Diferenças no Desempenho dos Provedores de Serviços de Saneamento Básico no Brasil: Incentivos Distintos?

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1 Diferenças no Desempenho dos Provedores de Serviços de Saneamento Básico no Brasil: Incentivos Distintos? Carlos César Santejo Saiani Paulo Furquim de Azevedo Rudinei Toneto Júnior Mackenzie e EESP/FGV EESP/FGV FEARP/USP ssaini@yahoo.com.br paulo.azevedo@fgv.sp rtoneto@fearp.usp.br Resumo A literatura costuma destacar a diferença de incentivos entre agentes públicos e privados no provimento de serviços de utilidade pública (HART; SCHLEIFER; VISHNY, 1997, WILLIAMSON, 1999) Uma vez que os agentes privados se apropriam do lucro residual da operação, há incentivos para redução de custos e diminuição de perdas. Entretanto, não sendo a qualidade perfeitamente contratável em um contrato de concessão, os agentes privados tenderiam a apresentar um desempenho inferior nesse aspecto. Os agentes públicos, em contrapartida, teriam como função objetivo a maximização das oportunidades eleitorais, o que gera incentivos para o provimento de serviços de utilidade pública de maior qualidade e universalização. Este trabalho testa estas hipóteses no setor de saneamento básico (água e esgoto) brasileiro, em que se observa a presença de provedores públicos (locais e regionais) e privados. Os dados foram obtidos junto ao Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento Básico (SNIS) e os resultados corroboraram grande parte das expectativas iniciais, ou seja, os provedores privados apresentam melhores indicadores de eficiência operacional e financeira, enquanto os provedores públicos locais apresentam melhores indicadores de cobertura. Os provedores privados também apresentaram uma maior melhora nos indicadores no período recente, mostrando a importância da maior capacidade de investimento. Os indicadores sinalizam que a combinação da maior eficiência dos provedores privados e da maior capacidade de investimento com os objetivos de cobertura presentes nos provedores públicos seria a melhor solução para o setor. Palavras-Chave: Saneamento Básico. Gestão Pública. Privatização. 1

2 Introdução A ausência de serviços adequados de saneamento básico 1 gera sérias externalidades negativas sobre a saúde pública, o meio ambiente e, conseqüentemente, sobre o desenvolvimento econômico: contaminação dos mananciais e dos cursos de água; assoreamento dos rios, contribuindo para inundações; formação de ambientes propícios à proliferação de agentes transmissores de doenças, entre outros. No Brasil, cerca de 80% das doenças e 65% das internações hospitalares estão correlacionadas com o saneamento (MOREIRA, 1998, p. 3), o que acaba caracterizando uma alocação ineficiente de recursos públicos, uma vez que, conforme aponta Mello (2001), cada um real aplicado em saneamento básico gera dois reais e cinqüenta centavos de economia em saúde (p. 19) tal relação varia bastante de estudo para estudo. O baixo acesso a água encanada e a formas adequadas de esgotamento sanitário, ainda se constitui um dos principais problemas do país. Após um avanço significativo dos indicadores ao longo dos anos 1970 e 1980, a situação melhorou muito pouco a partir dos anos 1990, sendo ainda bastante preocupante no caso do esgotamento sanitário. O último Censo Demográfico realizado pelo IBGE constatou que o país possuía, em 2000, aproximadamente 9,9 milhões de domicílios sem acesso a abastecimento de água por rede geral (22% do total) de acordo com o Censo Demográfico de No caso do esgoto, em torno de vinte milhões de domicílios não possuíam coleta por rede geral (48% do total). Se for considerado também o acesso à fossa séptica, o número de domicílios sem acesso a formas adequadas de esgotamento sanitário cai para aproximadamente treze milhões (32% do total) 2. O avanço da cobertura nas décadas de 1970 e 1980, principalmente do abastecimento de água, se deu sob a égide do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que vigorou de 1971 a O Planasa foi um modelo centralizado de financiamento de investimentos em saneamento básico. Baseava-se na concessão, por parte dos municípios titulares dos serviços, dos direitos de exploração destes às Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs) de seus respectivos estados, responsáveis pela execução de obras e pela operação dos sistemas alguns municípios optaram por manter os serviços em empresas, autarquias ou departamentos municipais. Ao Banco Nacional de Habitação (BNH), órgão responsável pela administração do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), cabia, entre outras responsabilidades, a realização de empréstimos, com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), para financiar os investimentos. 1 São considerados como serviços de saneamento básico o abastecimento de água (tratamento e distribuição), o esgotamento sanitário (coleta e tratamento), a coleta e disposição dos resíduos sólidos (lixo) e a drenagem urbana. Devido ao objetivo do presente trabalho, serão comentados apenas o abastecimento de água e a coleta de esgoto. 2 A literatura especializada em saúde aponta a rede geral como a forma ideal de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, enquanto que a fossa séptica pode ser uma solução satisfatória em localidades pouco adensadas, desde que não haja contaminação das águas subterrâneas e dos solos, seja uma solução provisória e sua instalação permita interligação à sua futura rede coletora (BNDES, 1996, p. 5). 2

3 Ao longo do tempo, uma série de problemas conjunturais e específicos do setor levou ao gradual esgotamento do Planasa. No plano macroeconômico, deve-se apontar a crise financeira do Estado a partir dos anos 80 e a retração dos recursos externos ao longo desta década. O processo de ajustamento levou a queda nas taxas de crescimento econômico e das receitas tributárias, o que combinado com a ampliação dos gastos de consumo do governo, reduziu ainda mais os recursos disponíveis para a realização de investimentos. Destacam-se, ainda os seguintes problemas, específicos do setor: (i) relativa estagnação dos recursos dos FGTS nos anos 1980 e 1990; (ii) falência do BNH e (iii) baixa capacidade de geração de recursos pelos provedores de serviços, em função de várias ineficiências técnicas e operacionais e de problemas como defasagem tarifária. Em relação a esse último aspecto, é importante apontar que o saneamento básico brasileiro acumulou, ao longo dos anos, uma longa lista de problemas : (i) preferência à ampliação da produção de água, ao invés da redução de perdas e da racionalização do consumo; (ii) atuação deficiente na área comercial falta de cadastro adequado de usuários, baixa medição do consumo e inexistência de políticas e de estruturas tarifárias ideais, assim como de regras eficazes de corte por falta de pagamento ; (iii) atendimento deficiente aos usuários demora ou falta de resposta às solicitações e dificuldades na comunicação ; (iv) aumento excessivo do quadro de pessoal, em razão do uso político da organização; (v) atraso em relação às oportunidades de modernização gerencial e tecnológica, contribuindo para a elevação dos custos operacionais; (vi) descontinuidade administrativa, associada à gestão não profissional, entre outros (PARLATORE, 2000, p ). Moreira (1998) também destaca alguns problemas observados no setor: (i) significativas perdas de faturamento decorrentes tanto de perdas físicas (água produzida e não contabilizada) quanto comerciais (água produzida, distribuída, consumida e não medida) ; (ii) intermitência no fornecimento de água tratada; (iii) baixo índice de produtividade de pessoal; (iv) esgotos sem tratamento e (vi) baixo padrão de qualidade (p ). Assim, seja por dificuldades para obtenção de recursos externos, seja pela não geração de recursos próprios, os investimentos no setor foram se reduzindo ao longo do tempo. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101), aprovada em 2000, ao impor uma série de limites ao endividamento, e os vários contingenciamentos de crédito, definidos para que as metas de superávit fossem alcançadas, reduziram ainda mais a possibilidade de obtenção de recursos pelos provedores públicos 3. Diante desses fatos e de acordo com as políticas sugeridas e adotadas com o fim do nacional-desenvolvimentismo, poder-se-ia alegar que a solução para os problemas do setor seria a privatização concessão dos serviços ao setor privado. A maior eficiência dos provedores privados, defendida por muitos, ampliaria a geração interna de recursos e a ausência de restrições 3 Para maiores detalhes sobre esse assunto, ver Saiani e Toneto Júnior (2008a). 3

4 facilitaria o acesso a recursos de terceiros, internos ou externos. Dessa forma, a capacidade de investimento do setor seria ampliada, os problemas seriam solucionados e a universalização do acesso poderia ser atingida. Alguns municípios optaram por fazer a concessão ao setor privado alguns de forma integral (distribuição de água, coleta e tratamento de esgoto), outros parcialmente. Contudo, decorridos mais de dez anos da inclusão dos serviços públicos no Programa Nacional de Desestatização (PND) e da conseqüente promulgação da Lei de Concessões, ainda são poucos os casos de concessões ao setor privado no saneamento básico brasileiro. O processo no setor foi, portanto, muito mais lento do que em outros serviços públicos energia elétrica, transportes e telecomunicações, por exemplo. A menor intensidade das privatizações no saneamento básico pode ser atribuída a uma série de fatores, podendo-se destacar, entre outros: (i) permanência de uma série de indefinições regulatórias a titularidade dos serviços, por exemplo, ainda não foi definida ; (ii) resistências políticas; (iii) baixa atratividade econômica do setor, em algumas localidades, para a iniciativa privada; (iv) utilização do setor para fins eleitorais manutenção de baixas tarifas e contratação de funcionários ; (v) ausência de ganhos financeiros significativos para o setor público. É importante ter em mente que os serviços de água e esgoto são freqüentemente identificados como aqueles que possuem o maior caráter social entre todas as indústrias de utilidades públicas (FOSTER, 1996), devido às externalidades geradas sobre a saúde pública, o meio ambiente e o desenvolvimento econômico. Assim, argumenta-se que, apesar da maior eficiência que poderia resultar da provisão privada, não se deve excluir do acesso aos serviços aqueles que não podem pagar ou que residam em regiões/municípios não atrativos ao setor privado. Além disso, não se deve sacrificar a qualidade dos serviços (qualidade da água, segurança da coleta e afastamento do esgoto, tratamento do esgoto etc.) em prol de uma maior rentabilidade. Dessa forma, mesmo com uma maior participação privada, o setor público ainda deve ter um papel atuante no saneamento básico, garantindo a qualidade dos serviços e o acesso universal. Esse debate recai sobre os incentivos dos provedores de serviços. Por um lado, os provedores privados poderiam gerar uma maior eficiência técnica, operacional e financeira 4, mas não teriam estímulo para assegurar uma maior qualidade dos serviços e sua universalização. Dessa forma, a iniciativa privada buscaria áreas com maior potencial de geração de receitas e reduziria os custos para que sua função objetivo seja atingida maximização do lucro. Por outro lado, os provedores públicos não teriam incentivos para se preocuparem com a eficiência, a redução de custos e geração de receita, mas teriam forte estímulo para assegurar a qualidade e o maior acesso, o que poderia resultar em uma maior popularidade dos governantes e, conseqüentemente, um melhor desempenho 4 A provisão privada é tida como mais eficiente por possibilitar a eliminação ou, pelo menos, a diminuição de ingerências políticas, de conflitos de interesse, de empreguismo, de desperdícios, entre outros aspectos. 4

5 em futuras eleições. A função objetivo, nesse caso, seria a maximização do tempo no poder, seja diretamente (reeleição) como indiretamente (eleição de sucessores). No saneamento básico brasileiro, a preocupação com os incentivos gerados em diferentes modelos de provisão é de extrema relevância para se buscar a eficiência e o atendimento dos objetivos sociais. Atualmente, existem no país diversos modelos de provisão de serviços de água e esgoto: companhias estaduais, provedores municipais (em diferentes modalidades) e provedores privados. Já é possível, portanto, analisar se os diferentes incentivos geram diferenças significativas em termos de resultado entre os provedores, seja em termos de eficiência econômica e financeira, seja em termos de resultados sociais. Nesse contexto, o objetivo do presente trabalho é avaliar se as diferenças de desempenho apresentadas pelos provedores de serviços de água e esgoto refletem incentivos distintos entre os grupos. Para atingir esse objetivo, serão comparados indicadores de performance de diferentes tipos de provedores existentes. Esses indicadores e os tipos de provedores considerados serão definidos na primeira seção. A comparação do desempenho será realizada na segunda seção, utilizando dados de Na mesma seção, será avaliada a evolução do desempenho de 2000 a Finalmente, na terceira seção, os resultados das análises serão resumidos, averiguando se estes fornecem evidências que corroboram as seguintes hipóteses (i) o desempenho dos provedores públicos seria motivado pelo interesse dos políticos de permanecerem no poder o maior tempo possível, direta (reeleição) ou indiretamente (eleição de sucessores) e (ii) o desempenho dos provedores privados, por sua vez, seria motivado pelo interesse dos administradores de gerarem o maior retorno possível, mesmo que sacrificando questões sociais e relativas à qualidade. 1 Definição dos provedores e dos indicadores As informações que serão utilizadas para comparar o desempenho dos provedores foram obtidas junto ao Sistema Nacional de Informações do Saneamento Básico (SNIS), banco de dados com informações sobre o setor 5. O SNIS surgiu em 1995, no âmbito do Programa de Modernização do Setor Saneamento (PMSS). Os dados são atualizados anualmente, a partir da coleta em uma amostra de provedores de serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário em todo o país, que fornece suas informações agregadas (correspondentes à soma dos municípios atendidos) e também desagregadas por município, neste caso para um subconjunto dos municípios atendidos 6. Atualmente, o banco já conta com doze anos de informações de 1995 a Disponibilizado pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, vinculada ao Ministério das Cidades. 6 A abrangência da amostra do SNIS é bastante significativa. Em 2000, o conjunto de serviços de água corresponde a 73,2% do total de municípios brasileiros e a 89,6% da população urbana nacional; em relação aos serviços de esgoto, esses percentuais são, respectivamente, 16,0% e 66,1%. Em 2006, a amostra agregada corresponde a 81,2% dos 5

6 Deve-se destacar que os provedores de serviços de saneamento básico são agrupados, no SNIS, segundo três categorias: (i) a abrangência da sua atuação diferencia os provedores pela quantidade e complexidade dos seus sistemas, em suas dimensões físicas e em sua distribuição espacial/geográfica ; (ii) a natureza jurídico-administrativa diferencia os provedores do ponto de vista da formalidade legal e administrativa a que estão submetidos em todas as dimensões da sua atuação e (iii) o(s) tipo(s) de serviço(s) de saneamento ofertado(s) aos usuários (somente abastecimento de água, somente esgotamento sanitário ou ambos). De acordo com a abrangência, os provedores são classificados da seguinte maneira: (i) prestador regional: entidade legalmente constituída para administrar serviços e operar sistema(s), atendendo a vários municípios com sistema(s) isolado(s) ou integrado(s) as companhias estaduais de saneamento (CESBs) e a autarquia estadual do Acre; (ii) prestador microrregional: entidade legalmente constituída para administrar serviços e operar sistema(s) isolado(s) ou integrado(s), atendendo a mais de um município, normalmente adjacentes e agrupados em uma pequena quantidade os consórcios intermunicipais; (iii) prestador local: entidade legalmente constituída para administrar serviços e operar sistema(s) no município em que está sediada, podendo atender, eventualmente e quase sempre em caráter não oficial, a frações de municípios adjacentes os serviços municipais, públicos ou privados. Segundo a natureza jurídica, os prestadores são classificados como: (i) entidades de direito público serviços municipais administrados diretamente, por intermédio de departamentos da prefeitura ou de autarquias ou (ii) entidades de direito privado empresas públicas, sociedades de economia mista e empresas privadas. Considerando conjuntamente a abrangência e a natureza jurídica, o SNIS agrupa seus dados em cinco tipos de provedores: (i) prestadores de serviços de abrangência regional todos de direito privado, exceto a autarquia do Acre ; (ii) prestadores de serviços de abrangência microrregional alguns de direito público e alguns de direito privado ; (iii) prestadores de serviços de abrangência local de direito público departamentos, secretarias e autarquias ; (iv) prestadores de serviços de abrangência local de direito privado empresas públicas municipais e sociedades de economia mista municipais e (v) prestadores privados (abrangência local) empresas privadas. As informações são coletadas por meio de formulários eletrônicos enviados aos provedores. A partir dessas informações após sofrerem tratamento, são calculados mais de oitenta indicadores, classificados da seguinte maneira: (i) indicadores econômicos, financeiros e administrativos; (ii) indicadores operacionais de água; (iii) indicadores operacionais de esgoto; (iv) indicadores de balanço e (v) indicadores de qualidade. municípios brasileiros (97,1% da população urbana), no caso da água, e a 22,5% dos municípios (75,7% da população urbana), no caso do esgoto. 6

7 Em relação ao SNIS, algumas ressalvas devem ser feitas: (i) como todo banco de dados auto-declarativo, ele tende a apresentar uma série de imperfeições decorrentes de erros de preenchimento por parte dos informantes, em função de desconhecimento, de falta de entendimento da pergunta ou de qualquer outro motivo; (ii) sua amostra de provedores sofre alterações ao longo do tempo, tanto pela incorporação de novos informantes a cada ano tenta-se manter os informantes anteriores e acrescentar novos informantes, como pela ausência de informações sobre alguns prestadores em determinados anos por algum motivo, estes deixam de informar e (iii) sua amostra desagregada, além de também variar ao longo do tempo, privilegia os municípios com mais de cem mil habitantes a escolha dos maiores serviços justificou-se pelo seu potencial de organização e pela maior possibilidade de retorno das informações coletadas, contudo, pode gerar um sério problema de viés de seleção. Apesar desses problemas, os dados do SNIS podem ser utilizados para realizar inferências sobre o setor como um todo desde que sejam tomadas algumas precauções. Contribui para isso o fato da amostra do sistema (prestadores e municípios) ser bastante representativa e das informações serem tratadas antes do cálculo dos indicadores. Para atingir o objetivo proposto na introdução, será comparado o desempenho de três tipos de provedores, adaptando a classificação, utilizada pelo SNIS, que considera conjuntamente a abrangência de atuação e a natureza jurídica. Para facilitar a leitura, esses provedores serão chamados simplicadamente de: (i) prestadores regionais, (ii) prestadores locais públicos e (iii) prestadores locais privados. Duas ressalvas devem ser feitas: (i) os prestadores locais públicos englobam os locais de direito público e os de direito privado e, (ii) devido à disponibilidade de dados e ao objetivo do trabalho, os prestadores microrregionais não serão analisados. Dessa forma, será possível comparar a performance entre provedores privados e públicos e, dentro destes, entre regionais (estaduais) e locais (municipais). Essa comparação será realizada por meio dos indicadores de desempenho calculados e divulgados pelo SNIS. Do total de indicadores disponibilizados, será considerado um conjunto mais restrito, adequado ao que se pretende avaliar as definições desses indicadores são apresentadas no quadro 1: (i) três indicadores operacionais: índice de perdas de faturamento, índice de perdas na distribuição e índice de hidrometração; (ii) três indicadores de cobertura: índice de atendimento urbano de água, índice de coleta de esgoto e índice de tratamento de esgoto; (iii) cinco indicadores econômicos, financeiros e administrativos: economias por pessoal total, pessoal próprio por mil ligações, tarifas médias (água, esgoto ou ambos), índice de evasão de receita e índice de desempenho financeiro e 7

8 (iv) sete indicadores de qualidade: duração média dos serviços executados, duração média das paralisações, duração média das intermitências, incidência de análises de cloro residual fora do padrão, incidência de análises de turbidez fora do padrão, incidência de análises de coliformes fecais fora do padrão e extravasamentos de esgoto por extensão de rede. Quadro 1 Indicadores operacionais, de cobertura, econômicos, financeiros, administrativos e de qualidade Tipo de Indicador Indicador Definição Indicadores Operacionais Indicadores de Cobertura Indicadores Econômicos, Financeiros e Administrativos Indicadores de Qualidade Índice de Perdas de Faturamento Índice de Perdas na Distribuição Índice de Hidrometração Índice de Atendimento Urbano de Água Índice de Coleta de Esgoto volume não faturado de água / volume total produzido (%) volume não consumido de água / volume total produzido (%) quantidade de ligações micromedidas de água / quantidade de ligações ativas (%) população atendida (total e urbana) / população total do(s) município(s) (% da população) volume coletado de esgoto / volume consumido de água (%) Índice de Tratamento de Esgoto volume tratado de esgoto / volume coletado (%) Índice de Produtividade: Economias por Pessoal Total Índice de Produtividade: Pessoal Próprio por mil ligações Tarifas Médias Índice de Evasão de Receita Índice de Desempenho Financeiro Duração Média dos Serviços Executados Duração Média das Paralisações Duração Média das Intermitências Outros Indicadores de Qualidade quantidade total de economias ativas de água e de esgoto / quantidade de pessoal total (próprio e terceirizado) quantidade total de empregados próprios / quantidade total de ligações ativas de água e de esgoto receita operacional direta (água, esgoto ou ambos) / volume total faturado (água, esgoto ou ambos) (R$/m³) receita não arrecadada / receita operacional total que deveria ser arrecadada (%) razão entre a receita operacional direta, água e esgoto, e as despesas totais com os serviços (%) tempo de execução / quantidade de serviços executados (horas/serviço) duração das paralisações / quantidade de paralisações (horas/paralisação) duração das intermitências prolongadas / quantidade de interrupções sistemáticas (horas/interrupção) incidência de análises de cloro residual fora do padrão (%); incidência de análises de turbidez fora do padrão (%); incidência de análises de coliformes fecais fora do padrão (%); extravasamentos de esgoto por extensão de rede (extravas./km) Para que as hipóteses apresentadas na introdução sejam corroboradas, as análises que serão feitas a seguir devem mostrar um melhor desempenho e/ou uma melhora maior desse desempenho dos prestadores privados em indicadores operacionais, econômicos, financeiros e administrativos e dos públicos em indicadores de cobertura e de qualidade, além de menores tarifas. Diferenças significativas entre os provedores públicos podem significar, pelo lado dos regionais, benefícios provenientes da existência de economias de escala e de densidade no setor lembrando que esse tipo de provedor oferta serviços em mais de um município; pelo lado dos locais, uma maior pressão 8

9 da sociedade sofrida por esse tipo de provedor, em função da maior proximidade entre os responsáveis pelos serviços (governantes) e os consumidores (eleitores). 2 Desempenho dos provedores de serviços Na presente seção, o objetivo é comparar o desempenho dos provedores de serviços de saneamento básico existentes no Brasil, levando em consideração indicadores de desempenho referentes ao ano de 2006 (subseção 2.1) os tipos de provedores que serão comparados e os indicadores utilizados foram definidos na seção anterior. Deve-se destacar que, para cada um dos indicadores analisados, serão confrontados o valor médio e o desvio-padrão dos diferentes prestadores. A análise do valor médio permitirá comparar o desempenho médio dos provedores. Já a análise do desvio-padrão tornará possível averiguar em qual grupo de provedor há uma maior padronização do desempenho entre as entidades que o compõem ou seja, uma menor diferença dos indicadores dessas entidades. Em seguida, será analisada a evolução desses indicadores de desempenho ao longo do tempo de 2000 a 2006, com o objetivo de avaliar qual tipo de prestador conseguiu, nesse período, melhorar seu desempenho médio e aumentar a padronização dos índices das entidades que o compõem (subseção 2.2). Para a realização dessa análise, optou-se por considerar apenas as entidades com informações disponibilizadas em 2000 e em 2006, na tentativa de reduzir o impacto da variação, a cada ano, do tamanho da amostra de prestadores do SNIS. Dessa forma, variações nos valores médios e nos desvios-padrão captarão mudanças no desempenho dos provedores considerados, não sendo influenciados pelos novos informantes incluídos na amostra. 2.1 Comparação do desempenho (2006) Por meio da tabela 1, é possível avaliar o desempenho dos provedores de acordo com três indicadores operacionais índice de perdas de faturamento, de perdas na distribuição e de hidrometração e três indicadores de cobertura índices de atendimento urbano de água, de coleta e de tratamento de esgoto. Em relação a esses indicadores, é possível destacar os seguintes aspectos: (i) (ii) índice de perdas de faturamento: maior valor médio nos prestadores regionais, mas com desvio-padrão menor do que os demais ou seja, pior desempenho relativo nos regionais, mas o desempenho varia menos entre as entidades pertencentes a esse tipo de prestador. O melhor desempenho é o dos locais privados (menor valor médio); índice de perdas na distribuição: assim como no índice anterior, pior desempenho relativo nos regionais (maior valor médio), mas o desempenho varia menos entre as entidades 9

10 pertencentes a esse tipo de provedor de serviço (menor desvio-padrão). O melhor desempenho relativo é o dos prestadores privados (menor valor médio); (iii) índice de hidrometração: valor médio maior e desvio-padrão menor nos prestadores locais privados ou seja, melhor desempenho relativo e menor variabilidade entre as entidades pertencentes a esse tipo de provedor. O pior desempenho relativo, nesse índice, é o dos locais públicos (menor valor médio) que também apresentam maior desvio-padrão; (iv) índice de atendimento urbano de água: maior valor médio e menor desvio-padrão nos prestadores locais públicos ou seja, os locais públicos atendem a uma parcela maior da população urbana que reside em sua área de atuação e há uma maior padronização do índice de atendimento entre as entidades que compõem esse grupo, o pior desempenho é dos provedores regionais; Tabela 1 Saneamento básico no Brasil: indicadores operacionais e de cobertura, segundo o tipo de provedor de serviços (2006) Prestador / Indicador Regional Local Público Privado Índice de perdas de faturamento (%) 44,37 32,29 23,50 (16,86) (25,87) (16,97) Índice de perdas na distribuição (%) 48,63 26,70 25,04 (13,59) (18,97) (15,17) Índice de hidrometração (%) 73,37 66,84 94,46 (30,78) (39,56) (9,97) Índice de atendimento urbano de água (% da população) 87,55 95,11 91,02 (15,08) (14,20) (17,34) Índice de coleta de esgoto (%) 30,66 65,85 60,29 (20,38) (33,72) (27,59) Índice de tratamento de esgoto (%) 79,38 45,08 48,78 (32,05) (45,67) (38,22) Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2006). Elaboração própria. Obs.: Desvio-padrão entre parênteses. (v) índice de coleta de esgoto: maior valor médio nos prestadores locais públicos e menor desviopadrão nos regionais ou seja, na média, os locais públicos coletam um volume maior de esgoto, mas há uma maior padronização da coleta (menor diferença entre o volume coletado pelas entidades pertencentes ao grupo) nos regionais, que em média possuem um grau de atendimento bastante inferiores aos demais; (vi) índice de tratamento de esgoto: maior valor médio e menor desvio-padrão nos provedores regionais, ou seja, melhor desempenho e maior padronização dos índices das entidades nesse tipo de prestador. Comparando os dois últimos indicadores, observa-se que os locais públicos coletam mais e tratam menos e os regionais tratam mais e coletam menos. O baixo grau de tratamento nos prestadores locais públicos pode ser resultado da existência de externalidades ambientais e da necessidade de coordenação regional das políticas para o setor. Isto porque os prestadores locais 10

11 podem estar preocupados com a coleta e com o afastamento do esgoto que beneficia diretamente seus habitantes, enquanto a ausência de tratamento distribui o ônus com os municípios vizinhos. Nos prestadores regionais, por outro lado, a coordenação seria possível. Em relação às perdas de água na distribuição, é importante fazer um comentário adicional: níveis elevados de perdas na distribuição não apenas afetam o desempenho financeiro dos provedores, como também desperdiçam um valioso e escasso recurso. Além disso, tendo em vista os crescentes custos incorridos no desenvolvimento de novas fontes de suprimento de água, muitas vezes situadas a grandes distâncias, e o aumento da competição pela água entre vários setores usuários, as companhias de saneamento não podem se dar ao luxo de desperdiçar água (MEJIA et alii, 2003, p. 34). Os índices de perdas na distribuição dos provedores são bastante elevados aproximadamente 49% nos regionais e acima de 25% nos demais provedores. Esses valores, somados à existência de uma grande parcela de ligações ativas de água ainda não micromedida (índice de hidrometração), resultam nos significativos índices de perdas de faturamento observados em todos os provedores. A comparação do desempenho dos prestadores de serviços de saneamento básico também pode ser feita por meio de indicadores econômicos, financeiros e administrativos, apresentados na tabela 2. Em relação a esses indicadores, destacam-se os seguintes aspectos: (i) economias por pessoal total: maior valor médio (maior produtividade) nos regionais e menor desvio-padrão (maior padronização) nos locais públicos. A menor produtividade (menor valor médio) é observada nos locais públicos; (ii) pessoal próprio por mil ligações: assim como o anterior, esse indicador mede a produtividade física do pessoal na prestação dos serviços. Observa-se um menor valor médio (maior produtividade) e um menor desvio-padrão (maior padronização) nos privados; (iii) tarifas médias: nos três tipos de tarifas, os maiores valores médios são os dos regionais, os menores valores médios são os dos locais públicos e os menores desvios-padrão são os dos prestadores regionais. Vale destacar que as tarifas dos provedores privados são bastante próximas às tarifas das regionais e maiores do que as dos locais públicos; (iv) índice de evasão de receita: valor médio menor nos prestadores locais públicos ou seja, esses prestadores deixam de arrecadar, na média, uma parcela menor do total da receita operacional que poderia ser obtida. A maior padronização ocorre nos privados e a maior evasão média de receitas nos regionais; (v) índice de desempenho financeiro: relaciona as receitas totais às despesas totais com os serviços. Verifica-se um maior valor médio nos locais privados (melhor desempenho) e menor desvio-padrão (maior padronização) nos regionais. Deve-se destacar também que, na média, as receitas dos regionais não cobrem suas despesas. 11

12 Tabela 2 Saneamento básico no Brasil: indicadores econômicos, financeiros e administrativos, segundo o tipo de provedor de serviços (2006) Prestador / Indicador Índice de produtividade: economias por pessoal total Índice de produtividade: pessoal próprio por mil ligações Tarifa média praticada (R$/m³) água e esgoto Tarifa média de água (R$/m³) Tarifa média de esgoto (R$/m³) Índice de evasão de receita (%) Índice de desempenho financeiro (%) Regional Local Público Privado 304,70 233,81 295,54 (141,01) (139,16) (145,35) 3,92 4,36 3,16 (3,12) (2,75) (1,56) 1,76 0,93 1,61 (0,45) (0,54) (0,71) 1,81 0,97 1,65 (0,48) (0,54) (0,73) 1,68 0,81 1,48 (0,43) (0,64) (0,83) 10,91 2,57 7,99 (10,98) (19,51) (10,18) 84,80 103,43 121,71 (27,64) (47,78) (37,43) Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2006). Elaboração própria. Obs.: Desvio-padrão entre parênteses. Deve-se fazer um comentário adicional em relação ao índice de pessoal próprio por mil ligações. Segundo Idelovitch e Ringskog (1995), o excesso de pessoal é um importante indicador de ineficiência na provisão de serviços de saneamento básico, uma vez que caracteriza uma baixa produtividade dos prestadores. Esses autores relatam que um prestador eficiente, seguindo padrões internacionais, é aquele que possui dois ou três empregados para cada mil ligações de água (p. 9). Meija et alii (2003), por sua vez, afirmam que o número ideal seria de dois funcionários por mil ligações, independentemente de ser ligação de água ou de esgoto embora o número ideal dependa das condições locais (p. 32). Conforme pode ser observado na tabela 2, o número médio de pessoal próprio por mil ligações em qualquer tipo de provedor de serviços de saneamento básico no Brasil é superior a três se também for considerado o pessoal terceirizado, esse número é maior. Ou seja, todos provedores apresentam, em média, uma baixa produtividade. Por último, o desempenho dos provedores deve ser comparado levando em consideração alguns aspectos relacionados à qualidade dos serviços ofertados. Analisando os dados da tabela 3, é possível destacar os seguintes aspectos: (i) (ii) duração média dos serviços executados: maior valor médio nos prestadores regionais e menor desvio-padrão nos prestadores locais privados ou seja, melhor desempenho médio nos regionais e maior padronização nos privados; duração média das paralisações: melhor desempenho (menor valor médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos prestadores regionais; (iii) duração média das intermitências: melhor desempenho (menor valor médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos locais privados; 12

13 Tabela 3 Saneamento básico no Brasil: indicadores de qualidade, segundo o tipo de provedor de serviços (2006) Indicador de qualidade Regional Local Público Privado Duração média dos serviços executados (horas/serviço) 6,88 2,98 2,55 (12,79) (8,50) (6,16) Duração média das paralisações (horas/paralisação) 8,46 9,41 10,83 (6,01) (8,02) (9,88) Duração média das intermitências (horas/interrupção) 17,57 6,61 4,85 (68,08) (9,36) (6,62) Incidência de análises de cloro residual fora do padrão (%) 4,32 5,33 0,33 (13,21) (15,07) (0,81) Incidência de análises de turbidez fora do padrão (%) 5,84 4,90 0,90 (13,84) (14,42) (3,05) Incidência de análises de coliformes fecais fora do padrão (%) 1,81 5,46 0,30 (6,71) (16,37) (1,35) Extravasamentos de esgoto por extensão de rede (extravas./km) 5,77 4,81 3,30 (36,46) (16,78) (3,64) Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2006). Elaboração própria. * Dados não disponíveis. (iv) incidência de análises de cloro residual fora do padrão: melhor desempenho (menor valor (v) médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos locais privados; incidência de análises de turbidez fora do padrão: melhor desempenho (menor valor médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos prestadores locais privados; (vi) incidência de análises de coliformes fecais fora do padrão: melhor desempenho (menor valor médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos privados; (vii) extravasamentos de esgoto por extensão de rede: melhor desempenho (menor valor médio) nos locais públicos e maior padronização (menor desvio-padrão) nos privados; 2.2 Evolução do desempenho dos prestadores de serviços ( ) Deve-se apontar, primeiramente, que o índice de perdas de faturamento mede a proporção não faturada do volume produzido de água, ou seja, a parcela da água produzida que não gera receita para o provedor do serviço. As perdas de faturamento podem ocorrer em função de problemas na rede de distribuição e de deficiências na medição da água consumida. Dessa forma, para reduzir tais perdas, é necessário que ocorra, grosso modo, uma redução das perdas na distribuição ou um esforço para elevar a micromedição (hidrometração) do consumo de água ou ambos. Ou seja, há uma diminuição do índice de perdas de faturamento quando o índice de perdas na distribuição também se reduz ou quando o índice de hidrometração se eleva ou quando os dois fatos ocorrem ao mesmo tempo. Analisando a evolução dos indicadores entre 2000 e 2006, o gráfico 1 mostra que os locais privados foram os que, na média, apresentaram uma melhora de desempenho nos três indicadores considerados: (i) redução das perdas na distribuição, (ii) aumento da hidrometração e, 13

14 Variação (%) conseqüentemente, (iii) queda das perdas de faturamento. Nos prestadores locais públicos, os índices médios de perdas de faturamento e de perdas na distribuição também sofreram uma queda no período, mas o índice médio de hidrometração piorou. Nos regionais, nenhum índice apresentou melhora no período analisado ,72 4,97 4,36-0,65-1,37 Índice de Perdas de Faturamento Índice de Perdas na Distribuição Índice de Hidrometração ,05-20, ,30-43,10 Prestador Regional Prestador Local Público Prestador Local Privado Indicador / Variação do Desvio-Padrão ( ) em % Prestador Perdas de Faturamento Perdas na Distribuição Hidrometração Regional 12,93-5,49 28,14 Local Público 43,82 20,94 54,55 Local Privado 0,77-20,18-62,92 Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000 e 2006). Elaboração própria. Gráfico 1 Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de perdas de faturamento, de perdas na distribuição e de hidrometração (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de provedor (2000 e 2006) Por meio da tabela apresentada logo abaixo do gráfico 1, é possível observar que a melhora do desempenho dos prestadores privados no índice de perdas de faturamento ocorreu apenas na média, uma vez que aumentou o desvio-padrão referente a esse indicador. Ou seja, apenas uma entidade ou um conjunto de entidades privadas reduziram sensivelmente suas perdas, o que acabou levando a uma queda dos índices do grupo; já no caso das perdas na distribuição e da hidrometração, ocorreu uma melhora geral, que resultou em uma redução do desvio-padrão referente a esse indicador. Destaca-se também a queda, nos prestadores regionais, do desvio-padrão referente ao índice de perdas na distribuição. O gráfico 2 mostra evolução dos índices de atendimento dos serviços. Observa-se que apenas os regionais apresentaram, na média, um aumento dos índices de atendimento urbano de água assim como uma redução do desvio-padrão referente a esse indicador e de coleta de esgoto. No caso do tratamento de esgoto, os locais públicos e os privados apresentaram um aumento do 14

15 Variação (%) indicador médio mais significativo no último grupo, mas a redução do desvio-padrão ocorreu nos regionais e nos locais públicos , ,57-1,45-4,07 6,26-2,86-6,48-0,34 Índice de Atendimento Urbano de Água Índice de Coleta de Esgoto 8,05 Índice de Tratamento de Esgoto Prestador Regional Prestador Local Público Prestador Local Privado Indicador / Variação do Desvio-Padrão ( ) em % Prestador Atendimento de Água Coleta de Esgoto Tratamento de Esgoto Regional -9,92 9,62-26,57 Local Público 41,55 12,68-1,81 Local Privado 124,30 22,48 70,99 Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000 e 2006). Elaboração própria. Gráfico 2 Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de acesso (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de provedor (2000 e 2006) No gráfico 3, é apresentada a evolução de dois indicadores que refletem a produtividade dos provedores. No caso do indicador de economias por pessoal total uma maior produtividade se daria com o aumento do número de economias por pessoal total, o que ocorreu, na média, nos prestadores regionais e locais públicos. Já no caso do pessoal próprio por mil ligações, uma maior produtividade levaria a uma redução desse índice, o que ocorreu nos regionais e privados. Analisando a evolução dos desvios-padrão, observa-se que só aumentou a padronização, no período analisado, no índice de pessoal próprio por mil ligações dos prestadores regionais. O gráfico 4, por sua vez, mostra a evolução das tarifas médias os valores não foram deflacionados, mas isso não compromete a análise em função do interesse ser a comparação da evolução entre grupos distintos de entidades provedoras de serviços de saneamento básico. É possível observar que as tarifas aumentaram nos três tipos de prestadores e os aumentos não foram uniformes entre eles elevação de todos os desvios-padrão. Destaca-se o fato das tarifas médias (praticada, de água e de esgoto) terem aumentado mais nos privados e menos nos locais públicos o pode ser decorrência de interesses eleitorais. 15

16 Variação (%) Variação (%) ,05 4,95 7,65 0 Economias por Pessoal Total Pessoal Próprio por mil Ligações ,91-10, ,20 Prestador Regional Prestador Local Público Prestador Local Privado Indicador / Variação do Desvio-Padrão ( ) em % Prestador Economias por Pessoal Total Pessoal Próprio por mil Ligações Regional 18,28-23,90 Local Público 31,63 64,29 Local Privado 10,61 0,64 Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000 e 2006). Elaboração própria. Gráfico 3 Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de economias por pessoal total e de pessoal próprio por mil ligações (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de provedor (2000 e 2006) ,67 109, ,42 100, ,57 75, ,08 45,45 52, Tarifa Média Praticada Tarifa Média de Água Tarifa Média de Esgoto Prestador Regional Prestador Local Público Prestador Local Privado Indicador / Variação do Desvio-Padrão ( ) em % Prestador Tarifa Média Praticada Tarifa Média de Água Tarifa Média de Esgoto Regional 55,17 65,52 74,07 Local Público 92,86 100,00 146,15 Local Privado 148,28 180,77 141,67 Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000 e 2006). Elaboração própria. Gráfico 4 Saneamento básico no Brasil: variação das tarifas médias praticadas, de água e de esgoto (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de provedor (2000 e 2006) 16

17 Variação (%) Já no gráfico 5, é possível observar a variação dos índices de evasão de receita e de desempenho financeiro. De acordo com o gráfico, ocorreu uma piora (pequena) do índice médio de evasão de receita apenas nos prestadores locais públicos. Nesses prestadores, o índice médio de desempenho financeiro também sofreu uma piora. Nos regionais e nos privados, os dois índices apresentaram, na média, uma melhora mais sensível no segundo grupo de prestadores. Uma maior padronização ao longo do tempo redução do desvio-padrão só ocorreu no índice de evasão de receitas dos regionais e privados ,15 0,41 Índice de Evasão de Receita 3,91 7,96 Índice de Desempenho Financeiro -11, ,38 Prestador Regional Prestador Local Público Prestador Local Privado Indicador / Variação do Desvio-Padrão ( ) em % Prestador Evasão de Receita Desempenho Financeiro Regional -54,48 17,02 Local Público 51,64 33,79 Local Privado -25,70 138,54 Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000 e 2006). Elaboração própria. Gráfico 5 Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de evasão de receita e de desempenho financeiro (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de provedor (2000 e 2006) Finalmente, em relação à qualidade dos serviços, optou-se por analisar a evolução de apenas dois indicadores: (i) duração média das intermitências e (ii) extravasamentos de esgoto por extensão de rede. Deve-se apontar que, no caso do primeiro, apenas os privados apresentaram, na média, uma redução da duração das intermitências. Os extravasamentos de esgoto reduziram-se nos regionais e nos privados (mais significativo). A redução dos desvios-padrão (maior padronização) ocorreu nos privados, nos dois índices analisados. Esses fatos podem ser observados no gráfico 6. 17

18 Variação (%) , , ,23 Duração Média das Intermitências -89,22-16,87 Extravasamentos de Esgoto por Extensão de Rede -60,61 Prestador Regional Prestador Local Público Prestador Local Privado Indicador / Variação do Desvio-Padrão ( ) em % Prestador Duração Média das Intermitências Extravasamentos de Esgoto Regional 244,72 50,46 Local Público 154,52 361,92 Local Privado -93,28-59,32 Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000 e 2006). Elaboração própria. Gráfico 6 Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de duração média das intermitências e de extravasamentos de esgoto (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2006) 3 Evidências sobre os incentivos distintos dos prestadores O quadro 1 resume as análises realizadas na subseção 2.1, na qual o desempenho dos prestadores de serviços de saneamento básico foi comparado em relação a diversos aspectos: operacionais, de cobertura, econômicos, financeiros, administrativos e de qualidade. Conforme pode ser observado nesse quadro, os dados sugerem que, de uma maneira geral, os locais privados apresentavam, em 2006, um desempenho médio superior aos locais públicos e aos regionais os locais privados apresentavam melhor desempenho em dez dos vinte indicadores considerados (50%), os locais públicos em seis indicadores (30%) e os regionais em quatro (20%). No caso da maior padronização, eram nos locais públicos que ocorriam as maiores diferenças dos índices entre as entidades pertencentes ao grupo regionais e privados possuíam, cada um, menores desviospadrão em nove indicadores analisados. O quadro 2 resume as análises realizadas na subseção 2.2, mostrando, em cada indicador considerado, que tipo de provedor apresentou, de 2000 a 2006, uma melhora de desempenho e em qual essa melhora foi maior. Observa-se que apenas em três indicadores índices de atendimento urbano de água, de coleta de esgoto e economias por pessoal total os prestadores não 18

19 apresentaram melhora de desempenho. Nos demais indicadores, tal tipo de provedor apresentou a maior melhora de desempenho. Tipo de Indicador Indicadores Operacionais Indicadores de Cobertura Indicadores Econômicos, Financeiros e Administrativos Indicadores de Qualidade Quadro 1 Saneamento básico no Brasil: qual é o tipo de prestador com melhor desempenho? (2006) Prestador / Indicador Valor Médio Desvio-Padrão Local Local Regional Público Privado Regional Local Público Local Privado Índice de perdas de faturamento X X Índice de perdas na distribuição X X Índice de hidrometração X X Índice de atendimento urbano de água X X Índice de coleta de esgoto X X Índice de tratamento de esgoto X X Economias por pessoal total X X Pessoal próprio por mil ligações X X Tarifa média praticada água e esgoto X X Tarifa média de água X X Tarifa média de esgoto X X Índice de evasão de receita X X Índice de desempenho financeiro X X Duração média dos serviços executados X X Duração média das paralisações X X Duração média das intermitências X X Cloro residual fora do padrão X X Turbidez fora do padrão X X Coliformes fecais fora do padrão X X Extravasamentos de esgoto X X Conforme foi apontado na primeira seção, para que as hipóteses apresentadas na introdução fossem corroboradas, as análises deveriam mostrar um melhor desempenho e/ou uma melhora maior desse desempenho dos provedores privados em indicadores operacionais, econômicos, financeiros e administrativos e dos públicos em indicadores de cobertura e de qualidade, além de menores tarifas. Assim, os resultados obtidos nas análises realizadas na seção anterior, resumidos nos quadros 1 e 2 estão, em sua maioria, de acordo com as expectativas. Os provedores privados apresentam um desempenho superior e uma melhora desse desempenho em quase todos os indicadores relacionados à eficiência operacional (perdas de faturamento, distribuição, hidrometração e pessoal por ligações). Um resultado que, em um primeiro momento, não era esperado, foi o melhor desempenho médio e o esforço para melhorá-lo em relação a indicadores de qualidade. Esperava-se que os públicos tivessem um melhor desempenho nesse quesito, pois pode gerar resultados eleitorais. Contudo, analisando mais calmamente, o resultado não é estranho, pois todos os aspectos de qualidade analisados acabam gerando custos maiores para os provedores se não estiverem de acordo com as especificações. Além disso, o resultado pode decorrer de exigências presentes nos contratos de concessão e da maior fiscalização decorrente da natureza privada dos provedores. 19

20 Tipo de Indicador Indicadores Operacionais Indicadores de Cobertura Indicadores Econômicos, Financeiros e Administrativos Indicadores de Qualidade Quadro 2 Saneamento básico no Brasil: quais são os tipos de prestadores que apresentaram melhora de desempenho? Em qual essa melhora foi maior? ( ) * Crescimento menor das tarifas. Em quais ocorreram Em qual a melhora foi melhora? maior? Prestador / Indicador Local Local Regional Público Privado Regional Local Local Público Privado Índice de perdas de faturamento X X X Índice de perdas na distribuição X X X Índice de hidrometração X X Índice de atendimento urbano de água X X Índice de coleta de esgoto X X Índice de tratamento de esgoto X X X Economias por pessoal total X X X Pessoal próprio por mil ligações X X X Tarifas* X X Índice de evasão de receita X X X Índice de desempenho financeiro X X X Duração média das intermitências X X Extravasamentos de esgoto X X X Os provedores locais públicos, por sua vez, possuem os maiores indicadores de cobertura (atendimento urbano de água e coleta de esgoto) e as menores tarifas. Esse último fato, combinado com o maior número de empregados, pode decorrer da preocupação política na gestão dessas instituições interesse em não penalizar os consumidores-eleitores, com o aumento das tarifas, e os funcionários-eleitores, não realizando demissões. Assim, a manutenção de um grande número de empregados e de tarifas mais reduzidas com aumento menor do que nos demais seria utilizada com fins eleitorais, o que pode ser ainda mais significativo nos locais públicos, devido à maior proximidade entre os governantes e seus eleitores justificando o maior índice de pessoal próprio por mil ligações e as menores tarifas nesse provedor. Vale destacar, que a menor tarifa nos públicos também decorre de maiores facilidades tributárias. Portanto, os resultados obtidos validam, de certa forma, as hipóteses apresentadas na introdução. Pelo lado dos provedores privados, os resultados sinalizam que estes buscam uma redução dos custos, uma maior produtividade, uma menor perda na distribuição, uma menor inadimplência e maiores tarifas motivados pelo objetivo de maximização do lucro. Os provedores públicos, por outro lado, mantêm tarifas mais baixas e um maior quadro de funcionários, o que pode ser resultado, entre outros fatores, da motivação dos governantes de permanecerem no poder o maior tempo possível (reeleição) e de elegerem seu sucessor. Em relação aos provedores regionais, alguns comentários devem ser feitos especificamente. Primeiramente, é importante apontar que estes se situam em posições intermediárias, seja nos indicadores de eficiência (operacionais, econômicos, financeiros e administrativos), seja nos indicadores de interesse social (cobertura e qualidade). As tarifas médias, no entanto, são maiores nesse tipo de provedor. Uma possível explicação para isso é a maior dificuldade de provisão dos 20