ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO

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1 1 PARECER Nº RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA EM DECORRÊNCIA DE OBRA: SE COMPROVADO O NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE O DANO SOFRIDO PELO PARTICULAR E A ATUAÇÃO ESTATAL, HÁ DEVER DE INDENIZAÇÃO PELO PODER PÚBLICO. EXISTÊNCIA DE DIREITO DE REGRESSO CONTRA A CONSTRUTORA, SE OCORRENTE DOLO OU CULPA NA EXECUÇÃO DA OBRA. O Sr. Secretário de Estado de Infra-Estrutura e Logística remete a esta Procuradoria-Geral expedientes que veiculam pedidos de indenizações de moradores próximos à Rodovia Rota do Sol, cujas residências teriam sofrido abalos, como rachaduras, fissuras e rompimento de paredes, em razão das obras de construção que estão sendo realizadas pelo Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER). Estão reunidos três expedientes, que tratam de pleitos formulados por Maria Antônia Cardoso de Quadros (exp. nº /06-0), Adão Carlos de Quadros da Silva (exp. nº /06-2) e Antônio João Hahn (exp. nº

2 /06-8), todos vizinhos das obras de construção da rodovia, alegando prejuízos sofridos em suas residências e, por isso, requerendo indenização da Autarquia Rodoviária. Examinada a questão pela Assessoria Jurídica do DAER, foi exarada a Informação de fls. 29/31, opinando pela remessa dos expedientes a esta Casa, tendo em vista a possibilidade de surgirem outros casos análogos, buscando orientação normativa para a matéria, especialmente quanto à possibilidade de reconhecimento e pagamento administrativo das indenizações pleiteadas. É o relatório. Trata-se de verificar se há responsabilidade civil do DAER pelos danos sofridos nas moradias de vizinhos da rodovia Rota do Sol, que se encontra em construção. A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público, bem como das de direito privado prestadoras de serviço público, consoante assentado na Constituição Federal (art. 37, par. 6º), é objetiva, ou seja, basta que haja o dano e o nexo de causalidade com uma ação estatal, para que surja o dever de reparação, não havendo que se perquirir de culpa. A culpa (ou dolo) poderá ser averiguada em demanda regressiva intentada pela Administração contra o responsável pelo dano. Esta, portanto, é a norma constitucional que deve balizar o equacionamento da questão. Com esta norma deve harmonizar-se a legislação infraconstitucional pertinente à matéria. Na espécie, cuida-se da Lei nº 8.666/93, art. 70, que tem a seguinte dicção: O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão interessado. Procedendo-se à interpretação sistemática das normas, temos que a Administração Pública responsabiliza-se objetivamente pelos danos que sua atuação vier a causar a terceiros, não restando excluída, todavia, a responsabilidade do particular-

3 3 contratado por ela, que tenha concorrido, com culpa ou dolo, para a ocorrência do evento danoso. Tal responsabilidade deverá ser buscada pelo Poder Público através de ação regressiva. Esta é a orientação da doutrina acerca do tema. Vale citar o magistério de HELY LOPES MEIRELLES: A obra pública é um fato administrativo, e, como tal, sujeito às regras específicas da Administração, quer quanto à sua localização e execução, quer quanto às implicações com os bens e direitos dos particulares. Pelos danos causados pela obra pública a vizinhos e terceiros responde imediata e diretamente a entidade administrativa que executa ou ordena a sua execução. É a regra geral inferida do art. 37, 6º, da Constituição Federal, que estabelece a responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos atos lesivos de seus agentes. Diante do preceito constitucional, a responsabilidade civil da Administração pelos danos da obra pública ao particular surge do só fato lesivo da construção, sem necessidade de se comprovar culpa ou dolo de seus agentes, bastando que o lesado demonstre o nexo causal entre a obra e o dano. Essa é a dominante orientação da doutrina e da jurisprudência, calcada no preceito constitucional da responsabilidade objetiva das pessoas administrativas e na justiça comutativa, que impõe se repartam os ônus entre todos aqueles que auferem os benefícios da administração. É o princípio da repartição dos encargos públicos, ou da igualdade dos indivíduos diante das cargas públicas, que Caio Tácito assinala com tanta propriedade dentre as atuais tendências da responsabilidade civil do Estado. Até mesmo nas obras públicas empreitadas com empresas particulares prevalece a regra constitucional da responsabilidade objetiva da Administração pelo só fato da obra, porque, ainda aqui, o dano provém de uma atividade administrativa ordenada pelo Poder Público no interesse da comunidade, colocando-se o executor da obra na posição de preposto da Administração, equiparável, portanto, aos seus agentes. Essa responsabilidade é inafastável da Administração e intransferível ao construtor particular de obra pública, por resultante de mandamento constitucional intransacionável, e, além disso, se liberada a Fazenda Pública, ficaria a vítima, em muitos casos, prejudicada em seu direito indenizatório, pela falta de recursos da empresa executora das construções lesivas.

4 4 Não se nega à Administração o direito regressivo de responsabilizar o construtor que, culposamente, causar danos a vizinhos ou terceiros na execução da obra pública, mas tal responsabilização só pode ser feita depois de indenizado o particular lesado, nos precisos termos do art. 37, 6º, da Constituição Federal. (Licitação e Contrato Administrativo, 13ª ed., São Paulo: Malheiros, 2002, pp. 280/281). (grifou-se) Veja-se, também, o magistério de MARÇAL JUSTEN FILHO: A evolução do direito civil permite aplicar, ademais, os princípios contidos na legislação de defesa do consumidor. O particular, quando desenvolve serviços públicos em virtude de contrato administrativo, configura-se como um fornecedor de serviços ao consumidor. Nesses casos, dispensa-se o concurso de culpa ou dolo para configurar-se a responsabilidade civil do contratante. Basta a existência do dano, provocado causalmente pela ação ou omissão do particular contratado pelo Estado, para fazer nascer a responsabilidade civil. O particular e o Estado responderão solidariamente, segundo os princípios da responsabilidade civil objetiva, pela indenização devida ao terceiro. O Estado, se indenizar o terceiro, terá direito de regresso contra o particular causador do dano, mediante a comprovação do elemento subjetivo da culpabilidade. (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 5ª ed., São Paulo: Dialética, 1998, p.529). No mesmo sentido orienta-se a jurisprudência, como exemplificam os arestos adiante citados: CONSTITUCIONAL. CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. C.F., 1967, art C.F./88, art. 37, par. 6º. I. A responsabilidade civil do Estado, responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, que admite pesquisa em torno da culpa do particular, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade estatal, ocorre, em síntese, diante dos seguintes requisitos: a) do dano; b) da ação administrativa; c) e desde que haja nexo causal entre o dano e a ação administrativa. A consideração no sentido da licitude da ação administrativa é irrelevante, pois o que interessa, é isto: sofrendo o particular um prejuízo, em razão da

5 5 atuação estatal, regular ou irregular, no interesse da coletividade, é devida a indenização, que se assenta no princípio da igualdade dos ônus e encargos sociais. II. Ação de indenização movida por particular contra o Município, em virtude dos prejuízos decorrentes da construção de viaduto. Procedência da ação. III. R.E. conhecido e provido. (RE /SP STF 2ª T. Rel. Min. Carlos Velloso j. 18/02/92). (grifouse) RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO RUÍNA DE CONSTRUÇÃO PARTICULAR CAUSADA POR OBRA PÚBLICA RELAÇÃO DE CAUSALIDADE PROVADA AÇÃO PROCEDENTE APELO E REMESSA OFICIAL DESPROVIDOS. 1 A responsabilidade civil do Estado por danos causados ao particular por obra pública é objetiva, dela não se eximindo a Administração ainda que o contrato, que firmou com a empreiteira, contenha cláusula em que esta assume integralmente tal responsabilidade. 2- Provada a relação de causalidade entre a obra pública e os danos, responde por estes a Administração, só se cogitando da culpa na ação de regresso movida por litisdenunciação contra a executora da obra. 3 Apelo e remessa oficial desprovidos. (Apelação Cível /SC 4ª T. TRF - 4º Região - Relator: Dês. Antônio Albino Ramos de Oliveira j. 07/11/00). (grifou-se) CIVIL RESPONSABILIDADE ACIDENTE DE VEÍCULO ESTRADA EM CONSTRUÇÃO EMPREITEIRA DO DNER. 1 - Cabe ao DNER a responsabilidade pelos danos causados em estrada sob sua fiscalização, em decorrência do deslocamento de terra provocado por obras. 2 - Pertinência da litisdenunciação, com condenação da empreiteira, preposta da Autarquia e responsável pela execução. 3 Responsabilidade objetiva do denunciante e do denunciado. 4 Recurso Improvido. (Apelação Cível /MG - 4ª T. TRF 1ª Região - Relatora: Desa. Eliana Calmon j. 10/12/1996). Portanto, configurando-se um dano ao particular, que tenha sido causado pela atuação estatal, haverá responsabilidade objetiva do Poder Público em

6 6 indenizar os prejuízos sofridos. Poderá, todavia, o ente estatal, buscar o ressarcimento do agente causador do dano no caso, o empreiteiro -, caso seja demonstrada sua culpa ou dolo. Evidentemente, como dito inicialmente, somente imputar-se-á responsabilidade de reparar à Administração Pública se for produzida prova cabal que demonstre a relação de causa e efeito entre o dano sofrido pelo particular e a atuação estatal. Tratando-se de obra, como ocorre in casu, imprescindível perícia técnica que comprove tal nexo de causalidade, aferindo, ainda, a extensão dos prejuízos sofridos. Nessa senda, respondendo à consulta formulada, haverá dever de o DAER indenizar os moradores vizinhos da Rota do Sol pelos prejuízos sofridos em suas residências, desde que reste devidamente comprovado o nexo de causalidade entre as obras feitas na rodovia e os danos ocasionados. Tal prova necessita ser feita através de competente perícia, que demonstre o nexo e a extensão dos prejuízos a serem indenizados. Caberá, também, ao DAER, direito de regresso contra a empreiteira, desde que se comprove culpa ou dolo na execução da obra. Considerando, pois, a necessidade de prova do nexo de causalidade referido, bem como da existência de culpa ou dolo da contratada, entendo que não é adequada a via administrativa para resolução da demanda, que será melhor dirimida na instância judicial, possibilitando-se, inclusive, que o DAER, através da denunciação à lide, exerça seu direito regressivo contra a construtora. É o Parecer. Porto Alegre, 18 de outubro de Helena Beatriz Cesarino Mendes Coelho Procuradora do Estado Ref. Exp /06-8

7 Processo nº /06-8 Acolho as conclusões do PARECER nº , da Procuradoria do Domínio Público Estadual, de autoria da Procuradora do Estado Doutora HELENA BEATRIZ CESARINO MENDES COELHO. Restitua-se o expediente ao Excelentíssimo Senhor Secretário de Estado da Infra-Estrutura e Logística. Em 04 de novembro de Eliana Soledade Graeff Martins, Procuradora-Geral do Estado.