Avaliação das ajudas directas ao sector da produção de bovinos

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1 1 10 Boulevard de Bonne Nouvelle Paris Avaliação das ajudas directas ao sector da produção de bovinos Convite à apresentação de propostas n.º AGRI 2009 EVAL 04 Para a DG AGRI Comissão Europeia Síntese 7 de Outubro de 2010

2 2 1 OBJECTIVO, QUADRO DA AVALIAÇÃO E METODOLOGIA O objectivo deste estudo é avaliar o impacto das ajudas directas no sector da produção de bovinos desde a entrada em vigor da reforma de Medidas analisadas: Integração das ajudas não dissociadas no Regime de Pagamento Único (RPU) (Regulamento (CE) n.º 1782/2003); Opções em termos de manutenção das ajudas não dissociadas à produção de bovinos adultos e de vitelos: prémio por vaca em aleitamento (PPVA), prémio ao abate de bovinos adultos (PAB), prémio ao abate de vitelos (PABv), prémio especial por bovino macho (PEBM) (artigo 68.º do Regulamento (CE) n.º 1782/2003); Possibilidade de concessão de ajudas não dissociadas à produção de bovinos (artigo 69.º do Regulamento (CE) n.º 1782/2003); Regime de pagamento único por superfície (RPUS) aplicado nos Estados-Membros (EM) da UE-12 (artigo 142.º, alíneas a) a c), do Regulamento (CE) n.º 1782/2003); Ajudas nacionais complementares aos pagamentos directos (Suécia e Finlândia). O período em análise corresponde a uma fase de transição, tanto para o sistema de ajudas como para os beneficiários. Nesta óptica, o período de referência são os anos de O estudo abarca 8 países: Alemanha, Finlândia, França, Irlanda, Itália, Polónia, Espanha e Reino Unido. Estes oito Estados-Membros, que respondem por mais de 77% da produção de carne de bovino, são representativos dos vários sistemas de produção e das opções ao nível da aplicação da reforma. A metodologia do estudo baseia-se em análises estatísticas, nos dados recolhidos junto dos institutos técnicos, em estudos de casos realizados em 10 países/regiões e num inquérito aos produtores, efectuado por correspondência. 2 DESCRIÇÃO DO SECTOR 2.1 PRODUÇÃO DE BOVINOS NA UE Com uma produção em baixa nos últimos 20 anos, os efectivos europeus de bovinos representam 6% dos efectivos mundiais. Desde 2000, enquanto os efectivos aleitamento parecem ter estabilizado, com 12,4 milhões de cabeças, assistiu-se à redução do número de efectivos para produção de leite até se atingirem os 24,1 milhões de animais em Os mercados continuam em grande parte a ser mercados nacionais ou mesmo regionais, tanto no que respeita aos aspectos qualitativos da procura como ao nível dos preços ou à importância das trocas comerciais com o exterior. Contudo, a integração dos países da UE-12 favoreceu os fluxos comerciais intracomunitários. As importações de carne de países terceiros têm essencialmente origem no Mercosul 1. Após uma fase de crescimento contínuo, entre 2002 e 2005, registou-se uma diminuição em 2006 e 2008, mantendo-se actualmente em menos de 400 K tec. As exportações registam uma forte quebra há mais de uma década, não ultrapassando as 300 K tec desde Os preços da carne de bovino voltaram a subir desde a crise da encefalopatia espongiforme bovina (BSE) em 2001, tendo, com excepção do ano de 2007, registado um crescimento contínuo até Os preços são tradicionalmente mais elevados na Itália e na França e mais baixos na Espanha e no Reino Unido. Na Alemanha, têm vindo a aumentar progressivamente. A procura é globalmente pouco elástica às variações de preços. Na UE-27, o consumo médio por habitante equivalia a menos de 17 kg em 2008, correspondendo a uma diminuição de 4% em relação a O consumo está mais desenvolvido na UE-15, sem movimentos de convergência significativos entre a UE-15 e a UE Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai e Venezuela.

3 3 2.2 ACTIVIDADE DE PRODUÇÃO DE BOVINOS NOS 8 PAÍSES ANALISADOS Em 2007, havia explorações especializadas na produção de carne de bovino (OTEX 2 42) (ou seja, o equivalente a 2,5% do total das explorações europeias) correspondendo a uma SAU de 172,5 milhões de hectares. Entre 2003 e 2007, verificou-se uma tendência para o aumento em número e dimensão das explorações (ao contrário das explorações especializadas na produção de leite de vaca, que registam uma baixa). Os oito países objecto de estudo concentram 83% da SAU na produção de bovinos para carne, registando um nível de actividade: muito significativo na Irlanda (53% das explorações são da OTEX 42) e importante em França (12,5%) e no Reino Unido (11,9%); residual na Polónia (0,3% das explorações) e na Itália (1,7%); médio na Alemanha (7,8% das explorações), na Espanha (4,1%) e na Finlândia (2,4%). com 43% dos efectivos europeus concentrados em 3 países: França (22%), Alemanha (15%) e Espanha (8%). Nos outros 19 países da UE, predominam os do sector leiteiro. 3 AJUDAS DIRECTAS NO SECTOR DA PRODUÇÃO DE BOVINOS 3.1 LÓGICA DA INTERVENÇÃO Desde 1977, as ajudas directas têm coabitado com medidas de mercado, sem apoios marginais. Os principais instrumentos do sistema de ajudas não dissociadas são a ajuda às unidades de cria (PPVA), a ajuda às unidades de engorda (PEBM) e uma ajuda geral (PAB). Até 2003, eram atribuídos complementos para promover os sistemas extensivos. As medidas de mercado consistem essencialmente em direitos aduaneiros, que têm por efeito conter o volume das importações no mercado europeu e manter os preços a um nível mais elevado do que nos outros mercados mundiais. No período em análise, os Estados-Membros estudados efectuaram dois tipos de opções: dissociação total (Alemanha, Itália, Irlanda, Reino Unido e Polónia) e dissociação parcial (Espanha, França e Finlândia). 3.2 ORÇAMENTOS O orçamento atribuído ao sector bovino para ajudas não dissociadas passou de 7,6 mil milhões de EUR em 2004 para 1,6 mil milhões de EUR em 2007; Em 2007, cerca de três quartos das ajudas não dissociadas distribuídas correspondem ao PPVA; 6 Estados-Membros (Itália, Espanha, Finlândia, Reino Unido, Portugal e Grécia) aplicaram o artigo 69.º, o que correspondeu a um montante inferior a 120 milhões de EUR em 2007; Entre 2000 e 2007, a França beneficiou de 31% do montante total das ajudas e o Reino Unido de 13%. Inversamente, a Itália e a Finlândia receberam respectivamente 5% e 1% das ajudas europeias. 2 OTEX: orientação técnico-económica das explorações.

4 4 4 FACTORES EXTERNOS O sector da produção de bovinos é tributário de vários factores: Evolução do sector leiteiro, que fornece vitelos para engorda aos sectores da criação de bovinos para carne, dos produtos semi-acabados e dos animais para abate; Mercado dos cereais e das forragens, matéria-prima das unidades de engorda; Crises sanitárias (febre aftosa no Reino Unido em 2008 e febre catarral ovina a partir de 2007); Consumo de carne que, a longo prazo, tem vindo a diminuir em prol do consumo de carne branca; Apoio ao desenvolvimento rural, que propõe ajudas especiais às regiões em que a produção de bovinos baseada no sistema de pastagens ocupa um lugar importante. Salienta-se, uma conjuntura bastante favorável no período de , com a manutenção dos níveis de consumo, uma concorrência externa travada por problemas sanitários e preços em alta a nível da produção. 5 EFEITOS NA PRODUÇÃO O primeiro efeito da aplicação da reforma ( ) foi promover uma contracção da produção, designadamente por via do abandono ou do abrandamento da actividade das explorações mais pequenas e menos especializadas e de opções tácticas como a orientação para a bioenergia e a redução da actividade para fazer face à subida dos preços das forragens. Daí resultou uma estabilização dos preços, tornada possível graças à conjuntura mundial, mas com frequência insuficiente para melhorar a rentabilidade em todas as situações, dado o preço elevado das forragens. No segundo plano, a reforma teve efeitos parciais: tendência para a especialização e para a concentração dos sistemas de produção; aumento dos efectivos, da produção, do número de abates e de trocas comerciais com a entrada da Polónia no jogo do mercado comunitário (mais do que com a reforma); alterações na geografia dos efectivos, devido, em primeiro lugar, ao crescimento registado na UE-10. A França e a Finlândia são os únicos países da UE-15 a manter o nível de efectivos; adaptações qualitativas com origem em movimentos a longo prazo (genética). Certas mudanças são facilitadas pela reforma (quota de vitelos, redução do consumo de carne de vaca). De notar também a manutenção da tendência para o aumento do peso das carcaças, o que, em termos qualitativos, nem sempre corresponde à procura dominante por parte dos industriais; além disso, não foi detectada qualquer ligação evidente entre a evolução das superfícies herbáceas e de milho forrageiro e as modalidades de aplicação da reforma. A dissociação parcial conduziu à estabilização dos efectivos-mães, nos dois casos em que as ajudas não dissociadas continuaram a ser significativas: em França, onde o PPVA continuou a ser 100% não dissociado, e na Finlândia, onde as ajudas nacionais se mantiveram a níveis muito elevados.

5 5 6 EFEITOS DO MERCADO E DA COMPETITIVIDADE NA ORIENTAÇÃO Não se verificou qualquer ruptura ao nível das escolhas dos produtores. A reforma, e com ela o desaparecimento dos critérios técnicos de elegibilidade (raças, idade, peso-carcaça, período de retenção, etc.), permitiu, contudo, ou promoveu alguns ajustamentos: o fim dos limites máximos permitiu a certos operadores aumentar o tamanho da exploração, em especial no caso das explorações de maior dimensão; o fim da lógica do prémio por cabeça ofereceu a outros operadores a possibilidade de reduzirem os seus efectivos de forma conjuntural (caso das unidades de engorda) ou estrutural para uma gestão optimizada dos animais. Estes ajustamentos vão efectivamente no sentido de uma melhor adaptação ao mercado. Contudo, não se constatou qualquer incidência visível na competitividade: A reforma teve um impacto marginal na dimensão média das explorações; Globalmente, a dissociação não tem efeitos na produtividade aparente (medida em UGB/UTA 3 ). As mudanças são marginais e similares, independentemente de os Estados-Membros terem adoptado regimes de dissociação total ou parcial. Nalguns casos, a diminuição da produtividade poderá dever-se à contracção dos efectivos e da produção, que reduz o rácio UGB/UTA (cria-engorda em Itália). A reforma não teve qualquer impacto visível na evolução dos custos de produção. Estes evoluem de acordo com os tipos de exploração e não com as opções de aplicação da reforma. O preço das forragens foi o elemento determinante na totalidade dos casos. A aplicação da condicionalidade influenciou os custos de produção, mas de forma dificilmente mensurável. Os custos directamente imputáveis à reforma de 2005 estão sobretudo associados aos custos gerados pela aplicação das BCAA 4 e aos custos administrativos ligados à condicionalidade. Em conclusão, a reforma permitiu realizar alguns ajustamentos, coerentes do ponto de vista do mercado. No entanto, do ponto de vista global, os criadores já os tinham em conta antes de Por conseguinte, não se observou uma verdadeira ruptura. Os efeitos na competitividade das explorações não são significativos. 7 EFEITOS NO RENDIMENTO DOS PRODUTORES Os resultados indicam que as ajudas da PAC permitiram manter o rendimento das explorações agrícolas especializadas na produção de bovinos para carne. Em muitos casos, verifica-se que o resultado económico médio das explorações é negativo. Neste caso, as ajudas dissociadas compensam as perdas de exploração. Por conseguinte, a dissociação das ajudas terá contribuído para confortar as explorações. Nos Estados-Membros que optaram pela dissociação total (Alemanha, Irlanda, Itália e Reino Unido), o montante médio das ajudas dissociadas por unidade de trabalho familiar (UTF) é tal que o seu peso no rendimento da exploração familiar (REF) por UTF é especialmente elevado. Por conseguinte, o papel da actividade económica das explorações na criação do REF parece muito reduzido na sequência da reforma. Importa, contudo, destacar algumas diferenças entre Estados-Membros: Na Alemanha, Irlanda e Reino Unido, o nível das ajudas dissociadas (por UTF) é tal que chega a ultrapassar o nível de rendimentos da exploração familiar por UTF. Significa isto que, após a reforma, a actividade económica das explorações passou a ter uma incidência negativa no rendimento, Na Itália, onde os preços de venda são elevados, o impacto das ajudas dissociadas por UTF no rendimento da exploração familiar nunca vai além de 50%, independentemente da tipologia. Por conseguinte, a actividade económica das explorações continua a ter um papel importante na criação do rendimento dos produtores. 3 UGB: Unidade Bovinos Adultos, UTA: Unidade Trabalho Agrícola. 4 Boas condições agrícolas e ambientais.

6 Nos Estados-Membros que optaram pela aplicação parcial do regime de pagamento único (Espanha, França e Finlândia), as ajudas directas dissociadas passaram a ser mais importantes, sobretudo no caso da França e da Finlândia. Por conseguinte, após a reforma, o rendimento dos produtores tornou-se menos dependente da actividade económica da exploração. As ajudas a título do segundo pilar da PAC (pagamentos agro-ambientais e às zonas desfavorecidas) representam uma parte importante do REF (por UTF) na Finlândia, na França, na Alemanha e no Reino Unido, em especial no período pós-reforma. 6 8 EFEITOS NOS ESPAÇOS RURAIS A aplicação da reforma produziu efeitos bastante limitados no sector da pecuária extensiva e tradicional: O número de explorações de produção de bovinos em relação ao conjunto das explorações agrícolas mantém-se nas regiões desfavorecidas que se dedicam à produção extensiva; O impacto mais marcado registou-se nos efectivos de vacas em aleitamento com reduções significativas nos países que dissociaram o PPVA e acentuadas nas regiões desfavorecidas de produção extensiva; Globalmente, as taxas de encabeçamento registam uma ligeira diminuição, decorrente da redução do número de efectivos; No caso das explorações menos rentáveis das zonas mais periféricas, prevêem-se efeitos mais localizados nos países que aplicam a dissociação total, com reduções da taxa de encabeçamento; A aplicação do artigo 69.º, por si só, não teve impactos na manutenção da pecuária extensiva e tradicional (montantes unitários baixos); As ICHN 5 e as MAE 6 contribuem significativamente para a manutenção desta actividade pecuária. A reforma produziu efeitos limitados na manutenção do uso das superfícies herbáceas e da paisagem: As áreas de pastagens permanentes mantêm-se em todos os Estados-Membros; No período em análise, não se verificou qualquer fenómeno de abandono acentuado da actividade nas zonas desfavorecidas e de montanha, excepto na Alemanha, na sequência da aplicação da dissociação; A reforma não teve efeitos negativos na paisagem rural, devido à preservação dos prados e de um nível mínimo satisfatório (à escala regional) de pastagens; As MAE e as ICHN convergem, na maioria dos Estados-Membros, para as superfícies de herbáceas, contribuindo assim significativamente para a manutenção das pastagens; As exigências da condicionalidade contribuem certamente para a manutenção das paisagens rurais, nomeadamente nas zonas mais marginais e susceptíveis de abandono. 5 Indemnizações compensatórias em caso de desvantagens naturais. 6 Medidas agro-ambientais.

7 7 9 EFICÁCIA DA REFORMA A eficácia das ajudas directas baixou ligeiramente. A reforma conduziu ao aumento do nível de ajudas por UTF, geralmente superior ao aumento dos rendimentos por UTF, o que corresponde a uma ligeira redução da eficácia, independentemente da opção tomada pelos Estados-Membros. A eficácia das ajudas não dissociadas aumentou mecanicamente. Todavia, o volume de ajudas não dissociadas diminuiu consideravelmente em relação à situação anterior à reforma. Assim, relativamente ao valor da produção de bovinos, a eficiência das ajudas não dissociadas melhorou fortemente, tanto a nível da UE como dos Estados-Membros que aplicam a dissociação parcial. A reforma tem efeitos contrastados na eficácia da gestão das ajudas. Se for tida em conta a carga administrativa das ajudas, a reforma teve um efeito contrastado: complexidade crescente do sistema no caso dos Estados-Membros que optaram pela dissociação parcial (gestão de 2 sistemas de ajudas) e simplificação nos restantes casos. A criação generalizada de bases de dados informatizadas sobre os efectivos permitiu, contudo, obter ganhos de produtividade. Em contrapartida, o novo sistema aumentou o volume de trabalho dos beneficiários (tarefas administrativas relacionadas com a condicionalidade). 10 COERÊNCIA DA REFORMA Orientação pelo mercado, competitividade e concorrência A reforma permitiu certas adaptações da actividade dos produtores às tendências do mercado, mas não conduziu a uma alteração significativa da competitividade do sector da pecuária, que permanece sob a influência directa dos preços dos cereais e outras forragens. A dissociação favoreceu o aumento dos preços, cujas razões económicas assentaram no aumento das cotações mundiais e na solidez da procura da UE-15. As diferentes modalidades de aplicação da reforma (dissociação total ou parcial) não conduziram a distorções de concorrência. Com efeito, os Estados-Membros que aplicaram a dissociação parcial reduziram porém fortemente as ajudas não dissociadas às unidades de engorda (PEBM) e ao abate (PAB). Não é possível estabelecer qualquer correlação entre a diferente evolução dos preços em alguns Estados-Membros e as modalidades de aplicação da reforma. A longo prazo, a estabilização dos dispositivos poderá conduzir a uma distorção da concorrência: os operadores das regiões que aplicam o regime de ajudas não dissociadas, que tenham mantido os efectivos de vacas em aleitamento, disporão de um maior volume de mercadorias do que os outros. Ambiente A análise mostrou que a pecuária extensiva se concentra nas zonas desfavorecidas (ZD), que os efeitos da reforma são limitados em termos de número de explorações, mas que os efectivos apresentam uma diminuição mais sensível nas ZD dos Estados-Membros que optaram pela dissociação total. Nos Estados-Membros que optaram pela dissociação parcial, a escolha do PPVA não dissociado permitiu manter os efectivos em aleitamento. Além disso, constatou-se que a aplicação do artigo 69.º, por si só, não produziu efeitos significativos. Por último, a contribuição das ajudas do segundo pilar é significativa ou indispensável à manutenção dos sistemas extensivos. A dissociação das ajudas não teve efeitos de relevo na manutenção do regime de pastagens. Contudo, permitiu reduzir a taxa de encabeçamento nas zonas mais difíceis, devido, nomeadamente, ao facto de não se exigir uma taxa mínima no caso das BCAA.

8 8 Coesão regional A questão da coesão regional é analisada através da evolução do emprego nos territórios em que a produção de bovinos e as actividades associadas ocupam um lugar importante a nível de emprego total. Quer se trate de dissociação parcial ou não, o emprego no sector da produção de bovinos para carne tendo vindo a baixar. Representa uma parte significativa do emprego total em cerca de duas dezenas de regiões da UE, com poucas alternativas agrícolas para além da criação de ruminantes, o que oferece um número reduzido de opções concretas. Para as fracções menos densamente povoadas destas regiões, nomeadamente no caso da dissociação parcial, o recuo importante da produção de bovinos conduziria a um recuo muito significativo em termos do emprego e da densidade populacional. 11 RECOMENDAÇÕES Atendendo aos resultados obtidos em termos de rendimento dos produtores, o regime de dissociação das ajudas deve ser prolongado e reforçado. Por conseguinte, preconiza-se a supressão de todas as ajudas não dissociadas às unidades de engorda (PEBM e PAB), conforme previsto no Exame de Saúde da PAC. A dissociação permite uma adaptação mais flexível. Em contrapartida, o prémio por vaca em aleitamento visa manter os efectivos em aleitamento, podendo produzir um efeito de abrandamento na redução do número de postos de trabalho no sector da produção de bovinos para carne, nas zonas sensíveis. Parece adequado, para o desenvolvimento rural e a coesão regional, favorecer não só o rendimento dos agricultores em causa, mas também a manutenção de um certo nível de actividade concreta que, a prazo, possa evitar uma marginalização ainda maior do sector da pecuária e do emprego no sector. Parece igualmente adequado que os criadores de bovinos implicados possam dispor de uma maior flexibilidade da produção, que se baseie na exploração das pastagens e que contribua para a criação de emprego no sector. Daí a proposta de substituição do prémio por vaca em aleitamento por um prémio à manutenção da actividade pecuária unicamente nas zonas sensíveis. O objectivo é manter o emprego ligado à exploração das pastagens nessas zonas frágeis no plano socioeconómico e que devem ser preservadas no plano ambiental, tendo em vista a coerência regional. Os critérios a cumprir seriam a localização das explorações e a manutenção de uma taxa de encabeçamento mínima (já constante das BCAA de certos Estados-Membros) e do emprego local no sector da pecuária. A novidade é que este «complemento» dos DPU não ficaria condicionado à posse de vacas em aleitamento, mas de quaisquer herbívoros, simplesmente na condição de dispor de uma taxa mínima de encabeçamento. O interesse do dispositivo seria permitir a adaptação da actividade produtiva aos condicionalismos dos factores externos (evolução da taxa de encabeçamento de acordo com factores externos como a imprevisibilidade do clima, o preço dos cereais, a procura de animais magros e a procura de carne).