Políticas Públicas O financiamento público da Assistência Social 2012

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1 O Financiamento Público da Assistência Social Fernando A. Brandão Para orientar sua leitura... O Financiamento Público da Assistência Social é um tema geralmente vinculado ao campo de conhecimento técnico, de interesse de especialistas em economia e gestão financeira. Na contramão desse entendimento, o texto de Fernando A. Brandão tem o mérito de situar o financiamento como processo político e técnico. Desde o início do texto, afirma que o financiamento decorre das escolhas, preferências e decisões tomadas pelos agentes do âmbito político (politics). Nessa condição, o financiamento público é um elemento fundamental no estudo das políticas sociais, pois reflete a correlação de forças sociais e políticas e os interesses envolvidos na apropriação dos recursos públicos. O texto está estruturado em duas partes: o pacto federativo pela assistência social e avanços e desafios para o fortalecimento do financiamento. De modo bastante didático e objetivo coloca o financiamento como responsabilidade conjunta dos governos federal, estadual e municipal, em decorrência do pacto federativo legitimado no SUAS. Explica os desdobramentos dessa responsabilidade na sistemática de gestão e analisa os principais avanços e desafios ao dimensionar o gasto público, apresentar as estratégias na estruturação do financiamento e, chama a atenção para o controle social. Nesse sentido, uma das muitas formas de leitura do texto consiste em tomá-lo como um convite a reflexão do financiamento público da assistência social que você leitor (a) participa, questiona, propõe e executa a partir do seu espaço de trabalho. Mas como aprofundar o entendimento do financiamento público da assistência social no Brasil? Um caminho consiste na formação de quadros de trabalhadores com capacidade técnica (para compreender e operacionalizar o processo e ciclo orçamentário: LDO, PPA, LOA, classificação orçamentária, fundos especiais, transferência de recursos, prestação de contas), e, também, 1

2 com capacidade política (para analisar as contradições e articulações entre política econômica e política social, entender a intrincada relação entre financiamento, orçamento fiscal e as políticas sociais, lutar por interesses sociais, disputar o fundo público, construir pactuações) na perspectiva de tornar o financiamento um mecanismo de redução de desigualdades sociais e efetivação de direitos socioassistenciais. Mais que uma reflexão sobre o financiamento da política de assistência social, este texto provoca outras questões: Quem financia a seguridade social brasileira? Qual o destino dos recursos da seguridade social? Qual a parte da assistência social no orçamento da seguridade social? Qual a relação entre a reforma tributária e o financiamento da seguridade social? Quais os interesses envolvidos na apropriação do fundo público? Para ampliar a leitura e aguçar outras reflexões correlatas e de base para o tema, tem-se como sugestão de leitura, o livro Fundo Público e Seguridade Social no Brasil, de Evilasio Salvador. Assim, leitor (a), continue! Boa leitura! Ao ler o texto, procure relacioná-lo ao seu local de trabalho e pensar nas seguintes questões: 1. O financiamento público da assistência social vem sendo um tema gerador e impulsionador de discussões e proposições no seu local de trabalho? Problematize essa questão. 2. Ao tratar do fortalecimento do financiamento, o texto descreve avanços no plano federal e diz não ter sido possível conseguir o mesmo resultado no plano subnacional (p. 16). A partir do SUAS está em curso outra lógica de financiamento no plano estadual e municipal? O que avançou na relação dos estados com os municípios e dos municípios com as entidades de assistência social? 3. Em relação à prestação de contas e o controle social o texto analisa as transferências efetuadas pelo FNAS. Como você analisa as transferências efetuadas pelos Fundos Estaduais e Municipais? 4. Na sua avaliação, quais são os avanços e os desafios para o fortalecimento do financiamento público da assistência social? 2

3 O FINANCIAMENTO PÚBLICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL Fernando A Brandão AGOSTO DE

4 APRESENTAÇÃO A alocação de bens e recursos públicos é um elemento determinante na realização das políticas públicas e tais quais os demais fatores que terminam uma política (policy), o financiamento decorre das escolhas, preferencias e decisões tomadas pelos agentes do âmbito político (politics). O financiamento público se dá por decisões e ações tomadas por autoridades públicas soberanas, portanto, revertidas de caráter imperativo. No caso da política de assistência social as disposições normativas constam da Constituição Federal/88 e da Lei Orgânica de Assistência Social LOAS 1. Na Parte I, vamos explorar o caráter imperativo do financiamento público à política de assistência social e a corresponsabilidade atribuída aos entes federados pela Constituição Federal de Vamos focalizar o modo como o processo de reestruturação da política de assistência social, a partir do ano de 2005, altera a sistemática de financiamento federal e influencia a organização dos orçamentos públicos subnacionais. Também, abordaremos as diretrizes da Política Nacional de Assistência Social - PNAS/2004 na orientação da nova lógica para o financiamento. Na parte II faremos uma estimativa do volume atual de gasto público com a política de assistência social nas três esferas federativas, analisaremos os avanços e, principalmente, os desafios e acertos de rumos que já se fazem necessários. Também discutiremos a organização dos agentes políticos para acompanhar e avaliar a alocação e execução dos recursos - o controle social. Saiba Mais! O financiamento da política de assistência social é responsabilidade compartilhada pelos entes federados, conforme estabelece a Constituição Federal e a Lei Orgânica da Assistência Social LOAS (Lei 8.742/93), essa corresponsabilidade é denominada Cofinanciamento. Constituição Federal, Art. 204 As ações governamentais na área de assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no Art. 195, além de outras fontes (...). Lei 8.742/93 Art. 28 O financiamento dos benéficos, serviços, programas e projetos estabelecidos nesta lei far-se-á com os recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, das demais contribuições sociais previstas no art. 195 da Constituição Federal, além daqueles que compõem o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS); 1 (RUAS, M.G., 1998) - por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são públicas '- e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão 'pública' é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter "imperativo. Isto significa que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público. 4

5 (...) 3º - O financiamento da assistência social no Suas, deve ser efetuado mediante cofinanciamento dos 3 (três) entes federados, devendo os recursos alocados nos fundos de assistência social ser voltados à organização, prestação, aprimoramento e viabilização dos serviços, programas e projetos e benefícios desta política (Incluído pela Lei de 2011). 5

6 PARTE I O PACTO FEDERATIVO PELA ASSISTÊNCIA SOCIAL 1.1. INTRODUÇÃO Durante séculos os serviços de assistência social requeridos foram fornecidos exclusivamente pelas entidades filantrópicas e a partir do fim da II Guerra mundial pelas Organizações Não Governamentais ONGs 2. Essas entidades de assistência social eventualmente recebiam recursos dos governos na forma de subvenção. Nos anos da década 80, principalmente quando da Constituinte, as ONGs e entidades filantrópicas se encontravam organizadas em grupos, que tinham em seus objetivos definir suas estratégias em relação aos programas sociais de abrangência nacional, lançados pelo governo federal, além de mobilizar recursos dos orçamentos públicos, o governo federal era o principal financiador 3. Essas associações organizavam-se em subsetores, então chamados de redes, por exemplo: rede de creches, rede de atenção às crianças e adolescentes, aos idosos, às pessoas com deficiência, e etc.. Assim, reproduziam a estrutura de organização dos movimentos sociais que lutavam pela garantia de direitos e pela implantação de políticas de proteção social. A influência dos movimentos sociais sobre a Assembleia Constituinte resultou na definição da Assistência Social como uma das políticas integrantes da Seguridade Social, juntamente com a Saúde a Previdência. A Constituição Federal/88 ao dispor sobre as ações governamentais na área de assistência social atribui ao Estado, em sua esfera federal, a responsabilidade pela elaboração e coordenação das normas gerais. Coube às esferas subnacionais a execução dos programas e ações socioassistenciais, 2 As ONGs surgem a partir da ação da Organização das Nações Unidas ONU, que institucionalizou um programa voltado para o desenvolvimento e a superação da pobreza - denominou-o desenvolvimento de comunidade. A capacitação das comunidades era obtida por intermédio de organizações que recebiam recursos dos governos e da própria ONU para produzir e difundir conhecimentos junto às comunidades. (AMMANN, S. B, 1992) 3 Nessa época os programas nacionais estavam reduzidos ao estabelecimento de metas regionais a serem alcançadas pelas entidades, já que a oferta de serviços públicos por organismos estatais eram, praticamente, inexistentes e de baixa qualidade. 6

7 em atuação direta ou por meio das entidades beneficentes e de assistência social, de forma concorrente, ou seja, exercida simultaneamente e em igualdade de condições entre Estado e organizações de natureza públicoprivada O FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL DEVER DO ESTADO A Constituição Federal Brasileira CF/88 determina que a seguridade social seja financiada por toda a sociedade, mediante recursos provenientes dos Orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Também dispõe que, em lei, se defina os critérios de transferência da União para os Estados, o Distrito Federal e Municípios; e dos Estados para os Municípios. (Art. 195 e 10) A Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS (Lei Federal 8.742/93) estabelece que o financiamento à Assistência Social, de responsabilidade da União, seja feito com os recursos aportados no Fundo Nacionais de Assistência Social - FNAS (Art. 28). Também, que as transferências de recursos da União para Estados, Distrito Federal e Municípios sejam feitas mediante prévia comprovação de efetiva instituição e funcionamento de: i) Conselhos de assistência social de composição paritária entre governo e sociedade civil; ii) Fundos de assistência social com orientação e controle dos respectivos conselhos de assistência social; iii) Planos de Assistência Social; e, iv) Comprovação de aporte de recursos próprios alocadas nos respectivos fundos de assistência social (Art.30). Efetivamente, a LOAS aos dispor sobre a organização da assistência social estabeleceu as bases para a constituição da gestão da política na forma de sistema (art. 5º). De mesma forma, o financiamento passa a ser uma responsabilidade conjunta dos entes federados. Entretanto, nos anos seguintes à publicação da LOAS o financiamento federal às ações de assistência social continuou sendo feito por meio de convênios firmados com entidades filantrópicas, ONGs e por ações diretas da União, a cargo da Legião Brasileira de Assistência LBA. Após a extinção da LBA (1995) a estratégia federal, para a continuidade do financiamento, foi transferir recursos para os governos estaduais, que não 7

8 possuíam os requisitos para execução e se limitaram a repassar os recursos recebidos para as prefeituras municipais e às entidades por estes conveniadas. O financiamento do orçamento federal à assistência social, no período que antecede a LOAS, e também nos anos imediatamente posteriores, foi destinado a ações desarticuladas, paralelas e sobrepostas entregues a vários órgãos. As rubricas que recebiam recursos sob o título de Assistência Social continham ações e programas que não coadunavam com o escopo estabelecido pela LOAS. Tem-se como exemplo, na saúde, as ações de distribuição de medicamentos, bolsa-alimentação, aparelhos de órteses e próteses, e passes para transporte coletivo; na educação a distribuição de material didático, merenda escolar e, recentemente, os programas de bolsaescola... (BOSCHETTI & OLIVEIRA, 2002,p.116). A LOAS estabelece que pelo FNAS, sob comando único, transitasse todo o recurso federal aportados à função Assistência Social. Entretanto, ao se verificarem as ações que receberam recursos federais da função Assistência Social, no período , percebe-se que um percentual elevado destes continuou transitando fora do Fundo (PINHEIRO, 2005). O modelo sistémico previsto pela LOAS pressupôs a superação de um legado de pouco organicidade, fragmentação institucional, poucos recursos, ações pontuais e baixa capacidade técnica. Entretanto, o reordenamento institucional da área se deu sob uma perspectiva de reforma que privilegiou as metas de cortes de gastos e redução do déficit público, gerando o arrefecimento da capacidade do Estado de prover os serviços, graças ao enxugamento da máquina estatal (LIMA, 2003,p.26). Em Dezembro de 2003, a IV Conferência Nacional de Assistência Social, aprovou construir uma agenda para 2004, para que, sob a coordenação do Ministério da Assistência Social, seja implantado, o Sistema Único de Assistência Social SUAS de forma descentralizada, regionalizada e hierarquizada, com base no território 4. 4 Relatório da IV Conferencia Nacional de Assistência Social, Dezembro, 2003 III Deliberações, Painel III, 2. 8

9 Em Outubro de 2004, por meio da Resolução 145, o Conselho Nacional de Assistência Social CNAS aprovou a nova Política Nacional de Assistência Social - PNAS que estabeleceu os princípios e diretrizes para institucionalizar a gestão descentralizada e participativa, buscando assim, promover as regras estabelecidas pela CF/88 e pela LOAS. Em julho de 2005 o CNAS aprovou a nova Norma Operacional Básica da Assistência Social NOB/SUAS. Neste contexto, a PNAS/2004 e a NOB/SUAS/2005 objetiva, no campo do financiamento, enfrentar, pelo menos, três grandes desafios: a) Agrupar todos os recursos dos orçamentos públicos destinados à Assistência Social em unidades orçamentárias específicas, nos três níveis de governo; b) Estruturar e dar capacidade de gestão aos Fundos de Assistência Social para que possam garantir financiamento de forma continuada aos serviços, programas, benefícios e ações de assistência social, assim, eliminando por vez a descontinuidade e a ineficácia no gasto público; c) Consolidar, mediante incentivos financeiros, a estruturação de serviços e programas em consonância com os princípios e diretrizes da LOAS, afastando as práticas assistencialistas e clientelistas. Para além da reorganização orçamentária e financeira, a PNAS/2004 havia formulado críticas aos critérios, então vigente, para alocação do financiamento, tais como: Iniquidade das distribuições dos recursos, concentração no financiamento de serviços nas médias e grandes cidades e nas regiões sul e sudeste; Excessiva segmentação do financiamento por faixa etária, ciclo de vida e vulnerabilidade específicas; Fixação de valores per capita, que atribuíam recursos com base no número total de atendimentos e não na conformação dos serviços às necessidades da população; 9

10 Recursos financeiros engessados por uma série histórica de beneficiados; Uma relação complexa, demorada e descontinuada no estabelecimento de convênios para repasse de recursos; Exigência de uma prestação de contas detalhada e complexa sem nenhuma efetividade em mensurar a consecução dos objetivos financiados O SUAS E A NOVA LÓGICA PARA O FINANCIAMENTO A iniquidade na distribuição dos recursos, apelidada de engessamento, que foi objeto de crítica quando da elaboração da PNAS/2004, decorria de uma série histórica de beneficiados e da má fixação de valores remuneratórios, que não consideravam a complexidade dos serviços. Assim diagnosticada a superação se da pela reorganização da relação da União com os demais entes federados, a partir de um novo modelo de gestão. A gestão na forma de sistema teve inicio a partir da classificação dos estados e municípios que optaram e apresentaram condições de aderirem. Criam-se quatro tipos de gestão: dos municípios, dos estados, do distrito federal e da União. A gestão dos municípios é dividida em níveis, inicial, básica e plena. Para cada tipo e nível de gestão se estabeleceu requisitos, responsabilidades e incentivos financeiros a serem verificados em um processo que se denominou habilitação. Desta forma, os municípios que não quiseram ou não reuniram condições para aderirem ao sistema passaram a ter a gestão da política sob a responsabilidade dos governos estaduais. A alocação e distribuição dos recursos a serem transferidos aos Estados e Municípios passaram a ser definida pelas instâncias de formação de pactos - a Comissão Intergestores Tripartite CIT, a Comissão Intergestores Bipartite - CIB e o CNAS, que se orientam por indicadores de base territorial. Esses indicadores são construídos a partir do porte dos municípios e da 10

11 complexidade dos serviços ofertados. Este processo de alocação de recursos é denominado partilha. Para superar à excessiva segmentação do financiamento (por faixa etária, ciclo de vida, vulnerabilidade específicas) e eliminar a presença nos orçamentos de ações e programas que não coadunam com as diretrizes normativas, procedeu-se a classificação do financiamento em consonância com os níveis de proteção social instituídos pela PNAS: básica e especial, de média e alta complexidade. Em 2009, por resolução do CNAS, os serviços socioassistenciais foram tipificados e classificados, em estritas observâncias aos princípios e diretrizes da política. Para melhorar o fluxo financeiro que se apresentava descontinuado, pois estavam sendo regidos por uma lógica de convênio imprópria para garantir os serviços continuados previstos pela lei, adota-se instituir e incentivar os fundos de assistência social, criados pela LOAS (art.30), como unidade central da execução dos programas e ações, fazendo valer a obrigação de se aportar neste todos os recursos destinados a Assistência Social. No plano federal os esforços foram concentrados em transferir para o orçamento do FNAS os recursos destinados à política de Assistência Social, na função 08 ; fazer valer no planejamento e na execução orçamentária a natureza obrigatória das transferências a Estados e Municípios; implantar no orçamento da União a organização das prestações públicas na forma de serviços, programas e benefícios; reestruturar as classificações orçamentárias e apresentar aos órgãos de controle interno e externo a fundamentação legal para a responsabilidade compartilhada que se implantava na execução das ações da política, agora na forma de sistema AS TRANSFERÊNCIAS FUNDO A FUNDO Instituída, no âmbito da política de Assistência Social, pela Lei Federal 9.604/98 a faculdade de transferir recursos do FNAS aos Fundos de Assistência Social dos Estados e Municípios independentemente de celebração de convênios ou quaisquer tipo de acordos, só veio a ser efetivada a partir do ano de 2005, durante a implantação da gestão por sistema. 11

12 A utilização do repasse automático objetivou superar as interrupções no financiamento e a descontinuidade na oferta dos serviços. Essas interrupções eram comuns em decorrências dos trâmites complexos e demorados determinado pela sistemática de convênios então utilizada. Na organização das transferências financeiras aos Estados e Municípios as operações do FNAS foram simplificadas, informatizadas e organizadas em três modalidades : Benefícios pagos na forma de transferência automática direto às pessoas, por meio da rede bancária (BPC, RMV, Bolsa Família); Serviços, programas e gestão - pagos por meio de transferência fundo a fundo ; Investimentos (projetos) pagos por meio de convênios firmados com os fundos de assistência social dos Municípios e Estados. Recentemente foi publicado autorização, por decreto, para que o FNAS processe transferências de recursos para investimento por meio da sistemática transferência fundo a fundo, independente de celebração de convênios. Entretanto, se aguarda a disciplina do procedimento que será feita por ato do Ministro de Estado de Desenvolvimento Social. Figura 1 Modalidades e instrumentos para o cofinanciamento 1.5. MEDIDAS DE GARANTIA DE APLICAÇÃO DOS RECURSOS NA FINALIDADE PACTUADA OS PISOS Diante da necessidade de implantar os serviços socioassistenciais preconizados pela PNAS/2004 e erradicar as prestações (benefícios e serviços) que não observavam os princípios e diretrizes da LOAS, fez-se necessário segmentar as transferências financeiras, instituindo finalidades específicas e regras de utilização para cada segmento do repasse. Assim o 12

13 fluxo de recursos financeiros transferidos pelo FNAS, foi agrupado. Esta organização, denominada PISOS, teve como referência os níveis de proteções da PNAS/2004 (básica e especial), e posteriormente, a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. Os objetivos foram: organizar, orientar e avaliar o volume de recursos aplicados em cada nível de proteção da política nacional; garantir a efetividade das alocações financeiras pactuadas nas instâncias de deliberação (CIT, CIB); focalizar em nível regional ou nacional os esforços financeiros de enfretamentos das questões urgentes; colaborar com a transparência e com atuação dos Conselhos em sua atribuição de fiscalização. Portarias ou resoluções do executivo instituíram normas de aplicação e definição dos objetivos (finalidades) para o gasto financiado com as transferências fundo a fundo. Essas normas retiraram dos municípios a possibilidade de decidir a alocação de seus gastos. Entretanto, essa medida foi prudente e necessária, pois, poucos municípios reuniam condições para planejar e programar seus gastos em consonância com as diretrizes e princípios instituídos pela LOAS. Um grande número de municípios sequer tinham em efetivo funcionamento as condições básicas para receber as transferências, que são: funcionamento de conselho, fundo e plano de assistência social. Recentemente ações destinadas à retomada da capacidade de programação para os municípios foram tomadas: - quando da implantação do piso de financiamento à gestão IGD-Suas; e quando da edição do novo decreto regulador do FNAS, publicado neste mês, que autoriza a adoção de blocos de financiamentos em substituição aos pisos. Ficou sobre a responsabilidade do FNAS o apoio técnico as demais Fundos Estaduais e Municipais na estruturação do planejamento, na organização do orçamento, do fluxo financeiro e das demais funcionalidades requeridas pelo SUAS O IMPACTO NA ORGANIZAÇÃO DOS ORÇAMENTOS E NAS FINANÇAS PÚBLICAS SUBNACIONAIS. 13

14 A implantação do SUAS passou a requerer dos governos subnacionais a revisão e a incorporação de novas ferramentas para a construção de seus ciclos orçamentários e dos demais instrumentos de planejamento. Isto se deve ao fato de que o novo planejamento da política de assistência social requer que se considere: as diretrizes do sistema SUAS; as metas estabelecidas pelo Plano Decenal da Assistência Social; os objetivos, diretrizes e metas do plano de assistência social local; as deliberações das conferências, locais, estadual e nacional; a participação popular, em todas as fases do planejamento e da execução. Esse investimento na participação popular e no controle social do processo de planejamento e execução orçamentária e financeira esta expresso na norma legal que atribui aos Conselhos de Assistência Social, dentre outras, as funções de acompanhar a execução e de aprovar a proposta orçamentária, antes de ser encaminhada ao legislativo. Quanto à estrutura orçamentária, foi necessário reorganizar o rol de programas e ações de governo no âmbito do orçamento e do plano plurianual, modificando a nomenclatura e a classificação organizativa das ações, programas, serviços e benefícios. Saiba Mais! LOAS Art. 17 4º - Os Conselhos de que tratam os incisos II, III e IV do art. 16, com competência para acompanhar a execução da política de assistência social, apreciar e aprovar a proposta orçamentária, em consonância com as diretrizes das conferências nacionais, estaduais, distrital e municipais, de acordo com seu âmbito de atuação, deverão ser instituídos, respectivamente, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, mediante lei específica (Redação dada pela Lei nº , de 2011) 14

15 Figura 2 Ciclo Orçamentário da política de Assistência Social 1.7. A ESTRUTURAÇÃO DOS FUNDOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL Os fundos especiais estão previstos na Lei Federal 4.320/64, no âmbito da Assistência Social têm por finalidade agrupar os recursos dos orçamentos públicos destinados à política, razão pela qual sua implantação e efetivo funcionamento é condição essencial para a habilitação dos entes federados ao Sistema Único de Assistência Social (LOAS, Art.30). Também, por disposição legal, tais fundos estão sobre orientação e controle dos Conselhos de Assistência Social, em suas respectivas esferas. Para além da atribuição de agrupar recursos, os Fundos de Assistência Social têm por objetivo, dentre outros: vincular recursos à política; garantir a regularidade do fluxo financeiro; materializar o pacto de cofinanciamento ; aproximar a participação popular do processo de planejamento e de execução das ações socioassistenciais. Constituem-se uma das instâncias do sistema SUAS, definidas pela NOB-SUAS. 15

16 Figura 3 Instâncias do Sistema Único de Assistência Social Os esforços para organizar as funcionalidades básicas para os fundos de assistência social apontaram pelo menos três aspectos estruturantes a serem orientados aos Estados e Municípios: a) Aspectos legais criar, por meio de lei, o Fundo e o Conselho, de Assistência Social, com competência para controle e orientação da política; estabelecer, por meio de decreto, as competências e atribuições na gestão do Fundo; inscrever o Fundo no CNPJ, conforme determinação da Secretaria da Receita Federal; aportar recursos de fonte própria na política de assistência social. b) Aspectos organizacionais instituir no orçamento a unidade orçamentária para a programação e execução do Fundo; organiza-los em consonância com as orientações da PNAS/ alterando ou incluindo novas funcionais programáticas; organizar a programação financeira e orçamentária garantindo a continuidade dos serviços implantados; organizar a guarda dos documentos inerentes à execução do fundo, separadamente, e se possível organizar contabilidade própria; organizar o controle patrimonial e os estoques adquiridos com recursos do fundo; monitorar, avaliar e controlar a prestação de serviços indireta (rede socioassistencial); prestar contas ao Conselho, à sociedade e aos órgãos transferidores de recursos em relatório escritos em linguagem de fácil compreensão. 16

17 c) Aspectos político-administrativos - instituir como gestor do fundo o agente responsável pela política de assistência social; conceder ao gestor autonomia administrativa e financeira, incluindo autonomia para contratações e aquisições. Utilizar o fundo como instrumento de vinculação de recursos à política de assistência social. Na implantação do SUAS a habilitação dos municípios para gestão ficou a cargo das CIB s em seus respectivos Estados. A verificação do efetivo funcionamento dos Fundos, Conselhos e a existência de um Plano de Assistência foram feita por declaração, se houveram fiscalizações in loco foram poucas. Efetivamente, ainda hoje, pouco mais da metade dos municípios reúne condições efetiva para uma eficiente gestão orçamentária e financeira dos recursos da política de Assistência Social. Saiba Mais! Segundo a NOB-SUAS um dos critérios para habilitação dos municípios aos níveis de gestão é a alocação e execução de recursos financeiros próprios no Fundo de Assistência Social, constituído na forma de Unidade Orçamentária (UO) PARTE II- AVANÇOS E DESAFIOS PARA O FORTALECIIMENTO DO FINANCIAMENTO 1.1 DIMENSIONAMENTO DO GASTO PÚBLICO COM ASSISTÊNCIA SOCIAL O Caderno SUAS, no. 5 de 2010, calcula o gasto total na política de assistência social em 49,5 bilhões, assim distribuídos: 38,9 bilhões gastos pela União (78%); 3,5 bilhões gastos pelos Estados (7,5 %); e, 7,1 bilhões gastos pelos municípios (14,1%). A participação dos estados e municípios no cofinanciamento vem se mantendo proporcionalmente estável ao longo da série 2004 a 2010, conforme se depreende da análise da tabela 9 que integra o Caderno SUAS # 5. 17

18 Figura 9 Participação de entes no financiamento da AS AVANÇOS E DESAFIOS PARA O FORTALECIMENTO DO FINANCIAMENTO Sem dúvidas os grandes avanços na estruturação do financiamento da política de Assistência Social podem ser assim enumerados: i) a estruturação dos Fundos como o lugar onde se materializa o gasto público com a política; ii) a organização dos pisos como orientadores dos gastos em consonância com as diretrizes da PNAS/2004; iii) a sistemática de transferência fundo a fundo e iv) a partilha como instrumentos de regularidade e viabilizadores do cofinanciamento federal. Contudo, da mesma forma que estas estratégias permitiram significativo avanço no plano federal não foi possível conseguir o mesmo resultado no plano subnacional. O provimento das capacidades técnicas e operativas as fundos Estaduais e Municipais ainda é um desafio ao Sistema, em muitos Municípios os fundos são utilizados apenas para receber os recursos da transferência federal, o cofinanciamento municipal, quando existe, é executado em outras unidades orçamentárias que não a do fundo e o cofinanciamento dos governos estaduais nem sempre é realidade. Muito embora a legislação exija que os recursos de cofinanciamento dos três entes ali estejam alocados. O cofinanciamento, mediante transferência fundo a fundo, está estruturado em uns poucos Estados, a maioria dos Estados ainda utilizam a sistemática de convênio e não conseguiram estabelecer um fluxo automático de transferências de seus recursos aos seus respectivos Municípios. Os Pisos, com suas regras específicas de aplicação, acabaram por suscitar dúvidas sobre a correta aplicação. Muitos gestores diante a ausência de capacitação técnica ou conhecimento da correta aplicação das normativas 18

19 acabaram por deixar de oferecer ou subdimensionaram a oferta dos serviços socioassistenciais por eles financiados. Esta incapacidade para superar as dúvidas ou impedimentos técnicos à utilização dos recursos transferidos tem gerado acumulo de saldos financeiros nas contas dos Municípios. Algumas vezes questões simples, como a suplementação de dotações ou abertura de créditos adicionais, tornam-se grandes barreiras ao gasto eficiente e oportuno. As dificuldades ainda são muitas, vão deste a simples adequação da estrutura programática nos orçamentos municipais a questões mais complexas como a formação de um quadro técnico capaz de operar o sistema na complexidade que ele requer. Talvez o maior desafio do Sistema seja a formação de quadros técnicos aptos a operá-lo. 1.3 A PRESTAÇÃO DE CONTAS DAS APLICAÇÕES E O CONTROLE SOCIAL O controle social se dá pela participação do cidadão nos espaços institucionais criados pelas conferências e pelos conselhos. No âmbito do financiamento é exercido sobre o planejamento, sobre a execução e sobre os resultados obtidos. Os conselhos são responsáveis por: apreciar a proposta orçamentária, antes do envio ao legislativo; por normatizar, regular e fiscalizar a relação entre o setor privado e público - o vínculo Suas; e por tomar a prestação de contas dos gestores públicos e aprovar o relatório anual da gestão. A prestação de contas está prevista na LOAS como obrigação periódica do gestor junto ao conselho, no âmbito federal é trimestral. Também, se deve a prestação de contas do fundo executor ao fundo repassador conforme regras próprias de cada transferidor, e por último se deve a prestação anual dos recursos aplicados por origens e destinos, dos resultados obtidos em relação ao planejamento, dos investimentos efetuados e demais informações relevantes à avaliação da gestão. A LOAS diz que essa rendição anual das contas se dá por meio de um relatório de gestão que é submetido à apreciação dos respectivos conselhos. Entretanto, o sistema não dispõe de uma orientação ou modelo para esse relatório. 19

20 As prestações de contas das transferências efetuadas pelo FNAS são feitas em conformidade com a modalidade de repasse utilizada: se por convênio observa-se a legislação federal para esta modalidade (Portaria Interministerial 127/2008); se por transferência fundo a fundo se observa as regras estabelecidas pelo Ministério do Desenvolvimento Social MDS em portaria, a atualmente em vigor é a Portaria 625/2010. Essencialmente, a prestação de contas do fundo a fundo se dá por declaração, mediante o preenchimento, pelo gestor, de um relatório eletrônico que é disponibilizado pelo Sistema SuasWeb. Este relatório deve ser avaliado e aprovado pelo Conselho, também de forma eletrônica, previamente ao seu envio ao FNAS. CONCLUSÃO Os avanços obtidos pela implantação do SUAS demonstram que o pacto federativo pela política vem se impondo, a estruturação gradativa do modelo de gestão descentralizado e participativo previsto na CF/88 está em macha, porém há muitos desafios a serem superados. A heterogeneidade das capacidades institucionais, financeiras e técnicas precisam ser enfrentadas e apostar fortemente na qualificação técnica para permitir o avanço do conjunto e o amadurecimento do sistema. REFERÊNCIAS RUA, M.G. ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITOS BÁSICOS IN: O ESTUDO DA POLÍTICA: TÓPICOS SELECIONADOS- ED. BRASÍLIA: PARALELO 15, MESTRINER, M. L. O ESTADO ENTRE A FILANTROPIA E A ASSISTÊNCIA SOCIAL. SÃO PAULO: CORTEZ, AMMANN, S. B. IDEOLOGIA DO DESENVOLVIMENTO DE COMUNIDADE, SÃO PAULO: ED CORTEZ, LIMA, A.M.L. D. DE, A DESCENTRALIZAÇÃO, O AMBIENTE E AS MUDANÇAS ORGANIZACIONAIS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, SERVIÇO SOCIAL & SOCIEDADE, SÃO PAULO: CORTEZ # 73, MARÇO,

21 BOSCHETTI, IVANETE E OLIVEIRA, SANDRA. IMPRECISÃO CONCEITUAL E PULVERIZAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS NA FUNÇÃO ASSISTÊNCIA SOCIAL, REVISTA SER SOCIAL, NO. 12 UNB UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA, PINHEIRO, LESSI I.F., FUNDO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: DA TEORIA À PRÁTICA SOCIAL; REVISTA VIRTUAL TEXTO & CONTEXTO, # 4, MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE A FOME, SECRETARIA DE AVALIAÇÃO E GESTÃO DA INFORMAÇÃO; SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, CADERNO SUAS V: FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL, BRASÍLIA, DF, IPEA, TEXTO PARA DISCUSSÃO 1724 COFINANCIAMENTO E RESPONSABILIDADE FEDERATIVA NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DF, BRASIL BRANDAO, F. A. NOTAS INFORMATIVAS, MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE A FOME, FNAS/DGSUAS, BRASÍLIA, BRASIL