propósito específico e a combinação de profissionais dos setores público e privado. A unificação das três autoridades de serviços de abastecimento de água em uma só autoridade - Autoridade Escocesa de Água (SWA) - foi promovida pelo Poder Executivo da Escócia com o objetivo de desenvolver o programa de investimento necessário para melhorar a qualidade dos serviços de abastecimento de água e proteger o meio ambiente, seguindo as diretrizes Européias. A SWA, apesar de ser um modelo do setor público de empresa de águas, foi estruturada e é gerenciada como uma empresa privada. Como responsável por promover investimentos na ordem de 1.8 bilhões de libras esterlinas no período entre 2002 e 2006, a SWA criou uma empresa subsidiária, a Soluções de Águas da Escócia (SWS), para que os investimentos requeridos fossem feitos de modo mais eficiente possível (cost-efficiency). A SWA é proprietária de 51% da SWS, sendo que os outros 49% pertencem de forma eqüitativa a dois Consórcios privados. Foram identificadas diversas conquistas deste modelo de PPP pela Comissão Européia: 13

14 A combinação de especialistas internacionais de prestação de serviços pode promover soluções de valor agregado para projetos de investimento de capital e facilitar inovações. Os gerentes da SWA que participaram da joint venture SWS ajudaram no desenvolvimento de uma parceria efetiva e com expertise interna. As negociações e as implementações contratuais foram apoiadas por uma robusta regulação setorial, notadamente dos setores econômico, de serviços, ambiental, de qualidade e de saúde. B.2. Projeto de Resíduos Sólidos Metropolitano de Kirklees (Kirklees Metropolitan Solid Waste Project) Com o objetivo de melhorar a aplicação de estratégia integrada de gerenciamento de resíduos sólidos, o Conselho Metropolitano de Kirklees lançou em 1995 uma revisão compreensiva da estratégia de longa duração para o gerenciamento de resíduos sólidos e optou pela adoção de um modelo de negócios baseado num arranjo joint venture com o setor privado. O contrato de 25 anos incluía investimentos de capital de aproximadamente 41 milhões de libras referentes a uma nova planta de resíduos-energia, um centro de reciclagem de múltiplos materiais, duas plantas de compostagem e dois centros de reciclagem de resíduos domésticos. Um programa de crédito do Governo forneceu 33 milhões do total de investimentos necessários. Foi criada uma empresa de propósito especial, a Kirklees Waste Service Limited, que trabalha segundo metas estabelecidas pelo contrato que prevêem a redução de resíduos lançados nos aterros sanitários em pelo menos 60%, através da combinação de programas de reutilização, reciclagem e recuperação de energia. Uma única tarifa é cobrada dentro do prazo do contrato e é ajustada de acordo metas estabelecidas. Esta tarifa é suficiente para cobrir os custos da prestação dos serviços. 14

15 O modelo de joint venture foi escolhido porque o governo já tinha experiência neste tipo de parceria e porque era a preferida do setor público, em contraste com os modelos clássicos de BOT (Construir, Operar e Transferir) e DBFO (Desenhar, Construir, Financiar e Operar). Foram elencadas a seguir algumas lições aprendidas nesta experiência: É necessário que a parceria seja baseada em entendimento mútuo entre o setor público e as empresas privadas, e que tenha uma forte compreensão e confiança com relação aos respectivos objetivos. O tempo e os recursos necessários para os processos licitatórios não devem ser subestimados. Os requisitos de financiadores externos devem ser considerados e incorporados em um estágio inicial, de modo a reduzir os atrasos e os custos do projeto Irlanda A. Contexto das PPPs A Irlanda foi o país da Europa que apresentou o maior crescimento econômico na década de 1990, num contexto de insuficiente infraestrutura física para o desenvolvimento econômico, com redução de despesas de capital entre os anos 1982 e Os investimentos públicos em infraestrutura na Irlanda se apoiavam essencialmente nas transferências fiscais da União Européia. Com o acelerado crescimento de sua economia, a mudança de critérios para os repasses e a redução dos recursos do Fundo da Comunidade Européia (CE), o governo da Irlanda resolveu criar, em 2003, a Agência Financeira de Desenvolvimento Nacional para levantar financiamento, junto à CE, para investimentos em infraestrutura previstos em seu Plano de Desenvolvimento Local (PDN/ ). Em menos de três anos esta agência perdeu o seu papel principal de alavancadora de recursos, principalmente devido às dificuldades de consegui-los junto ao Fundo CE, e passou a atuar como consultora de 15

16 autoridades estaduais encarregadas de processos licitatórios de bens e de infraestruturas e serviços. Na Irlanda, diferentemente do Reino Unido, a prática de PPPs foi alavancada pela iniciativa privada, na figura da Confederação Irlandesa de Negócios e Empregadores (IBEC) e da Federação Industrial da Construção (BIF). Estas instituições apresentaram o modelo de PPP ao governo da Irlanda que demonstrou forte comprometimento ao endossar este modelo através do PDN, que identificou 10% (dez por cento) do total de recursos públicos destinados para investimento em infraestrutura física. A implementação do modelo PPP iniciou em 1999 com 8 (oito) projetos piloto nos setores de escolas, transporte público, estradas e gerenciamento de resíduos sólidos. O entusiasmo pelas PPPs foi devido a três fatores chave: (i) o governo deixou clara a participação, sob forma de consulta, de todos os stakeholders, principalmente os parceiros sociais, na abordagem utilizada na seleção os projetos de PPP; (ii) as finanças governamentais estavam demonstrando uma forte melhora, fazendo com que o governo tivesse maior atenção aos benefícios de eficiência das PPPs; (iii) os projetos piloto, apesar de terem apresentados desafios institucionais, demonstraram que o programa estava sendo lançado com sucesso. A maioria dos projetos é desenvolvida pelo setor privado em parceria com autoridades locais. Financiamentos são disponibilizados para as autoridades locais para ajudá-las a desenvolver pequenos projetos PPP fora das grandes áreas de infraestrutura (ex: parques de negócios, equipamentos culturais, de recreação e de turismo, e habitação de baixa renda). Segundo estudo de Reeves (2003), apesar dos sinais de êxito do modelo, desde o lançamento dos oito projetos piloto, os investimentos em PPP têm sido modestos, o que deve ser visto no contexto do não atingimento das metas globais ambiciosas do PDN e pela demora nos processos licitatórios e de contratação. O percentual de recursos necessários para alcançar as metas físicas teve um aumento considerável, causado pelo aumento cumulativo nos custos unitários, 16

17 chegando a 62% (sessenta e dois por cento) nos projetos de rodovias nacionais, provocando um considerável desequilíbrio financeiro nestes projetos. Em abril de 2003, o Ministério das Finanças lançou a Estratégia de Comunicação Nacional de Parcerias Privadas com os objetivos de desenvolver um perfil nacional e internacional para as PPPs, educar os participantes dos processos e promover boas práticas no desenvolvimento e implementação da abordagem PPP e fornecer uma fonte de informação de fácil compreensão. Isso se deveu ao fato de haver uma certa confusão na mídia e nos comentaristas sobre quais os projetos eram verdadeiramente PPPs. O Departamento de Finanças da Irlanda criou uma Unidade de PPP Central cujo objetivo é desenvolver o quadro geral das políticas e fornecer instrumental para os Departamentos de governo e autoridades estaduais sobre o contexto e os processo de PPP. Esta unidade está ligada ainda a dois grupos que são cruciais para um gerenciamento efetivo dos processos de PPP. Um dele é o Grupo Inter- Departamental (IDG) que representa todos os setores do serviço público e tem como função articular os principais tomadores de decisão de modo a assegurar a consistência e a coerência entre os serviços públicos no desenvolvimento de parcerias com o setor privado. O outro grupo é o chamado Grupo de Aconselhamento Informal Publico-Privado (IAG), que inclui representantes das organizações empregadoras, do Congresso da União do Comércio (ICTU) e dos setores de construção e de engenharia (CIF). O governo da Irlanda disponibiliza documentos-chave tais como regulamentos, guias de implementação e diretrizes para elaboração de contratos específicos, além de notícias sobre os projetos de PPP, através de website específico. O governo Irlandês vinha utilizando amplamente o modelo de PPP para os diversos segmentos de serviços e infraestrutura, mas apresenta poucos projetos que já estão com os seus bens construídos e em operação. Enquanto o governo Irlandês insistir em não incluir os investimentos de PPP na folha de balanço, é improvável que se alcance os objetivos totais do modelo PPP. A seguir, são apresentados resumos de dois estudos de caso explorados por Reeves (2003) nas áreas de educação e de infraestrutura de transportes, sobre 17

18 os aspectos relacionados à competição por contratos, à transferência de risco e à inovação. B. Experiências de PPPs B.1. Educação No grupo dos oito pilotos, o primeiro projeto lançado no modelo PPP na área de educação foi licitado por meio de processo competitivo na modalidade Desenho, Construção, Operação e Financiamento (Desing, built, operate and finance -DBOF). Foi considerado um processo bem competitivo, com o recebimento de 12 (doze) manifestações de interesse, com seis préqualificadas, sendo que três participaram da lista curta para apresentação das propostas. Entretanto, o processo licitatório demorou sete meses a mais do que o previsto (17 meses no total) pelo Departamento de Educação e Ciências. A alocação de risco foi negociada entre o cliente e o contratado com base na matriz de transferência de risco simples. Foram identificadas nove categorias de risco das quais duas tiveram uma maior atenção das partes: risco de demanda e risco de valor residual. Entretanto, foi definido que a demanda de risco estaria fora do controle do Consórcio e que deveria estar a cargo do setor público. Desta forma, foi definido que o pagamento estaria vinculado à viabilidade de vagas ao invés de medir a ocupação das escolas. Como o empreendimento será devolvido ao setor público no prazo de 25, para garantir que a escola estivesse em bom estado no término da vigência do contrato de PPP, este previa um plano anual de manutenção, estabelecido detalhadamente no Contrato. As negociações foram cooperativas para a locação de riscos ex ante e o resultado foi satisfatório para os dois lados. No caso dos riscos ex post, estes irão depender da dinâmica entre as partes e da disponibilidade de informação e dados históricos registrados pelas escolas sobre riscos como vandalismo, por exemplo. 18

19 Os bens e serviços fornecidos sobre o modelo de PPP são desenhados com base nas especificações de produtos (outputs), trazendo um potencial para uma maior inovação por parte do setor privado. Apesar de apresentar bons resultados, o governo Irlandês não publicou, até 2003, quando da inauguração da primeira escola, nada referente ao value for money do projeto comparado a outros métodos tradicionais de licitação. Apesar da existência de uma ferramenta chamada Comparador do Setor Público (PSC), que se constitui no marco financeiro para comparações de custos propostos para PPPs, para o modelo ser legitimado é necessário publicizar o PSC e suas bases de cálculo, o que não foi feito pelo governo Irlandês até a data do estudo de Reeves. B.2. Estradas Houve pouco progresso nos projetos de PPP no setor de estradas, que foram planejados como contratos de concessão. As concessionárias são responsáveis pelos elementos DBFO e o pagamento é segurado pela combinação da cobrança de pedágio e do pagamento unitário pelo setor público. Os projetos de PPP de estradas sofreram atrasos seja por demora na aprovação de estatutos ou desafios legais, seja pelo aumento extraordinário dos valores dos custos de construção de autoestradas desde o lançamento do Plano de Desenvolvimento Nacional. Este aumento nos custos da construção se deveu aos custos com aquisição de terras e a inflação no setor da construção. Pode-se dizer que os processos licitatórios foram considerados competitivos, mas assim como no setor de educação, levou 5 (cinco) meses a mais do que um processo licitatório comum, com impacto também nos custos do processo. Como os projetos ainda estão em estágio muito recente de implementação, é difícil avaliar e julgar a inovação e a transferência de riscos. Entretanto, podese adiantar que a inovação via especificação de produtos é muito limitada para projetos de construção de estradas. 19

20 4.1.3 Portugal A. Contexto das PPPs Portugal também vinha realizando desde 1994 experiências de PPP, especialmente nas áreas de infraestrutura rodoviária e prestação de serviços de saúde, a partir do Decreto-lei n o 168/94, com vistas à construção da ponte Vasco da Gama sobre o rio Tejo. Em 1997 houve a aprovação de um novo Decreto-lei n o 267/97, com a adjudicação de sete projetos de auto-estradas entre 1999 e Esta opção pelas PPP foi a forma encontrada pelo governo português para enfrentar a falta de capacidade de investimento público em infraestrutura necessária para comportar o crescimento econômico. Na área da saúde, foi aprovado o Decreto-lei nº 185/2002, que contempla concepção, construção, financiamento, conservação e exploração da infraestrutura de saúde, quanto à prestação direta dos serviços de saúde, cujo instrumento jurídico da parceria é o contrato de gestão (Costa e Silva, 2008). Um ano depois, as PPP são regulamentadas pelo Decreto-Lei nº 86/2003 (Barros, 2005 & Sette advogados). Apesar dos avanços em melhoria e ampliação da infraestrutura de transportes em Portugal, esta experiência nos fornece algumas lições a serem observadas na implementação deste tipo de programa em outros países. Uma delas é a adoção de modelo não adequado ao projeto, o que ocorreu no caso da experiência no setor de rodovias. Optou-se pelo modelo pedágio-sombra ou SCUT (Sem Custo para o Usuário), o que ocasionou um forte desequilíbrio fiscal para o governo, devido ao fato de as concessionárias terem direito de pedir re-equilíbrio financeiro quando ocorriam imprevistos que aumentavam os custos das obras e da operação das auto-estradas. A adoção deste modelo SCUT revelou-se também como injusta tendo em vista que estas rodovias sem cobrança de pedágio cortam localidades com níveis elevados de desenvolvimento enquanto que outras autoestradas com pedágio e ineficientes cortam áreas menos desenvolvidas. Segundo Barros (2005), nos últimos anos o governo português está repensando o 20

21 modelo SCUT defendendo a introdução do princípio utilizador-pagador, com a introdução do pedágio, o que promoverá maior equidade, justiça e racionalidade. Outras lições podem ser extraídas de algumas falhas verificadas neste modelo de PPP português e que comprometeram os resultados alcançados. Uma das falhas foi a não antecipação da aprovação ambiental ao processo licitatório, ocasionando custos que poderiam ter sido evitados. As possíveis desvantagens e riscos, principalmente os ambientais, dos projetos não devem ser menosprezados, além, é claro, de riscos como o de expropriações, modificações de contrato unilaterais pelo Concedente e questões de patrimônio histórico, conforme apontados por Costa & Silva (2003). Houve também um desequilíbrio entre o volume de recursos disponíveis e o volume de recursos necessários para lançar um conjunto amplo de projetos, com ausência de uma estimativa de custo anual com todos os projetos. Neste sentido, há de se montar uma carteira de projetos de investimento para não haver o lançamento independente de projetos causando desequilíbrio financeiro e/ou de prioridade de investimento. Como resultado, projetos que foram adjudicados tiveram os contratos renegociados, e outros foram adiados indefinidamente por não haver recursos suficientes para o seu desenvolvimento. Com relação à estrutura contratual, ocorreu desequilíbrio entre a participação de construtores, entidades financeiras e operadores. Os construtores representam a maior fatia dos recursos previstos em contrato, com aproximadamente 75% do total, restando somente 25% aos operadores e entidades financeiras. Além disso, os contratos apresentaram desequilíbrio na repartição de riscos entre o Estado e as entidades privadas, além de fragilidades na composição contratual dos concessionários. O resultado das freqüentes mudanças de Contrato e re-equilíbrios financeiros solicitados pela Contratada se refletem na contabilização de um custo de construção incrementado em cerca de 175% da estimativa original dos custos de 1997, quando do lançamento do programa SCUT. A reestruturação do Setor Público de Transportes Junta Autônoma de Estradas (JAE), sua desagregação 21

22 e posterior agregação, também causou atrasos nas concessões além de adiamentos indefinidos de outras. De acordo com relatório do Tribunal de Contras de Portugal (2006), as lições extraídas desta experiência aconselham à revisão da Lei de PPP Portuguesa, para corrigir deficiências e fragilidades e introduzir um conjunto de inovações. Dentre elas, citamos a necessidade de reforço à coesão e articulação entre Ministérios co-envolvidos e aperfeiçoamento de suas disposições, no sentido de haver um maior controle financeiro no lançamento de novas parcerias, ajustes necessários aos contratos já celebrados e outras situações que possam vir a gerar aumento de encargos para o setor público. Uma das sugestões do Tribunal de Contas de Portugal é fazer com que as PPPs estejam sujeitas ao regime orçamentário por programa da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO). De certa forma, a Lei de PPP brasileira de 2004 já incorpora esta visão de regulação para se fazer uma PPP nos moldes da legislação federal, conforme definido na seção V, do Art. 10, o processo licitatório para a contratação de PPP se dará somente se o seu objeto estiver previsto no Plano Plurianual (PPA) em vigor no âmbito onde o Contrato será celebrado. Outra sugestão do Tribunal, que vem ao encontro de um dos preceitos para escolha do modelo de PPP, é a inclusão de obrigatoriedade de avaliar a real economia, eficiência e eficácia de um projeto de PPP comparando-o a um projeto nos moldes tradicionais de contratação publica. O famoso value for money inglês precisa ser mais bem desenvolvido através de metodologias aplicáveis as especificidades de cada local aonde irá se adotar o modelo de PPP. Diferentemente das experiências apresentadas anteriormente, Portugal, até a data do relatório do Tribunal de Contas (2006), apresentou pouca capacidade do setor público para gerir o processo seja do ponto de vista político, seja do técnico. B. Experiências de PPPs Além do conhecido modelo SCUT utilizado pelo governo português para a promoção de PPP de infraestrutura de transportes, foram identificadas outras 22

23 experiências nos setores de concessões de transporte ferroviário e de prestação de serviços de saúde, conforme descrito a seguir. B.1. Beiras Litoral e Rodovia SCUT Alta, Portugal Esta experiência identifica como fatores essenciais, para se beneficiar efetivamente da parceria, a existência de uma clara definição dos objetivos do projeto, com definição de padrões de qualidade e serviços, uma cuidadosa avaliação inicial e com o desenvolvimento de um comparador do setor público, bem como a necessidade de se obter todas as licenças, incluindo a ambiental. O objetivo desta PPP era construir estradas para ampliar os níveis de segurança e reduzir o tempo de viagem entre Portugal e Espanha, num contexto de contenção de gastos públicos em Portugal. Após escolha de empresa para o desenvolvimento do projeto de PPP, durante a negociação do Contrato houve um acréscimo de quase o dobro do valor a ser pago pelo governo à empresa Concessionária em comparação ao previsto no início do processo licitatório. Isso levou a um aumento de quase o triplo dos custos financeiros previstos. Além disso, por não terem sido feitos os estudos prévios de impacto ambiental do empreendimento antes do processo licitatório, o projeto foi recusado na avaliação ambiental, sendo exigidas alterações no traçado e desenho da estrada. Como as alterações exigiam um desvio de 200 metros fora do alinhamento preferencial da estrada, a Concessionária é intitulada a pedir compensação para os custos adicionais e para atrasos no cronograma estabelecido em contrato. A solução do ajuste no projeto da estrada não foi aceita pelo governo e as obras foram paralisadas, tendo sido atrasado em muitos anos o cronograma de execução das obras no aguardo de um acordo entre a Concessionária, o governo e a autoridade local. Conforme identificado na contextualização das PPPs em Portugal, a opção pelo modelo pedágio-sombra ou SCUT causou a transferência dos custos para o governo e, conseqüentemente, para os contribuintes. Para se ter uma idéia, o montante de recursos financeiros para as PPPs na modalidade SCUT em 2007 foi maior do que o montante de recursos disponíveis na agência 23

24 governamental responsável pela construção e manutenção de rodovias federais em todo o país. B.2. Concessão Fertagus e Metro Sul do Tejo De acordo com informações contidas no documento preparado pelo Tribunal de Contas de Portugal (2006), assim como no modelo SCUT, a Concessão Fertagus foi objeto de renegociação pelo fato do tráfego real registrado não ser nem perto aquele previsto no modelo base. Um projeto idealizado para ter custo zero para o Estado, ou seja, ser um projeto auto-suficiente, gerou encargos para o Estado na ordem de 113 milhões de Euros. Com relação à Concessão Metro Sul do Tejo (MST), o contrato compreende um pacote remuneratório da Concessionária no valor global de 265 milhões de Euros, a cargo do Estado, para investimentos de longa duração em infraestruturas e subsídios à exploração resultante de déficits de tráfego. Inclui ainda o direito de receber os proveitos publicitários e os decorrentes da exploração de áreas comerciais e parques de estacionamento incluídos no MST. Este contrato teve que ser renegociado por conta de alterações exigidas no projeto inicial pela Câmara Municipal de Almada (CMA), agravadas ainda mais pela indisponibilidade dos terrenos da CMA, e que ocasionaram um encargo adicional de 48,3 milhões de Euros para o Estado. B.3. Centro de Atendimento do SNS e o do Centro de Medicina e Reabilitação Física do Sul Os projetos de PPP na área de saúde estão abrigados nas diretrizes do Decreto-Lei n.º 185/2002, específico para a prestação do serviço público de saúde assegurado pelo Serviço Nacional de Saúde (SNS). Os Contratos dos dois projetos citados tem a duração, respectivamente, de quatro e de sete anos. Outros quatro hospitais foram aprovados na modalidade de PPP, no âmbito do Decreto Lei n o 86/2003, prevendo-se que estes contratos tenham a duração de 30 anos para as fases de construção, gestão e manutenção do edifício, e de 10 anos para a atuação na prestação de cuidados hospitalares. 24

25 Segundo Rosa (2004), os princípios que regem a gestão privada são muito distintos dos da gestão pública, ou seja, são baseados em lucratividade. Neste sentido, a prestação dos cuidados de saúde e da renovação e atualização dos equipamentos hospitalares deve ser deixada de fora da exploração privada, tendo em vista a garantia da prestação destes serviços pelo Poder Público. No caso da saúde, deve-se colocar nas mãos do setor privado fundamentalmente os serviços relacionados às instalações hospitalares, assim como é feito nas PPP na área de saúde da Inglaterra Chile A. Contexto das PPPs Na América Latina, a experiência com PPPs no Chile é a mais conhecida e seu quadro institucional sólido natureza bem definida nos contratos, definição clara de riscos e obrigações das partes, Ministério de Obras Públicas como supervisor dos projetos, e mecanismo eficiente de resolução de conflitos - ajudou muito no processo de implementação deste modelo. Os chilenos alcançaram grande sucesso quanto ao volume de investimentos privados em projetos voltados para a promoção de infraestrutura social, de integração internacional e para o desenvolvimento produtivo. É importante frisar também que o modelo chileno adota instrumentos de financiamento onde os beneficiários diretos pagam pela utilização dos equipamentos, fazendo com que o Estado tenha condições de investir em projetos de maior impacto social, principalmente nos setores de saúde e educação. No início da década de 1990, o governo Concertacion de Partidos por la Democracia, formado pela coalizão de partidos, implementou o programa de franchising de infraestrutura através de contratos de construção, financiamento e operação (BOT). Em menos de 10 anos (até 1998), foram investidos mais de 3,6 bilhões de dólares em concessões tipo BOT nos setores de estradas, aeroportos e portos. Até o final de 2007 o total de investimentos acumulados na área de infraestrutura foi de aproximadamente 11,3 bilhões de dólares. Quase 90% dos investimentos neste programa foram em concessões de rodovias (IMF, 2004). 25

26 A Lei de Concessões Chilena, de 1991, traz as seguintes características: Quadro institucional sólido, com os seguintes elementos cruciais: o Natureza bem definida dos contratos; o Definição clara dos riscos e obrigações das partes; o Ministério de Obras Públicas (MOP) supervisiona a construção e operação do projeto e tem poder de multar, suspender ou até mesmo cancelar o contrato de concessão; o Mecanismo eficiente de resolução de conflitos. A renegociação de contratos, por exemplo, pode ser feita bilateralmente, entre a concessionária e o MOP. Se chegarem num acordo não há necessidade de supervisão de entidade independente. Entretanto, no caso de não haver acordo, as partes podem apelar para a Comissão Conciliadora que tenta conciliar e depois arbitra. Esta comissão deve ser formada por um profissional indicado pela concessionária, um profissional indicado pelo MOP e um terceiro profissional indicado em comum acordo entre as partes. Caso não haja acordo quanto ao terceiro indicado, este será designado pelo presidente da Corte de Apelações do Chile. o A unidade da Coordenação Geral de Concessões foi criada, como departamento interno do MOP, em 1991, para implementar o programa de concessões em seus procedimentos licitatórios, na supervisão de administração dos contratos de concessão. Segundo Coutinho (2005), a Coordenação funciona hoje mais como uma espécie de agência reguladora independente, pouco sujeita à ingerência política de outras instâncias de governo em assuntos de ordem técnica e cotidiana que relação às concessões que monitora. Facilitou a disponibilidade de financiamento privado para PPP através da dissipação dos medos relacionados à desapropriação e fornecendo proteção de direitos do credor. 26

27 Tem procedimentos adequados para identificar, avaliar e implementar projetos de infraestrutura. Tanto o público com o privado podem identificar projetos PPP, propostas têm que ser avaliadas nas perspectivas financeira e social e tem que ser realizada uma avaliação ambiental. A Lei de Concessões dá flexibilidade ao governo para ajustar os Contratos de acordo com as necessidades dos projetos. Ela permitiu que o governo aprimorasse o programa de PPP ao longo do tempo, escolhesse uma combinação adequada de variáveis licitatórias na tentativa de melhorar a alocação de riscos entre os setores privado e público. Entretanto, a flexibilidade causou um número expressivo de renegociações de Contrato aumentando o volume de investimentos do Estado nos projetos, notadamente para obras adicionais nas concessões de rodovias. Segundo informações do relatório sobre PPPs do FMI (2004), em 2002, o governo introduziu um mecanismo de distribuição de rendimentos através do qual se fornece seguro para concessionárias contra volatilidade de demanda futura através da mudança na natureza do contrato de concessão de termos fixos para variáveis, com a duração da concessão variando em função dos níveis de demanda futura. Nas renegociações de contratos verificou-se um acréscimo de 15% em média em relação ao valor inicial estimado. Às salvaguardas legais somam-se às garantias do governo que têm sido fundamentais para atrair a participação do setor privado. O banco público do Chile Banco Del Estado é o mais ativo no financiamento dos projetos de PPP e atua com base em termos comerciais. Outros financiamentos domésticos vêm sendo facilitados através da autorização para que os fundos de pensão e as companhias de seguro possam investir em títulos lançados pelas empresas envolvidas nas PPPs. B. Experiências de PPPs Como exemplos demonstrativos de experiências desenvolvidas no Chile, destacamos um projeto de infraestrutura viária e outro de praça pública com serviços, conforme ilustrado a seguir. 27

28 B.1. Interconexão viária de Santiago Val Paraíso-Viña Del Mar O modelo de PPP adotado para esta experiência foi o de Concessão, conforme previsto na respectiva lei nacional. O objetivo desta concessão era a construção, ampliação, manutenção e exploração de uma rodovia de 137,5 km de extensão, entre Santiago e Valparaíso, incluindo acessos às localidades de Val Paraíso e Viña Del Mar. A exemplo de um formato tradicional de concessão, esta PPP teve os riscos de construção, ambientais e de receita atribuídos ao parceiro privado. A Sociedade Concessionária tem o direito de cobrar pedágio de todos os veículos que passarem pela rodovia e exploração de serviços adicionais durante o prazo de vigência da concessão. As tarifas são reajustáveis de acordo com as variações da inflação, mas não incluem incrementos reais (Corporacion Andina de Fomento). A principal lição desta experiência diz respeito à importância da elaboração de estudos independentes das variáveis do projeto com o objetivo de dar segurança aos financiadores, com vistas à redução das taxas de repagamento e de garantias. B.2. Plaza de La Ciudadanía, Etapa I Este projeto de concessão compreende a construção, manutenção, operação e exploração das obras associadas ao estacionamento subterrâneo; à construção e manutenção de explanada superficial (praça, terraço e áreas verdes); e à construção e implementação das obras do Centro Internacional das Culturas. O estacionamento tem capacidade para 557 veículos em quatro pavimentos. O projeto já foi construído e está sendo operado desde 2006 pela Sociedad Concesionaria Plaza de la Ciudadanía. A exploração do estacionamento vem apresentando uma crescente receita, que chegou em janeiro de 2009 ao montante aproximado de 85 milhões de pesos. A Concessionária é avaliada em sua prestação de serviço de acordo com o estabelecido nas bases da licitação e em função de indicadores de gestão. 28