Polí cas Públicas e Gestão Pública A2-AA284 7/5/2013

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1 Polí cas Públicas e Gestão Pública A2-AA284 7/5/2013

2 2013 Vestcon Editora Ltda. Todos os direitos autorais desta obra são reservados e protegidos pela Lei nº 9.610, de 19/2/1998. Proibida a reprodução de qualquer parte deste material, sem autorização prévia expressa por escrito do autor e da editora, por quaisquer meios empregados, sejam eletrônicos, mecânicos, videográficos, fonográficos, reprográficos, micro lmicos, fotográficos, gráficos ou outros. Essas proibições aplicam-se também à editoração da obra, bem como às suas caracterís cas gráficas. Título da obra: Anvisa Agência Nacional de Vigilância Sanitária Cargo: Analista Administra vo e Especialista em Regulação e Vigilância Sanitária Conhecimentos Básicos Nível Superior Adendo: Polí cas Públicas e Gestão Pública (Conforme Edital nº 1/2013 Cetro) Autor: Regina Luna DIRETORIA EXECUTIVA Norma Suely A. P. Pimentel PRODUÇÃO EDITORIAL Rosângela Sandy Tiago EDIÇÃO DE TEXTO Cláudia Freires Paulo Henrique Ferreira CAPA Ralfe Braga ILUSTRAÇÃO Fabrício Matos Micah Abe PROJETO GRÁFICO Ralfe Braga ASSISTENTE EDITORIAL Gabriela Tayná Moura de Abreu ASSISTENTE DE PRODUÇÃO Laiany Calixto EDITORAÇÃO ELETRÔNICA Adenilton da Silva Cabral Carlos Alessandro de Oliveira Faria Diogo Alves Marcos Aurélio Pereira REVISÃO Ana Paula Oliveira Pagy Dinalva Fernandes Érida Cassiano Giselle Bertho Micheline Cardoso Ferreira Raysten Balbino Noleto SEPN 509 Ed. Contag 3º andar CEP Brasília/DF SAC: Tel.: (61) Fax: (61)

3 POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO PÚBLICA Regina Luna TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS O processo de formulação, implementação e de avaliação das polí cas públicas, como se percebe do item anterior, sempre envolve disputas de interesses e ideias em uma arena polí ca, na qual nem sempre os atores públicos propriamente ditos agem como mediadores neutros mas, muitas vezes, como defensores de um determinado ponto de vista. Por isso, uma das formas de compreender e classificar os pos de polí cas públicas que podem ser produzidas diz respeito à compreensão do grau dos conflitos que se desenvolvem antes, durante e depois do processo decisório propriamente dito, indo além dos limites que cercam suas decisões o aspecto da implementação da polí ca, principalmente. Na literatura, é possível encontrar diversos pos de definições de polí cas públicas, invariavelmente procurando concentrar-se no papel dos governos na formulação e execução das polí cas e na sua eficiência para a solução racional dos problemas, ou na regulação das a vidades e ações vigentes na sociedade. É fato que, quando as polí cas públicas ultrapassam as fases de elaboração, formulação e desenho, serão desdobradas em programas, planos, projetos, base de dados, facilitando, dessa forma, sua implementação. Na fase de implementação, provocarão diferentes efeitos sobre o público-alvo da polí ca e os atores públicos por elas responsáveis. A análise desses diferentes efeitos cons tui uma interessante maneira de pificar as polí cas públicas, par ndo do conceito de arenas de poder ou arenas de decisão, as quais definem a maneira pela qual o processo decisório. Para Frey (2000), por exemplo, esse modelo, denomina-se como policy arena, e refere- -se aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas áreas da polí ca, as quais podem ser dis nguidas de acordo com o seu caráter distribu vo, redistribu vo, regulatório ou cons tu vo. O ponto de par da para compreender que po de polí ca pública emergerá de um determinado po de arena de polí ca (ou arena decisória) é a concepção de Lowi (1972), que desenvolveu a conhecida pologia sobre polí ca pública, fundada no pressuposto de que a polí ca pública faz a polí ca (1972, p. 299). O autor não desconsidera a importância da ação dos atores públicos, mas considera fundamental que se compreenda essa atuação como formas pelas quais o governo procura controlar a sociedade e a conduta dos indivíduos em outras palavras, exercer seu papel de Regulador. Dependendo dos propósitos específicos almejados pelo Governo e seu grau de compromisso com a defesa de propostas dos grupos de interesse engajados no processo, para o autor, seria possível listar técnicas de regulação que melhor se adequariam e, a par r do que os registros das en dades responsáveis pela regulação nos Estados Unidos da América sugerem, ele aponta a existência de 3

4 um conjunto dis nto de consequências tanto no aspecto moral (conjunto de valores sociais) quanto no processo polí co. Com essa premissa, Lowi quer dizer que cada po de polí ca pública provoca, entre os atores públicos e privados envolvidos em sua decisão, desenho e implementação, diferentes reações, que podem ser de apoio ou de rejeição (em diferentes graus) e que é de se esperar que haja disputas entre os atores (ou entre subgrupos de atores) a respeito da mesma. A esse conjunto de conflitos de interesses ou de convergência de opiniões verificado, Lowi denominou policy arena. O conceito parte da premissa de que as reações e as expecta vas das pessoas afetadas por medidas polí cas têm um efeito antecipa vo para o processo polí co de decisão e de implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo polí co, assim como a forma e os efeitos dos meios de implementação aplicados, os conteúdos das polí cas e, finalmente, o modo adotado pelos atores para a resolução dos conflitos. Deve-se ressaltar que nem mesmo o próprio Lowi chegou a aprofundar as implicações da pologia por ele proposta, de forma a gerar um conjunto de hipóteses comprováveis e tampouco esclareceu, de forma convincente, as definições essenciais que sua pologia prevê. Essa abordagem, ao ser apresentada por pelo autor, destacou-se por ser bem diferente da ideia predominante na época na Ciência Polí ca de que o processo polí co determinaria o po de polí ca pública. Sua grande virtude é a de ter conseguido dar o merecido destaque a determinados detalhes do processo polí co que até então haviam passado em branco para os estudiosos, principalmente o fato de que o governo, não apenas durante o processo decisório, mas na formulação e na implementação das polí cas públicas, exerce a coerção, em diversos graus e por diferentes formas. Para exemplificar como e em que grau a coerção governamental ocorre, Lowi monta um quadro esquemá co em que se tem, na dimensão ver cal, uma gradação da possibilidade de ocorrência de coerção, que poderia ser remota ou imediata 1 e, na dimensão horizontal, a aplicabilidade da coerção (o comportamento que se quer alterar), que poderia ocorrer de forma individualizada ou diluída no contexto social. Esta úl ma dimensão é mais di cil de ser caracterizada, já que nenhuma polí ca pública é operacionalizada sem que haja, em algum grau, modificação de comportamento das ins tuições sociais e do próprio indivíduo. Ainda assim, seria possível dis nguir polí cas que não teriam como obje vo precípuo a modificação de determinados comportamentos ou a tudes específicos, e, portanto, não implicariam sanções, mas ficariam no nível do ambiente da conduta social. Seguindo essa tenta va de pificação das polí cas públicas, o cenário montado por Lowi seria assim descrito: 1 No contexto governamental, a coerção remota ocorreria se não houvesse sanções, ou se estas fossem indiretas (diluídas no sistema e não especificamente vinculadas a determinado programa ou meta). Já a coerção imediata se faria sen r com a pronta e individualizada sanção. 4

5 Quadro 6 Tipos de Coerção, Tipos de Polí cas Públicas etipos de Processos Polí cos Possibilidade de ocorrência da Coerção Remota Imediata Caracterís cas da Polí ca Aplicabilidade da Coerção (onde atua:) Conduta Individual Polí ca Pública Distribu va (1) Polí ca Púb lica Regulatória (3) Descentralizada Desagregada Iden ficação do interesse (local) (pessoa) Ambiente da Conduta Polí ca Cons tu va (4) Polí ca Pública Redistribu va (2) Centralizada Nível sistêmico Status ideológico cosmopolitano ( po de pessoa) Cenário Polí co subjacente Disputas Par dárias versus Disputas entre grupos de interesses Fonte: Traduzido e adaptado pela autora de Lowi, 1972, p De acordo com Lowi, segundo o grau de hos lidade, confronto ou de consenso e convergência a respeito das decisões que moldarão a polí ca pública, conforme o quadro acima demonstra, quatro pos básicos de arenas e de polí cas poderiam ser iden ficadas. 1. Polí cas distribu vas: caracterizadas por um rela vamente baixo grau de conflito dos processos polí cos, visto que distribuem vantagens e não acarretam custos pelo menos diretamente percebíveis para outros grupos, como em polí cas assistencialistas ou tarifárias, de isenção tributária ou de des nação de subsídios. As arenas em que essas polí cas ocorrem são caracterizadas pelo consenso e/ou pela indiferença amigável entre os atores. Em geral, polí cas distribu vas beneficiam um grande número de des natários, todavia em escala rela vamente pequena; potenciais opositores, da dinâmica par dária ou da negociação entre os diferentes grupos de interesse, costumam ser incluídos na distribuição de serviços e bene cios. 2. Polí cas redistribu vas, ao contrário das anteriores, detêm alto potencial de deflagração de conflitos. Seu obje vo precípuo é a realocação, consciente, de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade, como controle de crédito, adoção de medidas de tributação progressiva da renda, concessão de bene cios de seguridade social. O processo polí co que visa a uma redistribuição de recursos, bene cios ou outros valores 5

6 costuma ser polarizado e repleto de conflitos, em que a negociação entre opositores e situação se torna a peça-chave para a operacionalização da decisão governamental. 3. Políticas regulatórias, por sua vez, lidam com a elaboração de normas, definição de ordens e/ou proibições, elaboração de leis, decretos, portarias, orientações normativas, instruções normativas ou quaisquer outros instrumentos normativos que o Governo elabore no sentido de regulamentar as condutas individuais e/ou de firmas, como na definição de padrões de qualidade de bens e serviços, no estabelecimento de regras para eliminar injustiças ou situações em que segmentos da sociedade sejam prejudicados, como ocorre em propaganda enganosa, por exemplo. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão, dependendo da forma pela qual a política é concretizada. Da mesma forma, os custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar, conforme a configuração específica das políticas. 4. Polí cas cons tu vas, por fim, também chamadas de polí cas estruturadoras ou de polí cas modificadoras de regras (Beck, 1993, p. 17 apud Frey, 2000) são as que criam novos órgãos governamentais ou redistribuem entre os órgãos e en dades governamentais as competências para a execução das polí cas públicas. Com isso, essa polí ca redeterminam as regras do jogo polí co e a estrutura dos processos e conflitos polí cos, ou seja, as condições gerais subjacentes à formulação dos outros três pos de polí cas públicas. Além da criação ou redefinição de papéis de novas organizações, podem também se des nar a modificar o sistema de governo ou o sistema eleitoral, a determinar e (re) configurar os processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores polí cos. A dis nção entre a polí ca estruturadora e a polí ca regulatória se dá na análise dos seus efeitos nos processos de conflito e de consenso, uma vez que esta úl ma se dirige ao ambiente externo ao Governo e a primeira modifica o ambiente interno do Governo, o que, de forma geral, não suscita tanto debate e controvérsia, exceto se onerar, de alguma forma, os diferentes segmentos sociais. Um resumo esquemá co das caracterís cas dessas polí cas publicas é exemplificada no Quadro 7. 6

7 Quadro 7 Classificação das Polí cas Públicas Tipo de Polí ca Pública Distribu va Redistribu va Regulatória Cons tu va ou Estruturadora Caracterís cas da Polí ca Oferta de bens e/ou serviços cole- vos. Óbvia percepção de custos e bene cios. Definição de quadro norma- vo (em diferentes níveis de complexidade) para modificação de comportamento ou conduta. Estruturação do jogo polí co (organizações, ins tuições, processos). Caracterís cas da Arena Polí ca Consensual. Sem oposição ou resistência. Conflituosa. Polarização inevitável entre perdedores e ganhadores. Contornos ideológicos. Modificação de alianças, de acordo com a percepção da distribuição de custos e bene cios. Voltada ao ambiente estatal interno. Distribuição de competências entre os órgãos oficiais. Exemplos Concessão de bolsas e/ou auxílios pontuais, bene cios específicos, isenção tributária. Tributação. Progressiva, polí cas sobre o mercado de trabalho, seguridade social. Proteção dos direitos do consumidor, segurança no trabalho, proteção do meio ambiente, regulação econômica, defesa da concorrência. Criação ou reestruturação de agências governamentais, (re)definição de fluxos de trabalho ou processos administra vos. Princípios Basilares Incen vos. Imposição pelo Estado. Imposição pelo Estado. Persuasão. Definição de padrões de benchmarking. Autorregulação. Imposição pelo Estado. Definição de padrões de benchmarking. Fonte: Traduzido e adaptado pela autora a par r de Windhoff-Héri er, 1987, PP Há, ainda, outro elemento interessante a respeito do que se convencionou denominar Polí cas Públicas: quase sempre se tenta compreender por Polí cas Públicas tudo aquilo que é produzido pelo Estado, em que pese não ser este o procedimento metodológico mais adequado. Para compreender a essência da ação do Estado dentro 7

8 do contexto das relações sociais de produção e distribuição capitalistas que são essencialmente descentralizadas e privadas, é necessário compreender tanto as razões pelas quais o Estado capitalista é obrigado a par cipar da produção social quanto indagar da natureza pública de tudo o que o Estado produz. Para fins didá cos e analí cos, convenciona-se denominar a todo esse processo Ciclo de Polí cas Públicas, que é abordado a seguir. Além disso, para dar conta das etapas ou fases em que se desdobram os esforços estatais na resolução de problemas sociais e na mediação de conflitos de interesses, elaboraram-se diversas construções teóricas e norma vas, defendendo a existência de subciclos de Polí cas Públicas, melhor compreendidos como a definição de subetapas internas a cada grande etapa do processo. Ao fim deste capítulo, obje va-se deixar bem esclarecida a importância desse tema, lembrando que é um campo e m pleno desenvolvimento e, portanto, o assunto aqui tratado vem sendo objeto de estudos, em busca de maior aprofundamento, tanto no plano conceitual, como no plano empírico. 8