Regionalização do Gasto Público com Pessoal. ( Por que comemorar o aumento da folha salarial federal? )

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1 Nota Técnica 25/09/ Regionalização do Gasto Público com Pessoal ( Por que comemorar o aumento da folha salarial federal? ) José Roberto Afonso Kleber Castro Tem sido dito que expandir o gasto público com pessoal é uma forma eficiente de combater a crise financeira global e justa por gerar renda e emprego, além de atender a necessidade da população. É uma tese de fácil compreensão pelo leigo, porém, omite que o Brasil é uma Federação, que o gasto não é distribuído linearmente por esfera e unidade de governo, muito menos que beneficia igualmente todas as regiões e localidades do país. O objetivo desta nota é examinar as características básicas da composição recente do gasto público com pessoal no país. Não será analisada a evolução, mas sim feito um retrato atual. O último ano com estatísticas nacionais para todos os governos é A fonte básica é o Tesouro Nacional, que recentemente publicou uma consolidação dos balanços do exercício na internet isto compreende o da União 1, dos 27 Estados 2 e boa parte dos Municípios 3 (os cálculos aqui expostos subestimaram o gasto municipal, mas não afetam significativamente os resultados agregados, pois são pequenas cidades). Se os balanços do Tesouro já oferecem a decomposição dos valores gastos nos Estados e Municípios por UF, a dificuldade é regionalizar o gasto federal. O mesmo Balanço e o SIAFI não servem porque, inadequadamente, a maior parte da folha salarial é 1 Disponível em: acao_contas_publicas.xls. 2 Disponível em: 3 Disponível em:

2 Nota Técnica 25/09/ contabilizada como nacional e assim não é discriminada a unidade da federação em que foi efetivamente destinado o gasto. A alternativa foi recorrer a uma estatística gerencial: o Boletim Estatístico de Pessoal, editado pelo Ministério do Planejamento 4, informa o valor da despesa anual por UF, mas apenas para o pessoal civil do Poder Executivo 5. Para se estimar o gasto federal, o ponto de partida foi tomar a distribuição percentual por UF do total dessa parcela da folha, segundo o citado boletim, e aplicar ao total reportado no Balanço da União relativo ao elemento Aplicações Diretas Vencimentos e Vantagens do Pessoal Civil, do grupo Pessoal e Encargos Sociais. Antes foi imputada em Brasília a folha de todo o Poder Legislativo e dos órgãos do Judiciário sediados na capital (como no caso do STF e do STJ). Os gastos com a folha da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal, de longe, os maiores realizados por este Poder, foram rateados entre os Estados segundo dados divulgados em boletim do Conselho Nacional de Justiça CNJ; 6 e para a parcela residual, foi feita estimativa semelhante a do Executivo. 7 O mesmo elemento de despesa, relativo ao pessoal civil em atividade, foi identificado no balanço dos Estados e dos Municípios de 2008, informados ao Tesouro Nacional e publicados em seu portal (conhecido como FINBRA Finanças do Brasil). O objeto desta análise, portanto, é focado em apenas uma parcela da despesa com pessoal dos governos do País, ainda que seja a mais representativa em quantitativo de pessoal e prestação de serviços públicos: os servidores civis em atividade. Portanto, não são computados os gastos com servidores militares, inativos e pensionistas, bem assim encargos patronais e assemelhados. 4 Disponível em: Jul2009.pdf. 5 O valor total do gasto federal com pessoal civil executivo em 2008 pelo Boletim Estatístico de Pessoal (Ministério do Planejamento) difere muito do mesmo indicador pela Consolidação das Contas Públicas (Secretaria do Tesouro Nacional): enquanto o primeiro expõe a rubrica de R$ 62,6 bilhões, o segundo é de R$ 53,5 bilhões. Optou-se por utilizar a segunda informação para manter a mesma fonte dos dados estaduais e municipais no caso a STN. 6 Disponível em: No caso específico da justiça federal, primeiro foi feito um rateio do gasto nacional entre as 5 regiões seguindo as mesmas proporções da despesa com pessoal informadas pelo CNJ. Dentro de cada região, a distribuição entre cada UF foi feita com base na proporcionalidade deles na despesa com a justiça do trabalho. 7 Este foi o caso da Justiça Eleitoral, não abordada nas estatísticas do CNJ, que teve sua folha salarial distribuída entre as UFs supondo o mesmo rateio proporcional do Poder Executivo.

3 Nota Técnica 25/09/ Em 2008, o montante gasto pelas três esferas de governo com a remuneração dos servidores civis ativos foi de R$ 211,3 bilhões, conforme a tabela a seguir, que discrimina este valor por esfera de governo e por unidade da federação. Despesa Pública com Pessoal Civil em 2008 por UF e governo R$ Correntes UF União Estados Municípios Total AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO BRASIL Elaboração Própria. Fontes Primária: União - Boletim Estatístico Pessoal/MP e SIAFI; Estados e Municípios - STN/FINBRA Compreende despesas de pessoal com aplicações diretas em pessoal civil. Exclui militares, inativos e encargos. Gastos federais por UF do Executivo/Judiciário nacional rateado conf.boletim.

4 Nota Técnica 25/09/ A divisão federativa do gasto com o pessoal civil em atividade é compatível com a expressiva descentralização tributária e fiscal reinante no País: apenas um quarto é aplicado pela União, enquanto Estados geram cerca de 40% e os Municípios 35% do total. Mas, essa composição não é linear. As discrepâncias mais flagrantes são explicadas pela folha federal, ainda que ela seja a menor das três esferas de governo: a União responde por 72% da folha no DF, 44% no RJ e em RR, 41% em AP; no outro extremo, chega a gerar pouco mais de 10% da remuneração paga a servidores em SP e TO. É uma primeira evidência da concentração do gasto federal em poucas unidades federadas. O gráfico a seguir mostra as UF s em que a União tem maior participação (DF e RJ) e as UF s em que a União tem menor participação (TO e SP): Participação das Esferas de Governo na Despesa Pública com Pessoal Civil Ativo TO 14,2% 26,8% 59,0% SP 11,6% 42,0% 46,4% Municípios RJ 30,2% 25,9% 43,9% Estados União DF 0,0% 27,9% 72,1% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% % do Total A tabela a seguir detalha a mesma informação do gráfico para todas as UF s.

5 Nota Técnica 25/09/ Despesa Pública com Pessoal Civil em 2008: divisão federativa % do Total UF União Estados Municípios Total AC 26,9% 57,1% 16,0% 100,0% AL 22,1% 38,9% 39,0% 100,0% AM 20,6% 47,3% 32,2% 100,0% AP 41,1% 46,0% 12,9% 100,0% BA 21,1% 42,6% 36,2% 100,0% CE 23,6% 37,0% 39,3% 100,0% DF 72,1% 27,9% 0,0% 100,0% ES 21,9% 35,2% 42,9% 100,0% GO 16,8% 43,8% 39,5% 100,0% MA 18,8% 40,2% 41,1% 100,0% MG 22,6% 38,3% 39,1% 100,0% MS 18,2% 43,3% 38,4% 100,0% MT 16,2% 47,6% 36,2% 100,0% PA 26,4% 40,5% 33,1% 100,0% PB 28,9% 39,9% 31,2% 100,0% PE 30,2% 36,5% 33,3% 100,0% PI 21,2% 44,3% 34,5% 100,0% PR 17,2% 42,2% 40,6% 100,0% RJ 43,9% 25,9% 30,2% 100,0% RN 26,3% 42,2% 31,5% 100,0% RO 28,1% 44,2% 27,7% 100,0% RR 44,0% 43,2% 12,8% 100,0% RS 25,3% 33,8% 40,9% 100,0% SC 22,1% 36,9% 41,0% 100,0% SE 20,0% 45,2% 34,8% 100,0% SP 11,6% 46,4% 42,0% 100,0% TO 14,2% 59,0% 26,8% 100,0% BRASIL 25,9% 39,3% 34,8% 100,0% Elaboração Própria. Fontes Primária: União - Boletim Estatístico Pessoal/MP e SIAFI; Estados e Municípios - STN/ A contrapartida da concentração regional da folha federal, é a importância capital dos governos estaduais e municipais no total pago a servidores em ativos na maioria das unidades federadas. Não há um padrão claramente definidos. Os governos locais pesam mais em regiões mais ricas - geram 80% ou mais da folha em SP e nos Estados do Sul. Porém, o mesmo vale também em estados muito pobres: também geram 80% da folha no AM, BA, MA, GO, MS, MT. A exceção da capital (DF), dos antigos territórios federais (RO, RR, AP) e outros três casos (PA, PB e PE), nos demais estados das três regiões menos desenvolvidas do País, os governos estaduais e municipais pesam proporcionalmente mais na folha salarial dos servidores do que na média nacional.

6 Nota Técnica 25/09/ A concentração do gasto com pessoal da União em poucas unidades fica ainda mais clara quando cotejada a sua distribuição por UF em relação à mesma divisão da folha estadual e municipal e, sobretudo, da população brasileira, como na tabela abaixo. Despesa Pública com Pessoal Civil em 2008: distribuição regional % do Brasil UF União Estados Municípios Total População AC 0,7% 1,0% 0,3% 0,7% 0,4% AL 1,2% 1,4% 1,6% 1,4% 1,6% AM 1,2% 1,9% 1,4% 1,6% 1,8% AP 1,2% 0,9% 0,3% 0,7% 0,3% BA 3,8% 5,0% 4,8% 4,6% 7,6% CE 3,0% 3,1% 3,7% 3,3% 4,5% DF 18,2% 4,6% 0,0% 6,5% 1,3% ES 1,5% 1,6% 2,2% 1,8% 1,8% GO 1,8% 3,1% 3,1% 2,7% 3,1% MA 1,4% 1,9% 2,2% 1,9% 3,3% MG 7,7% 8,6% 9,9% 8,8% 10,5% MS 1,1% 1,7% 1,7% 1,5% 1,2% MT 1,0% 2,0% 1,7% 1,7% 1,6% PA 2,2% 2,2% 2,1% 2,2% 3,9% PB 2,1% 1,9% 1,7% 1,9% 2,0% PE 4,2% 3,3% 3,4% 3,6% 4,6% PI 1,0% 1,4% 1,2% 1,2% 1,6% PR 3,3% 5,3% 5,8% 5,0% 5,6% RJ 19,5% 7,6% 10,0% 11,5% 8,4% RN 1,7% 1,8% 1,5% 1,7% 1,6% RO 1,2% 1,3% 0,9% 1,1% 0,8% RR 1,0% 0,6% 0,2% 0,6% 0,2% RS 5,6% 5,0% 6,8% 5,8% 5,7% SC 2,7% 3,0% 3,7% 3,2% 3,2% SE 0,9% 1,3% 1,2% 1,2% 1,1% SP 10,3% 27,2% 27,8% 23,0% 21,6% TO 0,5% 1,4% 0,7% 0,9% 0,7% BRASIL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Elaboração Própria. Fontes Primária: União - Boletim Estatístico Pessoal/MP e SIAFI; Estados e Municípios - STN/FINBRA A folha federal é concentrada em apenas duas unidades federadas: a União gasta cerca de 20% da folha de servidores no RJ, superando em mais de 2 vezes o seu peso proporcional na população brasileira (8,4%); e outros 18% são gastos em DF, 14 vezes mais do que sua fatia na população (1,3%).

7 Nota Técnica 25/09/ A antiga e a nova capital recebem cerca de 40% do gasto federal. Na verdade, se fosse levado em conta quem paga a folha salarial, a participação do DF seria ainda maior porque boa parte da folha salarial do governo distrital com educação, saúde e segurança pública é custeada diretamente pela União e, neste caso, tal conta não entra na coluna federal mas sim na dos governos estaduais. Isso ajuda a explicar também porque, na distribuição da folha estadual, DF responde por 4,6% do gasto nacional, bem acima de seu peso na população nacional (1,3%) e superando tudo que é gasto por governos estaduais de unidades muito mais populosas, como CE e PE. Na tabela anterior, se pode ver que a distribuição regional do gasto com servidores estaduais e municipais é muito mais próxima da proporção na população brasileira, especialmente no caso das prefeituras. Por exemplo, o peso de SP na população é de 21,6% e na divisão da folha municipal é de 27,8%, enquanto no caso da folha estadual cai para 27,2%. Ou seja, quanto mais se expande a folha municipal, mais renda e efeitos que multiplicam na economia são distribuídos de forma mais equânime pelo território nacional. Porém, no outro extremo, quanto mais cresce a folha federal, mais concentrados são os efeitos em pról de poucas UF s. É natural que capitais de Estados recebam uma fatia relativamente maior do gasto público do governo central. Porém, é preciso se questionar qual seria a fatia ideal considerando que este é um país de dimensões continentais, com um regime federativo, de direito, e que optou na última reforma constitucional por uma descentralização, de fato. Isto também significa dizer que, quando se expande o gasto com pessoal da União, ele tem um efeito profundamente concentrador em termos regionais isto para não dizer que também provoca uma importante concentração da renda familiar uma vez que os servidores ativos, ainda mais os federais, são melhores remunerados que os servidores dos demais governos e, especialmetne, que os trabalhadores da iniciativa privada. Outra forma de ver essa dupla face da regionalização do gasto público com pessoal no País, concentrador no âmbito federal, e descentralizador no âmbito estadual, e, sobretudo, municipal, é expressar os mesmos gastos em valores per capita, conforme tabela a seguir. O que mais chama a atenção na tabela é o gasto do governo federal em DF: R$ 3,9 mil por habitante, quando no território nacional o mesmo indicador é de apenas R$ 289. Este fato é decisivo para que DF seja das 27 UF s do País aquela na qual a administração pública apresente a maior folha salarial em relação ao número de habitantes (R$ 5,4 mil). É marcante o contraste para o MA: emborfa seja o estado mais pobre do País, o gasto público com pessoal por habitante em seu terriório (apenas R$ 633), equivale a 12% do que se realiza no DF. O gráfico abaixo faz o rankeamento desta despesa per capita da União:

8 Nota Técnica 25/09/ DF RR AP RJ AC RO PB RN RS PE MS SC SE ES TO MG AL AM CE MT PI PR PA GO BA SP MA Despesa per capita da União com Pessoal Civil Ativo R$ Correntes A observação dos valores per capita já mostra uma diluição do RJ no caso do gasto federal (R$ 671 por habitante). Fica claro, porém, que os habitantes de UFs menos desenvolvidas do País dependentem fundamentalmente do que lá é gasto pelos governos estaduais e municipais. Para o resultado já citado do MA, o gasto per capita das prefeituras é o dobro do federal. Outro caso é o de SP, uma dos estados em que a União menos gasta per capita (apenas R$ 138 por habitante), enquanto o governo paulista aplica quase 5 vezes mais esse valor. A tabela adiante detalha as informações dos gastos per capita com pessoal civil ativo em 2008.

9 Nota Técnica 25/09/ Despesa Pública com Pessoal Civil em 2008: per capita R$/habitante UF União Estados Municípios Total PIB per capita AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO BRASIL Elaboração Própria. Fontes Primária: União - Boletim Estatístico Pessoal/MP e SIAFI; Estados e Municípios - STN/FINBRA População: IBGE. PIB per capita: projeção própria do PIB. Para se dimensionar o peso do gasto público com pessoal na economia é interessante comparar com o PIB de cada Estado 8, como demonstrado na tabela a seguir. A despesa com pessoal civil de todos os governos representa 7,3% do PIB do Brasil em 2008, uma porcentagem por si só bastante expressiva. Porém, a sua distribuição por UF é profundamente desigual: no menor peso, em SP, equivale a apenas 5,0% do PIB estadual; no maior peso, em RR e AP, salta para 27% e 24% do produto local. Evidencia-se o caso extremo 8 O último dado do IBGE para as Contas Regionais é de 2006, mas se fez uma suposição simplista de que a variação nacional seria a mesma em cada UF até 2008, mantendo-se assim neste último ano a mesma participação dos Estados no PIB nacional de 2006.

10 Nota Técnica 25/09/ destes estados, que antes eram territórios federais, nos quais podem ser somados dois efeitos: um contingente ainda importante de servidores é pago diretamene pela União; e, na parcela do gasto estadual, estes são muito beneficiados pelos critérios de rateio do FPE (que tem um piso para baixa população). Mas deixando de lado esses casos singulares, merece destaque o diferencial que faz o gasto da União em DF: só ao remunarar os servidores ativos, gera 9,1% do PIB local -proporção que tende a subir muito mais se contados também os militares e os inativos. Ainda que pague salários no RJ em volume superior ao DF, o peso na economia fluminense é bem menor: a União gera apenas 3,2% do PIB do estado. O caso mais extremo é o de SP: a folha equivale a 0,6% do PIB em SP, ou seja, o gasto do governo federal com pessoal civil ativo é insignificante para mover a maior economia do País. A razão entre a folha salarial estadual ou municipal e o respectivo PIB da UF é muito mais importante nas regiões mais pobres do País que nas ricas. Isto significa dizer que, mesmo que o volume de gasto seja menor, ele tem um efeito mais importante para mover a economia dessas localidades menos desenvolvidas. Assim, enquanto a folha estadual equivale a apenas 2.3% do PIB de SP, o mesmo indicador salta para 9.7% em TO, 6.6% na PB e 4.6% no MA. No caso das prefeituras, essa diferença é ainda mais marcante: sua folha representa 2.1% do PIB de SP, mas pulam para 4,4% no TO, 5,2% na PB e 4,7% no MA, mantendo a comparação entre as mesmas UF s.

11 Nota Técnica 25/09/ Despesa Pública com Pessoal Civil em 2008: em % do PIB % do PIB UF União Estados Municípios Total %PIB Brasil AC 6,4 13,7 3,8 23,9 0,2% AL 3,4 6,0 6,0 15,4 0,7% AM 1,4 3,3 2,2 6,9 1,7% AP 9,9 11,1 3,1 24,2 0,2% BA 1,7 3,5 3,0 8,3 4,1% CE 2,9 4,6 4,9 12,3 2,0% DF 9,1 3,5 0,0 12,6 3,8% ES 1,3 2,1 2,5 5,9 2,2% GO 1,4 3,6 3,3 8,3 2,4% MA 2,1 4,6 4,7 11,4 1,2% MG 1,6 2,7 2,8 7,1 9,1% MS 2,0 4,7 4,2 10,8 1,0% MT 1,3 3,9 2,9 8,1 1,5% PA 2,2 3,4 2,8 8,5 1,9% PB 4,8 6,6 5,2 16,5 0,8% PE 3,4 4,1 3,7 11,1 2,3% PI 3,5 7,4 5,8 16,7 0,5% PR 1,1 2,7 2,6 6,3 5,8% RJ 3,2 1,9 2,2 7,2 11,6% RN 3,8 6,1 4,5 14,4 0,9% RO 4,3 6,7 4,2 15,2 0,6% RR 11,9 11,7 3,5 27,1 0,2% RS 1,6 2,2 2,6 6,4 6,6% SC 1,3 2,2 2,4 5,9 3,9% SE 2,6 6,0 4,6 13,2 0,6% SP 0,6 2,3 2,1 5,0 33,9% TO 2,3 9,7 4,4 16,5 0,4% BRASIL 1,9 2,9 2,5 7,3 100,0% Elaboração Própria. Fontes Primária: União - Boletim Estatístico Pessoal/MP e SIAFI; Estados e Municípios - STN/FINBRA PIB projetado: a partir do informado pelo IBGE por UF em 2006, suposta variação igual ao nacional. Em suma, a folha salarial dos servidores públicos em atividade no País tem peculiaridades que exigem muito cuidado ao se defender a idéia simplista de que sua mera expansão gera benefícios para todos os brasileiros. Este gasto, quando realizado pelo governo federal, é extremamente concentrado e beneficia um número muito pequeno de estados no País, sendo

12 Nota Técnica 25/09/ que os maiores aquinhoados estão longe de serem os mais pobres (aliás, até porque o governo muito pesa em sua economia). A descentralização federativa e a desconcentração regional são decisivos para regiões e localidades menos desenvolvidas, nas quais os salários pagos pelos governos estaduais e, sobretudo, pelas prefeituras, tem um peso direto proporcionalmente muito mais importante na renda local. Em outras palavras, expandir apenas o gasto com pessoal da União produz um efeito concentrador de renda entre regiões do País. Pior ainda é se, ao mesmo tempo, estiverem caindo as transferências dos fundos de participação (FPE e FPM), cujas receitas são decisivas para estados e principalmente prefeituras dessas regiões menos desenvolvidas, porque aí não conseguem impulsionar as economias locais, ainda mais em tempos de crise. É exatamente isso que vem ocorrendo, como mostra a tabela a seguir (com valores de 2008 corrigidos pelo IPCA): Despesas da União: Gasto com Pessoal x Transferências R$ de 2009 (IPCA) Item jan-jul/09 jan-jul/08 Variação % Pessoal Civil Ativo , ,61 17,19% FPE , ,22-10,07% FPM , ,78-10,03% Fonte: STN e IBGE. Quando se compara a despesa da União com pessoal ativo dos sete primeiros meses deste ano com o mesmo período do ano passado nota-se um crescimento real de pouco mais de 17%. Por outro lado a evolução do FPE e do FPM, na mesma base de comparação, mostra uma queda real das transferências da ordem de 10%. Enfim, quem defende de fato a Federação Brasileira, se preocupa com justiça social e pretende desenvolver as regiões mais pobres do País não pode comemorar quando, ao mesmo tempo, aumenta a despesa pública federal com pessoal e deprime a receita estadual e municipal dependente de fundos de participação. Isso é promover a concentração de renda, regional e, provavelmente, também familiar.