CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E GESTÃO DO SUAS MODULO 3 M3 D2: GESTÃO FINANCEIRA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL

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1 CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E GESTÃO DO SUAS MODULO 3 M3 D2: GESTÃO FINANCEIRA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL PROFESSOR AUTOR: FERNANDO BRANDÃO PROFESSOR TELEPRESENCIAL: FERNANDO BRANDÃO COORDENADOR DE CONTEÚDO: MARCELO GARCIA DIRETORA PEDAGÓGICA: MARIA UMBELINA C. SALGADO MAIO DE

2 APRESENTAÇÃO DA DISCIPLINA GESTÃO FINANCEIRA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL Caro aluno, cara aluna, Na aula do dia 09 de Maio, vamos iniciar os estudos da disciplina Gestão Financeira da Assistência Social. Este texto tem a finalidade de propiciar uma avaliação do papel desempenhado pelo financiamento na estruturação da política de assistência social, bem como avaliar o progresso e os desafios que hoje se apresentam. Na Parte I, vamos resgatar os conceitos básicos utilizados no planejamento e na execução do orçamento público, também iremos abordar os conceitos utilizados pela contabilidade na classificação das despesas. Estes conceitos serão relevantes à compreensão, avaliação e análise da constituição e evolução do financiamento público à política de assistência social. Na Parte II, focalizaremos o modo como o processo de reestruturação da política de assistência social, a partir do ano de 2005, altera a sistemática de financiamento federal. Também, abordaremos as diretrizes da PNAS/2004 para a organização na nova lógica para o financiamento. Na parte III, faremos o dimensionamento do gasto público com a política de assistência social, analisaremos os avanços e principalmente, os desafios e acertos de rumos que já se fazem necessários. Saiba Mais! O financiamento da política de assistência social é responsabilidade compartilhada pelos entes federados, conforme estabelece a Constituição Federal e a Lei Orgânica da Assistência Social LOAS (Lei 8.742/93). Esta responsabilidade compartilhada é denominada Cofinanciamento. Constituição Federal, Art. 204 As ações governamentais na área de assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no Art. 195, além de outras fontes (...) Lei 8.742/93 Art. 28 O financiamento dos benéficos, serviços, programas e projetos estabelecidos nesta lei far-se-á com os recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, das demais contribuições sociais previstas no art. 195 da Constituição Federal, além daqueles que compõem o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS); (...) 3º - O financiamento da assistência social no Suas, deve ser efetuado mediante cofinanciamento dos 3 (três) entes federados, devendo os recursos alocados nos fundos de assistência social ser voltados à organização, prestação, aprimoramento e viabilização dos serviços, programas e projetos e benefícios desta política (Incluído pela Lei de 2011) 2

3 METODOLOGIA TELEPRESENCIAL Como nas demais disciplinas, são fundamentais para sua aprendizagem, a leitura cuidadosa do Guia de Estudo e o estudo dos textos complementares de leitura obrigatória indicados para o Estudo Individual Orientado (EIO). Aulas telepresenciais A proposta da metodologia telepresencial é que você acompanhe as aulas por meio dos slides que, posteriormente, são disponibilizados no Espaço do aluno. É importante que participe das aulas e apresente Suas dúvidas para que o professor possa ajudá-lo (a) a situar-se melhor e a desenvolver bem o Estudo Individual Orientado. Estudo Individual Orientado O Guia de Estudo orienta seu trabalho individual a distância, apresentando uma síntese da aula telepresencial, de modo a permitir-lhe refletir, com mais tranquilidade, sobre os temas tratados e apropriar-se deles para sua prática. Textos Complementares de Leitura Obrigatória Os textos complementares de leitura obrigatória visam ao enriquecimento ou à exemplificação/contextualização do tema tratado em cada aula. Para cada parte do Guia de Estudo você tem a indicação de um texto complementar, cuja leitura é indispensável e deve preceder a resposta da Lista de Exercícios correspondente. Listas de Exercícios As Listas de Exercícios constituem um elemento de avaliação formativa, isto é, ao mesmo tempo em que permitem caracterizar seu desempenho na disciplina, oferecem grande oportunidade de estudo e de apropriação da temática de cada aula. É importante resolver os exercícios com atenção e não deixá-los para a última hora. Você terá sempre três semanas para completar cada lista. Confira o dia de entrega cada uma no fim deste tópico, no quadro Calendário Atualizado da Disciplina. Caso haja algum imprevisto que resulte em atraso na postagem de uma lista, a data de entrega será prorrogada por tempo igual. 3

4 Fórum O Fórum constitui um espaço de interação e debate. Ao longo de cada Módulo serão postados ao menos quatro tópicos e você deve escrever um comentário para cada um deles. Portanto, serão necessários quatro comentários para que você obtenha a pontuação mínima de 70% do total dos 40 pontos correspondentes ao Fórum, em cada módulo. Esses 40 pontos são distribuídos igualmente pelas quatro disciplinas, ou seja, 10 pontos para cada uma. Calendário Atualizado da Disciplina Datas Aulas Tele Guia de Estudo Textos Complementares de Leitura Obrigatória N o Lista Exercícios Data Postagem Data Final 23 de maio de h30 às 22h30 Parte I MINISTÉIRO DO ORÇAMENTO, PLANEJAMENTO E GESTÃO, Secretaria do de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO, Versão Brasília, MTO_2012.pdf BOSCHETTI, Ivanete e OLIVEIRA, Sandra. Imprecisão conceitual e pulverização dos recursos federais na Função Assistência Social, Revista Ser Social, no. 12 UNB Universidade de Brasília, de Maio de de Junho de 2012 seer.bce.unb.br/index.php/ser_social/article/downlo ad/279/ de Junho de h30 às 22h30 Parte II, III MDS, Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação; Secretaria Nacional de Assistência Social - Caderno SUAS V: financiamento da assistência social no Brasil.- Brasília, DF:, IPEA, Texto para discussão 1724 Cofinanciamento e responsabilidade federativa na política de assistência social Brasil, DF de Junho de de Julho de _1724.pdf Prova: 12 de Setembro de 2012 OBJETIVOS DA APRENDIZAGEM Os objetivos específicos norteiam o resultado desejado, indicando os aspectos que os coordenadores do curso e o professor da disciplina consideram mais relevantes para sua formação como Especialista em Gestão 4

5 do Suas. Leia cada um deles atentamente e verifique, ao longo das aulas e do EIO, se você está apresentando o desempenho esperado. Desse modo, você poderá monitorar seu próprio progresso nos estudos. Ao concluir o estudo desta disciplina, esperamos que você demonstre capacidade para: 1. Conhecer os conceitos básicos aplicados ao planejamento e execução do orçamento público; 2. Conhecer o processo de planejamento público PPA Plano Plurianual, LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias e LOA - Lei de Orçamento; 3. Explicar os princípios e diretrizes do Suas no financiamento dos benefícios, serviços, programas e projetos socioassistenciais; 4. Descrever a classificação utilizada pelo Suas para orientar o fortalecimento da política pública por meio do financiamento os Pisos; 5. Explicar as normas legais aplicáveis ao financiamento público da política de assistência social; 6. Conhecer a evolução do financiamento público à política de assistência social; 7. Analisar os avanços obtidos no campo do financiamento da política de assistência social e apontar os limites a serem superados, tendo por referência as diretrizes e princípios da política de assistência social. CONTEÚDO Ementa da disciplina Breve Histórico do Orçamento Público. Gestão Orçamentária e Financeira: princípios orçamentários; objetivos da política orçamentária. Orçamento Programa. O Ciclo Orçamentário. Instrumentos de Planejamento: o Plano Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); a Lei Orçamentária Anual (LOA); créditos adicionais. Planejamento e Orçamento no Campo da Assistência Social. Os Fundos no Sistema Único de Assistência Social. Instrumentos de Gestão dos Fundos de Assistência Social. Gestão Orçamentária e Financeira. Transferência entre Níveis de Governo. Controle e Prestação de Contas das Transferências para os Municípios. Captação de Recursos. 5

6 PARTE I - DESVENDANDO O ORÇAMENTO PÚBLICO INTRODUÇÃO AOS CONCEITOS ORÇAMENTÁRIOS E À CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA INTRODUÇÃO Conta a história do mundo ocidental que o orçamento público teve origem na revolta dos barões ingleses contra seu rei - João Sem Terra. Segundo os historiadores, ao assinar a Carta Magna em 1215, o rei se comprometeu a não lançar novos impostos sem a autorização de um senhor feudal. Posteriormente, os interesses dos barões ingleses e do povo materializaram-se no parlamento que passou a disciplinar a arrecadação de tributos, fortalecido pelos interesses da nova classe que se formou a burguesia, assim ampliaram os poderes do parlamento sobre o controle das despesas do reino. No Brasil, o conflito entre a ânsia de arrecadação da Metrópole e os interesses privados da Colônia esteve presente em vários momentos, sendo o episódio da Inconfidência Mineira o mais marcante. Porém, a organização das finanças nacionais se deu com a vinda da Corte Portuguesa para o Brasil. Diante da abertura dos portos brasileiros às demais nações, a necessidade de organização da tributação aduaneira se fez. O Erário Público (tesouro) e o regime de contabilidade foram criados no ano de Se anteriormente o orçamento serviu para limitar o ímpeto arrecadador do rei, no mundo atual o orçamento público desempenha papel importante no equilíbrio das finanças dos países moderno. A ação dos governos por meio da política fiscal (arrecadação e gasto público) obedece a três funções básicas: a) alocativa que busca superar a ineficiência na alocação de recursos pelo sistema de mercado mediante a compra de serviços ou investimentos em setores que não são rentáveis à iniciativa privada; b) distributiva promove ajustamento na distribuição de renda entre os pares, por exemplo, institui impostos progressivos sobre a classe de renda mais elevada com transferência para aquelas classes de renda 6

7 mais baixa. Outro exemplo é a concessão de subsídios a bens de consumo popular financiado por impostos sobre produtos consumidos pelas classes de maior renda e gastos nas áreas sociais (saúde, educação, assistência, habitação etc.); c) estabilizadora esta função busca a manutenção dos níveis de emprego, a estabilidade dos preços, o equilíbrio do balanço de pagamentos, elevadas taxa de crescimento econômico e estabilidade nas transações com o exterior. Importante! Os programas de transferência de renda, Benefício de Prestação Continuada (BPC) e Programa Bolsa Família (PBF), cumprem função distributiva, têm bom desempenho em comparações internacionais e apresentam custos compatíveis com a capacidade orçamentária brasileira sem, aparentemente, ter efeito negativos sobre os incentivos para o trabalho e a contribuição previdenciária CONCEITOS ORÇAMENTÁRIOS Os conceitos orçamentários fundamentam-se no Direito Financeiro - que é a disciplina jurídica para as atividades financeiras do Estado (receitas, despesas e crédito públicos), e no Direito Tributário - que é a disciplina jurídica para a origem primária das receitas do Estado, o tributo. Saiba Mais! As normas básicas referentes ao Direito Financeiro e ao Tributário encontram-se na CF; na Lei no 4.320, de 17 de março de 1964; na Lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966 (CTN); na Lei Complementar No. 101, de 4 de maio de 2000 (LRF); e no Decreto no , de 24 de dezembro de Os incisos I e II do art. 24 da CF estabelecem competência concorrente para legislar direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; e orçamento. 1.3 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 1 Marcelo Medeiros, Tatiana Brito e Fábio Soares Transferência de Renda no Brasil, Novos Estudos CEBRAP, Nov. 2007, São Paulo, SP. 2 MINISTÉIRO DO ORÇAMENTO, PLANEJAMENTO E GESTÃO, Secretaria do de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO, Versão Brasília,

8 Os princípios orçamentários buscam estabelecer regras básicas com o objetivo de dar racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução e controle do orçamento público. Esses princípios são estabelecidos por normas constitucionais e infraconstitucionais e, também, pelas doutrinas. Os princípios são: a) Unidade ou totalidade - requer que cada ente federado tenha reunido em um único documento legal as receitas previstas e as despesas fixadas em cada exercício financeiro: LOA 3. Visa evitar que uma única pessoa política tenha múltiplos orçamentos (caput do art. 2º da Lei 4.320/64); b) Universalidade - requer que a LOA de cada ente federado contenha todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações públicas (caput do art. 2o da Lei no 4.320, de 1964; c 5o do art. 165 da CF); c) Anualidade ou periodicidade estabelece que o exercício financeiro seja o período de tempo ao qual se referem à previsão de receitas e a fixação de despesas registradas na LOA. Este período é o ano civil (1º de Janeiro a 31 de dezembro) conforme estabelece o art. 34 da Lei 4.320/64; d) Exclusividade por este princípio estabelecido no 8o do art. 165 da CF, o conteúdo da LOA deve ser exclusivo para a previsão da receita e a fixação das despesas, não se admitindo dispositivos estranhos, exceto para a abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito. e) Orçamento bruto este princípio está previsto no art. 6º da Lei 4.320/64 e preconiza o registro das receitas e despesas na LOA pelo seu valor total bruto sem quaisquer deduções; f) Não vinculação da receita de impostos - estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF, este princípio veda a vinculação da receita de 3 A LOA Lei Orçamentária Anual é estabelecida por proposição do executivo ao legislativo e reúne os orçamentos do executivo, do legislativo, do judiciário das autarquias e empresas públicas. 8

9 impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF. Importante! Na LOA Lei orçamentária anual, a receita é prevista e as despesas fixadas. Assim, as despesas só podem ser executadas após a confirmação da realização da receita, portanto é comum que os sistemas de controle da execução orçamentária adotem a sistemática de liberação do gasto em cota duodecimais. Havendo redução da receita em relação à previsão, as despesas também devem ser reduzidas, em prol do equilíbrio fiscal. 1.4 CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA Para a compreensão do orçamento, faz-se necessário o conhecimento de sua estrutura e organização, que são implantadas por meio de um sistema estruturado de classificação. Esse sistema busca atender as exigências dos interessados nas questões de finanças públicas. Na estrutura atual do orçamento público, as programações estão estruturadas em programas de trabalho que contêm as informações qualitativas e quantitativas, sejam na forma física ou financeira. O programa de trabalho define qualitativamente a programação orçamentária e responde às perguntas clássicas que caracterizam o orçamento, tais como: Quem faz? ; Qual o tema da política pública? ; O que será feito? ; Como fazer? ; Como mensurar os resultados? ; etc. 4 Importante! O Orçamento-programa foi introduzido no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67 para integrar as funções de planejamento e de orçamento público em resposta à necessidade de se planejar a ações, antes de executar o Orçamento. Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, identificar as necessidades da população e categorizar e qualificar as ações necessárias à correção ou minimização dos problemas apontados. 1.5 CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA POR ESFERA ORÇAMENTÁRIA 4 Ver MTO/2012 Manual Técnico de Orçamento, item 5.1, páginas 33 e 34. 9

10 Na linguagem corrente, é comum ouvir dizer que há três orçamentos, porém o correto é dizer que há apenas um orçamento dividido em três esferas que são Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de Investimentos. O Orçamento Fiscal refere-se aos gastos dos fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta e fundações instituídas e mantidas pelo poder público; o Orçamento da Seguridade Social abarca entidades e órgãos, fundos e fundações vinculados á seguridade social seja na administração direta ou indireta; e, o Orçamento de Investimento reúne o orçamento das empresas públicas em que o poder público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Importante! O 2o do art. 195 da CF estabelece que a proposta de Orçamento da Seguridade Social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentária, assegurada a cada área a gestão de seus recursos. 1.6 CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL A classificação institucional reflete as estruturas organizacional e administrativa dos entes federados e compreendem dois níveis: órgão orçamentário e unidade orçamentária (UO). As dotações orçamentárias (recursos), especificadas por categoria de programação em seu menor nível, são consignadas às unidades orçamentárias (UOs) que são as responsáveis pela realização das ações. Órgão orçamentário é o agrupamento de uma ou mais UOs. Uma UO não corresponde obrigatoriamente a uma estrutura administrativa, como, por exemplo, os fundos de assistência social que são vinculados aos órgãos gestores da política (secretária, departamentos, outros). De mesma forma, a maioria dos fundos especiais não correspondem à uma unidade administrativa. 10

11 Saiba Mais! Segundo a NOB-SUAS um dos critérios para habilitação dos municípios aos níveis de gestão é a alocação e execução de recursos financeiros próprios no Fundo de Assistência Social, constituído na forma de Unidade Orçamentária (UO) 1.7 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DA DESPESA A classificação funcional busca responder em que área de atuação do Estado a despesa será realizada, por exemplo, defesa, saúde, educação, cultura, etc. A classificação funcional são duas: função e subfunção, sendo que a função é o maior nível de agregação das despesas nas diversas áreas de atuação do setor público. Geralmente está vinculada à competência institucional do órgão que se incumbe da ação governamental. A subfunção representa o nível de agregação imediatamente inferior à função e busca identificar a natureza da atuação do governo. Todas as ações governamentais estão conectadas às subfunções, entretanto, não existe uma conexão direta entre função e subfunção. Por exemplo: a subfunção de número 244 Assistência Comunitária na tabela está conectada diretamente à função de número 08 Assistência Social, porém pode ser conectada a quaisquer outras funções, tais como, saúde, educação, habitação etc. Figura 1 Funções e Subfunções na área de Assistência Social 1.8 A ESTRUTURA PROGRAMÁTICA Como já vimos anteriormente, todas as ações do governo estão estruturadas em programas voltados para a realização e consecução dos objetivos de curto, médio e longo, incluídos no planejamento. 11

12 A primeira classificação da estrutura programática identifica o padrão do programa a que a ações estão vinculados, que são: Temáticos, quando representam os temas das diversas políticas públicas; e, de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado quando destinados ao apoio à gestão e a manutenção das ações do Estado. A segunda classificação denominada Ação é definida como sendo as operações das quais resultam os bens e serviços que contribuem para atenderem os objetivos dos programas. A tipificação de uma Ação requer alguns atributos, quais sejam: Título; Finalidade; Descrição; Produto; Unidade de medida; Especificação do produto; Tipo de ação; Forma de implementação; Detalhamento da implementação; Base legal; Unidade responsável; Custo total estimado; Total físico; Duração do projeto; Justificativa para a repercussão financeira sobre o custeio da União; e Etapas (específicos para os projetos). Um dos atributos utilizado na classificação por Ação gerou um profundo debate no campo do financiamento à Política de Assistência Social. Este atributo é a forma de implementação da ação. Há três tipos possíveis: a) Direta executada diretamente pela unidade responsável ou por contratação de terceiros, sem que ocorra transferência de recursos; b) Descentralizada quando a atividade ou projeto, na área de competência da União é executado por outro ente da Federação (Estados-Membros, Municípios ou Distrito Federal) com recursos da União; c) Transferências: c.1 - Obrigatória quando há uma operação especial que transfere recursos, por determinação constitucional ou legal, aos Estados, Distrito Federal ou Municípios; c.2 Outras quando há uma operação especial que transfere recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, organizações não 12

13 governamentais, e outras instituições. Destas operações se diz chamar - voluntárias. d) Linha de crédito aquelas realizadas por empréstimo de recursos aos beneficiários da Ação. A relevância do debate sobre a Ação implementada por transferência obrigatória será analisada, posteriormente, em tópico específico A CLASSIFICAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS FUNDO A FUNDO NA ESTRUTURA ORÇAMENTÁRIA A estrutura programática do orçamento classifica a despesa por Ação, definida como: bens e serviços que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Ocorre que as transferências entre níveis de governos também são classificadas no orçamento como Ação, melhor dizendo, a transferência entre governo é uma forma de implementação de uma ação, um dos seus atributos classificatório. Por exemplo, no campo da política de Assistência Social, uma das ações definidas no orçamento da União é denominada Proteção Social Básica código 1384, a forma de implementação desta ação é por transferência entre níveis de governo. 2.0 COMPONENTES DA PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA A norma que regulamenta o processo de elaboração e execução do orçamento público (Lei 4.320/64) dispõe que os itens da discriminação da despesa serão identificados por números de código decimal na forma específica em regulamentação inferior 5. O conjunto de informação que forma o código é conhecido com classificação por natureza da despesa e informa a categoria econômica, o grupo a que ela pertence, a modalidade de aplicação e o elemento da despesa. 5 Portaria Interministerial STN/SOF no. 163, 4 de maio de

14 Figura 2 Classificação por natureza da despesa MTO/SOF. A categoria econômica se desdobra em Despesas correntes que são aquelas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de bens de capital (serviços e bens de consumo); e as Despesas de capital que são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de bens. O grupo de natureza de despesa (GND) é o agregador de elementos de despesa que possuem as mesmas características quanto ao objeto do gasto. gura 3 Grupo de Natureza de Despesa MTO/SOF Fi Outro componente importante na programação financeira da despesa é a modalidade de aplicação que tem por objetivo evitar a dupla contagem dos recursos descentralizados. As modalidades de aplicação são Transferências à União, Execução delegada; Transferências a Estados; Transferências a municípios; Transferências a Instituições privadas; Transferências a instituições multigovernamentais; Transferências a consórcios; Transferências ao exterior e Aplicação direta. 14

15 Saiba Mais! No âmbito da política de assistência social, nos orçamentos estaduais e federal as aplicações são feitas na modalidade transferência fundo a fundo, conforme faculta a Lei Federal 9.604/98. Nos orçamentos municipais a execução se dá por aplicação direta ou transferência a instituições privadas. Para uma melhor classificação foram criados códigos específicos para as transferências fundo a fundo. Por fim, acho importante entendermos a componente elemento de despesa que tem por finalidade identificar os objetos de gasto (salários, diárias, material de consumo, serviços de terceiros, obras, instalações, equipamentos, material permanente etc.) Os códigos de elementos de despesa estão definidos pela Portaria Interministerial STN/SOF No. 163 de 4/05/2001. A descrição dos elementos contida na Portaria pode não contemplar todas as despesas a eles inerentes, portanto devemos entendê-la, em alguns casos, como exemplificativa. Alguns municípios produzem seus próprios classificadores tendo como base a citada portaria. 2.1 O CICLO ORÇAMENTÁRIO E OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO PÚBLICO O ciclo orçamentário é um processo contínuo no qual se discute, elabora, aprova, executa, controla, e avalia os programas e ações do setor público em seus aspectos físicos e financeiros. Esse processo, definido pela CF, compreende o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e a Lei Orçamentária Anual LOA. m 200, por meio da ei omplementar N 131, introduziu-se no ciclo orçamentário o incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas durante o processo de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Os PPAs são instrumentos de planejamento de médio prazo dos governos (quatro anos) e estabelecem de forma setorizada as diretrizes, objetivos e metas. Elaborados no primeiro ano de um mandato, geralmente, 15

16 incorporam o programa de governo sufragado aos programas de duração continuada. A LDO é o instrumento norteador da elaboração da LOA, pois dispõe, para cada exercício financeiro, sobre: prioridades, metas, estrutura, organização, regras para elaboração, execução, revisão e outras diretrizes. A Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu à LDO a incumbência de tratar de matérias relacionadas ao equilíbrio fiscal dos orçamentos (metas, critérios, etc.). A LOA estima as receitas e fixa as despesas para cada exercício financeiro. De iniciativa do executivo, que elabora o PLOA (Proposta de Lei Orçamentária Anual) as receitas e despesas são apresentadas à apreciação e posterior aprovação Legislativo, de forma estruturada e detalhada. Figura 4 Ciclo Orçamentário No âmbito da política de assistência social, organizada na forma de sistema, o ciclo orçamentário deve incluir ainda: a) as diretrizes do sistema SUAS; b) as metas estabelecidas pelo Plano Decenal da Assistência Social; c) os objetivos, diretrizes e metas do Plano de assistência social local; d) as deliberações das Conferências, locais, estadual e nacional. e) a participação popular, em todas as fases do planejamento e da execução, representada pelos Conselhos de Assistência Social que devem aprovar a proposta orçamentária antes de ser encaminhada ao legislativo. 16

17 Saiba Mais! LOAS Art. 17 4º - Os Conselhos de que tratam os incisos II, III e IV do art. 16, com competência para acompanhar a execução da política de assistência social, apreciar e aprovar a proposta orçamentária, em consonância com as diretrizes das conferências nacionais, estaduais, distrital e municipais, de acordo com seu âmbito de atuação, deverão ser instituídos, respectivamente, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, mediante lei específica (Redação dada pela Lei nº , de 2011) Figura 5 Ciclo Orçamentário da política de Assistência Social 17

18 PARTE II - A ORGANIZAÇÃO DO FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ÂMBITO DO SISTEMA ÚNICO. 2.1 INTRODUÇÃO A Constituição Federal (Art. 195) estabelece que a seguridade social seja financiada por toda a sociedade, mediante recursos provenientes dos Orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e que os termos da lei definirão os critérios de transferência da União para os Estados, o Distrito Federal e Municípios e dos Estados para os Municípios ( 10 Art. 195). A Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742/93) dispõe que o financiamento à Assistência Social, de responsabilidade da União, será feito com os recursos aportados no Fundo Nacionais de Assistência Social (Art. 28). Estabelece, também, que é condição para receber recursos em transferência aos Estados, Distrito Federal e Municípios ( 10, Art. 195, CF) a efetiva instituição e funcionamento de: Conselho de Assistência Social de composição paritária entre governo e sociedade civil; Fundo de Assistência Social com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social; Plano de Assistência Social; e a comprovação de aporte de recursos próprios alocadas nos respectivos fundos de assistência social (Art.30). O financiamento do orçamento federal à assistência social, no período que antecede a LOAS e também nos anos imediatamente posteriores, é destinado a ações desarticuladas, paralelas e sobrepostas entregues a vários órgãos. As rubricas que recebem recursos sob o título de Assistência Social contêm ações e programas que não entram no escopo estabelecido pela OAS. Estas ações (...) não se regem pelo disposto na LOAS. Tem-se como exemplo, na saúde, as ações de distribuição de medicamentos, bolsaalimentação, aparelhos de órteses e próteses, e passes para transporte coletivo; na educação a distribuição de material didático, merenda escolar e, recentemente, os programas de bolsa-escola... (BOSCHETTI & OLIVEIRA, 2002). 18

19 A LOAS veio delimitar o espaço de atuação, os objetivos das ações e programas de assistência social, apontar aquelas práticas que não se constituem objeto da política. Então, esperava-se que pelo Fundo Nacional de Assistência Social, sob comando único, transitasse todo o recurso federal aportado à função Assistência Social. Entretanto, ao se verificarem as ações que receberam recursos federais da função Assistência Social, no período , percebe-se que um percentual elevado destes continuou transitando fora do Fundo (PINHEIRO, 2005). Nesse contexto, a PNAS/2004 e a Norma Operacional Básica NOB/SUAS/2005 objetiva, no campo do financiamento, enfrentar, pelo menos, três grandes desafios: a) Agrupar todos os recursos dos orçamentos públicos destinados à Assistência Social em unidades orçamentárias específicas, nos três níveis de governo; b) Estruturar e dar capacidade de gestão aos Fundos de Assistência Social para que possam garantir financiamento, de forma continuada, aos serviços, programas e ações de assistência social, assim, eliminando por vez a descontinuidade e a ineficácia no gasto público; c) Consolidar, mediante incentivos financeiros, a estruturação de serviços e programas em consonância com os princípios e diretrizes da LOAS, afastando as práticas assistencialistas e clientelistas. 2.2 A ESTRUTURAÇÃO DOS FUNDOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL Os fundos especiais estão previstos na Lei Federal 4.320/64, e são definidos como: Produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação. Dotados de contabilidade própria, organizada mediante segregação de contas, pelas quais se produzirão informações específicas sobre a sua gestão, com vistas ao controle e à avaliação de desempenho; 19

20 O saldo financeiro, apurado em balanço do exercício encerrado, constitui-se em receita do exercício seguinte; Devem ser criados por lei específica. No âmbito da Assistência Social têm por finalidade agrupar os recursos dos orçamentos públicos destinados à política, portanto sua implantação e efetivo funcionamento é condição essencial para a habilitação dos entes federados ao Sistema Único de Assistência Social (LOAS, Art.30). Também, por disposição legal, tais fundos estão sobre orientação e controle dos Conselhos de Assistência Social, em suas respectivas esferas. Para além da atribuição de agrupar recursos, os Fundos de Assistência Social têm por objetivo, dentre outros: vincular recursos à política; garantir a regularidade do fluxo financeiro; materializar o pacto de cofinanciamento ; aproximar a participação popular do processo de planejamento e de execução das ações socioassistenciais. A estruturação dos fundos de assistência social teve início a partir do ano de 2005, iniciando-se pela revisão da atuação do Fundo Nacional de Assistência Social. Foi necessário unificar e organizar os recursos orçamentários aportados à política de Assistência Social em dotações que representassem a estrutura organizada por níveis de proteção, estabelecida pela PNAS/2004. Para além da reorganização orçamentária, a PNAS/2004 havia formulado críticas aos critérios, então vigente, para alocação do financiamento, tais como: Iniquidade das distribuições dos recursos, concentração no financiamento de serviços nas médias e grandes cidades e nas regiões sul e sudeste; Excessiva segmentação do financiamento por faixa etária, ciclo de vida e vulnerabilidade específicas; Fixação de valores per capita, que atribuíam recursos com base no número total de atendimentos e não na conformação do serviços às necessidades da população; 20

21 Recursos financeiros engessados por uma série histórica de beneficiados; Uma relação complexa, demorada e descontinuada no estabelecimento de convênios para repasse de recursos; Exigência de uma prestação de contas detalhada e complexa sem nenhuma efetividade em mensurar a consecução dos objetivos financiados. Em resposta às diretrizes apontadas pela PNAS/2004, por meio da NOB-SUAS, o sistema único (SUAS) foi organizado em quatros instâncias com atribuições e competências relacionadas; dentre estas estão incluídos os Fundos de Assistência Social, de forma hierarquizada. A alocação e distribuição dos recursos a serem transferidos aos Estados e Municípios passam a ser definidas pelas instâncias de formação de pacto (CIT/CIB e CNAS), com base em indicadores de base territorial, que consideram o porte dos municípios e a complexidade dos serviços ofertados. Este processo de alocação de recursos é denominado partilha. Na operacionalização das transferências financeiras aos Estados e Municípios as operações do Fundo Nacional de Assistência Social são simplificadas, informatizadas e organizadas em três níveis: Benefícios pagos na forma de transferência automática direto a pessoas, por meio da rede bancária (BPC, RMV, Bolsa Família); Serviços, programas e gestão - pagos por meio de transferência automática ( transferência legal ou fundo a fundo) ; Investimentos (projetos) pagos por meio de convênios firmados com os fundos de assistência social dos Municípios e Estados. Estes procedimentos visaram, principalmente, acabar com a descontinuidade do cofinanciamento federal. Por fim, o fluxo de recursos financeiros, transferidos pelo FNAS, foi agrupado. Esta organização, denominada PISOS 6, teve como referência os níveis de proteções da PNAS/2004 (PSB e PSE), e posteriormente, a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. Os objetivos foram: organizar, orientar e avaliar o volume de recursos aplicados em cada nível de 6 Ver mais informações em 21

22 proteção da política nacional; garantir a efetividade das alocações financeiras pactuadas nas instâncias de deliberação (CIT, CIB); focalizar em nível regional ou nacional os esforços financeiros de enfretamentos das questões urgentes; colaborar com a transparência e com atuação dos Conselhos em sua atribuição de fiscalização. Figura 6 Instâncias do Sistema Único de Assistência Social Figura 7 Modalidades e instrumentos para o cofinanciamento Ficou sobre a responsabilidade do Fundo Nacional o apoio técnico aos demais Fundos Estaduais e Municipais na estruturação do planejamento, na organização do orçamento, do fluxo financeiro e das demais funcionalidades requeridas pelo SUAS. 2.3 AS TRANSFERÊNCIAS FUNDO A FUNDO Instituída no âmbito da política de Assistência Social pela Lei Federal 9.604/98, a faculdade de transferir recursos do Fundo Nacional de 22

23 Assistência Social aos Fundos de Assistência Social dos Estados e Municípios, só veio a ser efetivada a partir do ano de A lei dispôs como condição para a efetivação dos repasses a apresentação de planos de assistência social aprovados pelos respectivos conselhos. Estes planos definiriam a finalidade e prioridade para a aplicação dos recursos 7. A utilização do repasse automático, quando da implantação do SUAS objetivou superar as interrupções no financiamento e a descontinuidade na prestação dos serviços. Estas interrupções eram comuns em decorrências dos trâmites complexos e demorados que eram determinados pelo sistema de convênios então utilizado. Diante da necessidade de estruturar os serviços socioassistenciais preconizados pela PNAS/2004 e erradicar as prestações (benefícios e serviços) que não observavam os princípios e diretrizes da LOAS, fez-se necessário segmentar as transferências instituindo finalidades específicas, mediante portarias ou resoluções, para cada segmento do repasse, além de regras para a sua utilização os pisos e suas respectivas portarias. Observa-se que, na definição dos objetivos (finalidade) do gasto financiado com transferência do FNAS a NOB-SUAS, retirou-se dos municípios a possibilidade de programar seus gastos, em contrário ao que estabeleceu a lei que instituiu a transferência fundo a fundo. sta medida foi prudente e necessária, pois, naquela época poucos municípios reuniam condições para planejar e programar seus gastos em consonância com as diretrizes e princípios instituídos pela LOAS. Um grande número de municípios sequer tinham em efetivo funcionamento as condições básicas para receber as 7 Lei 9.604/98 - Art. 2º Os recursos poderão ser repassados automaticamente para o fundo estadual, do Distrito Federal ou municipal, independentemente de celebração de convênio, ajuste, acordo ou contrato, desde que atendidas as exigências deste artigo pelo respectivo Estado, Distrito Federal ou Município. Parágrafo único. Os recursos do Fundo Nacional de Assistência Social, recebidos pelos fundos estaduais, municipais ou do Distrito Federal, na forma prevista no caput, serão aplicados segundo as prioridades estabelecidas nos planos de assistência social aprovados, pelos respectivos conselhos, buscando, no caso de transferência aos fundos municipais, a compatibilização no plano estadual e respeito ao princípio de equidade. 23

24 transferências, que são: funcionamento de conselho, fundo e plano de assistência social. 2.4 AS ORIENTAÇÕES PARA ESTRUTURAÇÃO DOS FUNDOS Os anos que se seguiram à implantação da sistemática fundo a fundo exigiram modificações no planejamento e na execução orçamentária da União, dos Estados e dos Municípios. Os esforços para organizar as funcionalidades básicas para os fundos de assistência social apontaram pelo menos três aspectos estruturantes a serem orientados aos Estados e Municípios: a) Aspectos legais criar, por meio de lei, o Fundo e o Conselho de Assistência Social, com competência para controle e orientação da política; estabelecer, por meio de decreto, as competências e atribuições na gestão do Fundo; inscrever o Fundo no CNPJ, conforme determinação da Secretaria da Receita Federal; aportar recursos de fonte própria na política de assistência social. b) Aspectos organizacionais instituir no orçamento a unidade orçamentária para a programação e execução do Fundo; organizá-los em consonância com as orientações da PNAS/ alterando ou incluindo novas funcionais programáticas; organizar a programação financeira e orçamentária garantindo a continuidade dos serviços implantados; organizar a guarda dos documentos inerentes à execução do fundo, separadamente, e se possível organizar contabilidade própria; organizar o controle patrimonial e os estoques adquiridos com recursos do fundo; monitorar, avaliar e controlar a prestação de serviços indireta (rede socioassistencial); prestar contas ao Conselho, à sociedade e aos órgãos transferidores de recursos em relatório escritos em linguagem de fácil compreensão. c) Aspectos político-administrativos - instituir como gestor do fundo o agente responsável pela política de assistência social; conceder ao gestor autonomia administrativa e financeira, incluindo autonomia para contratações e aquisições. Utilizar o fundo como instrumento de vinculação de recursos à política de assistência social. 24

25 Na implantação do SUAS a habilitação dos municípios para gestão ficou a cargo das CIB s em seus respectivos Estados. A verificação do efetivo funcionamento dos Fundos, Conselhos e a existência de um Plano de Assistência foram feitas por declaração, se houve fiscalização in loco foram poucas. Efetivamente, ainda hoje, pouco mais da metade dos municípios reúne condições efetiva para uma eficiente gestão orçamentária e financeira dos recursos da política de Assistência Social. No plano federal os esforços foram concentrados em transferir para o orçamento do Fundo Nacional os recursos destinados à política de Assistência Social na Função 08; fazer valer no planejamento e na execução orçamentária a natureza obrigatória das transferências a Estados e Municípios, implantar no orçamento da União a organização das prestações públicas na forma de serviços, programas e benefícios, conforme determinava a LOAS; reestruturar as classificações orçamentárias e apresentar aos órgãos de controle interno e externo a fundamentação legal para a responsabilidade compartilhada que se implantava na execução das ações da política, no âmbito do SUAS; Figura 8 Orientações do FNAS para organização dos FAS 25

26 PARTE III - DIMENSIONAMENTO DO GASTO PÚBLICO COM A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E AVANÇOS E DESAFIOS PARA O FORTALECIIMENTO DO FINANCIAMENTO 3.1 DIMENSIONAMENTO DO GASTO PÚBLICO O Caderno SUAS, no. 5 de 2010, calcula o gasto total na política de assistência social em 49,5 bilhões, assim distribuídos: 38,9 bilhões gastos pela União (78%); 3,5 bilhões gastos pelos Estados (7,5 %); e, 7,1 bilhões gastos pelos municípios (14,1%). xiste a possibilidade de contagem dobrada na contabilidade dos dados e nos valores declarados pelos Estados e Municípios, pressupõe-se terem sido os recursos aplicados em serviços e benefícios socioassistenciais cofinanciados pela União e recomendado pelo SUAS. A certeza não se pode ter, pelo contrário, há indicativos de que não, conforme relatos do Tribunal de Contas da União. 8 Outro indicativo se fundamenta na interpretação que se depreende da pesquisa MUNIC 2009, que nos informa que 85,6% dos municípios declararam ter implantado o Serviço de Atenção Integral à Família PAIF ao mesmo tempo em que 67,9% declaram possuir plantão social, desta forma, sugerindo que as novas e velhas práticas de assistência" continuam a conviver dentro do sistema. Apesar de impreciso quanto ao volume e incompreensível quanto a destinação a participação dos estados e municípios no cofinanciamento vem se mantendo estável ao longo da série 2004 a 2010, conforme se depreende da análise da tabela 9 que integra o Caderno SUAS no.5. 8 Ver relatório de resultado da auditoria operacional procedida pelo Tribunal de Contas da União, em 2009, Processo no /

27 Figura 9 Participação de entes no financiamento da AS AVANÇOS E DESAFIOS PARA O FORTALECIMENTO DO FINANCIAMENTO Sem dúvida, os grandes avanços na estruturação do financiamento da política de Assistência Social podem ser assim enumerados: (i) a estruturação dos Fundos como o lugar onde se materializa o gasto público com a política; (ii) a organização dos pisos como orientadores dos gastos em consonância com as diretrizes da PNAS/2004; e (iii) a sistemática de transferência fundo a fundo e a partilha como instrumentos de regularidade e viabilizadores do cofinanciamento federal. Contudo, da mesma forma que estas estratégias permitiram significativo avanço no plano federal não foi possível conseguir o mesmo resultado no plano subnacional. O provimento das capacidades técnicas e operativas aos fundos Estaduais e Municipais ainda é um desafio ao Sistema, em muitos Municípios os fundos são utilizados apenas para receber os recursos da transferência federal, o cofinanciamento municipal, quando existe, é executado em outras unidades orçamentárias que não a do fundo. Muito embora a legislação exija que os recursos de cofinanciamento dos três entes ali sejam alocados. O cofinanciamento mediante transferência fundo a fundo está estruturado em uns poucos Estados, a maioria dos Estados ainda utilizam a sistemática de convênio e não conseguiram estabelecer um fluxo automático de transferências as seus respectivos Municípios. Os Pisos, com suas regras específicas de aplicação, acabaram por suscitar dúvidas sobre a correta aplicação. Muitos gestores, diante da ausência de capacitação técnica ou conhecimento da correta aplicação das normativas, acabaram por deixar de oferecer, ou subdimensionaram a oferta dos serviços socioassistenciais por eles financiados. Esta incapacidade para superar as dúvidas ou impedimentos técnicos à utilização dos recursos transferidos tem gerado acúmulo de saldos financeiros nas contas dos Municípios. Muitas vezes questões simples como a suplementação de dotações ou abertura de créditos adicionais, em alguns municípios, tornam-se grandes barreiras ao gasto eficiente e oportuno. 27

28 As dificuldades ainda são muitas, vão deste a simples adequação da estrutura programática nos orçamentos municipais a questões mais complexas como a formação de um quadro técnico capaz de operar o sistema na complexidade que ele requer. Talvez o maior desafio do Sistema seja a formação de um quadro de técnicos em política publica apto a operá-lo. REFERÊNCIAS VIANA, ARÍZIO. ORÇAMENTO BRASILEIRO. 2ª ED. RIO DE JANEIRO: ED. FINANCEIRAS, GIACOMONI, JAMES, ORÇAMENTO PÚBLICO, SÃO PAULO. EDITORA ATLAS. 14ª EDIÇÃO MINISTÉIRO DO ORÇAMENTO, PLANEJAMENTO E GESTÃO, SECRETARIA DO DE ORÇAMENTO FEDERAL. MANUAL TÉCNICO DE ORÇAMENTO MTO, VERSÃO BRASÍLIA, BOSCHETTI, IVANETE E OLIVEIRA, SANDRA. IMPRECISÃO CONCEITUAL E PULVERIZAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS NA FUNÇÃO ASSISTÊNCIA SOCIAL, REVISTA SER SOCIAL, NO. 12 UNB UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA, PINHEIRO, LESSI I.F., FUNDO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: DA TEORIA À PRÁTICA SOCIAL; REVISTA VIRTUAL TEXTO & CONTEXTO, NO 4, MDS, SECRETARIA DE AVALIAÇÃO E GESTÃO DA INFORMAÇÃO; SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, CADERNO SUAS V: FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL, BRASÍLIA, DF, IPEA, TEXTO PARA DISCUSSÃO 1724 COFINANCIAMENTO E RESPONSABILIDADE FEDERATIVA NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DF, BRASIL BRANDAO, F. NOTAS INFORMATIVAS, MDS, FNAS/DGSUAS, BRASÍLIA, BRASIL