Departamento Municipal Jurídico e de Contencioso Divisão Municipal de Estudos e Assessoria Jurídica

Transcrição

1 Despacho: Despacho: Manuela Gomes Directora do Departamento Municipal Jurídico e de Contencioso Despacho: Concordo inteiramente com a presente Informação e proponho o seu envio ao Sr. Director do DMGUF, Arq.º Aníbal Caldas. À consideração da Sr.ª Directora do DMJC, Cristina Guimarães Chefe da Divisão de Estudos e Assessoria Jurídica N/Ref.ª:... S/Ref.ª: Porto, 09/01/2009 Autor: Anabela Moutinho Monteiro/DMJC/DMU/CMP Assunto: Âmbito de aplicação do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto Questão Solicita-nos o Ex.mo. Sr. Director do Departamento Municipal de Gestão Urbanística e Fiscalização a emissão de parecer jurídico que esclareça o âmbito de aplicação do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto, designadamente, as questões que, para uma melhor compreensão das dúvidas que aqui se suscitam, transcrevemos na íntegra: 1

2 1. A redacção do DL 163/2006 e da própria Portaria 232/2008 deixa claro que o Plano de Acessibilidades é uma peça instrutória, exigível na instrução de pedidos referentes a operações urbanísticas sujeitas a controlo urbanístico municipal (excluindo as obras não contempladas nos usos descritos nos n.ºs 2 e 3 do art.º 2.º do DL 163/2006, assim como, as operações urbanísticas promovidas pela Administração Pública). Nestes termos, o plano de acessibilidades não é exigível, por exemplo, em pedidos referentes a obras de conservação ou de escassa relevância urbanística (sem prejuízo do previsto no n.º 8 do art.º 6.º do RJUE). No entanto, é frequentemente posta em causa a necessidade de apresentar um Plano de Acessibilidades nos termos do previsto no n.º 5 do art.º 3.º, sabendo de antemão que por força das características particulares das obras sujeitas a controlo urbanístico municipal, as mesmas se encontram isentas da necessidade de cumprir com as normas técnicas sobre acessibilidades. A titulo exemplificativo refiro as obras não abrangidas pelos n.ºs 2 e 3 do art.º 2.º, as obras de alteração ou reconstrução que não originem ou agravem a desconformidade com as normas técnicas ou as referentes a equipamentos comerciais cuja superfície de acesso ao público não ultrapasse 150 m2. Nestes casos, é exigível a apresentação do Plano de Acessibilidades nos termos do previsto? 2. De acordo com o previsto no n.º 1 do art.º 3.º As câmaras municipais indeferem o pedido de licença ou autorização necessária ao loteamento ou a obras de construção, alteração, reconstrução, ampliação ou de urbanização, de promoção privada, referentes a edifícios, estabelecimentos ou equipamentos abrangidos pelos n.ºs 2 e 3 do artigo 2.º, quando estes não cumprem os requisitos técnicos estabelecidos neste decreto-lei. (sublinhado nosso). De acordo com o previsto no n.º 2 do art.º 3.º A concessão de licença ou autorização para a realização de obras de alteração ou reconstrução das 2

3 edificações referidas, já existentes à data da entrada em vigor do presente decretolei, não pode ser recusada com fundamento na desconformidade com as presentes normas técnicas de acessibilidade, desde que tais obras não originem ou agravem a desconformidade com estas normas e se encontrem abrangidas pelas disposições constantes dos artigos 9.º e 10.º (sublinhado nosso). Da leitura do acima exposto entendo que, referindo-se o n.º 2 do art.º 3º às obras de alteração ou reconstrução das edificações referidas no n.º 1 do art.º 3º (edifícios, estabelecimentos ou equipamentos abrangidos pelos n.ºs 2 e 3 do artigo 2.º), não faz sentido que por um lado se diga que as câmaras podem indeferir as obras de alteração referentes a edifícios habitacionais, quando não cumpram os requisitos técnicos estabelecidos no presente DL, e imediatamente a seguir se diga que a concessão da respectiva licença ou autorização não pode ser recusada por se tratar de um uso que não se encontra obrigado a adaptar-se nos prazos estabelecidos no art.º 9.º. Pelo exposto, julgo que as condições impostas no n.º 2 do art.º 3.º, não deverão ser entendidas como cumulativas, no entanto, solicito parecer jurídico. 3. Cabendo à Câmara Municipal um papel activo em matéria de controlo urbanístico na aplicação do presente Decreto-Lei, sugiro que sejam dados esclarecimentos jurídicos relativamente às questões a seguir formuladas: As normas do DL 163/2006 têm um grau de detalhe que não encontramos nos projectos de arquitectura entregues para licenciamento ou comunicação prévia. Até que ponto é que a câmara municipal tem de verificar o seu cumprimento? O RJUE estipula, em termos gerais, que as câmaras municipais não têm o dever de verificar, em sede de apreciação, o cumprimento das disposições regulamentares relativamente às partes interiores das edificações. Esta postura é sustentada pela obrigação 3

4 imposta ao projectista de apresentar o respectivo termo de responsabilidade (cfr. n.º 1 do art.º 10º do RJUE). Por outro lado, o DL 163/2006 estabelece a obrigação de indeferimento, pelas câmaras municipais, dos pedidos que não cumpram as respectivas normas técnicas aplicáveis aos espaços exteriores, assim como aos espaços interiores das edificações, o que pressupõe a sua verificação em sede de apreciação. Pelo exposto, importa esclarecer se em face do termo de responsabilidade apresentado, deverá a câmara municipal verificar, em sede de apreciação, apenas o cumprimento das normas de acessibilidade relativamente aos espaços exteriores,, ou o cumprimento de todas as normas de acessibilidade aplicáveis do DL 163/2006 (aos espaços interiores e exteriores), por se tratar de uma lei especial, aplicável em detrimento da lei geral (RJUE)? Sendo certo que, em sede de apreciação, os papeis e as responsabilidades não se podem confundir (ao técnico autor do projecto cabe cumprir as normas aplicáveis e à câmara municipal cabe controlar o seu cumprimento), pode a câmara municipal, perante um Plano de acessibilidades pouco esclarecedor e omisso relativamente ao enquadramento da solução em possíveis situações excepcionáveis, sobrepor-se ao papel do projectista, fundamentando e aceitando, em simultâneo, o respectivo enquadramento? Ainda relativamente aos motivos de excepção previstos no diploma, é importante esclarecer as seguintes dúvidas: As excepções previstas no artigo 10.º aplicam-se às habitações? As excepções previstas no artigo 10.º aplicam-se às construções novas? Pelo exposto, cumpre, pois, informar: 4

5 Análise jurídica 1. Da exigibilidade do plano de acessibilidades No esclarecimento da questão que aqui, em primeiro lugar, se nos coloca haverá que distinguir as situações que não integram o âmbito de aplicação do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto, das que, não obstante integrarem tal âmbito se encontram dispensadas do cumprimento das normas técnicas de acessibilidades nos termos previstos no n.º 2 do artigo 3.º deste diploma. Relativamente às operações urbanísticas submetidas a controlo prévio municipal a realizar em edifícios, estabelecimentos e equipamentos de utilização pública que não se enquadrem no artigo 2.º do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto, a resposta à questão de saber se, em tais situações, é exigível o plano de acessibilidades não poderá senão ser negativa. Com efeito, o D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto tem por objecto, como é sabido, a definição das condições de acessibilidade a satisfazer no projecto e na construção de espaços públicos, equipamentos colectivos e edifícios públicos e habitacionais, aprovando para o efeito as normas técnicas a que devem obedecer os edifícios, equipamentos e infra-estruturas por ele abrangidos (cfr. nºs 1 e 2 do artigo 2.º). Ora, os edifícios por ele abrangidos são os que se encontram elencados no artigo 2.º no D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto. Por conseguinte, a obrigatoriedade, prevista no n.º 5 do artigo 3.º, de os pedidos submetidos a controlo prévio municipal serem instruídos com um plano de acessibilidades terá que ser entendida apenas por referência às operações urbanísticas a realizar nos edifícios previstos no artigo 2.º. Assim, se estivermos perante obras não abrangidas pelos n.ºs 2 e 3 do artigo 2.º ou referentes a equipamentos comerciais cuja superfície de acesso ao público não ultrapasse 150 m2, 5

6 conforme vem questionado, afigura-se-nos inquestionável que, em tais situações, o plano de acessibilidades não será exigível. Já no que respeita às operações urbanísticas a realizar em edifícios que, não obstante integrarem o âmbito de aplicação do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto, poderão ser dispensadas do cumprimento das normas técnicas de acessibilidades nos termos previstos no n.º 2 do artigo 3.º e melhor explicitados no ponto 2 da presente informação, é nosso parecer que, tal plano não poderá deixar de ser exigido. A letra da lei é, de resto, clara quanto a este entendimento. Na verdade, ao determinar, no n.º 5 do artigo 3.º, que os pedidos referentes aos loteamentos e obras abrangidas pelos n.ºs 1, 2 e 3 incluindo, assim, as obras de alteração ou de reconstrução que não originem ou não agravem a desconformidade com as normas técnicas de acessibilidades - devem ser instruídos com um plano de acessibilidades, dúvidas não existirão quanto à exigibilidade em tais situações de um tal plano. Estamos em crer, aliás, que só mediante um plano de acessibilidades que apresente as soluções de detalhe métrico, técnico e construtivo, esclarecendo as soluções adoptadas em matéria de acessibilidade a pessoas com deficiência e mobilidade condicionada, será possível, s.m.o., verificar se as obras de alteração ou reconstrução submetidas a controlo prévio municipal não originam nem agravam a desconformidade com os requisitos técnicos aprovados pelo D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto. Acresce que, a nosso ver, o enquadramento de uma determinada operação urbanística no n.º 2 do artigo 3.º não implicará por si só a dispensa do cumprimento integral das normas técnicas de acessibilidades. Queremos com isto dizer que o facto de aí se prever que, numa situação de obras de alteração ou de reconstrução de edifícios existentes que não originem ou não agravem a desconformidade com as normas técnicas de acessibilidades, a concessão de licença para a 6

7 realização de obras de alteração ou reconstrução não poderá ser recusada com fundamento numa tal desconformidade, não significa que não incumba ainda ao município assegurar o cumprimento das normas técnicas que, na medida do possível, seja de exigir. Sintetizando tudo quanto vimos de dizer, somos de parecer que o plano de acessibilidades apenas não é exigível nas operações urbanísticas submetidas a controlo prévio municipal que não integram o âmbito de aplicação do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto. 2. Das condições previstas no n.º 2 do artigo 3.º Questiona-se, em segundo lugar, se as condições estabelecidas no n.º 2 do artigo 3.º são cumulativas. Vejamos então, Determina o n.º 2 do artigo 3.º que A concessão de licença ou autorização para a realização de obras de alteração ou reconstrução das edificações referidas 1, já existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei, não pode ser recusada com fundamento na desconformidade com as presentes normas técnicas de acessibilidade, desde que tais obras não originem ou agravem a desconformidade com estas normas e se encontrem abrangidas pelas disposições constantes dos artigos 9.º e 10.º. Corresponde este normativo, como é bom de ver, à consagração, ao nível do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto, do princípio da garantia do existente plasmado no artigo 60.º do R.J.U.E. Assim, tal como aí, admite-se também em matéria de acessibilidades que possam ser objecto de licenciamento ou comunicação prévia obras de alteração ou reconstrução de edificações existentes à data de entrada em vigor do diploma em análise, que não cumpram as normas técnicas de acessibilidade por ele aprovadas, desde que tais obras não originem ou não agravem a desconformidade com as referidas normas e se encontrem abrangidas pelas disposições constantes dos artigos 9.º e 10.º Estas condições carecem, no entanto, de ser esclarecidas. 1 As edificações referidas no n.º 2 e 3.º do artigo 2.º. 7

8 O artigo 9.º estabelece que as instalações, edifícios, estabelecimentos, equipamentos e espaços existentes referidos nos n.º 1 e 2.º do artigo 2.º - excluindo, portanto, os não habitacionais terão que se adaptar, de modo a assegurar o cumprimento das normas técnicas de acessibilidades, no prazo de 5 ou 10 anos contados da dada da entrada em vigor do presente diploma, consoante se trate, respectivamente, de um edifício cujo inicio de construção seja anterior ou posterior a 22 de Agosto de 1997 (cfr. nºs 1 e 2 do artigo 9.º). Por seu turno determina o artigo 10.º que: Nos casos referidos nos n.ºs. 1 e 2 do artigo anterior, o cumprimento das normas técnicas de acessibilidade constantes do anexo ao presente decreto-lei não é exigível quando as obras necessárias à sua execução sejam desproporcionadamente difíceis, requeiram a aplicação de meios económico-financeiros desproporcionados ou não disponíveis, ou ainda quando afectem sensivelmente o património cultural ou histórico, cujas características morfológicas, arquitectónicas e ambientais se pretende preservar. Ora, considerando que, nos termos expostos, os artigos 9 e 10.º se reportam apenas aos edifícios existentes não habitacionais, é óbvio que a remissão efectuada no n.º 2 do artigo 3.º para tais normativos apenas poderá entender-se por referência ao edifícios existentes não habitacionais. Por conseguinte, as obras de alteração ou reconstrução num edifício habitacional já existente à data da entrada em vigor do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto, apenas estarão sujeitas ao cumprimento das normas técnicas de acessibilidades na medida em que originem ou agravem a desconformidade com tais normas. Dito de outra forma, para que as obras de alteração ou reconstrução a realizar num tal edifício beneficiem da «protecção do existente» consagrada no n.º 2 do artigo 3.º é suficiente que essas obras não originem nem agravem a desconformidade com as normas técnicas de acessibilidades. 8

9 Assim já não sucede com as obras de alteração ou reconstrução a realizar em edifícios existentes não habitacionais, que apenas beneficiarão de tal protecção se não originarem ou não agravarem a desconformidade com as referidas normas e, cumulativamente, se encontrarem abrangidas pelas disposições constantes dos artigos 9.º e 10.º. Ou seja, tais obras apenas estarão dispensadas do cumprimento das normas técnicas de acessibilidades na medida em que não originem ou não agravem a desconformidade de tais normas e na medida em que tal cumprimento não lhes seja já exigível por não ter ainda decorrido o prazo de adaptação previsto no artigo 9.º. Se, porventura, tal prazo tiver já decorrido, a concessão de licença ou admissão de comunicação prévia para a realização de obras de alteração ou de reconstrução a realizar em edifícios existentes não habitacionais somente não poderá ser recusada se tais obras não originarem ou não agravarem desconformidade normas técnicas de acessibilidades e, para além disso, quando as obras necessárias à sua adaptação sejam desproporcionadamente difíceis, requeiram a aplicação de meios económico-financeiros desproporcionados ou não disponíveis, ou ainda quando afectem sensivelmente o património cultural ou histórico, cujas características morfológicas, arquitectónicas e ambientais se pretende preservar. 3. Do cumprimento das normas técnicas de acessibilidades Em matéria de verificação do cumprimento das normas técnicas de acessibilidades questionase o seguinte: 3.1. Até que ponto é que a Câmara municipal tem de verificar tal cumprimento?. Afirma-se no Preâmbulo do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto que Espelhando a preocupação de eficácia da imposição de normas técnicas, que presidiu à elaboração deste decreto-lei, foram introduzidos diversos mecanismos que têm, no essencial, o intuito de evitar a entrada de novas edificações não acessíveis no parque edificado português. Visa-se impedir a realização de loteamentos e 9

10 urbanizações e a construção de novas edificações que não cumpram os requisitos de acessibilidades estabelecidos no presente decreto-lei. Mais se afirma que Assume igualmente grande importância a regra agora introduzida, segundo a qual os pedidos de licenciamento ou autorização de loteamento, urbanização, construção, reconstrução ou alteração de edificações devem ser indeferidos quando não respeitem as condições de acessibilidade exigíveis, cabendo, no âmbito deste mecanismo, um importante papel às câmaras municipais, pois são elas as entidades responsáveis pelos referidos licenciamentos e autorizações. Pelo exposto, compete, pois, ao Município, enquanto entidade licenciadora das operações urbanísticas, verificar o integral cumprimento dos requisitos de acessibilidades estabelecidos no D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto, indeferindo, nos termos previstos no artigo 3.º, os pedidos de licença ou as comunicações prévias de operações de loteamento, obras de construção, alteração, reconstrução, ampliação ou de urbanização, referentes a edifícios, equipamentos ou estabelecimentos abrangidos quando estes não cumpram as normas técnicas aprovadas por este diploma. Por conseguinte, na hipótese de estamos perante um projecto de arquitectura que não tem, como se afirma, o grau de detalhe das normas do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto, impor-seá, numa tal situação, que os competentes serviços municipais, ao abrigo da faculdade que lhes é conferida pelo n.º 2 do artigo 11.º do R.J.U.E. notifiquem o Requerente para corrigir o pedido de modo a permitir a verificação do cumprimento dos requisitos técnicos de acessibilidades, apresentando, em conformidade com o previsto no n.º 5 do artigo 3.º, um plano de acessibilidades que apresente a rede de espaços e equipamentos acessíveis bem como soluções de detalhe métrico, técnico e construtivo, esclarecendo as soluções adoptadas em matéria de acessibilidade a pessoas com deficiência e mobilidade condicionada Questiona-se, depois, se a verificação de tal cumprimento se circunscreverá aos espaços exteriores ou abrangerá também os espaços interiores. 10

11 Pelo que ficou dito no ponto anterior e respeitando as normas técnicas quer ao interior quer ao exterior das edificações, é obvio que a resposta a tal questão é a de que a verificação do cumprimento dos requisitos técnicos estabelecidos no D.L. n.º 163/2008, de 8 de Agosto incide sobre os espaços exteriores e interiores Pretende-se ainda saber se perante um Plano de acessibilidades pouco esclarecedor e omisso relativamente ao enquadramento da solução em possíveis situações excepcionáveis, poderá o Município sobrepor-se ao papel do projectista, fundamentando e aceitando, em simultâneo, o respectivo enquadramento. Ora, determina o n.º 2 do artigo 10.º que excepções previstas no n.º 1 serão devidamente fundamentadas, cabendo às entidades competentes para a aprovação dos projectos autorizar a realização de soluções que não satisfaçam o disposto nas normas técnicas, bem como expressar e justificar os motivos que legitimam este incumprimento. Em face do citado normativo, afigura-se-nos pacífico que recaí sobre o Requerente o ónus invocar e fundamentar devidamente a solução de excepção, competindo ao município, por seu turno, autorizar, pelos motivos alegados, a realização de operações urbanísticas que não cumpram as normas técnicas de acessibilidades, justificando a razão de ser de tal incumprimento. Como princípio de actuação parece-nos, na verdade, que os serviços deverão assegurar o cumprimento das normas técnicas de acessibilidades que, em face do âmbito de aplicação do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto seja de exigir, devendo, por conseguinte ser o promotor da operação urbanística a solicitar o eventual enquadramento numa solução de excepção. Assim sendo, perante um plano de acessibilidades pouco esclarecedor e omisso relativamente ao enquadramento da solução numa situação excepcionável, deverão, em regra, os serviços municipais proceder à notificação do requerente para fundamentar devidamente a sua 11

12 pretensão ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 11.º do R.J.U.E. ou do disposto no artigo 89.º do C.P.A. caso o procedimento não se encontre já na fase de apreciação liminar. Admitimos, porém, que nas situações em que é notório que as obras necessárias ao cumprimento das normas técnicas de acessibilidades afectarão sensivelmente o património cultural ou histórico, cujas características morfológicas, arquitectónicas e ambientais se pretende preservar, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 10.º, seja adoptado outro procedimento. Com efeito, numa tal hipótese, o interesse público que preside à consagração da solução de excepção justifica, a nosso ver, que, possam ser os serviços municipais, por sua iniciativa, a suprir as lacunas do plano de acessibilidades, fundamentado e autorizando, simultaneamente a situação de excepção Por último, quanto à questão de saber se as excepções previstas no artigo 10.º se aplicam às habitações e às novas construções, a nossa resposta é, nos termos que passaremos a elucidar, afirmativa. Considerando que o n.º 1 do artigo 10.º remete para os casos referidos no artigo 9.º, dúvidas não existirão que as excepções aí consagradas respeitam às edificações não habitacionais já existentes. Todavia, defender-se que tal normativo se aplica apenas aos edifícios não habitacionais existentes carece de sentido em face do face do disposto no n.º 5, nos termos do qual: Se a satisfação de alguma ou algumas das especificações contidas nas normas técnicas for impraticável devem ser satisfeitas todas as outras especificações. Isto é, definindo-se no n.º 1 do artigo 10.º os termos em que não será de exigir a adaptação dos edifícios existentes às normas técnicas de acessibilidades seria irrazoável que para esses 12

13 mesmos edifícios se determinasse que se algumas das suas especificações for impraticável, deverá ser dado cumprimento a todas as outras. O que nos leva a concluir que se consagra no n.º 5 do artigo 10.º uma excepção para os novos edifícios, independentemente da utilização que neles venha a ser promovida. Conclusões: Pelo exposto e, em síntese, as respostas às questões que aqui se colocam são as seguintes: 1. O plano de acessibilidades apenas não é exigível nas operações urbanísticas submetidas a controlo prévio municipal que não integram o âmbito de aplicação do D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto; 2. As condições previstas no n.º 2 do artigo 3.º são cumulativas no que respeita aos edifícios existentes não habitacionais nos termos melhor explicitados no ponto 2 da presente análise jurídica. 3. Compete ao Município, enquanto entidade licenciadora das operações urbanísticas, verificar o integral cumprimento dos requisitos de acessibilidades estabelecidos no D.L. n.º 163/2006, de 8 de Agosto, incluindo, assim, as normas técnicas relativas aos espaços interiores. 4. Consequentemente, perante um plano de acessibilidades pouco esclarecedor e omisso relativamente ao enquadramento da solução numa situação de excepção, deverão, em regra, os serviços municipais proceder à notificação do requerente para fundamentar devidamente a sua pretensão ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 11.º do R.J.U.E. ou do disposto no artigo 89.º do C.P.A. caso o procedimento não se encontre já na fase de apreciação liminar. 13

14 5. A excepção prevista no n.º 5 do artigo 10.º aplica-se às novas edificações, independentemente da utilização que nelas venha a ser promovida. Este é s.m.o. o nosso parecer À consideração superior. A consultora jurídica (Anabela Moutinho Monteiro) 14