Tatiana Villela de Andrade Monteiro. Contributo para Reabilitação Sócio Territorial de Favelas

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1 Universidade de Aveiro Secção Autónoma de Ciências Sociais, Jurídicas e 2009 Políticas Tatiana Villela de Andrade Monteiro Contributo para Reabilitação Sócio Territorial de Favelas

2 Universidade de Aveiro Secção Autónoma de Ciências Sociais, Jurídicas e 2009 Políticas Tatiana Villela de Andrade Monteiro Contributo para Reabilitação Sócio Territorial de Favelas Dissertação apresentada à Universidade de Aveiro para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de Mestre em Planeamento Territorial e Ordenamento de Cidade, realizada sob a orientação científica da Professora Doutora Celeste de Oliveira Alves Coelho, Professora Catedrática do Departamento de Ambiente e Ordenamento da Universidade de Aveiro e Co-orientação do Professor Doutor Roberto Braga, Professor Assistente Doutor do Departamento de Planejamento Territorial e Geoprocessamento IGCE da Universidade Estadual Paulista UNESP/Rio Claro, São Paulo, Brasil. Imagem da capa adaptada do quadro Morro da Favela de Tarsila do Amaral do ano de Apoio do Programa ALBAN, Programa de bolsa de alto nível da União Europeia para a América Latina, bolsa nº E06M104042BR.

3 Dedico o trabalho a aqueles que acreditam na humanidade

4 o júri presidente Prof. Dr. Jorge António Oliveira Afonso de Carvalho Prof. Associado Convidado da Secção Autónoma de Ciências Sociais, Jurídicas e Políticas Prof.ª. Dr.ª. Celeste de Oliveira Alves Coelho Profª. Catedrática do Departamento de Ambiente e Ordenamento da Universidade de Aveiro Prof. Dr. Roberto Braga Prof. Assistente Doutor do Departamento de Planejamento Territorial e Geoprocessamento IGCE da Universidade Estadual Paulista UNESP/Rio Claro, São Paulo, Brasil Prof. Dr. Pompeu Figueiredo de Carvalho Prof. Adjunto do Departamento de Planejamento Territorial e Geoprocessamento IGCE da Universidade Estadual Paulista UNESP/Rio Claro, São Paulo, Brasil

5 agradecimentos A estrada percorrida até a conclusão desse trabalho, não teria sido a mesma sem o amor, a presença e a colaboração da minha família, dos professores e dos amigos, que caminham comigo e que iniciaram a caminhada durante os anos que vivi em Portugal. Agradeço a minha grande família pelo amor, pela raiz, pela base de tudo o que sou. Aos amigos do outro lado do Atlântico, agradeço o apoio e a motivação, a Soraya pelo carinho, pela paciência e compreensão nos momentos difíceis, a Silvia e Vlademir pela confiança e colaboração, a Daniela e Luciana pela luz, a Juliana e Maria Cristina pela presença, e a todos os outros pelos momentos de diálogo e descobertas. Ao Marco pelo carinho e pela companhia no início dessa caminhada. Aos amigos presentes, agradeço a malta, Rodrigo e João, pela presença, pelo carinho, pelo lar, pelas músicas, pelas andanças e desandadas e pela oportunidade de sermos uma família. A Catarina pela magia das fadas, a Sheila pela companhia e pelo debate constante sobre o tema e, agradeço também a todos aqueles que deixam um pouco de si e levaram um pouco de mim nessa viagem. Ao Harminder pelo amor. Agradeço, em especial, aos professores, educadores e amigos, sem os quais esse trabalho não teria sido possível. A compreensão, carinho e sabedoria da professora orientadora Celeste de Oliveira Alves Coelho, a oportunidade, clareza, determinação e recomendações do professor Jorge Carvalho, e a confiança e orientação do professor Roberto Braga. Por fim, a todos aqueles que colaboraram com esse trabalho, aos órgãos da Administração Pública de Piracicaba e seus responsáveis e técnicos pela atenção e disposição.

6 palavras-chave Favela, Direito à Moradia, Política Urbana, Regularização Fundiária Urbana Sustentável, Piracicaba, Brasil. resumo As favelas, consequência da ausência e insuficiência de habitação social e pobreza nos países, são consideradas como aglomerados urbanos, com moradias precárias e em desconformidade com as normas urbanísticas do país. Apresentam inexistência ou precariedade do acesso à água potável e às condições sanitárias, excesso de população e alta densidade, condições de vida insalubres e perigosas, insegurança da posse da terra que é irregular ou informal e território de exclusão social. A dimensão e complexidade do fenómeno cresceu, principalmente nos países em desenvolvimento, e demostrou-se extremamente destrutivo para o ambiente e a sociedade. Governos e órgãos locais, nacionais e internacionais, começaram a procurar, a discutir e a implementar alternativas para as enfrentar. A nível internacional, as diretrizes e estratégias da Organização das Nações Unidas, que discutiu questões relativas ao desenvolvimento económico e meio ambiente e desenvolvimento social e direitos humanos, na Agenda Habitat (1996), objectivou a garantia do direito à moradia adequada e o desenvolvimento de assentamentos humanos sustentáveis como eixos no combate à pobreza e garantia da cidadania. A análise visou reconhecê-la junto as diretrizes, estratégias, leis e programas do universo do caso de estudo, o Brasil, que está a desenvolver programas de urbanização e regularização fundiária das áreas ocupadas pelas favelas, como política urbana direccionada a garantia desses direitos. A resistência política e cultural, está a gerar vários tipos de problemas e distorções: ambientais, urbanísticos, jurídicos, económicos e sociais, a causar frequentemente a reprodução desses aglomerados. Os objectivos dos programas de regularização, através da promoção da segurança jurídica da posse ou da propriedade e integração sócio territorial, não têm sido traduzidos em instrumentos, mecanismos e processos adequados. A análise do caso de estudo do Município de Piracicaba, no estado de São Paulo, Brasil, pretendeu diagnosticar orientações que venham a contribuir para a reabilitação sócio territorial de favelas: o cumprimento do direito à moradia digna; os factores condicionantes à formulação e implementação dos programas de regularização fundiária urbana sustentável; a formulação de legislações específicas; a ausência ou ineficiência de capacitação político administrativo; a necessidade de participação popular; a ausência e ineficiência de acção sociais, para reconhecer as necessidades sócio territoriais dessa população e seu direito à cidade.

7 keywords Slum, Housing Rights, Urban Policy, Sustainable Urban Land Regulation, Piracicaba, Brazil. The slums, a result of the absence or lack of proper housing, in conjuction with the poverty of the area, are considered an urban cluster with precarious dwellings in breach of the urban standards. With poor or no access to drinking water and health system, over-population, unhealthy and dangerous living, insecurity of land ownership that is irregular or informal, and social exclusion. The size and complexity of this phenomenon has grown, especially in developing countries, and has demonstrated to be extremely destructive to the environment and society. Therefore, governments and local authorities, national and international, began to seek, discuss and implement alternatives to face this problem. On an international level, the directives and strategies of The United Nations Organization, which has discussed issues relating to social & economic development, the environment and human rigths, in Habitat Agenda (1996), has objectives to guarantee the right of adequate housing and the development of sustainable human settlements as the priority axis for fighting poverty, and guarantee citizenship. This analysis is aimed to recognize these guidelines, strategies, laws and programs, and reflect on there effect as it pertains to Brazil, where the government has been creating programs to urbanize and regularize slum areas, and developing an urban policy to guarantee the aforementioned rights. However, the political and cultural resistance has created social, economic, environmental and legal problems often leading to the reproduction and growth of these slums. The objectives of these programs, by means of promoting legal security of ownership, combined with socio-territorial integration, have not been translated into appropriate instruments, mechanisms, and procedures. The analysis of this case study in the city of Piracicaba, in São Paulo State, Brazil, has the requirement to diagnose the guidelines which will contribute to the fulfillment of the right to decent housing. The factors conditioning the formulation and implementation of programs to regulate sustainable urban land development, especially in regards to materialization of the existing laws. The formulation of specific new laws. The absence or inefficiency of political administrative skills. The need for popular participation. The problem of inefficiency and lack of social welfare programs required to meet the needs of employment. The goal of generating income, as well as health and education programs. In addition, recognition of the various social needs of this population and their right to the cities benefits will also form an important aspect of this study.

8 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Índice INTRODUÇÃO Justificativa... 7 Objectivo Geral Objectivos Específicos Metodologia CAPÍTULO I. A FAVELA Introdução Abordagem Geral A Favela no Brasil CAPÍTULO II. DIRECTRIZES DA ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS Introdução Directrizes Gerais Plano de Acção aplicável às Favelas Recomendações CAPÍTULO III. DIRECTRIZES DO BRASIL APLICÁVEIS PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Introdução A Institucionalização da Política de Regularização Fundiária de Favelas no Brasil A Regularização Fundiária de Favelas e o Estatuto da Cidade Política Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável Instrumentos Municipais Planos de Ordenamento Contributo para Programa Local de Regularização Fundiária Sustentável de Favelas CAPÍTULO IV. CASO DE ESTUDO MUNICÍPIO DE PIRACICABA Introdução Caracterização As Favelas do Município i

9 4.3. Directrizes Local aplicáveis às Favelas Movimento Social e Política Habitacional Favela do Jardim Algodoal O Processo de Urbanização e Regularização Fundiária Visão Pública Administrativa da Regularização Fundiária de Favelas no Município CAPÍTULO V. CONSIDERAÇÕES FINAIS Considerações Finais CAPÍTULO VI. RECOMENDAÇÕES Recomendações ANEXOS Anexo I. Metodologia do Caso de Estudo Anexo II. Diagnóstico de Favelas - Piracicaba (Fonte: EMDHAP, 2007) Anexo III. Lei Orgânica do Município de Piracicaba Aspectos dos Direitos Fundamentais aplicáveis a Regularização Fundiária Sustentável de Favelas ii

10 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Índice de Figuras Figura 1. Organograma de Metodologia Figura 2. Diagrama da Desigualdade, Pobreza e Formação das Favelas Figura 3. Foto Aérea da cidade de Piracicaba Figura 4. Fotos da cidade de Piracicaba Figura 5. A Evolução da Ocupação Real do Perímetro Urbano de Piracicaba por década Figura 6. Expansão Urbana de Piracicaba por décadas Figura 7. Fotos de Favelas da cidade de Piracicaba Figura 8. Irregularidade Urbanística e Fundiária Área Urbana de Piracicaba Figura 9. Mapa das Áreas com Risco Ambiental da cidade de Piracicaba Figura 10. Mapas da Densidade Populacional de 1991 e 2000 da cidade de Piracicaba Figura 11. Mapa do índice de Exclusão Social da cidade de Piracicaba Figura 12. Localização do Bairro Algodoal e da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba Figura 13. Fronteiras da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba Figura 14. Fotos da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba Figura 15. Foto aérea da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba Figura 16. Localização da Área de Preservação Permanente e de Risco da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba Figura 17. Fotos da Área de Preservação Permanente e de Risco da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba Figura 18. Serviço de Atendimento à Comunidade do Bairro Algodoal da cidade de Piracicaba Figura 19. Fotos da Favela do Jardim Algodoal com a Urbanização e Regularização Fundiária da cidade de Piracicaba Figura 20. Modelo conceitual dos factores determinantes de formação das favelas Figura 21. Modelo conceitual das características territorial e social das favelas Figura 22. Tipos de Gestão da Governança Urbana para a Reabilitação Sócio Territorial de Favelas Figura 23. Factores directivos a Reabilitação Sócio Territorial de Favelas no Brasil Figura 24. Factores determinantes para Reabilitação Sócio Territorial de Favelas iii

11 Índice de Gráfico Gráfico 1. Crescimento da população urbana. Brasil, 1900 a Gráfico 2. Grau de Urbanização e Estimativa Populacional. Município de Piracicaba, Gráfico 3. Taxas de Natalidade e Mortalidade Geral, Materna e Infantil. Município de Piracicaba, iv

12 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Índice de Tabelas Tabela 1. Estratégias governamentais para lidar com os territórios de moradia da população de baixa renda ao longo do século XX Tabela 2. Institutos Jurídicos para a Regularização Fundiária Jurídica das áreas de Favelas no Brasil Tabela 3. Processo de Caracterização Jurídica, Territorial, Ambiental e Socioeconómica da área Tabela 4. Eixos e Acções para a elaboração de um Plano de Acção Social Tabela 5. Acções aplicáveis a Reabilitação Sócio Territorial de Favelas Tabela 6. Actividades para a Capacitação da Equipa do Programa de Regularização Fundiária Sustentável de Favelas Tabela 7. Acções para o Projecto de Acção Social do Programa de Regularização Fundiária Sustentável de Favelas Tabela 8. Acções para o Projecto de Urbanização do Programa de Regularização Fundiária Sustentável de Favelas Tabela 9. Etapas do Projecto de Regularização Jurídica do Programa de Regularização Fundiária Sustentável de Favelas Tabela 10. Acções para o Projecto de Recursos Humanos e Financeiros do Programa de Regularização Fundiária Sustentável de Favelas v

13 Lista de Siglas ASFAP Associação dos Favelados de Piracicaba BNH - Banco Nacional de Habitação CDRU - Concessão de Direito Real de Uso CEAS Centro de Estudo e Ação Social CEF - Caixa Económica Federal CNUAH - Centro das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente COTS Caderno de Orientação Técnico Social CPFL Companhia Paulista de Força e Luz CRAS Centro Regional de Assistência Social EIV Estudo de Impacto de Vizinhança EMDHAP - Empresa Municipal de Desenvolvimento Habitacional de Piracicaba FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FMI - Fundo Monetário Internacional FNHIS - Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social HIS Habitação de Interesse Social IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IPPLAP - Instituto de Pesquisa e Planejamento de Piracicaba IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano OAB Ordem dos Advogados do Brasil ODMs - Objectivos do Desenvolvimento do Milénio OMS - Organização Mundial da Saúde ONGs Organizações Não-Governamentais vi

14 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS ONU - Organização das Nações Unidas PASS - Programa de Ação Social e Saneamento PNAA - Programa Nacional de Acesso à Alimentação PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento POLIS - Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais PROMORAR - Programa de Erradicação dos Aglomerados de Sub-habitações ROLAC - Regional Office for Latin America and The Caribbean SAGMACS - Sociedade para Análise Gráfica e Mecanográfica Aplicadas aos Complexos Sociais SEADE - Fundação Sistema Estadual de Análise de dados do Estado de São Paulo SEDEMA - Secretaria Municipal de Defesa do Meio Ambiente de Piracicaba SEFHAU - Serviço Federal de Habitação e Urbanismo SEMAE Serviço Municipal de Água e Esgoto de Piracicaba SEMDES Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social de Piracicaba SEMUPLAN Secretaria Municipal de Planejamento de Piracicaba SERPHA - Serviço Especial de Reabilitação das Favelas e das Habitações Insalubres SESI Serviço Social da Indústria SFH - Sistema Financeiro de Habitação SIG - Sistema de Informações Geográficas SNPU - Secretaria Nacional de Programas Urbanos SNHIS - Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social UN-HABITAT - United Nations Human Settlements Programe UNCED - Comissão Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento UNFPA United Nation Population Fund UNIMEP Universidade Metodista de Piracicaba ZEIS Zona Especial de Interesse Social vii

15 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS INTRODUÇÃO Dos correntes e recorrentes processos de mudança pelos quais o mundo vem passando, chama especial atenção o processo de urbanização intensiva das cidades, que ao longo de décadas, mas sobretudo nas duas últimas, agravou a proliferação de assentamentos humanos precários 1 no desenvolvimento urbano. O processo de urbanização se apresenta como uma máquina de produzir favelas 2 e agredir o meio ambiente (Maricato, 2001, p. 39). Nesse contexto, a cidade passou a configurar um contraste entre uma parte urbana, que possui condições urbanísticas, e outra, cuja ocupação desordenada e urbanização incompleta, aprofundou o processo de desigualdade social e o comprometimento dos recursos naturais. O processo de urbanização da terra continua a um ritmo acelerado e os países em desenvolvimento são o principal território desse crescimento populacional. Actualmente, um terço da população mundial vive nos assentamentos humanos precários, e dessa população, as favelas abrigam 6% da população urbana dos países desenvolvidos, em contraste aos 78,2% da população dos países em desenvolvimento (UN-Habitat, 2003). 1 O nome dado ao assentamento humano precário por língua e regiões do mundo de acordo com o UN-Habitat (2003): Francês: bidonvilles, taudis, habitat précaire, habitat, spontané, quartiers irréguliers; Espanhol: asentamientos irregulares, barrio marginal, barraca (Barcelona), conventillos (Quito), colonias populares (Mexico), tugurios and solares (Lima), bohíos or cuarterias (Cuba), villa miseria; Alemão: Elendsviertel; Árabe: mudun safi, lahbach, brarek, medina achouaia, foundouks and karyan (Rabat-Sale), carton, safeih, ishash, galoos and shammasa (Khartoum), tanake (Beirut), aashwa i and baladi (Cairo); Russo: trushchobi; Português: bairros da lata (Portugal), quartos do slum, favela, morro, cortiço, comunidade, loteamento (Brasil), caniço (Moçambique), musseque (Angola); Turco: gecekondu; Inglês Americano: hood (Los Angeles), ghetto; Sul da Ásia: chawls/chalis (Ahmedabad, Mumbai), ahatas (Kanpur), katras (Delhi), bustee (Kolkata), zopadpattis (Maharashtra), cheris (Chennai), katchiabadis (Karachi), watta, pelpath, udukku or pelli gewal (Colombo); África: umjondolo (Zulu, Durban), mabanda (Kiswahili, Tanzania). 2 É relevante dizer que a palavra Favela é a denominação utilizada pela realidade brasileira para direccionar-se ao assentamento humano precário. Nos dicionários de língua portuguesa, O Moderno Dicionário da Língua Portuguesa Michaelis e no Dicionário Houaiss de Língua Portuguesa, é definida como aglomeração de casebres ou choupanas toscamente construídas e desprovidas de condições higiénicas. Como definição do regionalismo brasileiro, conjunto de habitações populares que utilizam materiais improvisados em sua construção tosca, e onde residem pessoas de baixa renda, além do uso pejorativo de lugar de mau aspecto; situação que se considera desagradável ou desorganizada. 1

16 O Programa de Assentamentos Humanos das Nações Unidas, o UN-Habitat (2003) 3, definiu que as favelas correspondem a um aglomerado urbano, com um mínimo de moradias, que variável ou invariavelmente, apresentam as características a seguir: Inexistência ou precariedade do acesso à água potável e às condições sanitárias; Moradia precária e em desconformidade com as normas urbanísticas do país; Excesso de população e alta densidade; Condições de vida insalubre e perigosa; Insegurança da posse da terra que é irregular ou informal; Lugar de pobreza e exclusão social. O crescimento e empobrecimento das cidades dos países em desenvolvimento são consequências de diversos factores que vão desde guerras, áreas contaminadas e explosões tóxicas; a tragédia da natureza; até repercussões decorrentes do alto crescimento económico e urbano, que pode vir a gerar desigualdade social e recessão económica (Davis, 2006). No actual cenário das cidades dos países em desenvolvimento a existência das favelas é uma realidade, e faz parte de um território urbano, no qual condomínios ricos acabam por segregar-se em pequenos espaços murados. As favelas já passaram a ser denominadas de megafavelas devido à grandeza de seus territórios, e provavelmente existem mais de 200 mil, cuja população, em algumas, pode ultrapassar 1 milhão de habitantes (UN-Habitat, 2003). O surgimento das megafavelas ocorre quando aglutinam-se grandes conjuntos de moradias precárias, compostas por bairros pobres e comunidades invasoras, localizados geralmente na periferia urbana (Davis, 2006) 4. O crescimento populacional nas favelas é em torno de 25 milhões de pessoas ao ano, observado, principalmente, nos países em desenvolvimento 3 As características trazidas pelo UN-Habitat (2003) foram baseadas na definição dos dados fornecidos pelos governos nacionais e locais de todo o mundo, estudados para o Relatório The Challenge off Slum. 4 O autor alerta para o facto de que esses dados estatísticos das favelas e da sua população são dados normalmente obscuros, por questões políticas, económicas e culturais dos países onde elas encontram-se localizadas na sua maioria. 2

17 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS (Davis, 2006). O facto é que, nas cidades desses países, está a acontecer um grande crescimento disperso da malha urbana, percebida quando o crescimento populacional e desordenado, anteriormente conhecido como rumo à periferia, hoje já faz parte de um denso núcleo urbano expandido que passou a ser vizinho de campo, floresta ou deserto. No processo de urbanização actual, a população rural não precisa mais migrar para a cidade; a cidade migra até eles (Guldin apud Davis, 2005, p. 19). A América Latina, região mais urbanizada do mundo em desenvolvimento, possui 75% de sua população ou 391 milhões de pessoas a viver em áreas urbanas. Apesar de não superar os outros países em desenvolvimento, em termos absolutos, aproximadamente 127 milhões de pessoas estão a morar nas favelas (UN-Habitat, 2003). Mais especificamente na América do Sul, onde a urbanização alcança 80% da população, a proporção de domicílios em favelas atingiu 35,5% em 2001, de acordo com Instituto Brasileiro de Administração Municipal IBAM (Marlene Fernandes, 2004). No Brasil, o estudo desenvolvido pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM, com nove Municípios de diferentes dimensões e regiões, revelou que a proporção das favelas se situa dentro do intervalo de 14,5% a, aproximadamente, 55% 5. As principais cidades do país, que concentram 40% da população brasileira, concentram também 90% das favelas: São Paulo, Rio de Janeiro, Curitiba, Porto Alegre, Belém, Manaus, Salvador, Recife, Belo Horizonte, Fortaleza e o entorno do Distrito Federal, que compreende os Municípios de Goiás (Marlene Fernandes, 2004). No país as favelas não são problemas vividos apenas por cidades grandes, já são realidade em cidades de porte médio e cada vez mais em cidades pequenas (Edésio Fernandes, 2004). Os últimos dados divulgados pela Organização das Nações Unidas - ONU em seu livro State of the World s Cities Report 2006/7, editado pela United Nation Population Fund UNFPA, apontou que 52,3 milhões de pessoas moram em favelas no Brasil, o que corresponde a 28% da população. O índice de crescimento das favelas está praticamente estabilizado em 0,34% ao ano e, 5 Para essa amostra foram considerados somente os moradores de favelas. A inclusão de outras formas de ocupação informal do solo urbano agravaria estas proporções. 3

18 portanto, nesse ritmo, o país terá 55 milhões de pessoas a viver nessas áreas até 2020, o que equivaleria a 25% da população (UNFPA, 2007). A estabilidade no crescimento da população moradora das favelas no país pode ser explicada pelo investimento significativo, a partir de 2002, para o financiamento habitacional (Maricato, posfácio Davis, 2006). As favelas não são um fenómeno recente, porém a dimensão e complexidade do problema, que veio a crescer, nomeadamente desde a década de 1970 nos países em desenvolvimento, levou os governos e órgãos locais, nacionais e internacionais, a procurar, a discutir e a implementar alternativas para os enfrentar (Davis, 2006). As questões relacionadas à cidade começaram a receber a atenção de atores de todos os tipos, intelectuais, políticos, sociedade civil, ambientalistas e outros, uma vez que essa intensa centralização se demonstrou extremamente destrutiva para o ambiente e a sociedade. Organizações internacionais realizaram Conferências sobre meio ambiente e assentamentos humanos, com a interveniência da ONU, e discutiram questões relativas ao desenvolvimento económico e o meio ambiente e o desenvolvimento social e os direitos humanos. O organismo da ONU, United Nations Human Settlements Programe - UN- Habitat, realizou duas Conferências para os assentamentos humanos que destacaram-se na história e orientaram a reabilitação dos assentamentos humanos precários. A primeira, realizada em 1976, na cidade de Vancouver, Canadá, deu origem à Declaração de Vancouver sobre Assentamentos Humanos, e a segunda, ocorrida vinte anos depois, em Istambul, Turquia, produziu a Declaração de Istambul sobre os Assentamentos Humanos e o importante Programa de Acção Global para o desenvolvimento sustentável de Assentamentos Humanos - Agenda Habitat. Na II Conferência das Nações Unidas sobre os Assentamentos Humanos, o UN-Habitat constatou que, passados vinte anos da I Conferência, a ausência de políticas públicas dificultou o acesso à moradia digna e aos serviços básicos e infraestrutura para todos, e que diante do cenário de crescente e contínua deterioração dos assentamentos humanos, que penaliza, sobretudo, as populações urbanas dos países em desenvolvimento, considera-se urgente a implementação de acções e medidas concretas, encaminhando soluções para os 4

19 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS graves problemas urbanos acumulados ao longo de duas décadas (Marlene Fernandes, 2003, p. 17). A Agenda Habitat compôs uma lista de compromissos e procedimentos capazes de oferecer respostas às demandas por padrões sustentáveis de vida nos assentamentos humanos e para que os países promovam medidas que modifiquem as condições de desigualdade e de violação de direitos. O documento reconheceu o direito à moradia adequada como direito humano e colocou no centro das preocupações, o desenvolvimento de homens e mulheres em um meio ambiente saudável e estimulador das potencialidades individuais e colectivas. A Agenda adoptou dois grandes objectivos de importância global "Moradias Adequadas para Todos" e "Desenvolvimento de Assentamentos Humanos Sustentáveis em um Mundo em Urbanização" que reafirmou as deliberações temáticas das conferências mundiais convocadas pela ONU ao longo dos anos de 1990 e, em particular, os conteúdos da Cúpula da Terra, ocasião em que a comunidade internacional expressou, na Agenda 21, conceitos relativos à sustentabilidade dos assentamentos humanos (Marlene Fernandes, 2003, p. 17). A Organização das Nações Unidas, conjunto a outros órgãos internacionais, criou o Plano de Acção para os assentamentos humanos precários, que foi endossado e incorporado na Declaração do Milénio das Nações Unidas, em Setembro de O documento comprometeu as Nações a cumprir a Meta Global 11, Objectivo 7, referente à garantia da sustentabilidade ambiental, de até 2020, melhorar significativamente a vida de pelo menos 100 milhões de habitantes de bairros degradados (Marlene Fernandes, 2004). O Plano de Acção, proposto e aplicável às favelas, surgiu no ano de 1999 a partir de duas estratégias: Campanha Global pela Segurança da Posse e Campanha Global pela Governança Urbana. As Campanhas foram formuladas com o objectivo de garantir o direito à moradia adequada: moradia sadia, segura, acessível no aspecto físico e financeiro; dotada de infraestrutura básica, como suprimento de água, energia e saneamento; e com disponibilidade de uso de serviços públicos como saúde, educação, transporte colectivo, colecta de lixo e outros. A garantia do direito deve ser assegurada com a participação política e social da comunidade e sua integralidade no acesso aos benefícios que a cidade pode oferecer. 5

20 Internacionalmente e no Brasil, signatário dos tratados e das declarações internacionais, tem sido feito todo um esforço jurídico-político, no sentido de construir as bases de um amplo direito à cidade, de forma a garantir que todos possam participar de maneira mais justa dos benefícios e oportunidades criados pelo crescimento urbano (Edésio Fernandes, 2006a, p. 19). O direito à moradia foi constitucionalmente reconhecido e considerado um direito social fundamental, no ano de 2000 pela Emenda Constitucional nº 26, de 14 de Fevereiro. Através da Lei Federal de Desenvolvimento Urbano (nº ), Estatuto da Cidade, aprovado em 2001, o país reconheceu o direito social, constitucional, dos ocupantes de favelas à moradia. O direito foi garantido pela legitimidade da regularização fundiária e da urbanização das favelas, como uma política urbana. No Brasil, assim como na América Latina, essa foi a política adoptada pelas administrações públicas locais, nas últimas décadas, para reconhecer os direitos dos moradores das favelas de terem acesso à terra e à moradia adequada e combater o deficit habitacional. Apesar de serem observados no Brasil e América Latina, desde a década de 1970, a reversão das tendências na forma de enfrentar os problemas urbanos e sociais, gerados pelos assentamentos humanos precários, a urbanização e, posterior regularização fundiária dessas áreas, produziram vários tipos de problemas e distorções, ambientais, urbanísticos, jurídicos, económicos e sociais e, frequentemente, a reprodução de outros assentamentos humanos precários. Os objectivos dos programas de regularização através da promoção da segurança jurídica da posse ou da propriedade e integração sócio territorial, não foram traduzidos em instrumentos, mecanismos e processos adequados, com o que a experiência latino-americana, até agora, tem apresentado diversos problemas. Para que se tenha cidades mais justas, humanas, saudáveis e democráticas, é preciso incorporar os direitos humanos no campo da governança das cidades, para que as formas de gestão e as políticas públicas tenham como resultado de impacto a eliminação das desigualdades sociais, das práticas de discriminação em todas as formas da segregação de indivíduos, grupos sociais e comunidades, em razão do tipo de moradia e da localização dos assentamentos em que vivem (Saule Junior, 2007). 6

21 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Nessa vertente foi que o presente trabalho Contributo para Reabilitação Sócio Territorial de Favelas, visou apontar algumas direcções pelos quais o planeamento urbano municipal pode chegar a regularização fundiária urbana sustentável de favelas no Brasil, prevista no Estatuto da Cidade. A reabilitação é uma política estratégica do planeamento urbano, que busca recuperar de forma integrada, económica, social e ambiental, zonas degradadas da cidade e respeitar os valores matrimoniais e culturais. A política de reabilitação de uma parte de cidade é uma estratégia curativa, que atinge o problema existente, sem negar seu provável impacto positivo a longo prazo para a comunidade e a cidade. Porém, é de extrema importância que essas acções encontrem-se dentro de um macro contexto da política urbana, directrizes e planeamento, que vise acções preventivas e destinadas a reverter o actual padrão desigual de crescimento urbano, como: maior controlo urbano e ofertas de alternativas habitacionais, e políticas públicas de combate a pobreza que são indispensáveis para solucionar o problema da formação e do crescimento das favelas. Justificativa As mudanças ocorridas, internacional e brasileira, para enfrentar o problema das favelas, e a vivência empírica de dois anos de meio, de 2004 a 2006, de trabalho profissional de campo com favelas e programas de urbanização e regularização fundiária, despertaram questões sobre a efectividade das intervenções na integração do território a cidade e no atendimento a questões sociais, ambientais e económicas, de forma a garantir o direito à moradia enquanto direito humano, a sustentabilidade urbana e a cidadania. O trabalho de assistente social realizado na cidade de Piracicaba, de porte médio do Estado de São Paulo Brasil, na Empresa Municipal de Desenvolvimento Habitacional de Piracicaba - EMDHAP, responsável pela elaboração, implementação e gestão dos recursos destinados a política de habitação social no Município, e, portanto, pela urbanização e regularização fundiária das favelas, levou a perceber que, anterior a elaboração das acções, ocorria a ausência de conhecimento do processo, de 7

22 estratégias e de critérios de intervenção, que fossem capazes de impedir o comprometimento dos programas a médio e longo prazo e a sustentabilidade da política. Portanto, surgiu a questão: Que orientações os administradores públicos precisam atender para alcançar a reabilitação sócio territorial das favelas, no processo de urbanização e regularização fundiária no Brasil? A hipótese que norteou a presente investigação foi de que os processos de urbanização e regularização fundiária de favelas no Brasil não cumprem com o direito à moradia digna devido a factores condicionantes a sua formulação e implementação, principalmente no que refere-se: a materialização das legislações existentes e formulação de legislações específicas; a ausência ou ineficiência de capacitação político administrativo; necessidade de participação popular; ausência e ineficiência de acção sociais direccionadas a atender as necessidades sociais de geração de emprego e renda, saúde, educação, entre outros no reconhecimento das necessidades sociais dessa população e seu direito à cidade. O enquadramento teórico, Capítulo I., A Favela, visou analisar a formação das favelas no mundo, suas características e discorrer informações e dados sobre o impacto desse território para a sociedade, o meio ambiente e a cidade, a destacar os dados, as informações e as definições trazidas pela ONU. A Favela no Brasil discorreu sobre o universo de estudo. Abordou-se, pontualmente, o histórico da formação, produção e expansão com base nas políticas públicas desenvolvidas pelo país até o final do século XX na área da habitação social e as direccionadas as favelas. A diversidade do universo levou a busca de entendê-lo pela esfera da produção e não apenas da aparência (Maricato posfácio Davis, 2006, p. 221). No ciclo de produção e reprodução da desigualdade sócio territorial mostrou-se, também, as propostas de intervenção direccionadas a urbanização e, posterior regularização fundiária das áreas. O Capítulo II., Directrizes da Organização das Nações Unidas, dissertou sobre as propostas e iniciativas de combate a pobreza e de garantia do direito à moradia desde a década de 1970, sobre o alicerce da sustentabilidade urbana e do conceito de moradia adequada ou digna. O Plano de Acção aplicável à Favela trouxe as estratégias de acção, declaração do milénio e campanhas da ONU direccionadas, entre outros, a reabilitação sócio territorial das favelas e a propor orientações para implementação de políticas nacionais e locais. 8

23 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS O Capítulo III., Directrizes no Brasil aplicáveis para Reabilitação Sócio Territorial de d Favelas, tratou da evolução, do conceito, das directrizes, das leis, da política e do programa direccionado ao desenvolvimento urbano brasileiro que visa garantir o direito à moradia como um direito humano e a sustentabilidade urbana no país, para alterar o padrão excludente do planeamento urbano e legitimar a busca da reabilitação sócio territorial de favelas, denominada de regularização fundiária urbana sustentável. O Instrumentos Municipais analisou os instrumentos do planeamento urbano responsáveis por estabelecer os mecanismos, as estratégias e as ferramentas a serem utilizadas na implementação de um programa de reabilitação sócio territorial de favelas no âmbito local. Por fim, diante do exposto, reuniu-se no Contributo para Programa Local de Regularização Fundiária Sustentável de Favelas os indicadores para a realização de uma intervenção nessa área que vise a sustentabilidade social, territorial, económica e ambiental da favela. O Capítulo IV., Caso de Estudo Município de Piracicaba, discorreu as características do universo de estudo, a cidade e suas favelas e o processo de construção de uma política urbana local direccionada a atender essas áreas. O objecto empírico deu-se com o estudo da primeira iniciativa completa de regularização fundiária e urbanização de favela desenvolvida pelo Município, na favela do Jardim Algodoal, até o ano de A realização de entrevistas exploratórias, a fim de complementar a pesquisa, trouxem a visão dos responsáveis e técnicos dos vários órgãos envolvidos com a política urbana, habitacional e social da cidade, directa ou indirectos envolvidos com o objectivo da pesquisa e o caso de estudo. O Capítulo V.,, Considerações Finais, abordou uma visão geral do trabalho e apontou as fraquezas e potencialidades das directrizes e estratégias para enfrentar as favelas no âmbito nacional e local frente as orientações e estratégias estudadas. O Capítulo VI., Recomendações, buscou apontar estratégias gerais a serem seguidas, principalmente no âmbito local e reconhecer a particularidade da realidade social e territorial de cada área de favela, de forma a contribuir para a elaboração e implementação de um programa de reabilitação sócio territorial de favelas. 9

24 Objectivo Geral Diagnosticar orientações para a implementação de um programa de reabilitação sócio territorial de favela no Brasil. Objectivos Específicos Verificar a formação e característica da favela; Discutir a importância da reabilitação sócio territorial; Analisar o processo de reabilitação sócio territorial das favelas; Determinar os direitos a serem reconhecidos aos ocupantes das favelas; Contextualizar a formulação e implementação dos programas de reabilitação sócio territorial de favelas. Metodologia A metodologia realizada para o desenvolvimento da investigação foi efectuada em três etapas fundamentais: 1. Pesquisa documental sobre os temas s a desenvolver, que permitiu enquadrar o tema proposto com o levantamento bibliográfica e aprofundar o conhecimento sobre as favelas e a reabilitação sócio territorial. Recolha e análise da bibliografia com base nos aspectos fundamentais da investigação: conceitos e análises de experiências e investigações realizadas e legislação, directrizes, planos e programas referentes a intervenções nas favelas, no âmbito geral, contexto da Organizações das Nações Unidas ONU, nacional e local; 2. Pesquisa documental e análise das d informações sobre o caso de estudo, Município de Piracicaba, Estado de São Paulo, Brasil, por métodos de investigação documental e de observação semi-participativa. Levantamento das características sócio territoriais e económicas, por base de um conjunto de análises de experiências e investigações realizadas, conjunto de indicadores estatísticos e outros dados. Trabalho de campo devido a actuação profissional, de assistente social, na Empresa Municipal de Desenvolvimento Habitacional de Piracicaba 10

25 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS EMDHAP. Reconhecimento participativo do universo das favelas e do desenvolvimento de actividades e participação nos processos de urbanização e regularização fundiária do Município, contactos formais e informais com atores relevantes para a pesquisa, banco de dados e documentos. Do universo seleccionou-se a amostra da Favela do Jardim Algodoal para análise, primeira favela do Município e também a pioneira no processo de urbanização e regularização fundiária da cidade. 3. Entrevista exploratória com o poder público local sobre as acções no desenvolvimento urbano e as actividades de urbanização e regularização fundiária no âmbito local para clarificar e auxiliar a análise. Nesse sentido pretendeu-se efectuar o cruzamento teórico entre as respostas e declarações dos responsáveis, directa ou indirectamente envolvidos nos processos de reabilitação sócio territorial de favelas, com os levantamentos teóricos sobre o tema e sobre o caso de estudo. As entrevistas (Anexo I) ocorreram com membros dos órgãos da administração pública municipal no ano de 2007 e objectivou obter informações acerca da função administrativa local no desenvolvimento urbano, social, económico e ambiental da cidade, e sua postura frente as directrizes, estratégias, leis e programas para a intervenção nas favelas. As questões visaram obter informações sobre: o objectivo do órgão público; as actividades desenvolvidas; os dados existentes do Município, fonte e tempo de actualização; a participação da sociedade civil; os programas e projectos desenvolvidos e aplicadas às favelas; os recursos municipais; as parcerias, entre outros. As entrevistas foram solicitadas através de carta enviada por aos membros dos órgãos da administração pública (Anexo I.): Instituto de Pesquisa e Planeamento de Piracicaba IPPLAP; Empresa Municipal de Desenvolvimento Habitacional de Piracicaba EMDHAP; Serviço Municipal de Água e Esgoto de Piracicaba SEMAE; Secretaria Municipal de Defesa do Meio Ambiente de Piracicaba SEDEMA; Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social de Piracicaba SEMDES e Centro Regional de Assistência Social da Região Norte de Piracicaba; 11

26 Secretaria Municipal da Educação de Piracicaba e Escola Municipal de Educação Infantil do Algodoal Miécio Cavalheiro Bonilha ; Secretaria Municipal da Saúde de Piracicaba e Unidade de Saúde Integral do Bairro do Algodoal. Consideradas as atribuições desses órgãos e sua relevância para o objectivo da pesquisa, também perspectivou-se colher informações históricas sobre o tema. A experiência e o contacto de alguns entrevistados com a população levaram a formulação de algumas questões no sentido de conhecer a realidade das favelas no Município e a percepção dos entrevistados, relativamente, à forma como as intervenções tiveram impacto sobre a comunidade. Das informações colectadas foram seleccionadas as mais relevantes para a pesquisa, que foram inseridas no corpo do texto, em forma de citações onde cada entrevistado é identificado pelo seu cargo e pelo órgão que representa. Manteve-se a privacidade dos entrevistados, sem a divulgação dos nomes. Entre os órgãos da administração pública seleccionados para entrevista, 4 não responderam a solicitação: Secretária Municipal do Meio Ambiente, Secretária Municipal da Educação, Secretária Municipal da Saúde e a Unidade de Saúde Integral do Bairro Algodoal. Figura 1. Organograma de Metodologia 12

27 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS CAPÍTULO I. A FAVELA F 1.1. Introdução A pobreza, a desigualdade social e a falta de moradia fazem parte da cidade desde os primeiros núcleos urbanos da Mesopotâmia. O pobre, maioritariamente, foi afastado para áreas socialmente e territorialmente segregadas da cidade, genericamente conhecida como favela. O conceito de favela, na actualidade, data da revolução industrial e lembra a precariedade dos bairros pobres no século XIX em Londres (Martine, 2007). A precariedade dos bairros pobres era percebida pela ausência de higiene, alimentação e vestimentas adequadas, ruas desordenadas, degradação física, moral e intelectual (Engel, 1845 apud Dias et al, 2005). As favelas passaram por várias transformações, sociais, territoriais e económicas, porém as características básicas das condições de vida não mudaram, a diferença, na actualidade, é de escala (Martine, 2007). Elas continuam a ser o local de moradia da maioria dos pobres urbanos do mundo e consequência da ausência ou ineficiência da política habitacional dos países, aliada a relações históricas de poder e luta pelo acesso à terra e à moradia e satisfação das necessidades sociais Abordagem Geral A formação das favelas não é recente e percorre toda a história das cidades e do desenvolvimento económico. Após a Revolução Industrial do século XVIII e XIX foi induzido um processo de transformação do território. As cidades sofreram uma modificação que envolveu, não apenas a questão industrial, mas a agricultura, os meios de comunicação e de transporte, e os pensamentos económicos e sociais (Goitia, 1982; Mendes, 1990 apud Partidário, 1999). O novo modo de produção deu início a um processo de crescente urbanização das cidades e trouxe a primeira mudança de escala e reconhecimento das favelas. 13

28 A Revolução Industrial mudou o curso dos acontecimentos não só na Inglaterra, como mais tarde no resto do mundo (Fiorrillo, 2005). No século XIX, foram identificadas favelas na França, na América e na Índia, reconhecidas como um fenómeno global. A formação das favelas, de acordo com o diagrama (Figura 1), ocorrem da desigualdade social associada com um conjunto de factores: ausência de crescimento económico, imigração e migração para as cidades, que podem ocasionar a pobreza, que, com a ausência e insuficiência de habitação, possibilitam a formação dessas áreas (UN-Habitat, 2003). Figura 2. Diagrama da Desigualdade, Pobreza e Formação das Favelas. Adaptado Fonte: The Challenge of Slum: Global Report on Human Settlements. UN-Habitat, Nos países em desenvolvimento, com destaque para a América Latina, o processo de urbanização, iniciado principalmente a partir de meados do século XX, desencadeou a formação e expansão das favelas, que prevalecem nesses países. A urbanização iniciou-se de forma progressiva e desordenada, através de uma intensa migração da população para as cidades, que não tinham estrutura para assentar esse grande contingente que afluía diariamente. A construção das cidades da América Latina reproduziu grandes desigualdades sociais e económicas em seus territórios, devido a distribuição desigual da riqueza produzida. A cidade concentrou infraestrutura e equipamentos públicos urbanos em bairros nobres e condenou, as áreas onde residiam a população de baixa renda, à precariedade da oferta de moradia e 14

29 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS serviços adequados, devido a escassez de investimentos públicos. A lógica dessa dinâmica de urbanização e ocupação do território agregou significativo valor de mercado aos terrenos situados nas áreas nobres, e ao mesmo tempo, excluiu, continuamente, a população pobre do acesso a essa parte de cidade (Marlene Fernandes, 2004). O Estado actuou, tradicionalmente, como promotor das desigualdades sócio territoriais (junto com o capital imobiliário, ou tendo esse por trás ), ao investir diferentemente nas áreas residenciais da cidade e estabelecer estímulos e zoneamento e outras normas de ocupação do espaço [ ], como agente repressor, via de regra na tentativa de colocar os pobres no seu devido lugar (Souza, 2005, p. 90). A estagnação económica, ocorrida em torno da década de 1980, gerou o aumento da desigualdade social, que aliado ao crescimento populacional, dentre outros factores, repercutiram na intensificação da situação de pobreza urbana, que tornou-se fora do controle para os governos desses países. A população pobre não teve outra opção, que a construção de sua moradia nas periferias da cidade, onde os lotes eram comercializados a baixo custo e a prazo, muito mais baratas porque em geral não tem qualquer infraestrutura (Polis, 2001, p. 23), ou na ocupação espontânea de terrenos vazios, públicos ou privados, e de áreas ambientalmente frágeis, sem infraestrutura e de baixíssima qualidade, como os morros e encostas e áreas de preservação ambiental. A urbanização espontânea e precária trouxe vários danos à cidade e ao meio ambiente, e também agravou as condições de vida da população pobre urbana, visto que, as ocupações espontâneas, ordenadas ou desordenadas do solo, e as habitações produzidas por auto-construção, com carência de materiais e de infraestrutura, têm como característica principal, a ausência de qualquer restrição ambiental, funcional, de qualidade ou estética [ ] marca uma ocupação territorial predatória, contínua, sem a mínima reserva de áreas públicas e condições técnicas (Martins, 2003, p. 4). As favelas se opõem a tudo aquilo que a cidade representou para a sociedade moderna. A cidade pensada como o território de concentração das oportunidades de satisfação das necessidades básicas materiais, como moradia, saúde etc., e imateriais, através do acesso à cultura, `a educação e outros, passou a configurar-se com zonas de degradação social, ambiental e física, verificadas 15

30 através da pobreza, violência e ausência da satisfação das necessidades básicas para grande parte de seus habitantes (Souza, 2005). A ausência de condições de vida digna foram expressas nos dados sobre as favelas do mundo, publicados pelo UNFPA (2007). Entre os dados destacaram-se, em alguns países, a proporção de crianças desnutridas nas favelas que chega a 37%, contra 10% nas outras áreas da cidade. As cinco principais causas de mortalidade infantil no mundo: pneumonia, diarreia, paludismo, sarampo e VIH/SIDA, concentram-se nos assentamentos humanos precários, devido as más condições de habitação e saneamento básico 6. E o escasso acesso à escola ou a falta de condições das famílias em manterem os filhos a estudar, devido a necessidade da mão-de-obra para cobrir as despesas com alimentação e, por vezes, aluguer e transporte. A localização das favelas apresentam riscos causados pela possibilidade de desabamentos e enchentes, no caso de encostas e margens de rios, de despejos forçados devido a ausência da posse ou propriedade da área e de mobilidade. A fragilidade estrutural das habitações podem ser ameaçadas por riscos naturais e ambientais, devido ao uso inadequado do solo e a própria degradação ambiental que produzem. A ineficiência ou ausência de serviços urbanos e de renda inibem a mobilidade territorial dessa população condenada a essa parte de cidade e seu acesso aos equipamentos públicos. A população que vive nas favelas, onde se concentra a maior parte dos pobres urbanos, apresentam um dramático contraste com o resto da cidade e são penalizadas em todos os âmbitos de suas condições de vida. As favelas afectam de forma negativa a saúde, a educação e as oportunidades de emprego de seus habitantes, além de não garantirem as necessidades básicas previstas pelos direitos humanos, de que todos têm o direito a um padrão de vida adequado para si e sua família, a incluir alimentação, o vestuário, a moradia, a água e o esgoto, que são direitos atingidos (UNFPA, 2007). 6 A Organização Mundial da Saúde OMS, considera que a moradia é o factor ambiental que, com mais frequência, esta associada às condições favoráveis à transmissão de doenças em análises epidemiológicas, significando que, as condições inadequadas e deficientes de moradia e de vida são associadas, invariavelmente, às taxas mais elevadas de doenças e mortalidade. 16

31 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS A complexidade com que as favelas se desenvolveram em cada cidade do mundo, devido às diversidades territoriais, económicas, políticas e culturais, trouxeram a afirmativa de que não podem ser definidas de acordo com um parâmetro de assentamento humano precário, pois as variações locais, entre elas, são significativas para se definir um critério universal. De forma geral, definem-se como um grupo de pessoas que divide a mesma residência em uma zona urbana que carece de uma ou mais das condições a seguir (UNFPA, 2007): 1. Uma casa durável de natureza permanente que proteja contra condições climáticas adversas; 2. Um espaço vital suficiente, o que significa que não mais de três pessoas dividem um cómodo; 3. Acesso fácil à água potável em quantidade suficiente e um preço razoável; 4. Acesso a saneamento adequado; 5. Segurança da posse para evitar os despejos forçados. As favelas não são homogéneas, pois nem todos os moradores sofrem das mesmas carências. O grau de precariedade das favelas depende do cumprimento do número de condições que a definem e quantas carências estão reunidas nos domicílios. A ONU considera que as habitações que apresentarem acima de três carências definidas encontram-se em situação de precariedade extrema. Os elementos de precariedade das favelas estão relacionados a qualidade da moradia, o acesso ao solo e a infraestrutura urbana. A moradia tornou-se o centro, é a referência do homem urbano na cidade, é o espaço de volta, é o espaço de onde saímos para nos relacionarmos com o mundo, com a cidade (Romero et al, 1995, p. 25). Para a ONU, as casas de má qualidade, as técnicas de construção inadequada, a carência de infraestrutura, a falta de segurança da posse 7, a densidade populacional, o uso inapropriado do solo e do ambiente condenam a população pobre a desigualdade sócio territorial. As favelas reflectem o tipo de sociedade que as produziu, normalmente, um modelo de cidade que não conseguiu prover condições mínimas sociais e de 7 A segurança da posse foi destacada pela ONU como a carência mais generalizada entre as favelas do mundo. 17

32 habitação e convive com as soluções improvisadas da população (Martins, 2002). Assim, tanto materialmente quanto simbólica e culturalmente, essas áreas devem ser reconhecidos como parte da cidade. A cidade por elas passa e nelas estende as suas redes. As favelas estabelecem relações políticas, sociais e económicas com a sociedade, principalmente através do comércio e do mercado imobiliário informal e ilegal, nomeadamente a locação, que tornou-se uma relação social fundamental, pois passou a ser o principal meio pelo qual os pobres urbanos adquirem renda. Devido, principalmente, ao tempo de existência e consolidação, muitas das áreas de favelas podem apresentar algum tipo de urbanização (água, esgotos, linhas de drenagem, ruas, electricidade, recolha de lixo, transporte, equipamentos públicos), que se devem as iniciativas do Estado e dos moradores desses assentamentos. O Estado, através de uma política compensatória, para aliviar a demanda por moradia, actuou, posteriormente, com intervenções para a urbanização desordenada dessas áreas, com diferenças urbanísticas e construtivas notáveis em relação às outras partes de cidade (Rolnik, 2002). Iniciativas dos próprios moradores, apesar das condições adversas em que vivem, também são percebidas na melhoria ou ampliação das residências e suas condições de habitabilidade. A deterioração do ambiente urbano associado, principalmente, ao crescimento desordenado das cidades, mostrou que o grande consumo do território deve-se exactamente da ineficiência ou de falta de planeamento. A concentração da população e das empresas nas zonas urbanas reduzem, significativamente, os custos de funcionamento de água, esgotos, linhas de drenagem, estradas, electricidade, recolha de lixo, transporte, assistência médica e escolas o que é não só rentável para a sociedade e a economia, mas também ambientalmente racional. No entanto, a rentabilidade dos investimentos em infraestruturas será muito reduzido, se não for feito a tempo. Quando se permite que as favelas multipliquem-se, torna-se mais difícil construir e instalar infraestrutura de serviços em lugares onde não foram implementadas qualquer acção anterior de planeamento urbano e social que favorecesse ao desenvolvimento do assentamento. A densidade populacional e a configuração territorial das favelas, muitas vezes, não permitem a construção de estradas, 18

33 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS sistemas de esgotos e outras instalações que podem ser mais facilmente instalados em áreas menos densas e mais bem planeadas (UNFPA, 2007). A diferenciação entre as partes de cidade, segundo a renda e a classe social, levaram a que ao longo do século XX, a pobreza e as favelas se tornassem duas grandes problemáticas urbanas. As consequências sociais, económicas, urbanísticas e ambientais desse fenómeno têm sido muito grave, pois além de afectar directamente a vida dos moradores dessas áreas, produz um impacto negativo sobre a cidade e o desenvolvimento humano como um todo (Edésio Fernandes, 2002) A Favela no Brasil A favela no Brasil tem origens semelhantes as favelas do mundo, porém, com suas particularidades. A formação e expansão dessas áreas, assim como sua estrutura física, social, económica e ambiental, são resultado do padrão excludente dos processos de desenvolvimento, legislação e gestão do solo urbano, associado a urbanização e às políticas públicas de habitação realizadas pelo país, até o final do século XX. As favelas, de acordo com o órgão oficial de recenseamento do país, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, outros institutos e autores brasileiros, são um agrupamento de no mínimo 51 domicílios, que ocupa ou ocupou, até período recente, terreno de propriedade alheia, público ou privado, na qual não foi estabelecida relação jurídica formal entre os ocupantes e o proprietário da terra. Os terrenos, sem condições urbanísticas e ambientais para serem usados por moradia, tais como áreas públicas, verdes e institucionais (uso de bem comum do povo), áreas de preservação ambiental e de risco 8, e áreas particulares, são carentes, em sua maioria, de infraestrutura, com difícil acesso a transporte público, centros de emprego, educação, serviço de saúde. As 8 Para o Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais Polis (2002), as áreas de preservação ambiental mais atingidas são as áreas de mananciais e as margens de rios e canais, porém existem inúmeras ocupações em serras, restingas, dunas e mangues. As áreas de risco referem-se aos terrenos de altas declividades, sob redes de alta tensão, ou nas faixas de domínio de rodovias, gasodutos e troncos de distribuição de água ou colecta de esgotos. 19

34 habitações dispostas, em geral, de forma desordenada, compreendem construções de moradia sem condições de habitabilidade e com densidades extremas (IBGE, 2003; Osório, 2004; Bueno; Costa, 2002). A primeira favela brasileira, documentada nos registos históricos, surgiu em 1887, na cidade do Rio de Janeiro. Entretanto, a etimologia da palavra, datada de 1897, originou da ocupação por soldados republicanos do Morro da Providência na capital do país, em protesto ao descaso do Exército Brasileiro a suas condições. O morro ocupado possuía a mesma planta favela responsável pela origem do nome do morro em Canudos, no qual o Exército permaneceu no sertão da Bahia, durante batalha contra a população da cidade, que fazia resistência à dominação republicana (Valladares, 2005). A precariedade no acesso à terra e à moradia têm suas raízes na formação dos núcleos urbanos desde o período colonial. A desigualdade social que marca a sociedade brasileira surgiu com as instituições coloniais relacionadas a escravidão, no controle político da colonização e na distribuição de terras no país (Osório, 2004). No tempo do Brasil Colónia, o ordenamento jurídico estabelecido para os nascentes núcleos urbanos, com base no sistema de sesmarias para o solo, concedia zonas urbanas, de domínio da Coroa, a um particular, que ficava condicionado ao uso produtivo do solo e a ocupação efectiva do mesmo. A delimitação imprecisa das áreas, e as zonas vazias existentes entre as concessões, eram ocupadas pelas pessoas que não tinham relação com a Coroa. Embora, em ambas as partes, houvesse a ocupação efectiva do solo considerado urbano, somente as terras, doadas pela Coroa, passavam pelo sistema formal de titulação, enquanto a outra, mesmo que legítima, passava pela mera posse, sem qualquer registo (Rolnik apud Alfonsin, 2006). O problema da moradia popular nas cidades brasileiras iniciou na segunda metade do século XIX, com a expansão do capitalismo e quando o homem livre foi despejado de sua terra, de seus meios de trabalho e de seu modo de vida (Villaça, 2001). A independência do país, no ano de 1822, deu início a implantação da dinâmica capitalista e o crescimento dos núcleos urbanos, que veio acompanhado da primeira lei brasileira, promulgada em A lei, conhecida como a Lei de 20

35 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Terras (lei nº 601), dispôs sobre as normas do direito agrário e deslegitimou a posse/ocupação como meio de acesso legal à terra. No mercado urbano nascente, a lei absolutizou o direito de propriedade e inseriu a terra sobre a forma de mercadoria, a ser adquirida, apenas, através da compra (Alfonsin, 2006). O início do êxodo rural, aliado, posteriormente, a libertação dos escravos em 1888, intensificou a demanda por moradia nas cidades. O Governo não visou readaptar essa população nos seus antigos postos de trabalho, e optou por campanhas de incentivo à introdução de mão-de-obra europeia, para ocupar os postos deixados pelos ex-escravos na agricultura. No final do século XIX, os trabalhadores livres rurais que chegavam à cidade, alojavam-se nos cortiços insalubres produzido pela iniciativa privada, como forma de gerar rendimento, e em barracos situados nos morros e várzeas, a formar às favelas (Valladares, 2005). As mudanças geradas pela inserção da economia capitalista e os interesses da elite no mercado imobiliário em expansão levaram a alteração da estrutura física das cidades e deram início a um processo de reforma urbana. O aumento do número de cortiços e o agravamento das condições sanitárias, no início do século XX, levou o Estado a intervir, pela primeira vez, no controle urbano e na questão habitacional (Denaldi, 2003). A cidade como palco de transformações políticas e intervenções sociais apareceu como objecto de estudo por volta de 1902, quando tomou vulto a questão da saúde pública. A maioria das cidades brasileiras, nessa época, tinham uma estrutura urbana antiga, herdada do período colonial, com ruas estreitas, insalubres e congestionadas, esgota a céu aberto e falta de padrão nas construções, que dificultavam a circulação das pessoas e das mercadorias. As doenças como a varíola e a febre-amarela, preocupantes deste o final do século XIX trouxe à tona um discurso higienista, que fundamentou as reformas urbanas durante a gestão de Pereira Passos ( ), na cidade do Rio de Janeiro, capital do país. As ruas estreitas a dificultar a circulação do ar, a humidade, a falta de colecta de lixo e, principalmente os cortiços, apareceram como alvos a serem combatidos. As intervenções urbanas direccionaram-se para demolição dos cortiços, abertura e alargamentos de ruas, canalização de rios, criação de espaços arborizados e de lazer e embelezamento da cidade. A reforma não visou criar 21

36 habitações populares suficientes para abrigar a classe trabalhadora despejada, que, sem opção de moradia, passou a ocupar os morros e várzeas e as periferias da cidade, a intensificar a formação das favelas (Valladares, 2005). A partir de 1916, com a aprovação do Código Civil, a propriedade foi assumida como direito absoluto. A defesa do direito dos proprietários de terras, aliado ao Código de Processo Civil, que garantia diversos instrumentos jurídicos, para que tanto os proprietários privados quanto o poder público procedessem à expulsão dos invasores, repartiu o território da cidade, reforçando as zonas dentro da lei e fora da lei, ou legal/ilegal, formal/informal, regular/irregular (Edésio Fernandes, 2006, p. 31). A partir desse período, a favela passou a ser vista como um habitat pobre, de ocupação ilegal e irregular, sem respeito às normas e geralmente sobre encostas (Abreu, 1994 apud Valladares, 2005). Na década de 1920 ocorreu as primeiras propostas de combate às favelas na cidade do Rio de Janeiro, baseadas nas orientações das reformas sociais europeias do final do século XIX. As propostas direccionadas para a destruição das moradias precárias e para a valorização da construção de conjuntos de habitações sociais apareceu logo no primeiro Plano de Extensão, Renovação e Embelezamento da capital do país, pelo olhar de um estrangeiro. O francês Alfred Agache, arquitecto e sociólogo, foi contratado pelo governo do Rio de Janeiro, como responsável pelo Plano da Cidade. O Plano, mesmo que oficialmente aprovado, não foi realizada e colocado de lado. No ano 1928, o governo realizou a demolição de centenas de barracos e não efectivou a construção dos conjuntos habitacionais, o que obrigou a população das favelas, a deslocarem-se para as áreas cada vez mais distantes do centro urbano (Valladares, 2005). A partir da década de 1930 ocorreu a substituição da economia agrária exportadora pela industrialização que começou a se firmar como modelo económico do país. Nesse período se iniciou um redesenho da distribuição populacional do espaço territorial brasileiro, antes prioritariamente rural, viu sua população deslocar-se para a urbana industrial. A partir desse período, o país representou uma das mais aceleradas urbanizações do mundo, que ocorreu sem a implementação de políticas indispensáveis para a inserção urbana digna da massa que abandonou e continua a abandonar o meio rural brasileiro (Ministério da Cidade, 2004,p. 9). 22

37 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS O Gráfico 1 apresenta o crescimento da população urbana no país, que alcançou, em 2000, 80% da população residente em cidades Gráfico 1. Crescimento da população urbana. Brasil, 1900 a Fonte: IBGE, A auto-construção nas periferias urbanas e os domicílios em favelas tornaram-se, durante a industrialização a partir da década de 1930, prioridade para a habitação dos trabalhadores e da população pobre de um modo geral (Maricato, 2000). No ano de 1937 foi aprovado pelo Governo Nacional o Código de Obra, decreto-lei nº 6.000, que permaneceu em vigor até 1970 e atribuiu à cidade meios necessários para responder os problemas colocados pelo crescimento urbano e das moradias precárias, com atenção explícita às favelas. A partir do código de obras a favela entrou na agenda oficial, que pôs, entre seus objectivos, a demolição dessas áreas e a remoção de seus habitantes para os parques proletários na periferia da cidade. A atitude normalizadora e disciplinante do poder político mostrou que a inserção da favela no planejamento da cidade não se inicia pela preocupação com a condição de vida deste segmento da população, mas sim pelo desejo de liquidar o que era percebido como um incômodo (Correia, 2006, p. 32). O documento legal revelou um grande conhecimento por parte do poder público do território das favelas ao trazer: que o crescimento da área estava 9 A população brasileira no ano de 2000, de acordo com o IBGE, era de 171, 3 milhões de habitantes. No ano de 2007, de acordo com o mesmo órgão, a população era de 183,9 milhões. 23

38 relacionado ao surgimento de novas moradias ou a ampliação das existentes; que poderiam ou não ter uma disposição desordenada, a construção precária e localizadas em áreas ilegais; e afirmar a existência de um mercado imobiliário, com vendas de casas e alugueis tanto do imóvel quanto do solo. A primeira proposta regulamentada nacional para enfrentar as favelas no país associou-se a um governo populista que viu no seu território a possibilidade para desenvolver a política clientelista, de troca de voto por favores. A prática do clientelismo político prevaleceu na gestão das etapas da produção urbana com relação ao código de obras: na fiscalização, na regulação, nos investimentos privados em investimentos públicos e na aplicação da legislação urbanística. Assim, as primeiras tentativas de remover as favelas para os conjuntos habitacionais, expressou uma mistura de populismo e autoritarismo, e os parques proletários não passaram de amontoados de barracos e currais eleitorais, pois foram apenas os que tinham cartão político (Funes, 2005). Na década de 1960, o movimento migratório entre as regiões do país, incentivado pela possibilidade de acesso a bens de consumo, emprego e pela ilusão de uma vida melhor, juntou-se ao constante êxodo rural, devido ao crescimento económico e industrial, concentrado, principalmente, na região sudeste, onde encontrava-se o capital de estímulo a industrialização. O capital pertencia, principalmente, ao Estado de São Paulo, propulsor da industrialização e, até a actualidade, um dos estados com maior economia exportadora do país. O processo aumentou o excedente de mão-de-obra existente nos grandes centros urbanos, que, sem forma de sustento oficial, engrossou o mercado informal de trabalho e enfrentou graves problemas com a habitação. Na região localizava-se a cidade do Rio de Janeiro que, na época, apresentava, aproximadamente, 10% da sua população a viver nas favelas (Valladares, 2005; Correia, 2006). O momento fortaleceu o processo de avaliação da política urbana e deu início ao começo da discussão por uma reforma, estimulada pela forte mobilização da sociedade civil por reforma agrária, saúde, educação, moradia e outros, conjunto a políticos progressistas (Maricato, 2001). O movimento, controlado com o advento da ditadura deu início a discussão das estratégias da política urbana, praticadas à partir desse período. 24

39 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS No período da ditadura militar, de 1964 a 1985, foi criado o Banco Nacional de Habitação BHN, apoiado pelo Sistema Financeiro de Habitação - SFH e pelo Serviço Federal de Habitação e Urbanismo SEFHAU, encarregados da regulamentação da política urbana. A ideia principal era de financiar a casa própria, assim como, de fornecer saneamento básico e urbanismo através do financiamento de obras de energia e transporte. As favelas, o sistema propôs a implantação da política de remoção e o realojamento em conjuntos de habitações sociais, na periferia da cidade. O modelo da política de habitação social nacional, prioritária nas décadas anteriores a 1980, fracassou. A remoção integral e o realojamento das famílias nos locais cada vez mais distantes e precários de infraestrutura da cidade, principalmente sem condições de transporte e emprego, junto a novas formações de favelas, pelos novos migrantes pobres em busca de melhores condições de vida, levaram a que as famílias voltassem para as áreas anteriormente ocupadas (Denaldi, 2003). O milagre económico da década de 1970, rápido processo de crescimento económico com a estruturação das cidades, principalmente relacionado ao saneamento básico, a organização do sistema financeiro, a recuperação da capacidade fiscal do Estado e uma maior estabilidade monetária, concentrou a riqueza produzida e acabou por agravar a desigualdade social e o deslocamento de grande parte da população para as áreas periféricas e insalubres, [...] sem saneamento básico e segurança, tanto da posse como das construções, e sem o mínimo de qualidade de vida (Funes, 2005, p. 27). A política desenvolvimentista deu prioridade a remoção das favelas existentes nos centros urbanos, a omitir-se quanto a formação de favelas nas áreas periféricas, preocupada com o desenvolvimento industrial e económico da cidade. Paralelos a essa política, a partir da década de 1970, algumas cidades brasileiras deixaram de praticar as remoções propostas pelo BNH, sendo gradualmente substituídas pela relativa tolerância dessas formas de ocupação ilegal, culminando com o reconhecimento oficial de algumas áreas de favelas e dos direitos das comunidades que nelas vivem (Edésio Fernandes, 2006b, p. 31). A política de remoção enfrentou resistência social por parte dos moradores, estudantes e intelectuais, interessados na tentativa de iniciar um processo 25

40 democrático de urbanização. Os movimentos populares urbanos ressurgiram e trouxeram como eixo de luta: a moradia, a creche e o transporte, relacionados à falta de infraestrutura nas cidades e a ordem conjuntural e a repressão dos espaços de participação popular, devido a ditadura (Maricato, 2001). As reacções sociais elevaram os custos das remoções e essa actividade foi gradativamente abandonada pelo poder público, também devido a uma reformulação do planejamento urbano estratégico no final da década de 1970 como uma tentativa de afastar os métodos autoritários e homogeneizantes em voga (Correia, 2006, p. 35). No período as cidades no Brasil sofreram transformações na organização dos seus territórios. O intenso processo de urbanização, que gerou a expansão urbana e densa das cidades, aliou-se ao esgotamento da oferta de lotes precários e de baixo custo a população, com o advento da Lei nº de A lei, de Parcelamento e Uso do Solo Urbano, disciplinou o parcelamento do solo urbano e trouxe parâmetros urbanísticos mínimos para a implantação de loteamentos e poderes para criminalizar o promotor de loteamentos ilegais. Assim, passou a ocorrer uma preferência pelo mercado informal e ilegal de terras da favela, que não se deu apenas pelo alto preço da terra urbanizada no mercado formal, e sim pela possibilidade de compra de lotes com metragem menor do que a estabelecida pela normativa, a favorecer o seu crescimento e adensamento e superar as invasões predominantes da década de 1960 (Marlene Fernandes, 2004). Nas décadas de 1980 e 1990, o país viveu os anos perdidos, como ficou conhecida a crise económica local, devido a crise do petróleo e a reestruturação produtivo global. A aceleração da inflação e do desemprego atingiu o SFH, assim como o inadimplemento, que levou a extinção do BNH no ano de A gestão do SFH foi transferida para a Caixa Económica Federal CEF. A partir dessa época foi reduzido os investimentos em habitações sociais no país e várias Secretarias e Ministérios ficaram responsáveis pela política habitacional, inexpressiva, até o ano de O aumento do desemprego e da pobreza levou a explosão dos assentamentos humanos precários. As cidades passaram a apresentar crianças abandonadas, epidemias, enchentes, desmoronamentos, tráfego infernal, poluição 26

41 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS do ar, poluição dos rios, favelas e violência. Há trinta anos, o que não constitui período muito longo, não se temia a violência urbana; as cidades eram relativamente pacíficas (Maricato posfácio, Davis, 2006, p. 216). A partir da década de 1980, as políticas públicas para as favelas voltaram-se para à sacralização da informalidade, sendo quase impensável a remoção de um barraco sequer, ainda que sua implantação fosse a mais desfavorável (Marlene Fernandes, 2002, p.6). A população de menor renda nas grandes cidades, particularmente a partir desse período, ocuparam áreas de preservação ambiental (Edésio Fernandes, 2002). O processo iniciado tinha como objectivo evitar o realojamento das famílias, o que trazia muitos traumas para a população dessas áreas, e buscar uma solução para o facto de que, o Brasil não tinha dinheiro público suficiente nem terra disponível para desenvolver novos projectos urbanísticos e habitacionais de qualidade, e assim, direccionou seus esforços, inevitavelmente, para a urbanização das áreas existentes (Osório, 2004). No ano de 1988 foi aprovada a Constituição Federal Democrática, vigente até a actualidade, conjunto a movimentos locais e globais. A lei trouxe o direito à moradia, a descentralização administrativa, garantiu a legitimidade da participação popular e o reconhecimento da função social da propriedade e da cidade. A partir desse período as intervenções nas favelas passaram a apresentar três visões diferentes, operacionalizadas pelos governos locais, e conhecidas como propostas de Regularização Fundiária. As ênfases foram: ou sobre a regularização jurídica dos lotes, na segurança da posse ou da propriedade; ou na recuperação urbana dos assentamentos através da urbanização; ou ainda na realização dos dois, na regularização jurídica e na urbanização das favelas (Edésio Fernandes, 2002). As intervenções, prioritariamente, realizaram a urbanização das áreas e acabaram por não suprir outras necessidades e atenderam um percentual muito baixo dos problemas existentes, como a segurança da posse ou propriedade da terra e outras questões sociais como educação, saúde e emprego. As intervenções aconteceram de forma isolada e sectorial, sem integração efectiva com as outras políticas públicas de planeamento e gestão territorial, produção habitacional para população de baixa renda, reabilitação de centros urbanos, ocupação de vazios 27

42 urbanos. Disseminados por vários Municípios, as iniciativas de regularização fundiária das favelas não supriram o número de famílias que necessitavam dos direitos (Alfonsin, 1997, apud Funes, 2005). As avaliações das iniciativas municipais e estaduais de urbanização de favelas mostraram a ocorrência de deslocamento das famílias das áreas atendidas pelos programas de urbanização para outras áreas da cidade e a reprodução de novas favelas, principalmente devido ao facto de que, a simples promessa da urbanização eleva o preço da terra no mercado informal. A inserção da área na prestação de serviços regulares de água e luz, antes na sua maioria clandestinos, elevaram, também, os gastos mensais, e a questão da renda familiar tornou-se um dos principais factores analisados para a venda das casas, assim como, a possibilidade de participar de outros processos de ocupação (Marlene Fernandes, 2004; Bueno, 2000). Diversos pesquisadores acreditam que os programas de regularização fundiária de favelas intensificaram os processos informais de compra e venda de terra e moradia nessas áreas, o que pode vir a favorecer a possibilidade de gentrificação, pela compra dos imóveis pela classe média, tanto para residência quanto para outras actividades (Edésio Fernandes, 2006b, p. 37). Outro problema abordado pelas avaliações foi de um processo generalizado de deterioração das áreas já urbanizadas, dada a combinação entre a precariedade dos materiais e técnicas utilizados nas obras com a maior pressão sobre a infraestrutura decorrente do adensamento de tais áreas, com o que a infraestrutura logo se torna obsoleta (Marlene Fernandes, 2004, p.14). O adensamento ocorreu, em muitos casos, pela valorização da área e pela utilização das possíveis vantagens dessa valorização. O aproveitamento deu-se, principalmente, pelo mercado imobiliário informal do aluguer e pela proliferação de comércios informais. As iniciativas de urbanização das favelas pelos Municípios, apesar dos vários esforços, encontraram diversas dificuldades como a complexidade dos processos, altos custos das intervenções, pequena capacidade de investimento municipal, dificuldades técnicas e institucional e falta de investimento em habitação para a população de baixa renda (Funes, 2005, p. 77). As urbanizações foram as possíveis e não as ideais, e o crescimento das favelas nas últimas décadas do século XX 28

43 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS continuaram, o que tornou a necessidade de intervenção nessas áreas cada vez mais importante. A não integralidade com as outras políticas públicas manteve a situação de pobreza e desigualdade social das famílias. A experiência latino-americana vem revelando a pertinência e a necessidade da introdução de componentes sociais à fórmula tradicional dos projetos de urbanização, onde o saneamento básico e a pavimentação constituíam a prioridade das ações desenvolvidas (Marlene Fernandes, 2004, p. 15). A urbanização, entendida como execução de obras e serviços de infraestrutura e habitação, começou a ser pensada a partir da adição de outros componentes de acções de cunho social e ambiental e a visar programas multissectoriais integrados. As iniciativas locais para a regularização fundiária das favelas, apesar de visarem a garantia da segurança da posse ou da propriedade da terra, tiveram entraves associados, principalmente, a ineficiência ou insuficiência dos instrumentos jurídicos e urbanísticos do país (Edésio Fernandes, 2006b). A possibilidade das famílias serem retiradas das áreas, ou pelo interesse político, em áreas públicas, ou pela reintegração de posse, em áreas privadas, se manteve. Os estudos e as avaliações dos casos de regularização fundiária de favelas no Brasil e na América Latina diagnosticaram a necessidade de facilitar o processo de regularização jurídica, pela definição de parâmetros mais flexíveis de parcelamento, uso e ocupação do solo, para torná-los mais compatíveis com as especificidades das áreas e assegurar a elevação dos padrões de habitabilidade (Marlene Fernandes, 2004). No final do século XX, as mudanças na postura mundial frente as favelas e as avaliações locais despertaram a necessidade da aplicação concomitante de acções curativas e preventivas indispensáveis para garantir a sustentabilidade dos programas em médio e longo prazo e solucionar o problema da informalidade e precariedade no acesso e no uso do solo urbano. No ano de 2001 foi aprovado o Estatuto da Cidade (lei n ), que por determinação constitucional regulamentou o capítulo da Política Urbana e instrumentalizou o Município para a garantia do pleno desenvolvimento das funções sociais e ambientais da cidade e da propriedade urbana. O direito à moradia adequada tornou-se mais viável para os milhões de moradores das 29

44 favelas, através do reconhecimento da política de regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e pela provisão de novos instrumentos legais, urbanísticos e fundiários. 30

45 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS CAPÍTULO II. DIRECTRIZES DA ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS 2.1. Introdução A ONU desde o ano de 1948 e da Declaração Universal dos Direitos Humanos, e principalmente, nas quatro últimas décadas do século XX, construiu uma trajectória de constituição de diversas Convenções e Declarações Internacionais, e estabeleceu organismos e mecanismos de protecção desses direitos. As declarações internacionais apesar de não apresentarem efeito vinculativo na teoria vieram submeter as Nações a obrigação de exercê-los na medida em que muitas delas serviram de base e fundamentação para sua elaboração. A partir da adesão do Estado Nacional, as normas dos tratados internacionais de direitos humanos, as obrigações e responsabilidades assumidas, não tem carácter apenas moral e político mas, principalmente, o carácter jurídico (Saule Junior, 2004, p. 35). A constituição de um sistema internacional de protecção dos direitos humanos foi lenta e dificultosa devido a resistências políticas e culturais dos Estados Nações e da necessidade de transformar as relações entre a sociedade e o Estado, e teve como valores a solidariedade, a cidadania e a democracia participativa. Foi necessário estabelecer responsabilidades, a postura económica internacional, sobre a execução de um modelo de desenvolvimento que acarretou o agravamento dos problemas mundiais da pobreza, da degradação ambiental e da desigualdade social Directrizes Gerais A trajectória teve início junto às tendências no mundo sobre os caminhos que o processo de urbanização e o aumento da pobreza estavam a tomar, quando a partir da década de 1960, começou a surgir uma preocupação pelos órgãos internacionais sobre os limites do desenvolvimento do planeta. Nessa época ocorreram diversas discussões trazidas pelos movimentos sociais, que vieram a 31

46 propiciar a realização da Conferência sobre o Meio Ambiente, organizada pela ONU, em Estocolmo, Suécia no ano de 1972 (Mukai, 2007). Junto a esse contexto começaram a surgir também preocupações sobre os problemas urbanos relacionados à precariedade dos assentamentos humanos. Até o ano de 1975, e em outros períodos da história da urbanização, acreditava-se que o desenvolvimento da infraestrutura urbana devia voltar-se para a produção e para o desenvolvimento económico, principalmente para os sectores de transporte e energia. A promoção do crescimento e da distribuição de renda trariam oportunidades de emprego para a população, o que enfrentaria, naturalmente, o problema da pobreza e da demanda por moradia (Cardoso, 2008). A partir de 1975, o crescimento da pobreza urbana mundial e a demanda por moradia levou os órgãos internacionais a direccionarem atenção especial às políticas públicas para a redução desse fenómeno. O território e sua organização foram percebidos, junto as políticas de combate a pobreza, como o meio de se obter um desenvolvimento urbano capaz de conquistar melhores condições de vida para a população e o meio ambiente. Nesse período, surgiram as primeiras propostas de resolver as situações existentes como forma de enfrentar os problemas. A preocupação com o aumento da pobreza levou a que a prioridade fosse direccionada para os projectos urbanos pragmáticos voltados à moradia. A visão passou a ser de que, a partir de projectos pontuais atingia-se as acções de maior escala, em termos urbano e/ou nacional, e a pobreza de forma mais ampla (Cardoso, 2008). As experiências autónomas de auto-construção da moradia presentes nas favelas passaram a ser vista como a solução para enfrentar o problema do deficit habitacional e da precariedade dos assentamentos humanos. Dessa forma começou a ser valorizada as acções de urbanização dessas áreas e a preservação da identidade social. As propostas de John Turner 10 (1972) tiveram forte repercussão internacional e influenciaram as discussões da primeira conferência sobre os assentamentos humanos, realizada no Canadá, pela ONU (Cardoso, 2008). 10 O livro do autor que trouxe essas ideias foi Freedom to build, Nova York, Macmillan Company, Anteriormente, no livro de Davis Lewis El crescimento de las Ciudades, Madri, Gustavo Gilli, Jonh Turner escreveu Una nueva visión del deficit de vivendas. 32

47 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS A ONU criou a agência responsável pelos assentamentos humanos no mundo denominada United Nations Human Settlements Programe UN-Habitat Habitat. A agência foi a responsável pela realização de duas conferências sobre assentamentos humanos. A primeira conferência, intitulada Habitat, foi realizada em Vancouver, Canadá, no ano de 1976 e a segunda, denominada Habitat II, ocorreu em Istambul, Turquia, no ano de Essas conferências produziram declarações e documentos, como também, firmaram compromissos sobre o desenvolvimento das cidades entre as nações signatárias do mundo. A primeira Conferência, com o objectivo de assegurar a obrigação dos Estados membros de garantir o direito à moradia, produziu a Declaração de Vancouver sobre os assentamentos humanos e afirmou a moradia como um direito que não pode ser violado. A Declaração estabeleceu algumas directrizes para que os Estados assegurassem esse direito, porém apenas como orientações, e não definiu nenhum plano de acções. Os objectivos iniciais do UN-Habitat foram direccionados para a solução do problema habitacional de populações atingidas por guerras, conflitos urbanos e catástrofes naturais, bem como, para a cooperação com os Estados em suas políticas habitacionais. A recomendação relativa a organização e gestão das favelas foi a reabilitação, acção de preservar o ambiente construído existente e dessa forma os usos e a população moradora. Essa reforma visava a realização de intervenções mínimas, indispensáveis para garantia do conforto ambiental, da acessibilidade e da segurança estrutural. O direito à moradia obtido de forma individual ou colectivamente veio assegurado na cláusula relativa ao despejo o empreendimento das principais operações de despejo deve ser tomada somente quando a conservação e reabilitação não são possíveis e medidas de realocação forem feitas (Saule Junior, 2004, p. 119). A Conferência Habitat deu início a construção do consenso internacional sobre a necessidade de mudar a política de realojamento para os conjuntos habitacionais, por acções de urbanização das áreas existentes e preservar o património construído, garantir a segurança de posse e promover a infraestrutura, e assim, permitir o investimento dos moradores nas melhorias habitacionais (Cardoso, 2008). 33

48 No ano de 1987 surge o Nosso Futuro Comum, conhecido também como Relatório Brundtland, elaborado pela Comissão Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento - UNCED e que abordou, em um dos seus capítulos, o problema das cidades. No documento foram destacadas as principais questões relativas à sustentabilidade do meio ambiente urbano e dado enfoque aos problemas ambientais recorrentes nas cidades e aqueles directamente relacionados à desigualdade social. O documento trouxe a definição oficial mais aceita para o termo desenvolvimento sustentável como aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem a suas próprias necessidades (Mukai, 2007, p. 21). A satisfação das necessidades do presente e a efectividade do modelo de desenvolvimento sustentável trouxe a necessidade da garantia das variáveis que compõe os direitos humanos, direitos civis e políticos (direito à vida, a liberdade, a igualdade, etc.), sociais, económicos e culturais (direito a educação, ao trabalho, a moradia, a saúde etc.). A partir da década de 1990 foi reconhecido que todos os direitos humanos são universais, indivisíveis, interdependentes e inter-relacionados (Saule Junior, 2004). A Conferência Habitat II constatou a crescente e contínua deterioração das cidades e o crescimento das favelas no mundo e percebeu que os pobres frequentemente escorregam por entre as fendas do planeamento urbano (Martine, 2007, p. 6). As políticas governamentais eram geralmente contrárias a oferta de moradia para essa população, e a falta de planeamento prévio do crescimento urbano aumentava a densidade e a formação das favelas. O propósito da conferência, portanto, foi de abordar dois temas de importância global, o direito à moradia adequada para todos e o desenvolvimento de assentamentos humanos sustentáveis em um mundo em urbanização. O agravamento dos problemas urbanos trouxe a necessidade de serem definidas uma pauta de acções e foi estabelecido o documento mais importante de orientações globais para os assentamentos humanos, o Programa de Acção Global para o Desenvolvimento Sustentável dos Assentamentos Humanos, denominado Agenda Habitat (Marlene Fernandes, 2003). A Agenda Habitat estabeleceu um conjunto de princípios, metas, compromissos e um plano global de acção, visando orientar os esforços nacionais 34

49 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS e internacionais no campo da melhoria dos assentamentos humanos e criar condições necessárias para a obtenção de melhorias no ambiente de vida em bases sustentáveis (Marlene Fernandes, 2004, p. 16). O UN-Habitat passou a direccionar seus programas para a promoção do desenvolvimento urbano sustentável e levou em consideração a protecção do meio ambiente e a garantia do direito à moradia como um direito humano. Outras conferências relevantes ocorreram no período entre as duas conferências do UN-Habitat e abordaram questões importantes para os assentamentos humanos, como questões sociais, económicas e ambientais. As conferências realizadas foram a Cúpula Mundial em Favor de Crianças e Adolescentes, ocorrida no ano de 1990, em Nova York, EUA; a Conferência Mundial sobre Educação para Todos, também em 1990, em Jomtien, Tailândia; a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, intitulada Cúpula da Terra ou Rio - 92, realizada em 1992, no Rio de Janeiro, Brasil; a Conferência Mundial sobre os Direitos Humanos, feita em 1993, em Viena, Áustria; a Conferência Internacional sobre População e Desenvolvimento, em 1994, no Cairo, Egipto; a Conferência Global sobre o Desenvolvimento Sustentável de Pequenos Estados Insulares, também em 1994, em Bridgetown, Barbados; a Conferência Mundial sobre a Redução de Desastres Naturais, ainda em 1994, em Yokohama, Japão; a 4ª Conferência Mundial sobre a Mulher, que ocorreu em 1995, em Pequim, China; a Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Social, também em 1995, em Copenhague, Dinamarca (Marlene Fernandes, 2003). Dessas conferências mereceu destaque a Cúpula da Terra, que ocorreu com a intenção de introduzir a ideia do desenvolvimento sustentável, modelo de crescimento económico menos consumista e mais adequado ao equilíbrio ecológico, e que visou afirmar o conceito como paradigma do desenvolvimento. O documento produzido no encontro, a Agenda 21, trouxe um Programa de Acção para viabilizar o novo padrão de desenvolvimento, que conciliou métodos de protecção ambiental, justiça social e eficiência económica. Foi sugerida uma abordagem holística e houve a percepção de que todos os problemas sociais e ambientais estão interligados. A comunidade internacional concordou com a adopção do conceito de desenvolvimento sustentável para os assentamentos humanos. 35

50 A Agenda 21 recomendou que as cidades fortaleçam os órgãos locais de governo para lidar de forma eficaz com os desafios do desenvolvimento e do meio ambiente, associados a práticas saudáveis de planeamento urbano, com atenção especial às necessidades e contribuições das mulheres e dos grupos sociais vulneráveis, cuja condições de vida e participação no desenvolvimento têm sido prejudicadas pela exclusão e desigualdade. A cidade, enquanto zona de concentração das actividades políticas, económicas, sociais e culturais dos indivíduos, passou a representar o território a ser gerido em benefício humano e da natureza. As inovações na esfera do desenvolvimento urbano sustentável foram assumidas pela primeira vez na Cúpula da Terra e, posteriormente, na Conferência Habitat II, onde foram abordados os conceitos de sustentabilidade urbana e cidade sustentável. O desenvolvimento sustentável de assentamentos humanos fundamenta-se no tratado sobre a questão urbana denominado Por Cidades, Vilas e Povoados, Justos, Democráticos e Sustentáveis, elaborado durante a Conferência da Cúpula da Terra (1992) e que trouxe princípios fundamentais para uma reforma urbana, em três eixos (Saule Junior, 2007): Direito à cidadania entendido como a participação dos habitantes das cidades e povoados na condução de seus destinos. Inclui o direito à terra, aos meios de subsistência, à moradia, ao saneamento, à saúde, à educação, ao transporte público, à alimentação, ao trabalho, ao lazer e a informação. Inclui o direito a liberdade de organização; o respeito às minorias e a pluralidade étnica, sexual e cultural; o respeito aos imigrantes e o reconhecimento de sua plena cidadania; a preservação da herança histórica e cultural e ao usufruto de um espaço culturalmente rico e diversificado, sem distinção de género, nação, raça, linguagem e crenças; Gestão democrática da cidade entendida como a forma de planear, produzir, operar e governar as cidades e povoados submetidos ao controle e participação da sociedade civil a destacar como prioritário o fortalecimento e a autonomia dos poderes públicos locais e a participação popular; 36

51 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Função social da cidade e da propriedade entendida como a prevalência do interesse comum sobre o direito individual de propriedade, como uso socialmente justo do espaço urbano para que o cidadão se aproprie do território e democratizar seus espaços de poder, de produção e de cultura dentro de parâmetros de justiça social e da criação de condições ambientalmente sustentáveis. A Agenda 21, no capítulo 7 destinado ao desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos, trouxe o direito à moradia adequada 11 como o meio capaz de melhorar as condições de vida e de trabalho de todas as pessoas. As estratégias de acção trazidas pela Agenda, que tem a erradicação da pobreza como princípio e condição indispensável para o desenvolvimento sustentável, orientou a redução da pobreza urbana pela garantia desse direito. A ONU mostrou que muitas das dificuldades enfrentadas pela população urbana esta associada, em algum grau, a qualidade, localização e segurança da moradia (Martine, 2007). Portanto, reduzir a pobreza e a desigualdade e promover a sustentabilidade, inclui uma preocupação explícita com a necessidade de terra e moradia para a população, com acesso a água, esgoto, energia e transporte, essenciais para melhorar as condições de vida das famílias, fortalecer o tecido social e incentivar o crescimento económico. O acesso ao lar seguro, saudável e aos serviços básicos tornaram-se a base para o bem-estar físico, psicológico, social e económico de uma pessoa, e portanto, para a Agenda 21 e a Agenda Habitat, o objectivo do direito à moradia adequada para todos, veio por meio de uma abordagem que visa o desenvolvimento e a melhoria de condições de moradia ambientalmente saudáveis. Na Declaração de Istambul sobre Assentamentos Humanos (1996), o homem é o centro do desenvolvimento sustentável, sendo indispensável a intensificação de ações para proteger os direitos humanos e as liberdades fundamentais para todos, para atender as necessidades básicas, como os serviços 11 O direito à moradia foi regido no artigo XXV da Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), que dispôs sobre o direito a um padrão de vida adequada: toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, alimentação, vestuário, moradia, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle (Saule Junior, 2005). 37

52 para a educação, saúde e, especialmente, uma habitação adequada para todos (Saule Junior, 2004, p. 122). As directrizes de uma moradia adequada surgiram com o Pacto Internacional de Direitos Económicos, Sociais e Culturais, que afirmou, em seu artigo 11, o reconhecimento por parte de seus signatários do direito de todas as pessoas a um nível de vida suficiente para si e para as suas famílias, incluindo alimentação, vestuário e alojamento suficientes, bem como a um melhoramento constante das suas condições de existência. O conceito adequada trouxe para o direito à moradia uma série de factores de verificação para avaliar se uma determinada moradia atende ou não sua função no desenvolvimento de condições de vida ambientalmente sustentáveis, pois determinou, em parte, factores sociais, económicos, culturais, climáticos e ecológicos e outros (Saule Junior, 2004). A adequabilidade da moradia foi elaborada pela Convenção de Direitos Económicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas, no ano de 1991, e tornou-se a interpretação mais impositiva quanto ao que o direito à moradia significa para a actualidade. O Comentário Geral nº 4 do Comité trouxe o significado de adequação para a provisão e garantia desse direito: 1. Segurança jurídica da posse: seja qual for o tipo de posse, todas as pessoas devem possuir um grau de segurança de posse que lhes garanta a protecção legal contra despejo forçado, perturbação e qualquer tipo de outras ameaças; 2. Disponibilidade de serviços e infraestrutura: acesso ao fornecimento de água potável, ao fornecimento de energia, serviço de aquecimento e iluminação, instalações sanitárias e de lavagem, tratamento de resíduos, de drenagem, transporte, iluminação pública e serviços de emergência; 3. Custo de moradia acessível: os custos financeiros pessoais ou habitacionais associados com a moradia devem estar em tal nível que a realização e a satisfação de outras necessidades básicas não sejam ameaçadas nem comprometidas; 4. Habitabilidade: a moradia deve ser habitável e oferecer aos seus habitantes o espaço adequado e protege-los do frio, da humidade, do calor, da chuva, do vento ou de outras ameaças à saúde, dos perigos estruturais e dos vectores de doença, assim como garantir a segurança física. 38

53 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS 5. Localização: moradia adequada significa estar localizada em lugar que permita o acesso às opções de emprego, ao transporte, aos serviços de saúde, às escolas, às creches e a outros serviços públicos essenciais. A moradia não deve localizar-se em zonas poluídas, nem na proximidade imediata às fontes de poluição que ameaçam o direito à saúde dos habitantes; 6. Acessibilidade: constituir políticas habitacionais que contemplam os grupos vulneráveis, como os portadores de deficiência, os grupos empobrecidos, vítimas de desastre naturais ou de violência urbana, conflitos armados; 7. Adequação cultural: a expressão da identidade e da diversidade cultural da moradia deve ser apropriadamente assegurada na maneira como são construídas, nos materiais de construção usados e nas políticas em que se apoiam e respeitar à diversidade cultural. O direito à moradia adequada garantiu o direito a uma terra urbanizada e assegurou condições de vida em bases sustentáveis. A Agenda Habitat previu estimular a melhoria do património de moradias existentes mediante a reabilitação e a manutenção de oferta adequada de serviços e instalações básicas. Reafirmou a postura de reabilitação como estratégia e protecção das pessoas aos despejos forçados que violem os direitos humanos. Como compromisso dos Estados trouxe a protecção de todas as pessoas do despejo forçado que é contrária à lei e provê a respectiva protecção e reparação legal. Quando os despejos forem inevitáveis, previu a garantia de que todas as alternativas possíveis sejam experimentadas para solução dos problemas (Marlene Fernandes, 2003). A prática de despejos forçados foi considerado uma nítida violação dos direitos humanos e, ao Estado foi dada a obrigação de garantir compensação por qualquer dano, tanto material quanto moral (Saule Junior, 2004). As principais directrizes trazidas pela Agenda Habitat para que as Nações implementem acções voltadas à promoção do direito à moradia adequada para a população pobre compreende (Saule Junior, 2004): Desenvolver programas de urbanização e regularização fundiária das áreas urbanas ocupadas por população de baixa renda; 39

54 Instituir leis sobre a política urbana e habitacional (como são os planos Directores nos Municípios), contendo instrumentos jurídico e urbanístico voltado a democratizar o acesso à terra e à propriedade (função social da terra), que regulem actividades do sector privado, bem como a instituição de instrumentos de regularização fundiária para reconhecer o direito à moradia das populações que vivem em áreas irregulares Plano de Acção aplicável às Favelas a) Declaração do Milénio das Nações Unidas Nos últimos anos do século XX, a realidade dos países em desenvolvimento e a ONU mostraram que expulsar os pobres da cidade, por meio de despejos ou práticas discriminatórias, não eram a resposta ao problema da pobreza e da precariedade urbana. Ajudar os habitantes urbanos pobres a integrarem-se no tecido da sociedade urbana passou a ser vista como a única solução duradoura e sustentável, porém com grandes desafios. Esses desafios encontram-se, principalmente, na gestão urbana que omitiu-se quando a importância de os considerar nas políticas de desenvolvimento social e económico da cidade, principalmente na política habitacional (Martine, 2007). A fim de impor a efectivação dos Planos e Programa de Acção as Nações (Agenda 21, Agenda Habitat e outros) a Declaração do Milénio das Nações Unidas definiu acções, prazos e resultados e reconheceu a importância de se abordar a situação dos moradores de favelas para reduzir a pobreza no geral e construir condições de vida em base sustentável. A ONU passou a focar que a medida em que o mundo em desenvolvimento torna-se mais urbano e o locus da pobreza se desloca para as cidades, a batalha para atingir os ODMs terá que ser empreendida nas favelas do mundo (UN-Habitat, 2006 apud Martine, 2007, p. 15) Os Objectivos do Desenvolvimento do Milénio - ODMs, indivisíveis e interdependentes, firmados por praticamente todos os países do mundo na Cúpula do Milénio no ano de 2000, foram organizados ao redor de oito Objectivos 40

55 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS a serem atingidos por todas as nações: erradicar a fome e a pobreza extrema; alcançar uma mínima educação primária com iguais oportunidades para homens e mulheres; reduzir a mortalidade infantil com especial enfoque ao combate à sida e à malária; melhorar a saúde materna; garantir a sustentabilidade ambiental e desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento. O compromisso de implementar as orientações internacionais as favelas foi expresso, no Objectivo 7 Garantir a Sustentabilidade Ambiental, nas Metas direccionadas ao direito à moradia e ao saneamento adequado, as Metas 10 e 11, reduzir pela metade, até 2015, a proporção da população sem acesso permanente e sustentável a água potável e esgotamento sanitário e até 2020, ter alcançado uma melhora significativa na vida de pelo menos 100 milhões de habitantes de assentamentos precários. Os desafios colocados as Nações, nomeadamente dos países em desenvolvimento para atingir as Metas e garantir a sustentabilidade ambiental e urbana, passou a ter o apoio dos órgãos internacionais, que direccionaram programas, recursos técnicos e financeiros para o alcance desse objectivo, entre os programas destacam-se o do UN-Habitat. b) Programas do UN-Habitat O UN-Habitat com o objectivo de impor a implementação da Agenda Habitat, criou duas estratégias de actuação direccionadas para os pobres urbanos a fim de impulsionar os Estados-Membros a agirem sobre essa população da cidade: a Campanha Mundial pela Segurança da Posse e a Campanha Mundial pela Governança Urbana. O objectivo principal das duas estratégias foram o de garantir o direito à moradia adequada para os pobres urbanos e garantir o direito a cada cidadão de contribuir através da participação popular, e de se integrar nos benefícios que a cidade tem a oferecer (Marlene Fernandes, 2004). Os princípios básicos das duas Campanhas Globais: Equidade: busca do acesso integral a moradia adequada e a cidade, independentemente de renda, género, idade, raça, religião ou capacidades pessoais. 41

56 Redução da pobreza: diminuição significativa no número de pessoas sem moradia adequada, serviços sociais, ou seja, educação, saúde, lazer entre outros, oportunidades de emprego, infraestrutura básica. Inclusão: o direito de todos os indivíduos e comunidades de participar tanto dos benefícios como das responsabilidades para o desenvolvimento da cidade e ter um papel no processo de decisão, participação popular, que atenda a este propósito. As Campanhas, que não podem ser vistas como iniciativas separadas, foram dirigidas para fomentar um conjunto de políticas e estratégias baseadas numa visão de inclusão e de desenvolvimento social, económico e ambiental para as cidades. As políticas e estratégias das Campanhas orientaram as acções que os países devem seguir para reduzir a pobreza e oferecer melhores condições de vida e moradia adequada aos habitantes das favelas e integrá-los a cidade, adaptativas a cada Nação. Através das Campanhas, o UN-Habitat reconheceu e reforçou mundialmente que é absolutamente claro que a maioria dos governos não têm capacidade ou recursos para proporcionar habitação adequada para todos. Assim, determinou a implementação da Agenda Habitat e de sua estratégia para facilitar a promoção de habitação pela integração e regularização das casas construídas pelos próprios moradores, principalmente através de programas apropriados de registo de terras, como uma parte global do sistema geral de habitação e infraestrutura em áreas urbanas e sujeitos a uma política de uso do solo abrangente (CNUAH; Habitat, 2008; Marlene Fernandes, 2003). A Agenda Habitat declarou que em muitos países, e em particular nos países em desenvolvimento, mais da metade da quantidade existente de moradias foi construída pelos próprios moradores e servem, principalmente, à população de baixa renda. Incentivou que os países continuem a apoiar a autoconstrução e os programas de urbanização e regularização fundiária das áreas ocupadas por essa população (Marlene Fernandes, 2003). A Campanha pela Segurança da Posse foi o reconhecimento, primordial, da protecção jurídica da segurança da posse da terra e um dos passos mais importantes que um governo nacional pode adoptar para expressar o direito à moradia e para proporcionar protecção jurídica dos sectores marginalizados da 42

57 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS sociedade. A concessão da segurança da posse da terra e seu reconhecimento e protecção jurídica, não apenas beneficia aqueles a quem se garante a titularização, mas envolve um amplo leque de benefícios sociais e económicos. A nível internacional, a experiência indicou que a concessão da segurança da posse da terra abre novos canais para o investimento e a melhoria das moradias pelos próprios residentes. Um dos benefícios mais reais, contudo, é de conceder o direito à moradia a um custo relativamente mínimo para o fisco (governo, tesouro), e ainda contribuir para por em marcha outras actividades produtivas não estatais (CNUAH; Habitat, 2008). Na origem de tal movimento estão as ideias de Hernando de Soto 12 que acreditava que, para terem acesso a créditos e financiamentos e investirem em negócios próprios e na casa, os moradores das favelas precisavam sentir-se seguros da sua posse da terra, o que apenas poderia se dar através da legalização de suas formas precárias de ocupação. Essa proposta foi realizada por diversos países para transformar a economia urbana e assim resolver o problema da pobreza (Edésio Fernandes, 2006b). Iniciativas e experiências mostraram que o programa de regularização da moradia baseado apenas na legalização da terra trazia implicações por vezes perversas, pois apenas o reconhecimento de títulos de posse ou de propriedade não acarretava automaticamente a integração sócio territorial e o reconhecimento do direito a moradia adequada e o combate a pobreza. Pelo contrário, se não formulados dentro do escopo de políticas sócio económicas compreensivas, os programas mesmo acompanhados de urbanização, apresentam efeitos indesejados, e, por vezes, novos encargos financeiros para os ocupantes e um impacto pouco significativo na redução da pobreza (Edésio Fernandes, 2006b). A defesa do reconhecimento oficial da segurança da posse da terra pelas Campanhas do UN-Habitat propõe ir mais além. Além de reconhecer que a urbanização e regularização fundiária são um passo necessário na criação de uma estratégia de moradia que, se for bem sucedida, pode trazer enormes benefícios 12 Seus livros mais influentes são The Other Path. London: I.B. Tauris & Co Ltd, 1986 e The Mistery of Capital. London: Bantam Press,

58 sociais e económicos, o objectivo que as Campanhas pretendem visa combater a pobreza e incluir a população à cidade. Para alcançar o objectivo tornou-se necessário dar uma maior ênfase nos elementos essenciais da moradia que não podem facilmente ser proporcionados pelos indivíduos das famílias, mas que requerem o apoio dos organismos públicos ou privados, e a garantia do acesso à nutrição, educação, emprego, saúde, água potável, saneamento básico, serviços sociais, ou seja, que envolva, necessariamente, as dimensões territorial e social. Para o UN-Habitat a verdadeira prova do que se precisa para que uma estratégia de moradia tenha êxito em um lugar determinado são os requisitos e as necessidades da comunidade local e outros interessados afectados. Para tanto, a assistência que será fornecida pelo governo e outros parceiros, deve ser suficientemente flexível para proporcionar o apoio necessário a comunidade. Diante dessa visão e atenta a essa realidade a Campanha Mundial pela Governança Urbana do UN-Habitat complementou e deu poder a Campanha pela Segurança da Posse. O termo governança urbano, anteriormente igualado a gestão urbana, foi compreendido por englobar tanto a responsabilidade do governo como o engajamento da sociedade civil. Normalmente refere-se ao processo pelo meio dos quais os governos locais urbanos, em parceria com outros órgãos públicos e diferentes segmentos da sociedade civil, respondem de forma eficaz às necessidades locais de maneira participativa, transparente e responsável (Montgomery, 2003 apud Martine, 2007). A governança urbana que se pretende tem as pessoas como a principal riqueza das cidades e objecto para se alcançar o desenvolvimento sustentável. A inter-relação entre as Campanhas surgiu quando a garantia da segurança da posse da terra tornou-se um elemento essencial na promoção do direito à moradia adequada e no reconhecimento das necessidades da população. Elevar as condições de vida e garantir a plena cidadania dependem do melhoramente da governança local, ou seja, da participação activa e do reconhecimento das necessidades dessa população (UN-Habitat; Rolac, 2008). A boa governança urbana é, portanto, essencial para que os programas de urbanização e regularização fundiária atinjam seus objectivos de equidade, 44

59 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS redução da pobreza e inclusão social. Assegurar a posse da terra nos termos da campanha dependem de uma boa governança no âmbito local e de uma política descentraliza das responsabilidades e dos recursos do governo nacional, baseado no princípio da subsidiariedade, no qual a responsabilidade no fornecimento de serviços deve ser compartilhada entre os governos, que precisam ter recursos suficientes e autonomia necessária para cumprir com suas responsabilidades. Para as Campanhas a urbanização e regularização fundiária precisa ser um processo conduzido em parceria entre o Poder Público e a população beneficiária e envolver as dimensões jurídicas, urbanísticas, física e social de uma intervenção que, prioritariamente, objective legalizar a permanência dos moradores das áreas de favela ocupadas para fins de moradia e acessoriamente promover melhorias no ambiente urbano e nas condições de vida do assentamento, assim como incentivar o pleno exercício da cidadania pela comunidade de forma integrada (Alfonsin, 2006). Caso algumas destas dimensões forem esquecidas ou negligenciadas, não se atinge plenamente os objectivos do processo que é a integração sócio territorial Recomendações O UN-Habitat, através das Campanhas Mundiais pela Segurança da Posse e pela Governança Urbana, determinou que as Nações comprometidas em garantir a cidadania plena e a moradia adequada para a população pobre urbana, através dos programas de urbanização e regularização fundiária, precisam prever alterações no processo de gestão do desenvolvimento urbano e integrar a política urbana com a política habitacional e demais políticas públicas direccionadas a gerar renda, dar prioridade as mulheres, garantir o acesso à terra e à moradia e a sustentabilidade urbana e ambiental. a) Estratégias Nacionais 45

60 No âmbito nacional, os planeadores e formuladores das políticas devem aceitar e adoptar abordagens proactivas e criativas, que visem potencializar os esforços individuais e colectivos dos pobres urbanos na auto-construção da moradia, assegurar melhores condições de vida em área urbana e fortalecer a oportunidade de participar dos processos políticos para negociar solução para os seus problemas (Martine, 2007). A política urbana deve ser descentralizada, para fortalecer o papel do Município na execução das políticas, e democrática com mecanismos de participação popular. (UN-Habitat; Rolac, 2008). A prioridade das políticas voltadas a perspectiva de género melhoram a probabilidades de êxito e de sustentabilidade urbana, pois perpassa reconhecer a importância do papel da mulher. Para a ONU, existe uma forte correlação entre o empoderamento activo e a participação da mulher e o êxito das estratégias para proporcionar moradia e reduzir a pobreza no mundo (CNUAH; Habitat, 2008). Fortalecer a população pobre urbana e a mulher, e sua participação nos processos políticos e de negociação de soluções para os seus problemas, tem na gestão urbana descentralizada as vantagens do poder local, de maior flexibilidade na hora da tomada de decisões sobre as questões críticas, como o uso da terra, infraestrutura e serviços, e a supervisão política (Martine, 2007). A efectividade da estratégia depende da distribuição de recursos e relação de subsidiariedade entre os poderes nacionais e locais. A política urbana nacional deve visar a criação de fundos para a moradia e para a melhoria das moradias e do ambiente urbano. Para o UN-Habitat os fundos previstos pela política urbana devem ser oriundos, além do orçamento nacional, de parcerias com a iniciativa privada, agências internacionais de financiamento e outros. O reconhecimento e o estímulo dos esforços individuais e colectivos dos pobres urbanos na aquisição da moradia perpassa a criação de mecanismos para evitar os despejos forçados que, utilizados como argumento para o desenvolvimento da cidade, foram proibidos e têm como resultado a destruição das redes sociais e de sobrevivência, prejudicam ou destroem o património e a poupança dos desalojados e sempre aumentam os custos de vida da população. Os despejos forçados têm, também, um efeito muito directo e negativo nas 46

61 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS crianças, cujos padrões sociais de saúde, educação e lazer, além da habitação, pode ser destruído (CNUAH; Habitat, 2008). Para evitar os despejos, portanto, devem ser previstos a elaboração de mecanismos legais que facilitem a obtenção da segurança da posse da moradia. Os mecanismos para integrar e regularizar a moradia referem-se a instrumentos jurídicos de regularização fundiária que, para serem eficazes, devem ocorrer dentro de um marco jurídico facilitador e apoiado por uma capacidade administrativa, que precisa manter um sistema eficaz de informação sobre a terra e um registo de títulos que efectue cadastro e actualize, apropriadamente, direitos de posse e propriedade. A efectiva regularização fundiária das favelas situadas em regiões onde a permanência é pacífica requer a flexibilização dos critérios urbanísticos vigentes. b) Estratégias Locais No âmbito local, no Município, é que o desenvolvimento dos programas de urbanização e regularização fundiária das favelas devem ocorrer, assim como a busca de soluções. O Município precisa adaptar a política urbana nacional e agir como agente executor, estabelecer acordos, planos e programas integrados a outras agências públicas, sectores privados e segmentos da sociedade civil. É no local que se tem maior legitimidade, maior apoio para a gestão urbana e maior efectividade (UN-Habitat; Rolac, 2008). As prioridades municipais precisam voltar-se para uma cidade inclusiva, com administração transparente e eficaz, governo participativo e redução da pobreza, através da geração de emprego e crescimento económico, moradia adequada, água potável e saneamento básico para seus habitantes. A efectividade do programa destinado a favela, portanto, depende da formulação de estratégias sócioeconomicas e político institucionais. Essas estratégias devem ser combinadas e apoiadas por um conjunto de processos e mecanismos de várias ordens: financeiro, institucional, planeamento urbano, políticas de género, administração e gestão fundiária, sistema de informação e processos de mobilização (Edésio Fernandes, 2002). 47

62 O Município deve prever uma política urbana participativa e estabelecer estruturas institucionais facilitadoras que envolvam todos os actores e que respondam de forma eficaz às necessidades locais e das favelas existentes. Alguns mecanismos institucionais de participação podem se dar através de orçamentos participativos, audiências públicas, conselhos, associação de moradores. O programa de urbanização e regularização fundiária de favela depende de uma estrutura que possa trabalhar de forma integrada e que envolva sectores da habitação, do planeamento, do meio ambiente, do saneamento, da assistência social e outros. Para o UN-Habitat é de fundamental importância que as estratégias de desenvolvimento urbano estejam orientadas a favor da população da favela, contra a antiga concepção de conceber separadamente os programas para essas áreas dos planos de investimentos e planeamento urbano. As favelas precisam ser reconhecidas pelo sistema geral de planeamento urbano para assegurar que o uso e a ocupação do solo correspondam às necessidades de moradia adequada e venham a combater a desigualdade social e melhorar as condições de vida da população e da cidade (Saule Junior e tal, 2002). As áreas ocupadas pelas favelas podem corresponder a áreas de preservação ambiental e áreas de risco, nas quais podem ser necessário a realização do realojamento das famílias para outras áreas da cidade. O planeamento urbano municipal, portanto, deve prever mecanismos para evitar os despejos forçados e atender, tanto a adequação do uso, da ocupação e da edificação do solo para a moradia adequada as áreas de favelas a permanecer, quanto as famílias das áreas a serem removidas. Para evitar o despejo das famílias das áreas de favela a permanecer, o Município precisa utilizar dos instrumentos jurídicos e urbanísticos de regularização fundiária, rever as leis municipais de loteamento e enfrentar o falso dilema entre valores sociais e ambientais, e a revisão e ampliação de resolução de conflitos existentes de forma a torná-los mais eficazes e justos (Edésio Fernandes, 2002). A adequação do uso, da ocupação e da edificação do solo urbano colabora para a sustentabilidade do programa e a mobilidade da população com relação a venda, aluguer e adensamento da área. A regularização fundiária retira a área do mercado informal e a insere no mercado imobiliário formal. Nessa vertente, 48

63 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS instrumentos urbanísticos que venham a criar normas especiais de uso, ocupação e edificação do solo para cada área (remembramento, parcelamento, coeficiente de edificação, percentual de uso comercial por lote residencial, etc.) e que vise reduzir o grau de liberdade de uso do solo, pode vir a auxiliar, para que seja inibida a acção do mercado fundiário imobiliário e reduzir sua atractividade via custo de transacção. O planeamento urbano municipal deve contemplar uma administração e gestão fundiária e requerer sistemas cadastrais acessíveis a remoção dos obstáculos cartórios, a identificação da propriedade e a avaliação fundiária regular, para a criação de estratégias de banco de terras e/ou desapropriação e aquisição de terra. A realização eficiente do programa requer informações e análises confiáveis e actualizadas. As informações devem ser sociodemográficas e podem ser utilizadas para melhorar as políticas sociais voltadas a redução da pobreza, gerar renda e emprego, empoderar a mulher e gerar uma visão mais ampla sobre o uso da área para a provisão de terra para atender as necessidades de moradia adequada da população (Martine, 2007). Os dados possibilitam definir onde actuar, áreas com maior precariedade e demandas sociais cumulativas. Obter as informações e analisá-las depende da capacidade técnica dos profissionais que trabalham no planeamento urbano que devem ser preparados para analisar fenómenos demográficos (composição da fecundidade, mortalidade, migração, idade e sexo) em termos territoriais, usar ferramentas como o sistema de informações geográficas - SIG e imagem de satélites. Além disso, precisam ser preparados para engajar na sociedade civil e ajudar grupos locais a ganhar acesso a informação e sistemas de informação. Assim, torna-se evidente que a elaboração e implementação de um programa de urbanização e regularização fundiária necessitam de uma equipa interdisciplinar capaz de atender as diversas políticas públicas envolventes e trabalhar em conjunto com os diversos órgãos públicos. O Município precisa criar fundos para a moradia social e fundos para a melhoria da moradia e do ambiente urbano. A descentralização e autonomia municipal devem permitir a criação de parcerias entre o público e o privado e solicitação de recursos financeiros internacionais. O programa de urbanização e a regularização fundiária das áreas de favela precisa estar vinculado a uma política urbana de melhoramento da área que vise 49

64 garantir o fornecimento de água, saneamento e infraestrutura básica. O UN- Habitat trouxe como uma estratégia clara o dever de desenvolver uma abordagem de prestação de serviços essenciais e destacou, como prioridade, às opções políticas que assegurem a oferta de água potável e tratamento de águas residuais como o mais importante serviço, pois considerou que nenhum outro tem um grande efeito imediato e dramático sobre as condições de vida da população. Porém, alertou para o facto de que os outros serviços essenciais de energia e de recolha de resíduos, também devem ser fornecidos (UN-Habitat; Rolac, 2008). No fornecimento dos serviços básico, o principal problema refere-se ao custo para a população, o qual o UN-Habitat orientou a realização de inquérito e um grande esforço para rever a política de preços, a fim de garantir a acessibilidade e preço acessível a comunidade. Outra prioridade trazida pela Campanha com relação a urbanização foi o fornecimento de infraestrutura para o transporte e a política de transportes do Município. O formato, a quantidade e a qualidade, principalmente relacionado ao preço dos transportes, afecta directamente o emprego dos pobres urbanos e sua mobilidade. Há ligação entre os serviços de transporte e formas de ganhar a vida (UN-Habitat; Rolac, 2008). Dos serviços urbanos essenciais deu-se prioritariamente a educação e a saúde. Disponibilizar os serviços de infraestrutura e o acesso da população à escola, promove a aceitação cultural de seu direito a saúde e a educação. A capacidade da família de matricular tanto as meninas quanto os meninos na escola, e de mantê-los, influência fortemente a extensão e profundidade da pobreza urbana e da transmissão da pobreza de uma geração para outra. A educação é uma das formas de atingir a questão de género, uma vez que o ensino básico e, especialmente, o ensino médio para meninas tem efeitos multiplicadores essenciais que aumentam o status social e económico das mulheres e ampliam sua liberdade de escolha. As mulheres com nível de educação mais alto tendem a casar mais tarde e ter menos filhos e mais saudáveis, com maior intervalo entre um e outro. Na fase adulta tem maior potencial de emprego, capacidade de auferir renda e poder de decisão no âmbito domiciliar. Outros benefícios incluem o poder na capacidade para manter e proteger sua saúde e a prevenção de gravidez, além de outros factores que vêm a ajudar na luta contra a pobreza. (PNUD, 2003; Basu, 50

65 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS 2002 apud Martine, 2007). É mais provável que mulheres e homens jovens em domicílios de baixa renda tenham filhos, sejam casados ou chefiem o domicílio do que seus contrapartes de maior renda (Un-Habitat, 2006 apud Martine, 2007). O acesso a saúde é, praticamente, vital para a população, principalmente, para as crianças e as mulheres por causa de sua função reprodutiva. A alta mortalidade materna é resultado directo de complicação obstétrica, a maioria das quais poderia ser evitada com parto atendido por profissional capacitado e acesso a serviço obstétrico de emergência (Montgomery, 2004 apud Martine, 2007). A não procura pelo atendimento pré natal e ao parto deve-se a prioridade de outros gastos domiciliares, outras demandas sobre seu tempo e a ausência de infraestrutura de apoio, transporte e creches no local onde vivem (Montgomery, 2004 apud Martine, 2007). A questão da renda, da educação e da saúde não dependem apenas do tratamento jurídico, urbanístico e físico, mas sim de alternativas económicas e sociais que possibilitem a garantia da integração efectiva da população à cidade, sua permanência na área, a criação de laços de vizinhança, cooperação, planeamento familiar, economia doméstica, geração de renda, capacitação profissional, educação ambiental e outros. Tais alternativas devem buscar adequarse culturalmente a necessidade da população e do local e ter em conta que a pobreza e a mudança para um ambiente novo (no caso dos migrantes ou das remoções), o desemprego, os baixos salários, a desigualdade social e o racismo, podem ter produzido frustrações entre homens e vulnerabilidade entre as mulheres. (Smaoun, 2000, apud Martine, 2007). A perda de contacto com normas e valores tradicionais, a ausência de meios para realizar o que desejam e ambicionam de novo, pode levar a um sentimento de isolamento e marginalização, acompanhados de crise de identidade, sentimentos de frustração e comportamentos agressivos que podem aumentar o potencial para o surgimento de crime ou violência. Os formuladores de políticas devem abordar a violência não apenas como uma questão de patologia social, mas como um cerceamento fundamental da subsistência dos pobres (Moser; Rodgers, 2005 apud Martine, 2007). A participação popular e sua mobilização social enquanto parte de um projecto social direccionado a população da área de favelas, tornou-se de suma 51

66 importância devido a necessidade de criar laços de cooperação, vizinhança, valores e responsabilidade quanto a seus direitos e deveres como cidadão. A confiança recíproca firmemente estabelecida entre vizinhos e membros da comunidade é, por si só, uma protecção eficaz a violência, ao crime, a mobilidade habitacional e a degradação física. Através da mobilização da população alvo e do fornecimento de poder decisório quando as suas necessidades, direitos e deveres, por mecanismos de informação e capacitação, possibilita-se empoderar a população e transformar em realidade o potencial que essa tem para exercer de maneira mais eficaz os direitos humanos. Junto as políticas de educação, de saúde, de lazer e de segurança a população ganha auto confiança, novas habilidades, conhecimento e compreensão maior do mundo. A segurança da posse da terra oferece a população da favela, além de bemestar e segurança económica, a propriedade jurídica de um imóvel, o que aumenta as oportunidades de adquirir créditos, gerar renda e formar reserva contra a pobreza. Os programas de capacitação profissional e de geração de renda complementam essa possibilidade e promovem a sustentabilidade, enquanto meio pelo qual o pobre pode vir a enfrentar suas necessidades básicas e os novos gastos sociais com água, luz e outros. Com relação as possíveis actividades a serem desenvolvidas pela comunidade, as Campanhas sugerem o desenvolvimento de programas de recolha de resíduos sólidos e de produtos recicláveis (UN-Habitat; Rolac, 2008). A mobilização social e os programas de geração de renda associados a possibilidades de aquisição de crédito, com a criação de associações, cooperativas, grupos de poupança e crédito, podem ajudar os trabalhadores pobres a adquirir micro financiamento e partilhar recursos para comprar a preço de atacado (Chen e tal, 2005 apud Martine, 2007). O programa ao dar prioridade as mulheres aumenta sua autonomia no relacionamento com o parceiro e a família e reduz a vulnerabilidade à violência de género, uma vez que, ao adquirir o direito de propriedade e o acesso ao crédito, estabelece a possibilidade de renda (Martine, 2007). 52

67 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS CAPÍTULO III. DIRECTRIZES DO BRASIL APLICÁVEIS PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS 3.1. Introdução A ausência e ineficiência da habitação social no Brasil advêm junto a formação das cidades e representou área de intervenção pública durante todo o século XX. A trajectória foi construída dentro de uma combinação entre mercado de terras especulativas, sistemas políticos clientelistas, práticas elitistas de planeamento urbano e regime jurídico excludente, que deu prioridade ao direito de propriedade sobre o interesse colectivo e social e sobre o direito à moradia, principalmente, a população de baixa renda. As estratégias de intervenção para as favelas, nesse período, foram desde acções higienistas com a demolição das moradias devido a insalubridade e precariedade da área, a propostas de construção de conjuntos habitacionais para alojar as famílias removidas e o financiamento da moradia em outras localidades. Devido aos movimentos sociais pelo direito à moradia e a luta dos moradores das favelas por infraestrutura e permanência no local, ocorreram acções de urbanização e de regularização fundiária da terra e da moradia auto construída. Na actualidade, essa acção traduz-se como princípio constitucional da função social e ambiental da propriedade e da cidade, para assegurar os direitos sociais e a moradia a população pobre urbana no país (Edésio Fernandes, 2004). A partir da década de 1970, devido aos movimentos sociais locais e a postura internacional, a favela passou a firmar-se como território capaz de garantir o direito à moradia e atender ao deficit habitacional da população, através das propostas de urbanização e regularização fundiária. Porém, até a actualidade, muitas dessas acções não atingiram o direito à moradia de forma plena, ou seja, não garantiram o acesso a posse da terra, a infraestrutura e aos direitos sociais fundamentais e mantém a pobreza urbana associada a essa população e o ciclo da desigualdade social. As primeiras mudanças com relação a esse ciclo iniciaram-se com a Constituição Federal de 1988, de base democrática e social e seu capítulo inédito 53

68 destinado a política urbana do país, estruturado pelo princípio da função social e ambiental da propriedade e que determinou sua regulamentação em um documento destinado a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, conhecido como Estatuto da Cidade (lei nº /2001). A partir das legislações foi reconhecida a necessidade de atender os grupos sociais mais pobres e enfrentar urgentemente as graves consequências socioeconómicas, urbanísticas, ambientais e política das favelas, não apenas para os moradores dessas áreas, mas para a cidade como um todo. Passou-se, assim, a viver um momento de transição no país, no que diz respeito às possibilidades apresentadas pelo cenário legal e institucional. As iniciativas de implementação das estratégias de urbanização e regularização fundiária no país partiram do âmbito local e são, na actualidade, de responsabilidade executiva do Município. A gravidade das implicações do processo de desenvolvimento urbano e das favelas levou a que, no ano de 2003, o Governo Federal criasse o Ministério das Cidades e formulasse a Política Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável. A política, baseada nas competências jurídicas e políticas estabelecida pela Carta Magna e pelo Estatuto da Cidade, visou orientar os programas específicos em todas as esferas governamentais que buscam a urbanização e regularização fundiária das áreas ocupadas pela população de baixa renda já consolidadas em áreas urbanas, assim como criar as bases de um Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável, que se expressa nas estratégias de apoio jurídico, financeiro, urbanístico e admininistrativo/institucional (Ministério da Cidade, 2008). A esfera federal reconheceu o papel central dos Municípios para enfrentar os problemas decorrentes dos processos de desenvolvimento das favelas no solo urbano e na formulação e implementação dos programas. Porém, apesar de admitir que é certo que alguns Municípios têm tentado enfrentar tal problema, percebeu que, em que pese avanços importantes, no todo os programas deixam a desejar. Para o Governo Federal ainda são muitas as barreiras de natureza conceitual, política, institucional e financeira que necessitam ser enfrentadas e superadas para a solução dos crescentes problemas urbanos e sócio ambientais, muitas vezes ignorado pelas competências municipais devido a carência histórica de enfrentar a questão urbana e garantir o direito à moradia e a segurança da 54

69 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS posse como direitos humanos fundamentais e que, como tal, necessitam de uma estratégia de urbanização e regularização fundiária das favelas a ser tratado no âmbito de uma política de habitação social integrada a outras políticas públicas (Edésio Fernandes, 2004) A Institucionalização da Política de Regularização Fundiária de Favelas no Brasil As directrizes nacionais para garantir o direito à moradia a população de baixa renda, até a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade, que mudaram a trajectória das políticas públicas e urbana nacional, pelas directrizes e instrumentos jurídicos e urbanístico que elegeram, foram ausentes, ineficientes e desiguais como mostra a tabela, abaixo, organizado por Betânia Afonsin (2000). Posturas e/ou Estratégias Período Absoluta inviabilidade/inviabilização da Período Imperial e Republicano até 1914 moradia de baixa renda Expulsão 1915 a 1928 Aliança Sanitarista/Política Fiscal Provisão privada de lotes e moradias na Década de 30 periferia da cidade A transição: da provisão privada à Década de 40 pública Direito à moradia: 40 anos de (des) provisão pública de lotes e moradias pelo Governo Federal Reconhecimento do Direito à cidade, à cidadania e à diferença: Urbanização e Regularização Fundiária Tabela 1. Estratégias governamentais para lidar com os territórios de moradia da população de baixa renda ao longo do século XX. Fonte: Alfonsin, A partir, principalmente, da década de 1950, como signatário da Declaração de Direitos Humanos, foi que no Brasil iniciou-se o movimento pelos direitos sociais, entre eles, o direito à moradia. Na capital do país, o Rio de Janeiro, onde concentrava-se a maior parte das favelas da época, os movimentos sociais por moradia tiveram início entre as décadas de 1940 e Entre as reivindicações dos movimentos estava a 55

70 permanência da população da favela na área ocupada, contra a política urbana de remoção ou realojamento das áreas. Aliada ao Estado e a oferecer-se como agente de cristianização dos pobres e a responsabilidade pela assistência social, a igreja entrou, nesse período, no quotidiano das favelas. As principais, a Fundação Leão XIII (1946) e a Cruzada São Sebastião (1955), iniciaram à promoção de infraestrutura básica para as áreas carentes, com a missão de controlo político (Correia, 2006). A ligação da igreja com as favelas trouxe novas propostas para o planeamento urbano no Brasil. A Sociedade para Análise Gráfica e Mecanográfica Aplicadas aos Complexos Sociais - SAGMACS, escritório de planeamento fundado em 1947 e associado ao modelo da SAGMA, criado na França em 1946 e aliada a igreja, introduziu a prática interdisciplinar, realizou estudos de organização urbana e planificação territorial e fomentou a democracia participativa. O escritório divulgou um relatório que evidenciou a emergência de uma nova representação para as favelas no país (Valladares, 2005). No ano de 1956 foi criado, na cidade do Rio de Janeiro, o organismo governamental Serviço Especial de Reabilitação das Favelas e das Habitações Insalubres - SERPHA. O organismo, apoiado pelo relatório do SAGMACS, passou a considerar as favelas como bairros pobres a serem urbanizados com a mesma infraestrutura existente nos outros bairros da cidade. As favelas foram reconhecidas como área que integravam o território urbano e suas mais diversas relações: têm dinamismo económico, pois reúnem uma população que integra o sistema político, económico e social; representam um segmento muito importante do mercado de habitação popular, mercado que possui suas próprias regras, diferentes do mercado habitacional regular, e constituído à revelia do poder público e; seus moradores são contrários à remoção e favoráveis a urbanização e extensão dos serviços públicos ao seu território e moradia (Valladares, 2005). O advento da ditadura e a criação do Banco Nacional de Habitação - BNH, durante os anos de 1964 a 1985, redireccionou a política para o realojamento das favelas nos conjuntos habitacionais periféricos e financiamento habitacional. Apesar de não dar prioridade a habitação de baixa renda, seus recursos e investimentos ajudaram a minorar a carência de moradia no país. 56

71 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Na década de 1970 e início da década de 1980 a luta pelo processo de redemocratização do país, os movimentos populares e a crescente demanda por habitação, levaram a academia, junto as tendências internacionais, a começar a desenvolver um papel importante no diagnóstico e nas propostas de intervenção nas favelas, e a dar início a um significativo avanço com relação as estratégias para atender e combater a precariedade urbana. A proposta internacional de urbanização e garantia da posse da moradia para as favelas do ano de 1976, na primeira Conferência do Habitat, e iniciativas nacionais, associaram-se a um processo de reorientações internacional da política económica para os países em desenvolvimento. Orientado pelo Fundo Monetário Internacional FMI e o Banco Mundial, o país passou a adoptar uma política de ajuste fiscal enquanto país devedor, devido a crise do petróleo, e a implantação de um estado minimalista, quando direccionado as políticas sociais. Esse modelo representou, nas duas últimas décadas do século XX, um crescimento económico irrisório, a precariedade do trabalho, o aumento da pobreza e da crise urbana (Maricato posfácio Davis, 2005). No período, os investimentos em habitação social foram escassos e fortalecido o ideal de que a favela representava território de garantia do direito à moradia a população de baixa renda e atendimento ao deficit habitacional com baixo custo para o Poder Público. A partir do ano de 1982 e nas décadas seguintes, o investimento em habitação social e saneamento tornaram-se restrito e em alguns anos chegaram a desaparecer (Maricato posfácio Davis, 2005). A garantia da posse da terra e a permanência no local de moradia, apesar do factor económico, foi uma luta dos movimentos sociais. Essa luta trouxe avanços à gestão democrática da cidade pela percepção por parte dos movimentos urbanos de que a resolução dos problemas do bairro passa por mudanças na forma de administrar a cidade. O processo gerou importantes bandeiras de luta por Reforma Urbana e pela discussão sobre o Plano Director das cidades e culminou na criação da Constituição Federal Democrática de A Carta Magna trouxe uma serie de instrumentos internacionais, que vieram à luz para abordar os temas mais variados dos direitos inalienáveis da pessoa humana contidos na Declaração Universal, e considerou como princípios fundamentais, a dignidade da pessoa humana e o exercício da cidadania. 57

72 As acções de urbanização de favelas, que já aconteciam na capital do país, o Rio de Janeiro, desenvolveram-se, e deram início as tentativas de garantia da segurança da posse ou da propriedade. No ano 1979, o BNH criou o Programa de Erradicação dos Aglomerados de Sub-habitações - PROMORAR. Esse, apesar do nome, visava substituir os barracos por casas, embriões de alvenaria, e viabilizar a execução de obras de infraestrutura nas favelas. O programa representou a primeira grande mudança nacional na maneira de tratar as favelas, ao admitir a sua consolidação. Porém, poucas iniciativas foram realizadas (Funes, 2005). As primeiras tentativas de regularização fundiária pelos Municípios no país iniciaram-se com a lei nº do ano de A precariedade urbana e as manifestações populares por investimentos públicos e privados na área de saneamento e habitação, assim como a busca de reduzir a formação dos assentamentos humanos precários e irregulares no país, levaram a um avanço no direito urbanístico e a aprovação, no Congresso Nacional, da Lei nº 6.766/79 de Parcelamento e Uso do Solo Urbano. A lei, assim como trouxe parâmetros urbanísticos mínimos para a implantação de loteamentos, previu no artigo 4º a figura da urbanização específica, que possibilitou promover a regularização fundiária dos assentamentos irregulares (Funes, 2005). O vago conceito trazido pela urbanização específica implicava a possibilidade de tratar parcialmente algumas situações específicas de parcelamento do solo, com critérios diferentes dos gerais trazidos pela lei, que deviam ser previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes (Edésio Fernandes, 2006b). A lei trouxe no parágrafo 1º do artigo 4º que, a legislação municipal deveria definir, para cada zona em que se dividi o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, obrigatoriamente, com as áreas mínimas e máximas de lotes (a área mínima de 125m 2 ) e os coeficientes máximos de aproveitamento. Ao mesmo tempo em que a lei determinou índices urbanísticos e dificultou o acesso à terra e à moradia pela população de baixa renda das cidades, também, foi responsável pelas primeiras iniciativas de regularização fundiária de favelas no país (Maricato, 2001). A partir do advento da lei, alguns Municípios, com a intenção de garantir a moradia para a população das favelas e sua permanência no local, passaram a 58

73 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS inserir em seus Planos Directores instrumentos para regularizá-las e incorporá-las nas leis de zoneamento municipal, como zonas de urbanização específica, cuja aprovação, por si só, foi uma inovação jurídica importante, pois era de fato uma decisão apropriada para que as áreas irregulares pudessem ser tratadas dentro do contexto da estrutura urbana da cidade. Os Municípios inseriram as favelas como Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS e pretendiam, através de legislação específica para as áreas, conceder o direito de posse ou de propriedade e elaborar, assim, seus programas de urbanização e regularização fundiária. As iniciativas, de imediato, tanto as leis de zoneamento quanto a legislação específica dadas as favelas, foram objecto de críticas jurídicas contundentes que se traduziram em diversas decisões judiciais conservadoras, com base no argumento de que, a legislação civil e constitucional em vigor não admitia uma intervenção estatal tão ousada no campo dos direitos de propriedade, sobretudo através de leis municipais (Edésio Fernandes, 2006b). Antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, e ao longo do processo de urbanização do país, o poder público, em todas as esferas governamentais, tinha poucas condições jurídico-políticas de controlar os processos gerais de uso, ocupação e parcelamento do solo urbano, fosse através da imposição de restrições aos direitos de propriedade, ou menos ainda, no sentido de materializar a noção de função social da propriedade, já introduzida na Constituição Federal de Ao expressar a ideologia individualista do Código Civil, todas as Constituições anteriores à de 1988 estabeleceram que, somente a legislação federal poderia regular as relações de propriedade, já que essas teriam uma natureza civil e não urbana ou social. Na falta de tal lei federal, a intervenção do poder público no controle do processo de desenvolvimento urbano, sempre acarretou controvérsias jurídicas. No ano de 1988, a aprovação da nova Constituição Federal Brasileira trouxe oportunidades para enfrentar os problemas urbanos através dos instrumentos jurídicos e urbanísticos que elegeu. A lei tornou-se um marco para o planeamento urbano nacional com a inserção dos artigos 182 e 183, nos quais os preceitos jurídicos gerais sobre a política urbana e o direito de propriedade foram alterados e consideravelmente aprimorados. O capítulo sobre a política urbana da Carta Magna abriu uma ampla gama de possibilidades de intervenção do Poder Público 59

74 sobre o território das cidades e sobre a propriedade urbana. A função social da propriedade transitou de imperativo ético, pregado a muito tempo, para imperativo jurídico (Alfonsin, 2006). O direito de propriedade passou a ficar subordinada ao interesse colectivo e social. Inicialmente, sobre a influência do projecto neoliberal, a lei determinou o princípio mundial da descentralização administrativa e trouxe a autonomia municipal para legislar sobre os assuntos de interesse locais. A Constituição fixou, para o desenvolvimento pleno das funções sociais da cidade e a garantia do bemestar de seus habitantes, a obrigatoriedade da aprovação do Plano Director, pela Câmara Municipal, para as cidades com mais de 20 mil habitantes e, ao garantir o direito de propriedade, determinou que este atenda a função social da desapropriação por utilidade pública ou interesse social, através de indemnização. No cumprimento da função social da propriedade, a lei positivou instrumentos para penalizar a propriedade urbana especulativa, como o imposto predial e territorial urbano - IPTU progressivo no tempo e a usucapião urbano para fins de moradia, o que demonstrou que a nova ordem constitucional se comprometeu com a relativização do carácter absoluto do direito de propriedade (Alfonsin, 2006). A Carta Magna reconheceu a falência da política habitacional brasileira, pois deixou implícita em sua redacção a compreensão de que milhares de famílias auto construíram suas moradias em terrenos vazios e aprovou o direito de usucapião especial urbano (art. 183), para aqueles que ocuparam áreas privadas, nunca públicas, menores do que 250m 2 por cinco anos consecutivos. A lei objectivou, exactamente, a situação dos moradores das favelas e tornou as políticas de urbanização e regularização fundiária e a garantia da moradia, mais viáveis (Edésio Fernandes, 2006a). No estabelecimento da nova Constituição o país alcançou, também, um novo e promissor patamar com a incorporação, na lei fundamental, da participação popular nas decisões de interesse público. A participação da sociedade civil no planeamento urbano, até esse período, era inexistente. As metodologias e proposições usadas baseavam-se em critérios da racionalidade e de carácter exclusivamente técnico. 60

75 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS A partir desse período iniciou-se a institucionalização do processo denominado de regularização fundiária de favelas no Brasil. O avanço legal trazido pela Constituição para a urbanização e garantia da segurança da posse da terra, contudo, tornou-se de difícil execução pelo planeamento urbano e não apresentou grandes resultados até a promulgação da Lei Federal de Desenvolvimento Urbano, o Estatuto da Cidade, no ano de Os programas de urbanização e regularização fundiária, embora possuíssem muitas características em comum, adoptados pelos governos municipais, utilizaram-se de estratégias jurídicas diferentes, que dependeram em grande parte do cenário político nas quais foram formulados e implementados (Funes, 2005). As políticas e os programas habitacionais estiveram fora da agenda de prioridades do Governo Federal. Os programas municipais, em razão da pequena inter-relação entre os governos, ficaram prejudicados, principalmente, pela dificuldade de aprovação de legislações e destinação de recursos (Funes, 2005). Os Municípios, que já tinham solicitado a si enfrentar o problema habitacional e a favela, assim como outros, apoiados pela nova Carta Magna criaram instituições e elaboraram políticas e programas habitacionais para viabilizarem os instrumentos a fim de implementar a determinação constitucional do art. 23, inciso IX, comum a União e os Estados promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento e o inciso X, da obrigação do combate às causas de pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos. A partir do ano de 1995 os movimentos sociais de luta pela moradia adquiriam força e presença no cenário nacional, e as favelas voltaram a merecer atenção do governo e da sociedade organizada (Marlene Fernandes, 2002). O Governo Federal criou programas destinados a habitação de interesse social, que mesmo sem serem específicos, podiam ser aplicados à urbanização de favelas. Esses programas tiveram como base a nova postura mundial em relação a questão ambiental e o conceito de sustentabilidade. O poder público passou a dar prioridade para os programas de regularização de favelas que tinham como obrigatoriedade desocupar as áreas de 61

76 risco e de protecção ambiental e realojar as famílias em outro local. Apenas para as áreas com maior viabilidade técnica e fundiária foram viabilizadas propostas de urbanização. Os programas internacionais como o Habitar-Brasil e o Programa de Ação Social e Saneamento PASS, do Banco Mundial, surgiram no cenário nacional, financiados por recursos orçamentários para a produção de moradias e a urbanização de favelas, e com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, os programas Pro-Moradia e o Pro-Saneamento. Porém, os recursos eram escassos e o atendimento a população foi irrisório (Funes, 2005). As dificuldades para atender à demanda habitacional por parte do Governo Federal foram explicadas devido a vários factores, dentre os quais, a má distribuição dos recursos, problemas institucionais e processuais dos órgãos responsáveis pelos programas, limitações financeiras e institucionais dos Municípios para elaborar e implementar projectos e a falta de critérios técnicos para a distribuição dos recursos (Funes, 2005). A regularização fundiária, apesar de ser o meio pelo qual o poder público visou intervir na favela no país, atingir a função social da propriedade e garantir o direito à moradia, previstos pela Constituição, o laissez faire predominou no uso e na ocupação do solo, independentemente do prestígio ou desprestígio do planejamento urbano e do Estado interventor ou liberal (Maricato, 2000) e a informalidade urbana e seu quadro de degradação, não se tratou, necessariamente, da ausência absoluta do Estado, que se fez presente, esporadicamente, com a prática do clientelismo, o que em termos urbanísticos ocorreu na forma de pequenas obras de consolidação das favelas. Os investimentos na urbanização das favelas tiveram alto interesse político durante todo o século XX, e os processos de titulação um efeito ainda mais intenso, pois se trata da formalização da segurança de permanência em contexto extremamente vulnerável (Rolnik, 2002). No ano de 1999, a lei 6.766/79 foi alterada e trouxe como principal objectivo privilegiar os empreendimentos de interesse social e a regularização fundiária (Funes, 2005). A mudança, a lei nº 9.785/99, instrumentalizou, principalmente, a autonomia legislativa dos Municípios para a promoção de empreendimentos habitacionais de interesse social e para a regularização 62

77 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS fundiária. A lei estabeleceu que a infraestrutura básica dos parcelamentos situados em zonas habitacionais de interesse social deveriam constituir, de no mínimo, vias de circulação, escoamento de águas pluviais, rede de abastecimento de água potável e solução para o esgotamento sanitário e para a energia eléctrica domiciliar e, que a documentação para o registo do parcelamento em cartório deveria ser a mínima necessária. No ano de 2000 foram propostas novas alterações a lei 6.766/79, através do Projecto Lei nº 3.075/00, com artigos que trouxeram a regularização fundiária como objectivo da lei e estabelecimento de algumas normas básicas para o plano de urbanização. O projecto de lei, em tramitação até o ano de 2007, foi arquivado devido ao término da legislatura (Mukai, 2007). No mesmo ano foi proposto um novo Projecto de Lei nº 20/07, ora em análise, que pretendeu estabelecer novas regras para a regulação da actividade de parcelamento do solo urbano e dispor normas gerais para a regularização fundiária urbana a visar que, a expansão e a ocupação das áreas urbanas ocorressem de forma a atender as directrizes da política urbana trazida pelo Estatuto da Cidade, a necessidade de preservação ambiental e o atendimento dos interesses sociais. A Lei de Desenvolvimento Urbano do ano de 2001 regulamentou o capítulo da Política Urbana da Constituição e consagrou-se como documento principal. Além de reconhecer e trazer as directrizes para a urbanização e regularização fundiária no país, a lei foi responsável pelo reconhecimento legal e pela implementação de novos instrumentos jurídicos e urbanísticos para o ordenamento do território e para os programas de urbanização e regularização fundiária para a população de baixa renda. O Estado Brasileiro adaptou-se cada vez mais à realidade social trazida pelo crescimento desordenado das cidades. As mudanças, ainda recentes para a construção de um país mais justo, vieram exigir que a interpretação e a legislação sejam aplicadas de maneira não inequívoca e visem solucionar os conflitos fundiários urbanos, defender o acesso à moradia e à terra e distribuir os recursos públicos para todos. A garantia da posse da terra nos termos do marco jurídico lançado pela Constituição e, posteriormente, consolidado pelos instrumentos jurídicos do Estatuto da Cidade, trouxeram a distinção entre duas possibilidades. A 63

78 possibilidade de uma regularização fundiária independente da vontade do Poder Público e outra na qual a política de regularização se insere no âmbito discricionário do Poder Público. De acordo com a lei, nem todos os assentamentos irregulares devem ser regularizados, como é o caso de ocupações muito recentes, assim como os consolidados que, por razões ambientais, o Poder Público não reconhece o direito dos moradores de permanecer na área ocupada. A grande novidade foi, que nesses casos, o direito de moradia deve continuar a prevalecer e o Poder Público tem que oferecer condições concretas e aceitáveis de realojamento (Edésio Fernandes, 2004). No caso das favelas, contudo, a discricionariedade do Poder Público tornouse relevante. A irregularidade urbanística das áreas, na prática, é um dos maiores entraves à regularização fundiária dos assentamentos e sua adequação, no caso da população de baixa renda, envolve, necessariamente, a intervenção pública, além dos aspectos sociais para a garantia do direito humano à moradia e a vida digna assegurada constitucionalmente. Para dar prioridade a política urbana, dadas as extensão e implicação dos problemas das favelas e dos programas de urbanização e regularização fundiária, passou-se a perceber a urgente necessidade de criar uma frente ampla e integrada de acções entre os órgãos governamentais locais e intergovernamentais, bem como formas de parcerias entre o Estado e a sociedade civil. Até 2002 existiam alguns poucos programas federais directos ou indirectamente relacionados com a questão do desenvolvimento urbano desordenado e inexistia uma política nacional que os articulasse e expressasse os objectivos constitucionais. Com o histórico sociopolítico do país, após a Constituição Federal de 1988, com frequência, as propostas para o problema das favelas ocorreram sem nenhum compromisso com a ordem constitucional, política ou jurídica em vigor. A necessidade de uma Política Nacional Urbana para a questão dos assentamentos irregulares levou o Governo Federal a se responsabilizar em actuar no fortalecimento técnico e institucional dos Municípios e na recuperação das áreas degradadas das cidades, através de órgãos competentes: o Ministério da Cidade (www.cidade.gov.br) e a Caixa Econômica Federal (www.caixa.gov.br). A criação do Ministério da Cidade no ano de 2003, após, aproximadamente, dez anos de luta, fortaleceu o movimento pela reforma urbana no país que reunia 64

79 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS entidades profissionais, académicos, pesquisadores, ONGs, funcionários públicos e outros. O Ministério da Cidade tornou-se um factor inovador na política urbana, pois integrou os sectores da habitação, do saneamento básico e do transporte e mobilidade, a ter como base o uso e a ocupação do solo. O Ministério visou estimular os Municípios e cidadãos a construírem novas práticas de planeamento do território municipal e de gestão democrática, por meio de uma acção directa traduzida em programas, acções e transferência de recursos financeiros e, uma acção indirecta, de disseminação de uma nova cultura urbana, democrática, inclusiva, redistributiva, sustentável, traduzida em acções de sensibilização, mobilização e divulgação (Rolnik et al., 2006). A política e as acções direccionadas a urbanização e regularização fundiária de favelas foram conduzidas a Secretária Nacional de Programas Urbanos SNPU. A política urbana nacional considerou dois movimentos simultâneos e complementares: incorporação e requalificação da cidade, uma acção curativa, tanto pela regularização plena dos assentamentos de baixa renda consolidados, como de gerência e remoção de risco para os assentamentos localizados em área de risco ou de preservação ambiental e reconhecimento pleno do direito à moradia já constituídas nas cidades. A estratégia se traduziu no Programa de Urbanização, Regularização e Integração dos Assentamentos Precários, que apoia duas acções: o Programa de Regularização Fundiária Sustentável Programa Papel Passado e Programas municipais de redução e erradicação de riscos. O órgão responsável pela gestão e operacionalização dos Programas e seus recursos para o Município é a Caixa Económica Federal A Regularização Fundiária de Favelas e o Estatuto da Cidade A regularização fundiária fundamenta-se na Constituição Federal de 1988 que elencou, entre os princípios fundamentais da Republica Federativa do Brasil, enquanto Estado Democrático de Direito, a dignidade da pessoa humana, com base nos direitos humanos. Assim, entre o disposto no art.º 6 dos Direitos Sociais, está o Direito à Moradia que, em que pese o fato do Estado Brasileiro já 65

80 reconhecer esse direito, ele foi, com a Emenda Constitucional nº26 do ano de 2000, expressivamente incluído no rol de direitos constitucionais reconhecidos (Mukai, 2007). Ao reconhecer tal direito o país assumiu que, proporcionar condições de vida digna aos seus habitantes observa atender os componentes de uma moradia digna, que devem ser reconhecidos pelo Poder Público e pelos agentes privados (Saule Junior, 2004). O direito à moradia não pode ser entendida apenas como um teto sobre a cabeça ou espaço físico para viver, mas pressupõe a observância de critérios quantitativos mínimos (Sarlet apud Mukai, 2007). O cumprimento de critérios quantitativos mínimos impõe aos órgãos do governo, mas não só a eles, o dever de proporcionar os meios necessários para sua efectivação, respeitar os tratados internacionais e, principalmente, os preceitos da Constituição, com relevância para os dispostos de uma vida digna. Esse direito traduz-se em proporcionar a população o direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança, à propriedade e a igualdade de direitos e obrigações entre os homens e as mulheres (CF, art. 5º), bem como garantir a todos os direitos sociais à educação, à saúde, à moradia, ao trabalho, ao lazer, à segurança, à previdência social, à protecção a maternidade e à infância e à assistência aos desamparados (CF, art. 6º) (Fiorillo, 2005). Manifestar o direito a uma vida digna a população moradora das favelas, localizada no meio ambiente urbano, onde o impacto da transformação do homem se concretiza, portanto, conjuga-se à política urbana Constitucional que deu início a implementação de um panorama jurídico para a organização das cidades. A política, de responsabilidade executiva dos Municípios, surgiu com o objectivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182). O bem-estar da população, igualmente, foi expresso no capítulo destinado ao Meio Ambiente, art. 225, no qual todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações a ser defendido pelo Poder Público e à colectividade. Treze anos após a Constituição e imposição legislativa de regulamentar o capítulo da Política Urbana, foi aprovada a Lei nº , de 10 de Julho de 2001, 66

81 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS denominado Estatuto da Cidade e criou a Política Nacional do Desenvolvimento Urbano. A falta de uma Política Urbana Nacional desde meados da década de 1980 ocasionou a que diversos Municípios enfrentassem o problema do ordenamento territorial das cidades e dos assentamentos irregulares, sempre com muita dificuldade. Os argumentos utilizados para justificar a formulação dos programas de urbanização e regularização fundiária baseavam-se em princípios religiosos, éticos e humanitários e até, por diversas razões político-sociais, económicas e ambientais. O Estatuto da Cidade consagrou para o meio ambiente urbano os dois principais objectivos expressos na Constituição, o bem-estar da população e o equilíbrio ambiental. Nas suas directrizes gerais a lei dispôs, como objectivo da política urbana para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, no inciso I do artigo 2º a garantia do direito a cidade sustentável, entendida como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, e ao lazer, para as presentes e futuras gerações. A lei deixou claro que o direito à moradia não pode ser efectivado em dissonância do direito a cidade sustentável, bem como da consecução de todos os direitos sociais inerentes a esse. Junto a isso, ao mencionar a função social da propriedade, a lei direccionou a propriedade urbana para a finalidade do interesse social, com os quais deve se conformar ou conciliar o direito individual de propriedade, não mais dotado de carácter absoluto. O direito à moradia foi reconhecido para a população dos assentamentos irregulares, nomeadamente das favelas, disposto como uma das directrizes, no inciso XIV que previu a regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais. A concepção do direito à moradia construída pela doutrina não se restringiu à segurança da posse da terra ou, ainda, a urbanização física da área das favelas, ou à construção de casas populares, mas a finalidade de juntamente com o direito à cidade sustentável, reconhecer que o acesso à educação, à saúde, ao 67

82 transporte, ao lazer, ao saneamento básico, ao trabalho e aos equipamentos sociais urbanos, devem ser também garantidos. Ao observar as normas ambientais e relacionar o direito à moradia com o direito a cidade sustentável, o Estatuto da Cidade criou a denominada Regularização Fundiária Urbana Sustentável, pois não referiu-se apenas ao estabelecimento de normas urbanísticas de uso e ocupação do solo e edificações especiais, mas sim, a que esta seja realizada de forma a atender o direito à moradia digna (Mukai, 2007). De acordo com os preceitos da lei, a actividade de regularização só se justifica pela acção do Poder Público que objectiva proporcionar uma moradia com dignidade aos habitantes dos favelas e que, portanto, não buscou um suposto direito à regularização, mas sim uma actividade de regularização, que engloba uma série de iniciativas estatais e que objectiva proporcionar o exercício do direito à moradia por aqueles que, por uma série de motivos, não exercitam. A regularização fundiária não corresponde efetivamente a um determinado instrumento urbanístico de atuação, mas consta da utilização de uma gama de iniciativas destinadas a promover a regularização de áreas ocupadas irregularmente [ ] invasões de propriedades urbanas particulares e públicas, objetivando com isso conferir segurança jurídica aos possuidores de boa fé, bem como a abtenção de padrões aceitáveis de urbanização, que garantam o efetivo direito a cidades sustentáveis (Meirelles, 2005, citado por Mukai, 2007, p. 9). Os programas de regularização fundiária e urbanização de favelas fazem parte da Política Urbana Nacional que visou, não apenas garantir o direito à cidade sustentável para as famílias de baixa renda, mas para a totalidade da população da cidade. As favelas podem estar localizadas em áreas de bem comum do povo, verdes, institucionais e de preservação permanente ou de risco e afectam, de uma maneira ou de outra, a população no geral. A permanente desigualdade territorial comprometeu o entendimento da cidade como um todo, que possui um território definido e contínuo (Correia, 2006). Para garantir o direito à cidade sustentável e concretizar o exercício dos direitos trazidos pelo Estatuto, aos moradores das favelas, tornou-se necessário propor alternativas para o enfrentar. 68

83 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS A regularização fundiária e a urbanização de favela deve inserir-se em um contexto de políticas públicas e habitacional combinada com o planeamento urbano e associada a modos renovados de actuação pública administrativa, a qual compete, principalmente, que o exercício da actividade urbanística seja realizado directamente, na normatização da actuação de particulares, na coordenação e cooperação entre sectores públicos e privados (Medauar apud Mukai, 2007). O Estatuto da Cidade orientou a busca da cooperação entre os governos federal, estadual e municipal, assim como da iniciativa privada e os demais sectores da sociedade para um processo de urbanização que atenda, prioritariamente, os interesses sociais acima elencados, juntamente com a sustentabilidade, adoptada como um objectivo expresso no inciso VIII do art. 2º, para delimitá-la: adoção de padrões de produção de consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência. O inciso II das directrizes gerais previu a gestão democrática realizada por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projectos de desenvolvimento urbano. A regularização fundiária e a urbanização de favelas implicam na necessidade da utilização de instrumentos da Política Nacional do Desenvolvimento Urbano para dar efectividade, tanto a garantia do direito à moradia, quando a sustentabilidade das áreas, que também dependem de estratégias socioeconómicas e político institucionais, especificamente voltadas para a erradicação da pobreza, sobretudo na criação de emprego e renda para população. A actividade urbanística associada ao teor das directrizes a serem observadas pela Política Urbana do Estatuto da Cidade e que nortearam os instrumentos estabelecidos e, nomeadamente, as acções destinadas a efectivar a regularização fundiária urbana sustentável, foram articuladas na Política Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável, formulada pelo Ministério da Cidade. Essa política definiu as bases do Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável. A utilização dos instrumentos colocados à 69

84 disposição pela Política Urbana do Estatuto deve ocorrer de forma a atender a situação socioeconómica da população, com ampla participação de atores sociais. O Estatuto da Cidade, além de reafirmar o disposto na Carta Magna, introduziu vários instrumentos jurídicos e urbanísticos para a sua implementação. Em atendimento às necessidades de grandes contingentes populacionais pobres indicou que devem ser desenvolvidos esforços para a simplificação da legislação de parcelamento, de uso e ocupação do solo, de modo a facilitar o enquadramento das construções realizadas pela própria população, às normas estabelecidas para as edificações, assim como, com o objectivo de possibilitar a redução de custos nos processos construtivos adoptados e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais, flexibilizar a ordem urbanística para essas áreas. Entre os instrumentos, o Estatuto da Cidade trouxe, o Plano Director, a ZEIS, a usucapião urbano colectivo para a família de baixa renda e a concessão de uso especial para fins de moradia as áreas públicas, medida provisória nº 2.220/2001 (Alfonsin, 2004). As leis, nas estratégias socioeconómicas e político institucionais, especificamente, direccionadas a erradicação da pobreza, destacaram: A Constituição Federal (art.183) e o Estatuto da Cidade (art. 9º) estimularam que seja conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos o acesso ao título de propriedade ou posse da terra e da moradia para combater o facto de que os títulos, comummente, saíam em nome do homem e dificultavam a partilha com a companheira; A Constituição dispôs que a ordem económica deve assegurar, a todos, existência digna, conforme os ditames da justiça social, e observar o princípio da redução das desigualdades regionais e sociais (art. 170, VII). Assim, o Governo Federal criou o Programa Bolsa Família, que instituiu o benefício básico a unidades familiares que se encontram em situação de extrema pobreza e um benefício variável, destinado a unidades familiares em situação de pobreza e extrema pobreza e que tenham gestantes, amamentantes, crianças e adolescentes de 0 a 15 anos (Lei /2004). De carácter universal, mas também com maior efeito nas camadas populares, foi sancionada legislação a instituir a renda básica de cidadania, direito 70

85 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS de todos os brasileiros residentes no País, independentemente de sua condição socioeconómica, a receberem um benefício monetário anual, que poderá ser pago em parcelas iguais e mensais (Lei /2004). Outra medida que visou atingir a população privada dos direitos básicos, foi a criação do Programa Nacional de Acesso à Alimentação -PNAA, vinculado às acções dirigidas ao combate à fome e à promoção da segurança alimentar e nutricional (Lei /2003) Política Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável A Política Nacional de apoio a Regularização Fundiária Urbana Sustentável do Governo Federal visou orientar e apoiar os Municípios e Estados no reconhecimento do direito à moradia e à segurança da posse da terra como direitos fundamentais, de acordo com a Constituição Federal de 1988 e nos termos da Campanha Global da ONU pela Segurança da Posse. Para a Política os programas de regularização, formulados a qualquer nível governamental, têm uma natureza intrinsecamente curativa e dependem, para ser pleno e sustentável, de integrar outras políticas públicas, urbanas e habitacionais, para intervir no mercado imobiliário e controlar efectivamente os processos de acesso ao solo urbano e quebrar o ciclo perverso que, historicamente, produziu a ocupação de áreas irregulares no país e preveni-las (Edésio Fernandes, 2004). Os programas de regularização, portanto, devem necessariamente combinar: A produção de novas opções de moradia social e de lotes urbanizados para grupos de menor renda, população de 0 a 3 salários mínimos 13, pelo Poder Público em todas as esferas governamentais; Planeamento urbano voltado a inclusão e gestão democrática dos instrumentos, mecanismos e processos de uso e ocupação do solo urbano, de forma a induzir a ocupação de vazios, a reabilitação de áreas centrais e, 13 O salário mínimo do país, a partir do advendo da moeda actual nacional, o Real, no ano de 1994, variou de 64,79 reais a 415,00 reais no ano de A cotação do real com relação ao euro do ano de 2006 a 2008 foi de, aproximadamente, 1 euro = 2,70 reais. 71

86 especialmente, considerar a questão da regularização fundiária como um dos eixos centrais na formulação dos Planos Directores es Municipais; Utilização das políticas fiscais e extra fiscais redistributivas e de mecanismos de captura de mais-valia urbanística pelo Poder Público, nos termos do Estatuto da Cidade, e incluir a concessão de direitos de construir, as operações urbanas consorciadas, o IPTU Progressivo e outros instrumentos inovadores para a desapropriação e aquisição de terras, ou formação de banco de terras; e A criação de mecanismos e processos de diversas ordens para atrair o sector imobiliário formal para a produção regular de lotes urbanizados (e mesmo com edificações) para a população de baixa renda em lugares adequados, preços acessíveis e em quantidades suficientes. A demanda pela regularização fundiária das áreas já consolidadas no país e a urgência de enfrentá-las, sem ignorar a magnitude e a luta pelo acesso à terra e à moradia, o Ministério da Cidade construiu as bases da política que parte dos seguintes pressupostos: Acesso a terra urbana como efeito jurídico do princípio constitucional da função sócio ambiental da propriedade e da cidade; A supremacia do direito público sobre o direito privado na regulação da ordem urbanística e na interpretação e aplicação do Estatuto da Cidade; A necessidade de conciliação entre regularização urbanística e ambiental com a regularização jurídica; e A necessidade de contribuir para a renovação dos processos de mobilização social em torno da discussão acerca do desenvolvimento urbano informal, especialmente pelo reconhecimento da participação popular efectiva em todas as etapas do processo de regularização. Os principais objectivos gerais da política: Apoiar os Municípios e Estados na implementação do Estatuto da Cidade com ênfase nos novos instrumentos de regularização fundiária e na medida provisória nº 2.220/2001 e na ampliação da democratização do acesso a terra urbanizada a população de baixa renda; 72

87 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Promover a integração, em todos os níveis do governo de programas de regularização e combinar urbanização e legalização, com políticas inclusivas de planeamento urbano e estratégias democráticas de gestão urbana; e Promover o reconhecimento de maneira integrada dos direitos sociais e constitucionais a moradia e preservação ambiental, qualidade de vida humana e preservação de recursos naturais. E os principais objectivos específicos: Promover o reconhecimento dos novos direitos reconhecidos pela ordem jurídica e urbanística em vigor, especialmente a usucapião especial urbana, concessão de direito real de uso, concessão de uso especial para fins de moradia e direito de superfície e sua plena utilização; Dar prioridade a utilização colectiva desses instrumentos de forma a dar soluções jurídicas colectivas a problemas urbanos e sociais que são essencialmente colectivos; Buscar a remoção de obstáculos à regularização fundiária que advêm da legislação federal, fundiária, cartorária, urbanística, ambiental, processual, administrativa, tributária e penal em vigor; Criar condições para o pleno reconhecimento e validação dos títulos representativos dos novos direitos acima mencionados pelas agências de crédito e financiamento público e privado, bem como pela opinião pública; e Incentivar diversas formas de parceria com a sociedade civil e promover ampla participação popular em todas as etapas das intervenções e contribuir para a renovação dos processos de mobilização social em torno da discussão acerca do desenvolvimento informal, de forma a conduzir a plena inclusão social das comunidades que vivem em assentamentos irregulares Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável No contexto da actual reforma urbana pretendida, os programas de regularização fundiária devem abranger um trabalho jurídico, físico, urbanístico e social, conjunto e integrado, e conduzidos em parceria pelo Poder Público e a população beneficiária. A intervenção deve dar prioridade a legalização da 73

88 permanência dos moradores da área ocupada irregularmente para fins de moradia e conjuntamente promover melhorias no ambiente urbano e nas condições de vida do assentamento, assim como, incentivar o pleno exercício da cidadania pela comunidade sujeito do programa e a integrá-los à economia urbana. Esse é o entendimento mais amplo e que abrange todas as possibilidades de intervenção abertas ao Poder Público pela Constituição Federal. Com base nesses pressupostos e nos objectivos da Política Nacional de apoio a Regularização Fundiária Sustentável, a Secretária de Programas Urbanos SNPU do Ministério da Cidades definiu os termos de um Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável e buscou promover a necessária compatibilização entre objectivos, princípios, mecanismos, processos e recursos. As orientações do Programa a ser exercido por todas as esferas do governo estruturou-se em 4 estratégias principais que devem ser fundamentalmente integradas, quais sejam, estratégias jurídicas, financeiras, urbanísticas e administrativas (Edésio Fernandes, 2004). 1. Estratégia jurídica: Discutir a necessidade de revisão, em alguma medida, da legislação federal, estadual e/ou municipal, directa ou indirectamente ligada à questão da regularização fundiária. Ex: Lei Orgânica Municipal, Planos Directores e outros; Promover aproximação, diálogo, informação e sensibilização de atores jurídicos fundamentais no processo de regularização fundiária, o reconhecimento dos novos direitos colectivos consolidados e viabilizar o registo imobiliário do título de posse ou propriedade. Ex: Governo Federal (juízes e corregedores, ministério publico, ordem dos advogados do Brasil - OAB e faculdades de direito, registadores públicos, entre outros); Município (câmara, cartório, juízes, etc.); Prestar assistência sócio jurídica a organizações não governamentais e associações de moradores para o propósito de acções de usucapião especial urbano colectivo e para o requerimento da concessão de uso especial para fins de moradia; Difundir uma nova cultura jurídica baseada no princípio da função sócio ambiental da propriedade urbana e da cidade. 74

89 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS 2. Estratégias Financeiras: Identificar e centralizar recursos de programas já existentes ou a serem criados no âmbito do Governo Federal, do orçamento do próprio Ministério da Cidade ou de outros, Estadual e Municipal, que possam ser aplicados no financiamento de programas de regularização fundiária; Captar recursos da iniciativa privada para a formação de parcerias públicas e privado; e Captar recursos de agências internacionais de financiamento e cooperação para apoio financeiro e programas de regularização fundiária. 3. Estratégia urbanística: Promover aproximação, diálogo, informação e sensibilização de atores essenciais como Conselhos, Sindicatos, Faculdades de arquitectura, urbanismo, engenharia, geografia e outras entidades profissionais que actuam na área do urbanismo para prestação de assistência técnica a custos mais baixos e com padrões específicos no contexto de programas de regularização; e Enfrentar os problemas decorrentes da ocupação informal de áreas de risco e outras áreas de valor ambiental. 4. Estratégias administrativas e institucionais: Fortalecer a discussão da regularização fundiária no contexto dos processos de elaboração de Planos Directores Municipais e disseminar o uso democrático dos processos e instrumentos de planeamento urbano, tais como as ZEIS zonas especiais de interesse social, para minimizar a pressão do mercado imobiliário e garantir a permanência dos ocupantes nas áreas regularizadas; Revisar as regulações urbanísticas municipais e os parâmetros construtivos, especialmente nas ZEIS; Montar um banco de experiências, legislação e leitura para orientar os programas das outras esferas de governo; e Promover troca sistemática de informação entre União, Município e Estados e subsidiar os processos de tomada de decisão. As estratégias, além de servirem como modelo para as acções a serem empreendidas, o Governo Federal visou à prestação de apoio técnico e financeiro que se traduziu no Programa de Urbanização, Regularização e Integração dos 75

90 Assentamentos Precários, que apoia duas acções: o Programa de Regularização Fundiária Sustentável Programa Papel Passado e Programas municipais de redução e erradicação de riscos. Os Programas objectivaram que o Estado ou Município: Celebre convénios de cooperação técnica para agilizar e aprimorar os programas de regularização fundiária; Realize os cadastros municipais para identificação, mapeamento e cadastro das áreas irregulares urbanas; Preveja a assistência técnica e jurídica para montagem e/ou aperfeiçoamento de programas municipais de regularização fundiária; Forme uma rede de parceiros para a prestação de apoio técnico, jurídico e social nas acções de regularização fundiária; Crie um sistema de informação que possa identificar os diferentes regimes de posse e suas consequências; e Análise e revise as políticas de regularização existente, no sentido de provê-las acompanhá-las e avaliá-las. O apoio se dá por meio da aplicação de recursos financeiros do Orçamento Geral da União OGU e pela transferência, a Municípios ou Estados, de imóveis pertencentes a órgãos do Governo Federal, com o objectivo de se proceder à regularização da posse ou da propriedade em favor dos moradores. O recurso proveniente do OGU não deve retornar ao cofre público federal e fica a par do Município cobrar ou não a intervenção realizada. Através do programa, o Ministério das Cidades visou divulgar as acções e o escopo dos programas de financiamento disponíveis, nacionais e internacionais. A articulação das acções deve se dar através dos demais programas fornecidos pelas Secretarias Nacionais da Habitação, de Saneamento Básico e Transporte, que com os objectivos direccionados a habitação, a urbanização integral dos assentamentos precários, à segurança, à salubridade, à habitabilidade da população e a regularização jurídica da posse, integram a Política Nacional de Regularização Fundiária Urbana Sustentável. Os programas, além de financiados pelo Orçamento Geral da União OGU, são também pelo Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FGTS e por 76

91 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS financiamentos internacionais, do Banco Internacional de Desenvolvimento e do Banco Mundial. Os recursos provenientes do FGTS devem retornar aos cofres públicos nacionais e correspondem, na sua maioria, para os programas da área de saneamento, transporte e melhoria da qualidade dos imóveis degradados. No ano de 2006, foi criada a Lei nº de 16 de Maio, que dispôs sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social SNHIS, criou o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social FNHIS e instituiu o Conselho Gestor do FNHIS. A lei com um dos seus objectivos: viabilizar para a população de baixa renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável, previu, nas directrizes a serem seguidas, que o acesso à habitação de interesse social para as pessoas de menor renda são a prioridade dos planos, programas e projectos e, portanto, a utilização prioritária de incentivos deve dar-se para as áreas de infraestrutura, regularização da posse da terra e sustentabilidade financeira, social e ambiental. Os pressupostos das acções previstas pelos programas incluem o respeito à autonomia municipal, a construção de parcerias locais e a participação cidadã na concepção, execução e a fiscalização das actividades desenvolvidas. O Ministério da Cidade entende que as intervenções urbanas, nomeadamente direccionada a população de baixa renda, devem englobar, também, acções de desenvolvimento socioeconómico da população alvo. Assim, conjunto aos planos de solicitação de recursos dos programas, é necessário o plano de trabalho social que envolva a população alvo em actividades que trabalhem os eixos a destacar: acções informativas; mobilização e organização comunitária; educação sanitária e ambiental; capacitação profissional, geração de emprego e renda e educação patrimonial Instrumentos Municipais As administrações municipais são os protagonistas dos processos de urbanização e regularização fundiária no país. Após a Constituição Federal de 1988 houve um empoderamento dos Municípios brasileiros, que passaram a ter competência para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, 77

92 mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII da C.F.), e para adoptar as medidas que favoreçam o seu desenvolvimento cultural, social, político, económico, ambiental e institucional. O Município, enquanto ente mais próximo e com maior conhecimento dos problemas existentes em seu território, tornou-se responsável por assegurar, entre outros, o uso adequado do solo, a moradia digna, a melhoria da qualidade de vida de seus habitantes, a provisão de equipamentos públicos e infraestrutura para todos os cidadãos (Funes, 2005). As administrações públicas municipais couberam a elaboração de leis, a criação de fundos de habitação e desenvolvimento urbano, assim como a obtenção de recursos e outros. Para assegurar esses direitos, os Municípios passaram a ser regidos por Leis Orgânicas, verdadeiras constituições municipais, que vieram mostrar as marcas da autonomia, descentralização e democratização no país. Os governos locais ganharam força, ampliaram sua agenda e mudaram seu papel, pois deixaram de ser meros executores de acções dos níveis centrais de governo. A Lei Orgânica surgiu com o objectivo de oferecer ao Município instrumentos legais para enfrentar as grandes transformações da cidade e proporcionar nova ordem ao desenvolvimento. Instrumento maior, promulgada pela Câmara Municipal, atende os princípios estabelecidos na Constituição Federal e Estadual e contêm a base que norteia a vida da sociedade local, na soma comum de esforços para o bem-estar social. Para a implementação prática da política urbana, a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade cumpriram correctamente seus propósitos e repassaram a obrigatoriedade ao Plano Director, responsável por entregar a competência discricionária aos órgãos técnicos municipais. De acordo com a Constituição Federal, o Plano Director é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, que tem como objetivo o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182). O Estatuto da Cidade, além de reafirmar a importância do Plano Director para a implementação da política urbana, o institucionalizou e trouxe novos instrumentos para os Municípios, a fim de que possam vir a adoptá-los para corrigir as distorções territoriais existentes na cidade. Entre os instrumentos previstos: 78

93 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Natureza urbanística - regulamentação do uso e ocupação do solo, combate à especulação imobiliária, gestão social da valorização da terra; Regularização fundiária - urbanística e jurídica; e Gestão democrática: participação dos cidadãos no processo de definição da política urbana (conselhos, audiências, consultas públicas) e outros. Os instrumentos dependem dos Planos Directores ou de leis municipais específicas para serem aplicados e precisam ser aprovados pelo Poder Executivo do Município, a Câmara de Vereadores. Obrigatório para as cidades com mais de habitantes, e também, após o Estatuto da Cidade, para aquelas com menos moradores, mas localizadas nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas, áreas de interesse turístico e de impacto ambiental, os Planos Directores tornaram-se relevantes aos Municípios que não se enquadram nessa categoria. O Município que tem como objectivo do poder público alcançar os princípios da política urbana de promover a urbanização e regularização fundiária das áreas ocupadas pela população de baixa renda, na qual a actuação do Poder Público não se deverá bastar na simples identificação dos elementos temporais e circunstanciais da posse, nem singelamente pugnar pelo reconhecimento do direito de uso ou de propriedade postulado, mas também e, principalmente, velar para a integração das respectivas áreas num projecto, programa ou plano de urbanização ou de regularização fundiária, no sentido lato, a inseri-las no contexto do planeamento urbano, tornouse fundamental a implementação do Plano Director (Freitas, 2004). Com a aprovação do Estatuto da Cidade, o papel do Município tornou-se ainda mais importante, uma vez que, em todos eles, fez-se necessária a criação de uma estrutura institucional responsável pela política urbana e habitacional. De acordo com o porte da cidade, essa estrutura pode ser um departamento ou uma Secretária, que deve realizar diagnósticos, sistematizar dados e informações, elaborar programas e projectos, viabilizar recursos, executar obras e outros. Ao Município tornou-se obrigatório prever a criação de Fundos e de Conselhos de Desenvolvimento Urbano e Habitacional (Funes, 2005) Planos de Ordenamento 79

94 Anterior a Constituição Federal de 1988, o processo de planeamento urbano dependia única e exclusivamente da vontade política, que, por meio de leis, traduzia as ideias em planos, que vertia a instrumentalização do processo de planeamento. A necessidade de uma regulamentação devido aos problemas urbanos das cidades brasileiras de ausência de saneamento ambiental, falta de moradia digna para a camada mais pobre da população e outros, levou o planeamento urbano no país a passar de uma mera concretização da vontade dos governantes para o dever, também, de obedecer à provisão legal. Com isso, o planejamento deixou de atender apenas a regras técnicas, que eram transformadas em planos, para atender a regras não apenas de carácter técnico, mas, conjuntamente de carácter jurídico (Mukai, 2007, p. 63). A Constituição Federal de 1988 impôs normas as esferas de governo com o artigo 21, inciso IX, que atribuiu competência à União para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento social. No artigo 174, impôs ao Estado a atribuição de planear o que tratava-se de domínio económico e, no artigo 30, inciso VII, a responsabilidade de definir o planejamento e os planos urbanísticos para o ordenamento do seu território aos Municípios. A Carta Magna deixou clara a importância do planeamento urbano para que os Municípios efectuem o ordenamento do território, que deve ser realizado através do Plano Director. Ao planeamento urbano, também, estabeleceu a exigência de demonstrar o atendimento, pela propriedade urbana e pela cidade, de sua função social. De acordo com a lei, o desenvolvimento da cidade somente poderá ser considerado sustentável se tiver voltado para eliminar a pobreza e reduzir a desigualdade. Para a política urbana, enquanto a população não tiver acesso à moradia, ao transporte público, saneamento, cultura, lazer, segurança, educação, saúde, a cidade não cumpri sua função. Para enfrentar o crescimento desordenado e precário das cidades, portanto, o planeamento urbano pode trazer benefícios a colectividade através de uma política programada de habitação, na disciplina do tráfego, ao dar o devido 80

95 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS parâmetro para o zoneamento e ao desconcentrar os serviços públicos, entre outros elementos, que precisam ser realizados por meio de um de estudo e trabalho de equipa profissional, bem como com a participação da população destinatária do planeamento em questão (Spadacini, 1980 apud Mukai, 2007). Ao tratar-se de questões urbanas, o planeamento, necessariamente, deve adoptar um determinado plano, qual seja, o Plano Director, o que não significa que as acções urbanísticas se esgotem nesse plano e que não seja necessária a coordenação de outros planos (leis municipais específicas) para se atender às directrizes da política urbana. A regularização fundiária urbana sustentável necessita de um plano de acção por parte do poder público. Sua efectivação depende da interacção de vários planos que podem incidir sobre uma área, quais sejam, fundiário, urbanístico, de saneamento básico, transporte, ambiental, social e outros vitais a sua sustentabilidade. Essa interacção pode e deve estar contida no Plano Director, posto ser esse o instrumento básico do planeamento da cidade. a) O Plano Director A política urbana advinda com o Estatuto da Cidade deu um novo fôlego ao planeamento urbano, que teve algum destaque na década de 1970, quando os Municípios brasileiros começaram a adoptar Planos Directores. Os Planos Directores, contudo, sempre careceram de eficácia e tornaram-se, na maioria das vezes, apenas uma carta de intenção, na qual cada administrador público acabava por planear o desenvolvimento urbano do Município segundo suas próprias convicções, o que resultava na descontinuidade administrativa e, por conseguinte, no abandono do planeamento. O Plano Director aparece na Constituição Federal de 1988 como instrumento básico da política de desenvolvimento urbano e da função social da propriedade, subordinado ao atendimento às exigências fundamentais da ordenação da cidade estabelecidas no documento. O Estatuto da Cidade reafirmou e deu relevância particular ao papel central desse instrumento, como eixo principal da regulação urbanística das cidades. 81

96 O Plano definido como um conjunto de regras orientadoras da acção de agentes que constroem e utilizam o território urbano, de acordo com a lei, deve partir de uma leitura da realidade da cidade e envolver temas e questões relativas aos aspectos urbanos, sociais, económicos e ambientais e que venham a servir de base para a formulação de hipóteses reais sobre a opção de desenvolvimento territorial. Assim, a lei tem a participação popular como um requisito constitucional para sua instituição (Polis, 2001). A partir dessa leitura o Plano Director deve estabelecer o destino específico que se quer dar as regiões e áreas do Município e prever os objectivos e as estratégias. O destino específico dado a cada região e área serão previstos pelo macrozoneamento. O macrozoneamento subdividi o território em zonas adensáveis e não adensáveis, definidas de acordo com a capacidade de infraestrutura instalada e caracterização ambiental. Separadas por zonas, será previsto, a cada uma, as estratégias, os instrumentos tributários e jurídicos e estabelecido os índices urbanísticos. Em sentido amplo o zoneamento consiste na repartição do território municipal à vista da destinação da terra, do uso do solo, ou das características arquitectónicas (Funes, 2005). Na busca de atender a função social da propriedade e o ordenamento territorial, o Plano Director precisa prever mecanismos que, entre outros, venham democratizar o uso, a ocupação e a posse do solo urbano, de modo a conferir oportunidade de acesso ao solo e à moradia. Portanto, uma vez que o Poder Público somente respeitará o Estatuto da Cidade quando os instrumentos previstos forem aplicados com a finalidade de atender às directrizes gerais previstas na lei, o Plano, enquanto instrumento do planeamento urbano, tem a obrigatoriedade de prever a promoção da urbanização e regularização fundiária das áreas urbanas ocupadas pelas famílias de baixa renda (Polis, 2001). O Estatuto da Cidade determinou que as áreas que não cumprem a função social devem, necessariamente, ser identificadas e delimitadas no Plano Director, afim de que passem a cumpri-la. Na busca de viabilizar e democratizar o acesso à terra e à moradia para a população de baixa renda, a lei trouxe a possibilidade de as inserir em zonas especiais de interesse social ZEIS, que tem como objectivo atender a possibilidade do estabelecimento de normas especiais de urbanização, 82

97 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS uso, ocupação e edificação do solo e considerar a situação socioeconómica da população, bem como a incidência de normas ambientais. b) Zonas Especiais de Interesse Social A Zona Especial de Interesse Social - ZEIS, como um dos novos instrumentos da política urbana previsto pelo Estatuto da Cidade, legitimou-se como instrumento urbanístico de zoneamento dos Municípios. Utilizada a partir do advento da lei 6.766/79 e da possibilidade da urbanização específica, as ZEISs podem conter áreas públicas ou particulares destinadas a população de baixa renda, prioritariamente, para a produção e manutenção de habitação de interesse social. Na actualidade, as ZEISs correspondem as áreas ocupadas nas quais há o interesse público de promover a regularização jurídica e urbanística, com a implantação de infraestrutura urbana e equipamentos comunitários, a objectivar incorporar o território a cidade. Normalmente, são áreas consolidadas e predominantemente residenciais, com população de baixa renda para os padrões locais, e áreas passíveis de urbanização, isto é, que não estão localizadas em área de risco, sob pontes, viadutos. No planeamento urbano é o instrumento que veio permitir o reconhecimento legal das áreas de favelas do Município e prever áreas para a desapropriação por interesse social. A ZEIS, também, destinam-se as áreas vazias ou mal aproveitadas, que podem ser direccionadas à implantação de conjuntos de habitação social para atender à demanda habitacional da população de baixa renda, ou para situações de remoção de áreas de risco, de área de preservação permanente, desabamentos, enchentes e outros (Funes, 2005, p. 87). Obrigatoriamente instituídas por meio de lei municipal, seja por legislação específica, seja pela lei que institui o Plano Director, a ZEIS enquanto categoria específica do zoneamento da cidade envolve (Costa; Saule Junior; Uzzo; Cardoso, 2002): As áreas mal utilizadas a ser determinada de utilidade pública ou interesse social, e aplicado o instituto jurídico, previsto pelos instrumentos do 83

98 Estatuto da Cidade, da desapropriação, que é uma forma excepcional de aquisição da propriedade privada pelo Poder Público sujeita a estritos requisitos e condições constitucionais e legais, e com pagamentos em título da dívida pública. O poder público municipal pode aplicar a desapropriação para fins de reforma urbana nos casos em que o imóvel não estiver cumprindo sua função social, ou seja, quando não atender às exigências fundamentais da ordenação da cidade expressas no Plano Director que define seus critérios. O não cumprimento pelo proprietário da determinação legal expressa no Plano possibilita a aplicação do instituto tributário do IPTU progressivo no tempo. Se o proprietário, cinco anos após o início da cobrança de IPTU progressivo não vier a cumprir a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização conforme a lei, o Município pode proceder à desapropriação do imóvel. O controlo do uso e da ocupação do solo urbano é uma das formas de aquisição de terras pela Administração Pública para atender ao interesse social da cidade. As áreas de favelas para a aplicação das normas especiais de parcelamento, uso e ocupação do solo e edificação. No tocante ao processo de regularização fundiária, no aspecto jurídico, possibilita o devido registo da área no Cartório de Registo de Imóvel competente com a utilização própria dos institutos jurídicos, que permitirá assegurar a segurança da posse ou da propriedade do assentamento previstos nos instrumentos da política urbana (Mukai, 2007). Para tanto, é importante que a citada lei municipal preveja, entre outros: Os perímetros delimitados das áreas; Os critérios estabelecidos para a elaboração e execução do plano de regularização; As directrizes que nortearão o estabelecimento das normas especiais de parcelamento, edificação, uso e ocupação do solo; Os institutos jurídicos que poderão ser utilizados para assegurar a posse ou a propriedade e levar ao termo a titularização da área; A ZEIS, quando instituída por uma legislação específica e somada com o Plano Director, pode ser compreendida como pertencente a categoria dos chamados planos especiais, planos particularizados (Polis, 2001). 84

99 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS A diversidade de situações urbanísticas, jurídicas e políticas que envolvem as favelas tornam impossível traçar critérios e estratégias válidos para toda e qualquer situação. Assim, no Plano Director ou na lei específica que instituir a ZEIS deve haver, portanto, a identificação dos principais tipos e sua recorrência na cidade e outros aspectos relevantes para a regularização, para dar suporte à elaboração de planos, programas ou projectos, caso a caso (Edésio Fernandes, 2002). Os institutos jurídicos que podem ser utilizados para a regularização fundiária jurídica das áreas delimitadas pelas ZEIS podem ser de titulação plena, que garantem a propriedade ou não plena, que garantem a segurança da posse. c) Institutos Jurídicos de Regulariza R egularização FundiáriaF - Jurídica Os institutos jurídicos, a destacar, trazidos pelo Estatuto da Cidade e que podem vir a garantir a segurança da posse ou da propriedade a população moradora das favelas são: Usucapião Especial de Imóvel Urbano particular, de forma individual ou colectiva, à população de baixa renda: aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural (art. 9º, Estatuto da Cidade). A usucapião especial colectiva ocorrerá nos casos em que não for possível identificar individualmente o lote ocupado por cada morador; Concessão Especial de Uso para fins de Moradia para as áreas públicas onde residam moradores de baixa renda: é fornecido o direito de uso do bem de forma gratuita e formalizado um contrato entre o Poder Público e o ocupante da área. O direito é concedido mediante a comprovação dos requisitos expressos na Medida Provisória nº 2.220, de 4 de Setembro de 2001, art. 1º aquele que, até 30 de Junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação 85

100 ao bem objecto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. O direito, também, pode ser adquirido de forma colectiva. Concessão de Direito Real de Uso: permite ao ocupante, que torna-se concessionário, utilizar o terreno por tempo certo ou indeterminado, para os fins estabelecido no contrato e responder pelos encargos civis, administrativos e tributários que incidem sobre ele. A concessão pode ser extinta se o concessionário der, ao imóvel, finalidade diferente da estabelecida. É transferida por ato intervivos ou por sucessão legitimada ou testamentária (Funes, 2005, p. 91); Direito de Superfície: o proprietário de uma área urbano concede o Direito de Superfície do seu terreno para outrem, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registada no cartório de registo de imóveis. Somente o que é construído pelo superficiário torna-se de sua propriedade. A transferência pode ser colectiva e neste caso o título pode ser transferido para a associação dos moradores. Outros institutos, previstos pelo Código Civil brasileiro (Lei /02), também podem vir a ser utilizados nas áreas privadas e/ou públicas como a Doação e o Contrato de Compra e Venda: Doação: outorga não onerosa e voluntária de um imóvel ou terreno por parte do proprietário. Ocorre quando uma área particular ocupada por população de baixa renda é doada pelo proprietário para o Município promover a urbanização e a regularização fundiária ou quando o Município transfere uma área pública para a população de baixa renda. A transferência da titularidade do bem para o beneficiário é realizada por meio de um contrato de doação. Este procedimento necessita de autorização legislativa. Contrato de Compra e Venda: documento assinado entre o proprietário da área ocupada e seus moradores e que estabelece a obrigação do proprietário de transferir a propriedade para os ocupantes de forma individual ou colectiva. Para os moradores cria-se a obrigação de pagar uma determinada quantia pela área a adquirir. 86

101 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Os institutos possibilitam a titulação plena, quando garantem o direito de propriedade, e não plena, quando garantem o direito de posse da área. De acordo com seus critérios podem ou não ser celebrados de forma onerosa, ou seja, cobrado do beneficiário o direito adquirido. Instituto Jurídico Área Pública Área Particular Titulação Plena Titulação Não Plena Oneroso Usucapião Especial de Imóveis Urbanos X X Concessão Especial de Uso para fins de Moradia X X Concessão de Direito Real de Uso X X X X Direito de Superfície X X X X Doação X X X Contrato de Compra e X X X X Venda Tabela 2. Institutos Jurídicos para a Regularização Fundiária Jurídica das áreas de Favelas no Brasil. No que se refere as áreas públicas, considerada as favelas, que, principalmente, podem estar localizadas em áreas da categoria de bem comum do povo como praças, ruas, áreas verdes, áreas de preservação permanente, entre outros, para a implementação dos institutos de regularização, é necessário promover a desafetação do bem. O processo é iniciado com a autorização legislativa visando a mudança da destinação do bem público, ou seja, ele deixará de ser um bem de uso comum do povo e passará a ser um bem disponível. Assim, o bem público pode ser transferido a um proprietário particular (Bueno; Costa, 2002, p. 80 e 81). A afirmação tem algumas interpretações controvérsias com relação ao instrumento de Concessão de Uso Especial para fins de Moradia e com relação a gestão ambiental das cidades e dos assentamentos a tratar. A medida provisória, com relação à ocupação de áreas de preservação permanente e bem comum do povo e outras, faculta ao poder público assegurar o exercício do direito à posse em outro local e reafirma, assim, o direito subjectivo [...], seus artigos 4º e 5º dispõem que ficará a critério do Município a regularização ou remoção destas áreas (Funes, 2005, p. 93). Porém, com relação a áreas que apresentam risco a saúde e vida dos 87

102 moradores determinou a remoção para outro local e a garantia do direito à terra e à moradia. Dentro desse contexto, as questões ambientais aparecem como um desafio, principalmente com relação aos outros instrumentos que não apoiam-se na Medida Provisória, mas têm como base os movimentos e às legislações ambientais proibitivas existentes. A Lei nº de 1981, Política Nacional de Meio Ambiente, no seu artigo 2º, inciso I, trouxe que a acção governamental, na manutenção do equilíbrio ecológico, considera o meio ambiente como um património público à ser necessariamente assegurado e protegido, a ter em vista o uso colectivo (Custódio, 1990 apud Funes, 2005). Com relação as áreas de preservação permanente, de acordo com a Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, nº 369, de 28 de Março de 2006, a regularização fundiária urbana sustentável das áreas poderão ser autorizada pelo órgão competente. Para tanto, cabe ao Poder Pública a apresentação de um Plano de Regularização Fundiária Sustentável para a área, prevista em legislação municipal como ZEIS, e na qual não tenha sido identificada localidades consideradas de risco de inundação, corrida de lama e de movimentos de massa rochosa e outras definidas como de risco (Mukai, 2007). Por fim, os instrumentos e sua implementação pela administração pública, para o planeamento urbano e ordenamento do território, devem ser aprovado por lei municipal de responsabilidade do Poder Legislativo, a Câmara de Vereadores. O órgão é o responsável, entre outros: Pela discussão e aprovação do Plano Director que venha contemplar a regularização e incorporar suas prioridades nas leis orçamentárias; Elaboração e aprovação das leis que possibilitem a aplicação dos instrumentos de regularização; Instituição dos programas de urbanização e regularização de áreas definidas pelo Plano Director ou lei municipal específica, como Zonas Especiais de Interesse Social; Garantia da participação popular em todas as etapas do processo legislativo da regularização e assegurar e promover a participação e discussão das propostas de leis sobre a regularização com organizações e movimentos 88

103 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS populares, ONG e entidades de assessoria jurídica e técnica, associações de classe, sindicatos, associações empresariais e órgãos do Poder Executivo municipal Contributo para Programa Local de Regularização Fundiária Sustentável de Favelas Os programas de urbanização e regularização fundiária a nível municipal devem ser coordenados por secretarias municipais de habitação ou órgãos da administração, como empresas municipais ou companhias de habitação. Esse órgão, responsável pelo planeamento e pela gestão dos recursos técnicos e financeiros da política de urbanização e regularização fundiária no Município, precisa actuar de forma integrada com os demais órgãos municipais que se relacionam com a política urbana e habitacional. Torna-se importante, portanto, que na estrutura desse órgão exista um departamento direccionado a regularização fundiária, no qual actue uma equipa multidisciplinar e capacitada composta, nomeadamente de arquitectos, advogados, assistentes sociais, engenheiro e outros. Os procedimentos a serem adoptados no Programa deve prever (Bueno; Costa, 2002): 1. A realização de estudos e avaliações, com a elaboração de parecer social e urbanístico que deverá atestar a possibilidade de urbanização das áreas em questão e, por último, informação a cerca da situação jurídica fundiária; Os estudos podem ser realizado de acordo com as orientações do instrumento, estudo prévio do impacto de vizinhança, previsto no Estatuto da Cidade O estudo de impacto de vizinhança - EIV, no art. 36 do Estatuto da Cidade prevê que a Lei municipal definirá os empreendimentos, situados em área urbana, que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal. No art. 37, diz que o EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou actividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões: I - adensamento populacional; 89

104 II - equipamentos urbanos e comunitários; III - uso e ocupação do solo; IV - valorização imobiliária; V - geração de tráfego e demanda por transporte público; VI - ventilação e iluminação; VII - paisagem urbana e património natural e cultural. Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficarão disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público municipal, por qualquer interessado Pesquisa sobre a situação fundiária dos terrenos ocupados para descobrir a quem pertencem, identificar se as áreas são públicas ou particulares, entre outros; A pesquisa deverá ser realizada na Prefeitura e nos Cartórios de Registo de Imóveis. Deve ser efectuado um levantamento planialtimétrico cadastral, com dados obtidos nas empresas de água, esgoto e energia eléctrica, para verificar a interferência com outras redes e incluir o levantamento das ruas e edificações das favelas. O programa de regularização fundiária sustentável de favela deve buscar resolver os problemas jurídicos, urbanísticos, físicos, ambientais e sociais de cada área estudada, que precisa possuir um Plano de Regularização. Toda a gestão pública municipal do processo, desde a elaboração a execução do plano, incube ser realizada de forma participativa. 2. Plano de Regularização precisa conter, entre outros: Caracterização jurídica, territorial, ambiental e socioeconómica, ou seja, levantamento da legislação, pesquisa fundiária, levantamento topográfico e pesquisa social; Caracterização Levantamento Legislativo Pesquisa Fundiária Instrumentos Leis Orgânica, Plano Director, lei de zoneamento, etc. Levantamento da situação fundiária: cartórios; cadastros da Prefeitura; Institutos de terras; Levantamento das acções judiciais: Fóruns Centrais e na Justiça Federal; Levantamento de desapropriações: nas procuradorias municipais e nas Concessionárias. 90

105 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Levantamento Topográfico Informações necessárias: limites do assentamento; uso e ocupação do solo; rios; APPs; linhas de transmissão; vegetação arbórea e áreas degradadas; sistema viário; quadras e lotes e infraestrutura implantada; Escala apropriada; Deve preceder ao levantamento social; relação com a base cartográfica municipal e preferencialmente georreferenciado. Levantamento/retrato das principais características da Pesquisa Social comunidade: população total; renda; actividades económicas; formas de organização; demandas. Tabela 3. Processo de Caracterização Jurídica, Territorial, Ambiental e Socioeconómica da área. Adaptado Fonte: Ministério da Cidade, O processo de pesquisa fundiária da área pode ser desenvolvido junto a convénios com universidades, organizações não governamentais e outros, de suma importância para o registo posterior, devido a divergências entre o sector público e os cartórios de registo de imóveis, que precisa ser enfrentado, principalmente através da constituição de mecanismo público de articulação entre os diferentes atores. Normas especiais de uso e ocupação do solo e edificação e os critérios para a regularização, a definir como deverão ser aplicados os institutos jurídicos de regularização fundiária para cada área. Regularização da área em ZEIS; Padrões urbanísticos específicos, por exemplo, a lei de ZEIS poderá permitir casas de frente e fundo, moradia sobre laje, dimensões diferentes para o sistema viário e coeficiente de aproveitamento de acordo com as características das ocupações; Obrigatoriedade do uso residencial; Proibição de remembramento; Definição do instituto jurídico de transferência da posse ou da propriedade e quando for o caso, o valor e a forma de pagamento; Plano de Urbanização com as obras a serem executadas e incluir, quando for o caso, o alargamento ou ampliação do sistema viário, diferenciar o sistema com acessos a veículos e os pedonais, a ligação de água, esgoto e energia, a forma e acesso à colecta de lixo, além das normas edílicas e dos espaços públicos; Plano de Saneamento; Plano de Transporte, e outros. 91

106 Prever a produção de novas moradias para a transferência de moradores da favela, parte ou toda, localizadas na área de risco ou de preservação permanente, ou ainda para os casos de demolição de casas existentes que não apresente um padrão básico de habitabilidade, a considerar, por exemplo, ventilação e insolação; Estudos indicam o uso generalizado do padrão de 40m 2 a 45m 2 de área para os menores lotes (Bueno; Costa, 2002); Para as áreas de preservação permanente fazer o Plano de Regularização Fundiária Sustentável de acordo com a resolução CONAMA, nº369/06. Definição dos órgãos responsáveis pela execução das obras que podem ser realizadas por administração directa, quando a prefeitura ou uma empresa privada executa a obra, ou por mutirão autogerido onde quem constrói são os próprios moradores. Essas duas formas podem ser mescladas; Definir, quando for o caso, a forma de pagamento das benfeitorias. Inclusão da área nas rotinas de orientação e fiscalização de uso e ocupação do solo e de manutenção urbana, para evitar a deterioração das obras e recriação de situações de irregularidade; Implantação de equipamentos urbanos, escolas e posto de saúde, que podem ser fixados dentro da área, ou requerer a remoção de moradias e ainda a aquisição de terras pelo Poder Público, quando for o caso; Eixo Acções Informativas Mobilização e Organização Comunitária Instituir ZEIS. Plano de Acção Social: Acções Elaboração de Plano de comunicação e utilização de meios de comunicação com o objectivo de informar os beneficiários sobre temas inerentes à intervenção e/ou de interesse da comunidade. _Formar comissões de acompanhamento das actividades de regularização e das obras; _ Formar ou fortalecer entidades associativas e promover a capacitação de lideranças; _ Definir regras de convivência colectiva; _ Incentivar a integração entre os beneficiários os agentes envolvidos; _ Articular parcerias com instituições públicas e/ou privadas que actuam ou possam vir a actuar na área; _ Preparar a comunidade para o recebimento das benfeitorias; _ Organizar e acompanhar vistorias de imóveis; 92

107 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Educação Sanitária e Ambiental (Lei nº de 27 de Abril de 1999). Educação Patrimonial _ Planejar e acompanhar a ocupação de empreendimentos/realojamento; _ Acompanhar a pós-ocupação/implantação de sistema e equipamentos; _ Realizar pesquisa pós-regularização/satisfação, quando for o caso. _ Fomento à participação comunitária através do desenvolvimento de cursos, reuniões, palestras, assembleias e campanhas educativas, seminários temáticos que estimulem e sensibilizem as lideranças comunitárias e a população beneficiária em geral, para participar do planeamento e implementação do empreendimento. _ Nas actividades planejadas, abordar temas como: higiene; saúde preventiva; saneamento básico; controle de vectores de recursos hídricos; preservação ambiental; colecta selectiva e outros temas de interesse da comunidade. _ Formação e desenvolvimento de grupos que reflictam e discutam as questões sócio ambientais locais, a necessidade do controle social e a importância do papel de cada actor na resolução dos problemas de saneamento e saúde. _ Fortalecimento e/ou articulação de foros, municipais e/ou regionais, que actuam na área sócio ambiental. _ Formação de agentes/educadores ambientais locais. _ Incentivar o plantio de mudas de árvores nos empreendimentos, na relação de uma árvore por unidade habitacional, observando-se as características do terreno e do projecto. _ Desenvolver cursos, oficinas, palestra, reuniões, campanhas, seminários temáticos, abordando temas como preservação do património históricocultural e uso, e manutenção e apropriação adequados dos imóveis e dos equipamentos comunitários. _ Propiciar ao beneficiário contacto directo com as evidências e manifestações da cultura locais a fim de desenvolver a consciência sobre a importância da preservação desses bens histórico-culturais; _ Estimular a sociabilidade e do uso compartilhado dos espaços comuns; _ Estimular a cooperação, responsabilidade e o sentimento de colectividade em relação a manutenção e conservação da moradia e seu entorno. _ Identificar o perfil, vocação produtiva e demandas da comunidade e do Capacitação entorno; Profissional onal e _ Promover a capacitação de mão-de-obra local; Geração de _ Estabelecer parcerias para desenvolvimento de projectos afins; Trabalho e _ Assessorar a formação de grupos produtivos (associações, cooperativas Renda de produção e serviços, microempresa, outros). _ Estabelecer parcerias para absorção da mão-de-obra capacitada. Tabela 4. Eixos e Acções para a elaboração de um Plano de Acção Social. Adaptado Fonte: Caderno de Orientação Técnico Social, Caixa Económica Federal,

108 Conjunto ao Plano de Acção Social deve-se visar o tratamento das demais questões referentes ao atendimento das necessidades sociais da população prevista pela Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade: Assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos, disposto no art. 5º da constituição, como dever do Estado e também previsto como um dos institutos jurídicos do Estatuto da Cidade; Tarifa social pelos serviços públicos. O Estatuto da Cidade, dentre os direitos que caracteriza a cidades sustentáveis, prevê o direito aos serviços públicos, nomeadamente, o saneamento básico caracterizado pelo fornecimento de água, colecta e tratamento de esgoto, resíduos sólidos e fornecimento de energia eléctrica. Contudo, esses serviços, têm o seu usufruto vinculado ao pagamento de tarifa pelo usuário o que leva a questão da equação entre tarifa e prestação de serviços, versus condição socioeconómica da população; Política de género. 94

109 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS CAPÍTULO IV. CASO DE ESTUDO MUNICÍPIO DE PIRACICABA 4.1. Introdução Piracicaba, cidade de porte médio do Estado de São Paulo, Brasil é reconhecida como um dos centros agro-industriais mais conceituados do país e apresenta característica sócio territorial com altos graus de desigualdade. A cidade convive com bairros marcados pela pobreza, precariedade territorial, social e ambiental e concentra grande demanda por melhores condições habitacionais, empregos, serviços e equipamentos básicos de educação e saúde, problemas ambientais e outros. Dos 63 bairros que formam a cidade percebe-se a desigualdade sócio territorial entre partes qualificadas, com oportunidades e melhores condições de vida, e partes precárias, zonas onde as condições de vida interditam e obstruem os canais de acessos às riquezas produzidas colectivamente, como os benefícios da vida urbana. A cidade de Piracicaba possui, na actualidade, aproximadamente 40 áreas de favelas. De acordo com os dados do Instituto de Pesquisa e Planejamento de Piracicaba - IPPLAP, 36 estão localizadas em áreas públicas, na maioria áreas verdes e com partes em áreas de preservação permanente (manancial de córregos e rios), e 4 localizadas em áreas particulares, sendo que 2 foram desapropriadas pelo poder público e são património público. As favelas do Município, seu desenvolvimento e iniciativas de regularização fundiária e urbanização estão relacionados ao crescimento económico, a urbanização e a desigualdade social, associados a política de desenvolvimento urbano, a participação do movimento popular na cobrança de seus direitos e a política habitacional adoptada pela Empresa Municipal de Desenvolvimento Habitacional de Piracicaba EMDHAP a partir da década de O objecto empírico é o estudo da primeira iniciativa completa de regularização fundiária e urbanização de favela desenvolvida pelo Município, na favela mais antiga da cidade denominada Jardim Algodoal, e a visão dos responsáveis e técnicos dos vários órgãos envolvidos com a política urbana, 95

110 habitacional e social da cidade, directa ou indirectos envolvidos com o caso de estudo, até o ano de Caracterização Figura 3. Foto Aérea da cidade de Piracicaba. Fonte: Santos, O Município de Piracicaba encontra-se localizado na região leste do Estado de São Paulo com topografia pouco acentuada e extensão em torno de 1.368,40 km², 165,33 km² de área urbana e 1.203,07 km² de área rural. Percorre as bacias hidrográficas de dois grandes rios e margeia, aproximadamente, 72% da área da bacia do Rio Piracicaba e 28% da bacia do Rio Tietê. Encontra-se a 173 km da cidade de São Paulo. Piracicaba tem, aproximadamente, 365 mil habitantes, com crescimento anual de 2,04%, e uma economia historicamente vinculada à produção agrícola e industrial, com destaque para os sectores sucroalcooleiro e metalo-mecânico (IPPLAP, 2008a). O Município detêm a maior área agrícola explorada da região, 21% de sua extensão, e sua produção industrial está, principalmente, direccionada a equipamentos para usinas de açúcar e destilarias de álcool (SEMDES, 2000). 96

111 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS A cidade comporta um parque industrial diversificado, no qual se encontra indústrias e empresas nacionais e multinacionais. A dinâmica económica da cidade, o comércio e escritórios estão localizados na área central, nos corredores comerciais de bairros e nos centros comerciais. Figura 4. Fotos da cidade de Piracicaba. Fonte: Santos, A economia muito influenciada pela agricultura, principalmente pela canade-açúcar e seus derivados, possui como uma de suas características a sazonalidade da produção e como consequência o emprego. As primeiras grandes usinas de açúcar e álcool da cidade instalaram-se no final do século XIX e impulsionaram o início da formação de um grande exército de mão-de-obra de reserva no Município. A instalação das usinas levou a que os pequenos agricultores rurais da época fossem despejados e transformados em trabalhadores assalariados, bóias-frias 14 ou pessoas sem emprego, direccionados ao trabalho informal (Funes, 2005). A partir da década de 1940, devido a industrialização na agricultura, foi que o êxodo rural em Piracicaba começou a acontecer. Naquele período, enquanto o crescimento da população geral era de 0,63% ao ano, a população da área urbana crescia 3,34% e a da área rural diminuía 2,13% (Funes, 2005). A cidade começou, então, a enfrentar seus primeiros problemas relacionados as condições adequadas para receber a população que deslocava-se para a cidade em termos de moradia, saneamento básico e emprego, e cresceu de forma desordenada. 14 Bóia-Fria ou trabalhador volante é o nome coloquial que se dá, no Brasil, a uma classe de trabalhadores agrícolas que trabalham em diversas lavouras, trabalho sazonal, mas não possuem suas próprias terras. 97

112 A partir do final da década de 1950 a cidade desenvolveu uma urbanização cinco vezes a sua área e chegou a atingir regiões distantes da ocupação original quando da formação do Município. Esse crescimento, considerada uma dinâmica ocupacional motivada pelas mudanças conjunturais e estruturais que ocorreram, aliadas, principalmente, a ausência de um planeamento territorial adequado, esteve associado: a consolidação do comércio como pólo regional nas décadas de 1960 e 1970; a ampliação e a diversificação do parque industrial no final dos anos 1970 e início dos anos de 1980; e a forte migração nos períodos da safra da canade-açúcar e o crescimento do número de vagas do ensino superior, em especial nas décadas de 1980 e As mudanças estimularam o surgimento de pelo menos 15 novos loteamentos nas décadas de 1970 e 1980, implantados tanto em áreas vazias do perímetro urbano, como em áreas rurais, vizinhas ao perímetro urbano, o que forçou ajustes a legislação municipal. Foi nesse período, também, que surgiram as primeiras favelas da cidade (Santos, 2007). A década de 1970, devido a intensificação do processo de industrialização, junto a conjuntura económica da época e a implantação do Distrito Industrial no Município, apresentou, além do êxodo rural, a migração de milhares de pessoas para a cidade devido a expansão da produção canavieira impulsionada pelo incentivo do governo federal ao Pró-álcool e junto a isso, o processo de concentração fundiária urbana (Funes, 2005). Nesse período os migrantes, com baixa ou nenhuma qualificação, sobreviviam com padrões de vida miserável. Das famílias que procuravam os serviços sociais, na época, 72% eram de migrantes expulsos da zona rural (Scarfon, 1979 apud Siqueira, 1993). A população de Piracicaba apresentou um crescimento médio anual superior ao crescimento médio anual registado no Estado de São Paulo e no país. O grau de urbanização, elevado e crescente, no ano de 2007 atingiu 97,24% da população localizada em área urbana (SEADE apud IPPLAP 2008b). 98

113 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS % Grau de Urbanização (%) Milhares Estimativa Populacional Gráfico 2. Grau de Urbanização e Estimativa Populacional. Município de Piracicaba, Fonte Adaptada: SEADE apud IPPLAP, A dinâmica do crescimento desordenado da cidade decorreu da excessiva extensão do perímetro urbano, junto com a abertura de novos loteamentos em todas as direcções da cidade, o que fez com que, na actualidade, a cidade apresente grandes vazios urbanos, na maioria, com toda a infraestrutura urbana necessária e perto de equipamentos, áreas de lazer e cultura (SEMUPLAN, 2003). O modelo de crescimento urbano favoreceu a especulação imobiliária e dificultou o acesso à terra e à moradia pela população carente. Figura 5. A Evolução da Ocupação Real do Perímetro Urbano de Piracicaba por década. Fonte SEMUPLAN,

114 Figura 6. Expansão Urbana de Piracicaba por décadas. Fonte: SEMUPLAN, O rápido crescimento urbano da cidade gerou reflexos imediatos e negativos nas condições de vida da população urbana, principalmente com relação a moradia. Ao processo deve-se somar à fome, à pobreza, o desemprego, a discriminação e as más condições de vida de grande parcela da população, junto ao planeamento urbano excludente, o que levou ao surgimento de inúmeras ocupações irregulares urbanas na cidade e a desigualdade sócio territorial. No Município de Piracicaba a pobreza dos anos de 1991 a 2000 aumentou em 20%. No período 6,2% da população encontrava-se entre a linha da indigência e da pobreza, ou seja com renda de até meio salário mínimo, e 3,9% abaixo da linha da indigência, renda de até um quarto do salário mínimo. A quantidade de alimento consumido no domicílio, de 28,25% das famílias pesquisadas no ano de 2003, às vezes não era suficiente, enquanto, de 11,68% normalmente a quantidade de alimentos não era suficiente. A proporção de crianças menores de 2 anos desnutridas aumentou no período de 2000 a 2007, de 1,9 para 3,7. A taxa de mortalidade infantil decresceu, no período de 1995 a 2006 de 23 para 11,7 por mil nascidos vivos, porém foi alto em comparação a outros países. A taxa de mortalidade materna encontrava-se próxima a taxa máxima recomendada pela Organização Pan-americana de Saúde, de 20 casos a cada 100 mil nascidos vivos. A mulher teve sua inserção no mercado de trabalho menor que a do homem, 100

115 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS porém um percentual de rendimento em relação ao masculino maior segundo escolaridade e ocupação no mercado formal de trabalho. A mulher apresentou frequência inferior ao homem no ensino fundamental. Para cada 100 meninas, no ano de 2006, havia 111 meninos. No ensino médio, essa razão passou de 102 meninas para 100 meninos (Portal de Acompanhamento Municipal dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio, 2009) Taxa de Mortalidade Geral (por mil habitantes) Taxa de Natalidade (por mil habitantes) Taxa de Mortalidade Infantil (por mil nascidos vivos) Taxa de Mortalidade Materna (por cem mil nascidos vivos) Gráfico 3. Taxas de Natalidade e Mortalidade Geral, Materna e Infantil. Município de Piracicaba, Fonte Adaptada: SEADE apud IPPLAP, As Favelas do Município As primeiras favelas do Município formaram-se por volta do ano de A primeira denominada Jardim Algodoal constituiu-se na região norte da cidade. Até o final da mesma década, outra favela foi formada na região sul denominada Santo António. A partir das décadas seguintes houve um grande aumento no número de favelas no Município. Na década de 1970 formaram-se 18, 13 na região sul e 5 na região norte. Na década de 1980, além do adensamento das zonas de favelas existentes, ocorreram a formação de mais 22, 12 na região norte e 10 na região sul. Em 1990 outras 2 favelas constituíram-se, uma em cada uma das regiões. A região sudoeste do Município representou a zona em que se deu o crescimento mais desordenado 101

116 da cidade com a concentração do maior número de favelas, seguida da região noroeste (Funes, 2005). As décadas de 1970 e 1980 predominaram na formação das favelas e o adensamento dessas áreas aconteceu, de forma mais intensa, nos anos de 1980 e início de A variação entre o número de favelas foi de 23, na década de 1970, a 53 na década de 1990 (Siqueira, 1993). A formação das favelas esteve, principalmente, associada a impossibilidade de moradia, dada a situação de miséria a que estavam submetidas elevadas parcelas da população devido a falta de emprego e os baixos salários, junto a ausência e ineficiência de uma política habitacional realmente direccionada a população pobre (Siqueira, 1993). A iniciativa de morar na favela, para a população, não foi uma opção inicial. Na década de 1990, 6% da população da cidade vivia com renda familiar não suficiente para comprar uma cesta básica de alimentos, além de cerca de 20 mil pessoas que procuravam, anualmente, a Secretária Municipal de Desenvolvimento Social para obter alimentos, medicamentos, entre outros (Riza, 1994 apud Romero, 1995). Nesse mesmo período estimava-se que as principais profissões dos moradores das favelas correspondiam a domésticas para as mulheres e construção civil para os homens, e que a renda familiar era de 0 a 3 salários mínimos. Os moradores migrantes, na maioria, eram provenientes de outras cidade do Estado de São Paulo e dos Estados de Minas Gerais e Bahia. Com relação a escolaridade, 50% da população tinha apenas o primeiro ciclo completo, 20% analfabeto e 18% semi-analfabeto (Siqueira, 1993; Romero, 1995). As áreas, prioritariamente com distribuição precária dos serviços públicos e irregularidade com relação ao direito de posse ou propriedade, parcelamento e construções, encontravam-se, em muitos casos, e de certa forma, inseridas na cidade, o que torna por vezes complicado determinar o limite entre as favelas e as demais áreas regulares da cidade (Funes, 2005). 102

117 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Figura 7. Fotos de Favelas da cidade de Piracicaba. Fonte: Santos, As favelas ocuparam os espaços vazios do crescimento urbano e visaram integrar-se a malha urbana. A desigualdade sócio territorial, também atingiu outras regiões da cidade, principalmente as periféricas, com loteamentos clandestinos. De acordo com a EMDHAP no ano de 2007 (Anexo II) existiam na cidade de Piracicaba 40 zonas de favelas, 16 na região norte e 24 na região sul, sudeste e sudoeste, formadas por um total de, aproximadamente, 4 mil famílias. A favela do Jardim Algodoal é a área com maior número de famílias, 733. Figura 8. Irregularidade Urbanística e Fundiária Área Urbana de Piracicaba. Fonte: SEMUPLAN,

118 Da infraestrutura urbana existente nessas áreas (Anexo II), rede de água, rede de esgoto, rede de energia eléctrica e iluminação pública, drenagem de águas pluviais e pavimentação, apenas uma, a segunda maior favela do Município, com 600 famílias e localizada em área particular, não apresentava as infraestruturas descritas. As demais, 17 apresentam infraestrutura parcial de rede de água, rede de esgoto e rede de energia eléctrica e iluminação pública. A drenagem urbana de Piracicaba mantém o mesmo diagnóstico de 2001, que indicava níveis insatisfatórios em vários locais da cidade e problemas graves de inundação em época de chuvas (Santos, 2007). As características com relação a infraestrutura urbana das favelas do ano de 2007 foram, principalmente, resultado da destinação, a partir de 2004, de recursos financeiros pelo governo federal ao Município e do movimento nacional através da Política Nacional de Regularização Fundiária Sustentável, e do Programa Nacional para a sua realização. Deve-se, também, considerar as acções desenvolvidas por iniciativas e recursos municipais, assim como o histórico do movimento social da Associação dos Favelados de Piracicaba - ASFAP. Nas favelas, onde a população moradora esteve organizada, as zonas estão melhor estruturadas a necessitar, muitas vezes, apenas de conclusões de infraestrutura e chegam a serem confundidas com os loteamentos adjacentes, o que, portanto, justificada a conclusão da urbanização e, principalmente, a regularização fundiária (Funes, 2005). O grau de urbanização das favelas, já no ano de 1995, encontrava-se tão notório que a maior reivindicação da população era o asfalto, seguido da creche, do esgoto e do posto de saúde. Nesse período, aproximadamente 50% das favelas tinham acesso a creche, a farmácia, a posto de saúde, a supermercado, a igreja, a esgoto e mais de 50%, a iluminação pública, a rede eléctrica, a rede de água. As favelas encontravam-se restritas no acesso ao asfalto, as áreas de lazer e as escolas (Romero, 1995). Na actualidade, praticamente todas as favelas possuem aproximadamente 90% das residências em alvenaria; as ruas e vielas, em sua maioria, são definidas; os lotes são praticamente demarcados por cerca e muros de divisas e de tamanho razoável, possuem serviços públicos, mesmo que parcial, como rede de água, esgoto e energia elétrica (Funes, 2005, p. 119). Apesar de possuírem essas 104

119 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS características, muitas ainda apresentavam precariedade na infraestrutura urbana, pois as vielas e ruas eram de dimensões inferiores às normais, com declividades acentuadas, o que comprometia a circulação de veículos e transportes. Não eram atendidas em sua totalidade pelos serviços públicos e as residências, embora fossem em alvenaria, não apresentavam critérios construtivos, como ventilação e iluminação insuficientes, sem área de lazer, densidade populacional e outros. As favelas, apesar de estarem consolidadas e pertencerem a malha urbana, encontram-se localizadas em áreas, prioritariamente inadequadas a ocupação urbana e com alta susceptibilidade a erosão e, portanto, consideradas de risco ambiental, o que demonstrou que a malha urbana da cidade cresceu sem preocupar-se com a questão ambiental. Figura 9. Mapa das Áreas com Risco Ambiental da cidade de Piracicaba. Fonte: IPPLAP, Das áreas de favelas, mais de 90% das ocupações localizam-se em áreas públicas, da categoria de bem comum do povo. Dessas, 12 favelas possuem parte da ocupação em áreas de preservação permanente APP e 5 com parte em área particular. Das 3 áreas de favelas localizadas em terreno particular, 2 encontram-se desapropriadas e são património municipal. Curiosamente, essas representam as 2 primeiras zonas de favela do Município, o Jardim Algodoal e o Santo António, na 105

120 actualidade conhecida como Jardim Tatuapé. Há ainda, uma área que pertence ao Estado. A localização da grande maioria das áreas ocupadas por favelas no Município em áreas públicas tornam a regularização fundiária mais fácil, pois não necessita de disponibilizar recursos financeiros para a desapropriação. Porém, devido a interpretações diversas das legislações que tratam do assunto, principalmente com referência a necessidade ou não de desafectação, geram controvérsias. A desapropriação das áreas das favelas localizadas em zonas particulares mostrou que o poder público municipal utilizou-se do instrumento de desapropriação nesses casos. Nos dados da Secretária Municipal de Desenvolvimento Social de Piracicaba - SEMDES, o crescimento populacional desordenado da área urbana aumentou. O número total de moradores em favelas de , em 2001, foi para , em 2005 (Santos, 2007). O processo de adensamento dessas áreas pode ser observado nos mapas de comparação da densidade urbana de 1991 a 2000, o qual mostrou que a densidade populacional apresenta seu índice mais expressivo na região sudoeste, única no Município com densidade superior a 100 habitantes por hectare, em vermelho, seguida das regiões central, sul e noroeste, em amarelo, com densidade entre 50 a 100 habitantes por hectare. A região com maior densidade do Município concentra também o maior número de favelas. 106

121 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Figura 10. Mapas da Densidade Populacional de 1991 e 2000 da cidade de Piracicaba. Fonte: SEMUPLAN, A continuidade do aumento do número de pessoas em favelas pode ocorrer devido a diversos factores: taxa de natalidade, continuidade da migração e do êxodo rural, empobrecimento da população da cidade, impossibilidade de acesso formal ao mercado de moradia. Destaca-se que as construções de baixo padrão encontravam-se concentradas nas regiões noroeste, sudoeste e oeste, com pequenos aglomerados no sudeste (Santos, 2007). Entre os factores, dados oficiais mostraram que a população de Piracicaba cresceu 41% na década de 1970, 32% entre 1980 e 1991 e 16% entre 1991 e 2000 e que, portanto, a taxa de crescimento diminuiu nas últimas décadas, a taxa de urbanização estabilizou, assim como foi reduzida a taxa de natalidade (IBGE, 2000 apud Agenda 21 de Piracicaba, 2007). O principal factor constatado foi o aumento da pobreza aliada ao deficit habitacional no Município, de cerca de 12 mil famílias (EMDHAP apud Santos, 2007). A ausência de dados com relação as condições de vida específicas da população moradora das favelas, normalmente agrupados por região ou bairros, dificultou saber a realidade socioeconómica dessa população. 107

122 De acordo com o Secretário da SEMDES tem muita família ainda chegando, Piracicaba recebe muita gente, no Cantagalo (a favela mais nova do Município), nós temos uma percentagem muito grande de famílias que chegaram a um ano. E com relação ao adensamento das áreas, eles vão, especialmente quando casam e constituem uma outra família, principalmente quando começam a ter filhos e não conseguem mais morar na casa dos pais. Eles vão para qualquer lugar, invadem (Secretário da SEMDES). Os principais dados sobre as condições de vida da população de Piracicaba encontravam-se, principalmente, tratados e compilados no Mapa da Exclusão/Inclusão Social da Cidade de Piracicaba do ano de Esse Mapa, produzido através da cooperação e do agrupamento de dados das Secretarias Municipais e com assistência técnica e parceria de centros de pesquisa e educação, trouxe o território da cidade representado pela dimensão quantitativa de alguns atributos, que possibilitam visualizar as desigualdades sócio territoriais a partir das distâncias sociais entre as condições de vida reveladas pelos dados para cada um dos bairros. O mapa demonstrou desafios imensos para a gestão local no que diz respeito à consolidação dos direitos sociais entre as partes da cidade, na redistribuição equitativa e democrática de serviços e infraestruturas sociais e urbanas básicas. Os dados da pesquisa mostraram que, entre os bairros com maior índice de desigualdade social, estão aqueles que concentram as favelas. O índice de desigualdade foi medido por alguns indicadores, entre os quais, equidade em género, autonomia de renda, desenvolvimento humano (grau de escolaridade, faixa etária e grau de homicídio) e qualidade de vida (rede de água e esgoto, colecta de lixo, domicílios precários, domicílios permanentes e frequência escolar) (SEMDES, 2003). As famílias que estão em condições de favelas carregam, geralmente todos os problemas sociais, extrema vulnerabilidade, fome, ausência de renda, não tem saúde, creche entre outros (Secretário da SEMDES). 108

123 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Figura 11. Mapa do índice de Exclusão Social da cidade de Piracicaba. Fonte: SEMDES, O crescimento acelerado de áreas sem o devido planeamento ou autorização, a exemplo do que aconteceu em Piracicaba nas últimas décadas de 1980 e 1990 por meio de invasões está a estabilizar-se. Entretanto, a capacidade do poder público em coibir e retomar essas áreas invadidas ainda é limitada, seja por ausência de aparato fiscalizador, seja por indisponibilidade de marcos legais locais (Santos, 2007) Directrizes Local aplicáveis às Favelas O desenvolvimento urbano do Município de Piracicaba perpassa a elaboração de três Planos Directores. O primeiro elaborado no ano de 1975, o segundo após a Constituição Federal de 1988, no ano de 1995, e o último, aprovado recentemente, no ano de Os dois primeiros, na prática, tiveram poucas directrizes adoptadas e não puderam contar com o apoio da Lei Nacional de Desenvolvimento Urbano, o Estatuto das Cidades (Lei Federal /01), e com os instrumentos legais para a implementação de políticas voltadas para a 109

124 gestão urbana. A recuperação da capacidade de realização de um planeamento territorial do Município ocorreu a partir do ano de 2000, com o início da revisão do Plano Director de Desenvolvimento de Piracicaba no ano de A partir da década de 1980, devido a luta da Associação dos Favelados de Piracicaba - ASFAP e, posteriormente, com a nova Constituição Federal de 1988, o planeamento urbano e as demais políticas públicas municipais, principalmente a habitacional, já haviam adquirido novos rumos. No âmbito do governo local, a implantação da Empresa Municipal de Desenvolvimento Habitacional de Piracicaba EMDHAP na década de 1990, responsável pela elaboração e implementação da política habitacional municipal e, consequentemente, pela viabilização dos programas de intervenção nas favelas e na urbanização e regularização fundiária, deu início a legitimidade e obrigatoriedade da execução da política. Caracterizar as acções por meio dos programas executados pela empresa, junto a política urbana local, facilitou a compreensão das estratégias políticas administrativas, no âmbito jurídico, urbanístico, físico e social do Município com relação a intervenção nas favelas Movimento Social e Política Habitacional O histórico do desenvolvimento urbano da cidade de Piracicaba associa-se ao contexto do desenvolvimento urbano brasileiro. Destacam-se, nesse percurso, dois períodos importantes, de 1970 e 1990, com paradigmas distintos, porém importantes para o tema. O período que iniciou-se no final dos anos de 1960 até os últimos anos de 1970 foi conhecido, na história do planeamento urbano nacional, como a década dos planos. Nesse momento histórico foi adoptado pelo governo federal a política desenvolvimentista, em que o planeamento urbano apresentava-se fundamental para que as cidades alcançassem o progresso de forma ordenada. Com a criação do Banco Nacional de Habitação - BNH e do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo - SERFHAU, encarregados pela regulamentação da política urbana do país, os Planos Directores surgiram como instrumentos máximos a serem seguidos 110

125 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS e expressão da forma adequada do crescimento da cidade. Na sua elaboração, o Município deveria ser estudado no aspecto económico e social e estabelecido o crescimento físico e territorial regulado por legislações municipais específicas. A cidade de Piracicaba, nesse sentido, deu os primeiros passos em 1971 com a contratação do SERFHAU para elaborar o Termo de Referência, que serviu como diagnóstico para o primeiro Plano Director, aprovado em Com base na postura da política urbana nacional da época, o Plano trouxe a industrialização como a principal directriz para o desenvolvimento económico da cidade. O desenvolvimento económico como eixo do planeamento urbano e combate a pobreza, junto a ausência e ineficiência de políticas públicas, nomeadamente habitacionais para atender a população migrante que deslocavase para o Município, levou a cidade a reproduzir a realidade de grande parte das cidades brasileiras, a formação de favelas pela ocupação (invasão) de espaços vazios da malha urbana. A existência das favelas, contraditórias ao modelo da cidade moderna, levou a administração pública, na década de 1980, a dar início a política de remoção das áreas em parceria com a política nacional e estatual da época, e a receber o apoio de programas habitacionais elaborados pelo BNH. Os programas, devido ao movimento social das famílias moradoras dessas áreas contra a remoção e por direitos sociais, foram enfraquecidos, contudo, algumas remoções foram realizadas e as famílias realojadas em loteamentos periféricos e precários. A política habitacional proposta pela gestão municipal tencionava confinar as favelas em lotes urbanizados, onde cada morador recebia o lote, financiado em 25 anos, com apenas a unidade sanitária construída e localizados em áreas distantes, de difícil acesso, sem transporte e equipamentos sociais como escolas, creches, posto de saúde (Siqueira, 1993). Os programas foram realizados sem consulta a população moradora das favelas, que eram visitados pelas assistentes sociais, que apenas informavam, que dentro de determinado período as famílias deveriam mudar-se (Siqueira, 1993, p. 32). A postura do governo municipal e a proposta dos programas habitacionais levaram a que o movimento social, nascente na cidade, criasse força e viesse a exigir da administração pública outra postura. 111

126 a) Associação dos Favelados de Piracicaba ASFAP A iniciativa na década de 1980 do governo municipal de remover as favelas gerou a organização da população moradora dessas áreas, em associações, a cobrar do poder público a urbanização e regularização da posse da área ocupada e a formar a Associação dos Favelados de Piracicaba ASFAP. A formação da ASFAP para resistir a remoção das famílias, além do objectivo e luta pela urbanização e garantia da posse da terra, também apontou acções no sentido de melhorar a condições de vida dos moradores. Entre os objectivos principais destacavam-se: ficar na terra ocupada, obter a terra de forma gratuita, urbanizar a terra e construir moradias. Para a melhoria das condições de vida, a ASFAP mostrou a necessidade de promover o levantamento das necessidades e propiciar a melhoria da habitação, da saúde, da alimentação, da educação e do trabalho. Destacou a importância da implantação de programas de geração de renda, de forma a dar oportunidades aos moradores da favela para aumentarem a renda familiar, e de programas de educação profissionalizante que objectivasse a produção de alimentos e materiais para construção das casas (Cadernos do CEAS, nº 104 apud Siqueira, 1993). O movimento apresentou seus primeiros traços de resistência à remoção, principalmente por parte das mulheres, que desejavam e apresentavam a necessidade de permanecer no local, no qual, nas proximidades havia, além de outros, equipamentos comunitários como creches e escolas, que atendiam os filhos e proporcionavam laços de vizinhança e identidade cultural. O preconceito social marcou desde o início o processo de organização do movimento, não somente com relação a sociedade, mas, principalmente com relação aos próprios moradores das favelas que tiveram resistência em apoiar as ideias e iniciativas de um grupo de mulheres analfabetas (Siqueira, 1993). Porém, a remoção de duas áreas de favela levou a ampliação da participação no movimento. No ano de 1982 a ASFAP foi legalizada, através de normas e estatuto, contou com o apoio da Igreja Católica, e permanece até a actualidade (Funes, 2005). 112

127 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Nos anos seguintes a sua formação, com o apoio da Universidade Metodista de Piracicaba - UNIMEP, a Associação organizou dois Congressos com temas direccionados a urbanização, posse da terra e participação popular e realizou actos públicos, passeatas e assembleias, com forte repercussão na imprensa local. Os moradores das favelas, após o primeiro Congresso, iniciaram de forma autónoma a urbanização das favelas, com a medição de lotes, mudança de barracos, aberturas de ruas e vielas e ligação de redes de esgoto e água clandestinas. O movimento, nesse sentido, levantou uma questão importante, pois através da urbanização e da construção das casas, tornou irreversível seu direito de posse (Siqueira, 1993). A ASFAP apontou as possíveis soluções para os problemas das favelas que foram apropriados, de forma ineficiente e parcial, pelo governo local, com o objectivo de harmonizar a pressão popular. A administração pública, sobre a pressão do governo estadual, para não agudizar os conflitos, foi orientada a dar início a obras de urbanização das favelas (Siqueira, 1993). O governo local actuou, prioritariamente, no fornecimento de rede de água e electricidade. No período, a relação entre a Associação e o governo municipal, prioritariamente de confronto, começa a criar um novo rumo. Da constante predominância da proposta de remoção foi formada uma comissão paritária entre Associação e Prefeitura, a fim de discutir e encaminhar as questões relativas as favelas. Porém, mesmo com a criação da comissão, muitas vezes o poder público continuava a tratar as questões de forma autoritária, sem diálogo (Siqueira, 1993, p. 49). Nos anos que se seguiram, a administração municipal manteve a política de remoção e levou até a ASFAP novas propostas. A Prefeitura tinha como objectivo convencer a população a sair da terra. As propostas governamentais insistiam na transferência das famílias para áreas distantes e com infraestrutura mínima e acabou por não atingir seus objectivos devido, principalmente, a força do movimento social. A mudança na postura nacional e internacional, nomeadamente com relação ao direito à moradia e a valorização da auto-construção da moradia existente nas favelas levou a que a ASFAP viesse a ser apoiada, no ano de 1985, por uma agência financiadora de projectos da Holanda, para a inauguração de uma fábrica de blocos de cimento e a construção das moradias em substituição 113

128 dos barracos (Siqueira, 1993). A Associação contou, cada vez mais, com o apoio de novas instituições e de grupos defensores dos Direitos Humanos que levou a elaboração da Constituição Federal Democrática de A administração pública, frente a ASFAP e as diversas instituições, política, religiosas, académicas, locais, nacionais e internacionais que a apoiaram ficou enfraquecida e passou a abandonar a política de remoção. Manteve-se, porém, omissa na intervenção urbana e social nas áreas. No momento de transição da política nacional, com a construção da Constituição Federal de 1988, a política local e o movimento social foram envolvidos em uma campanha difamatória que visou envolver a administração pública e a ASFAP na ocupação de áreas verdes da cidade. Esse período marcou a perda de credibilidade da Associação perante a sociedade civil e a luta pelo direito de posse ou propriedade da terra ficou fragilizado. Mesmo com a aprovação da nova Carta Magna, questões políticas e legais vieram a prejudicar a iniciativa de elaboração de um projecto de uso real da terra junto a Associação e o governo local. Apesar do descaso frente ao movimento, a ameaça de remoção e desalojamento das famílias das áreas de favelas tornou-se irrisória, e a urbanização passou a ser a preocupação mais profunda da Associação como uma das maneiras a pressionar a consolidação da posse futura. O poder público deu início a regularização de favelas e acções de urbanização dessas áreas no final dos anos de 1980 e início dos anos de Apesar da autonomia municipal e dos avanços legais quanto aos direitos sociais, praticamente não ocorreu nenhuma acção de intervenção concreta nas favelas do Município, no que diz respeito a possibilidade da garantia da moradia e melhores condições de vida. A reivindicação da posse ou propriedade por parte das famílias e da ASFAP permaneceu sem grandes resultados. No ano de 1988, a ASFAP tentou garantir a segurança da posse através dos novos instrumentos legais. Junto ao Poder Executivo, a população moradora das favelas elaborou e encaminhou a Câmara de Vereadores um projecto de lei que previa a regularização fundiária para os moradores das ocupações situadas em área pública, pela Concessão de Direito Real de Uso, a retirá-las da classe de bem comum do povo para classe de bens patrimoniais do Município. 114

129 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Devido a motivos diversos, a regularização da posse ou da propriedade ficou arquivada, principalmente pelo parecer da Comissão de Justiça da Câmara, que julgou inconstitucional em função do artigo 180 da Constituição do Estado de São Paulo. O artigo referia que, no estabelecimento de directrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios deveriam assegurar: as áreas definidas em projecto de loteamento como áreas verdes ou institucionais que não podem, em qualquer hipótese ter sua destinação, fim e objectivos originalmente estabelecidos, alterados (Siqueira, 1993). A ASFAP encontrava-se em conflito interno e enfraquecida perante a sociedade civil, portanto a mobilização e a pressão aos vereadores para a aprovação do projecto foram tímidas, e esse foi arquivado (Funes, 2005). No processo de difamação da Associação, além de desmoralizá-la, construiu-se uma imagem da população das favelas no Município como transgressores das leis, perturbadores da ordem e inimigos da cidade acusando-os de invasores das áreas verdes, que são propriedade do Município (Reboredo, 1992 apud Siqueira, 1993, p. 48). Com base nos direitos constitucionais, a ASFAP no ano de 1991 realizou seu terceiro Congresso com o tema Pelo Direito à Vida Uso Real da Terra, Urbanização, Saúde, Educação, a basear-se na recente Lei Orgânica do Município. A lei, responsável por reger os princípios estabelecidos na Constituição, na Constituição do respectivo Estado e outros, trouxe no seu o artigo 164 que o exercício do direito de propriedade está sujeito ao estado social de necessidades e ao cumprimento das funções sociais da cidade. A Associação buscava, assim, retornar a questão do direito à moradia e à terra e a credibilidade do movimento perante a sociedade civil. Porém, embora tenha feito uma rica discussão acerca do assunto, a imprensa não fez cobertura do debate, que também não contou com a participação dos atores políticos (Siqueira, 1993). Durante toda a década de 1990 a Associação ficou enfraquecida e não teve participação significativa na política habitacional realizada pelo Município, período no qual o governo local, aliado a conjuntura nacional da época, visou inibir os movimentos sociais. 115

130 Após essa iniciativa, as acções da administração pública em relação as favelas, principalmente as situadas em áreas públicas, foram irrisórias. A participação da ASFAP nos programas relacionados a habitação no Município passou a ser restrita, pelo próprio enfraquecimento da Associação e de sua situação administrativa e estrutural, assim como pelo perfil dos governos locais posteriores. A aprovação do Estatuto da Cidade no ano de 2001 e a Medida Provisória nº 2.220/01 fortaleceu as reivindicações feitas pela Associação e ressurgiu a expectativa da posse da terra. O movimento, contudo, encontrava-se fragmentado e ausente nas questões relativas a política urbana e habitacional do Município. b) A Empresa Municipal de Desenvolvimento Habitacional de Piracicaba - EMDHAP Nos anos de 1990, após a Constituição Federal de 1988, teve início a nova orientação para o planeamento urbano e habitacional no Município. Nesse período iniciou-se no Brasil uma nova orientação, na qual o Plano Director deixou de ser considerado o único instrumenta a ser seguido devido à imposição de novos paradigmas constitucionais. Após a edição do capítulo destinado a política urbana foram promulgadas Leis Orgânicas e Planos Directores que trouxeram uma série de novos instrumentos para propiciar a intervenção urbana pelo poder municipal. A Constituição Federal de 1988 trouxe outros instrumentos que poderiam melhor atender os Municípios. Dentre os paradigmas urbanísticos de destaque, as questões ambientais e a função social da propriedade ganharam importância para o planeamento da cidade. A ocupação de áreas públicas e particulares por população de baixa renda, as favelas, passaram a configurar como um desafio a ser administrado. O Plano Director, indispensável e obrigatório, passou a não ser legítimo sem a participação da sociedade, nem eficiente sem um sistema de gestão permanente e adequado. Dessa mudança surge o segundo Plano Director de Piracicaba, que passou a contemplar os mais recentes instrumentos sob as novas normas instituídas, elaborado em 1991 e aprovado em A lei, com muitas 116

131 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS indicações de estudos que deveriam ser efectuados pela Prefeitura, novas metas e prazos, não foi, contudo, desenvolvida (IPPLAP, 2008b). No ano de 1990 para atender o preceito trazido pela Constituição e previsto pelo Plano Director de 1995 foi criado o órgão responsável pela política habitacional do Município. Com a Lei Municipal nº de 1990, formou-se a Empresa Municipal de Desenvolvimento Habitacional de Piracicaba com a finalidade de executar a política habitacional, de acordo com os planos, programas e projectos do governo local (Funes, 2005). Nos seus dois primeiros anos e devido as orientações internacionais e nacionais frente a nova postura ambiental e ao desenvolvimento sustentável (Cúpula da Terra no ano de 1992), a EMDHAP direccionou suas acções a remoção de favelas localizadas em áreas de preservação permanente e de risco para os loteamentos, nos quais as famílias eram responsáveis pela auto-construção de suas casas em sistema de mutirão, ou seja, no trabalho colectivo para a construção das moradias de forma gratuita. As favelas removidas, com aproximadamente 230 famílias, ocupavam áreas particulares com acção de reintegração de posse e áreas de risco e foram transferidas para 2 loteamentos. Às famílias, para além do financiamento dos lotes, a empresa ofereceu o financiamento de blocos de concreto para a construção da moradia, de uma residência-embrião, ou seja, de dois cómodos e um banheiro. Algumas famílias levaram para o loteamento os barracos que possuíam a fim de morar até poder construir suas residências em alvenaria. A partir do ano de 1993, com sua actuação da política habitacional do Município mais consolidada, a EMDHAP previu um programa de urbanização das favelas e a manutenção do programa de transferência das famílias das áreas de risco para os lotes urbanizados, assim como a produção e manutenção permanente de lotes para evitar invasões de áreas verdes e outros. No período a empresa contratou uma pesquisa para definir a situação das favelas da cidade e legitimou pesquisas anteriores elaboradas por outras instituições, entre elas, a Defesa Civil e a Secretária Municipal de Desenvolvimento Social de Piracicaba SEMDES. O levantamento dos dados diagnosticou que, aproximadamente, 90% das favelas eram bem localizadas, atendidas por alguns serviços públicos e com residência em alvenaria e que, apesar de apresentarem 117

132 arruamento estreito, topografia acentuada e lotes menores que o padrão, apresentavam características de loteamento regular. Constatou-se assim que, o que diferenciava as favelas do restante da cidade, além das particularidades referidas era, principalmente, o facto de estarem constituídas em áreas públicas, destinadas ao sistema de lazer, ou ainda em áreas particulares, muitas vezes objectos de conflito judicial. No período, aproximadamente, famílias encontravam-se em áreas mais precárias, de risco ou de preservação permanente (Funes, 2005). A política habitacional removeu entre o ano de 1993 a 2000, em torno de das famílias moradoras das áreas de risco e preservação permanente. Da criação da EMDHAP até o ano de 2000, a política habitacional do Município, privilegiou a remoção das famílias de áreas de risco e de preservação permanente, geralmente com renda de 0 a 3 salários mínimos, atendidas principalmente por programas municipais e através da construção de conjuntos habitacionais por empreitada global, apoiados em programas do governo federal (Funes, 2005, p. 130). O desenvolvimento da política habitacional e a demanda por habitação dependia de uma quantidade significativa de recursos, os quais, normalmente os Municípios não dispõem. No período foram firmados vários convénios e parcerias com os órgãos estaduais e federais, através de programas, assim como parcerias com ONGs e outras instituições formadas pela sociedade civil. Os loteamentos e/ou conjuntos habitacionais construídos com residências-embriões foram viabilizados pelos programas Habitar-Brasil e Pro-Moradia do governo federal. Após essas acções, porém, aproximadamente 500 famílias continuaram a ocupar áreas de risco e preservação permanente, e não foram tomadas as providências no sentido de removê-las, pois não foi viabilizado pelo poder público um novo empreendimento habitacional. Os loteamentos e conjuntos habitacionais produzidos pela administração, além de localizados na periferia da cidade, e, normalmente nas áreas consideradas pelo planeamento urbano como de risco ambiental, por vezes foram entregues as famílias sem um mínimo de vias de circulação, escoamento de águas pluviais e outros. 118

133 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS A legitimidade do fornecimento de infraestrutura básica nas áreas destinadas a habitação de interesse social foi expressa na alteração da Lei Federal no ano de 1999, contudo, a Lei Orgânica Municipal desde 1990, com a função social da cidade e da propriedade e o Plano Director de 1995, já previam o planeamento e a execução, de forma programada, das obras de infraestrutura e equipamentos urbanos para essas áreas. A EMDHAP viabilizou, seja com recursos próprios ou através de parcerias, 9 empreendimentos habitacionais nesse período. Nas favelas localizadas em áreas seguras, públicas ou particulares, a EMDHAP manteve a população no local e tentou regularizá-las, do ponto de vista urbanístico e jurídico, contudo, não obteve muito sucesso na conclusão dos processos, principalmente devido às legislações restritivas da época, à falta de estrutura administrativa e técnica da empresa, à ausência de coordenação, à complexidade dos processos de regularização fundiária e ao longo tempo para sua conclusão (Funes, 2005, p. 130). c) Regularização Fundiária das Favelas O processo de regularização de favelas do Município iniciou-se no ano de 1997 com a proposta de desafectação de todas as áreas públicas da categoria de bem comum do povo, fora de risco e de preservação permanente e a desapropriação de algumas áreas particulares ocupadas. A administração pública desenvolveu algumas actividades nas áreas através de acções pontuais: no levantamento planialtimétrico cadastral e na elaboração de Lei Específica. As acções não foram escritas em programas, apenas realizadas em projectos individualizados. Os levantamentos planialtimétrico cadastrais, necessários a retratação da situação real do local, com definição de arruamentos, lotes e outros, para instituir a lei municipal específica e prosseguir com a regularização, não foram concluídos. O processo de desafectação das áreas verdes públicas e a desapropriação da área de terra de forma judicial para fins de desafectação foi declarado de utilidade pública pelo decreto-lei nº 8979, no ano de A fim de suprir o percentual de áreas verdes de bem comum do povo ocupadas pelas favelas no 119

134 Município, o objectivo da desapropriação era implantar na área um grande parque. No ano de 2003, contudo, ocorreu o retrocesso da acção. Após a aprovação do Estatuto da Cidade, a partir do ano de 2001, o Poder Executivo Municipal visou apropriar-se de seu novo papel e dos instrumentos urbanísticos e jurídicos vigentes, trazidos pela nova legislação. A política habitacional do Município expresso pela gestão pública num Plano de Acção para a EMDHAP, apontou as seguintes directrizes e propostas: desapropriação de áreas mal utilizadas para o interesse social e a habitação social; desafectação no caso das áreas verdes ocupadas, como condição prévia para a implementação de um plano de urbanização e regularização fundiária de favelas; remoção de famílias localizadas em áreas de risco ou de preservação permanente para um local seguro e com infraestrutura e possibilidade jurídica da posse da propriedade. As directrizes trouxeram a resolução dos problemas das favelas de forma integral, com a regularização das áreas consolidadas e a remoção das áreas de risco e preservação permanente, e como acção preventiva a intenção de atender a demanda habitacional do Município. A gestão pública municipal reconheceu que para a realização dessas propostas era necessária, uma ampla e profunda interacção entre as Secretarias Municipais de Desenvolvimento Social e do Meio Ambiente. As propostas, contudo, até o ano de 2004, tiveram poucos resultados satisfatórios. No período a administração pública desapropriou uma área para a implantação de empreendimento habitacional para atendimento da população de baixa renda e estabeleceu parceria com o governo estadual para a construção de 600 moradias. No empreendimento, uma percentagem das habitações, aproximadamente 150, foram destinadas as famílias de área de risco e preservação permanente. Além dessa acção foi assinado dois convénios com o governo federal para a construção de núcleos residenciais e apartamentos, direccionados a famílias com renda superior a 3 salários mínimos. A regularização fundiária de favelas, urbanização e regularização jurídica, não evoluíram na elaboração de um programa e de acções concretas. No ano de 2003 iniciou-se um processo de regularização fundiária de favelas pela Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, com a elaboração de leis e decretos pelo Poder Executivo sobre esse instrumento. Foram entregues títulos de concessão a 120

135 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS população moradora localizadas em algumas áreas públicas, porém não viabilizaram o direito de posse ou propriedade. O fracasso dessa acção deveu-se a falta de conhecimento do processo pela Directoria da EMDHAP, de equipa técnica especializada no assunto e da entrega de título sem individualização dos lotes. A contratação de assessoria não integrada aos problemas do Município, a não elaboração de programas e projectos de regularização, a dificuldade de dados e levantamento confiáveis e a gestão dos processos de maneira não participativa, sem envolver os órgãos necessários à conclusão dos processos, cartório de registo, órgãos públicos, entre outros, geraram acções do poder público desencontradas e a organização insuficiente dos processos em fase a complexidade do assunto (Funes, 2005). As acções pontuais da administração pública apresentaram falhas administrativas e políticas com relação às legislações para a garantia da segurança da posse ou propriedade da terra, urbanização, integração institucional, recursos e participação popular. Na efectivação das acções não desenvolveram-se programas direccionados a atender as questões socioeconómicas e culturais voltados a integralidade da área a cidade de forma a garantir a sustentabilidade urbana e reproduziu-se o quadro de desigualdade social. O processo de urbanização das áreas da favela, principalmente pressionado por acções da ASFAP, levou a que algumas questões ambientais e sociais fossem atendidas, com relação a instalação de infraestrutura urbana e de alguns equipamentos públicos nos bairros adjacentes, como creches, postos de saúde, atendimento social e outros. Os equipamentos localizados nos bairros próximos, apesar de atender a maioria da demanda proveniente das áreas das favelas, destinam-se a população da área ou região no qual esta localizado. Normalmente a capacidade de atendimento é menor que a demanda. A questão socioeconómica, principalmente no que refere-se a alimentação, renda e outros, é de responsabilidade da Secretária Municipal de Desenvolvimento Social de Piracicaba SEMDES, responsável por executar a política pública na área da Assistência Social no Município. A Secretária actua nas áreas de favelas, porém sem programas destinados as necessidades específicas dessa população e, portanto, com os mesmos programas destinados a população carente do Município. A maioria da demanda atendida pela assistência social é das favelas e 121

136 dos conjuntos habitacionais populares que advêm da remoção dessas áreas (Secretário SEMDES). As pessoas que mais procuram são o pessoal da favela (Assistente Social SEMDES). A EMDHAP, responsável pela urbanização e regularização fundiária de favelas no Município possui um sector destinado ao atendimento social, composto por assistentes sociais. O sector destina-se, contudo, principalmente a atender questões relacionadas a cadastro das famílias que não possuem moradia, conforme necessidade, através de documentos pessoais e entrevista (Assistente Social EMDHAP). A intervenção social na urbanização e regularização de favelas surgiu com o Programa Nacional de Regularização Fundiária Sustentável, o qual exigiu um Plano de Trabalho Social para a destinação de verbas dos programas federais. Na medida que a empresa trabalha com elas, esses dados são actualizados, os levantamentos sócio económicos. Agora, a cada verba que vem para urbanizar ou regularizar as favelas, a Caixa Económica Federal exige que seja feito um cadastro e mesmo que a EMDHAP não tenha os dados, terá que buscar na SEMDES as informações sobre a família (Assistente Social EMDHAP). A partir do ano de 2003, o Município aperfeiçoou seus mecanismos de acompanhamento e gestão territorial por meio da criação e operacionalização do Instituto de Pesquisa e Planejamento de Piracicaba - IPPLAP e da revisão do Plano Director de Desenvolvimento. Devido a nova postura do governo federal, a criação do Ministério da Cidade e da Política Nacional de Regularização Fundiária Sustentável e do Programa Nacional, direccionados a orientação e destinação de recursos, no ano de 2004, com o processo de revisão do Plano Director local e a participação da população e a actuação da ONG Piracicaba 2010: Realizando o Futuro, criada no ano de 2001, a administração local e a EMDHAP direccionaram seus objectivos para a urbanização e regularização fundiária das favelas. No período foram solicitados programas federais para a urbanização de 2 das áreas mais antigas da cidade. A partir do ano de 2004 ocorreram outras acções também direccionadas às favelas, através de recursos federais voltados a regularização fundiária e a urbanização. Até o ano de 2007, 21 favelas foram beneficiadas por esses recursos (Anexo II). 122

137 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Entre os recursos, a maioria destinaram-se a urbanização das favelas e o restante a regularização jurídica. Apenas uma, das 21 favelas, foi contemplada com programa para a urbanização e regularização fundiária de forma integrada. Nesses últimos 3 ou 4 anos, veio um programa de regularização fundiária, só de papel, jurídico, para 9 favelas, 700 famílias, mas esse programa está parado, desde Janeiro. Outros programas do governo federal de habitação de interesse social de 50 casas, mais um programa de urbanização de 7 núcleos, um milhão e pouco, programa infraestrutura, programa pró-infra, entre outros. Em resumo esta vindo um monte de recurso, tem recurso para regularizar, urbanizar, esse recurso é fundo perdido, não precisa voltar para o governo federal, o Município usa, pode cobrar da população e reutilizar esse recurso. É recurso vindo dos fundos como o Orçamento Geral da União - OGU. Esta sendo a maior liberação de verba da história do país para na área de habitação e saneamento básico, eu estou lá há 15 anos e nunca vi tanto dinheiro, recurso. Porém, não tem nenhuma regularizada totalmente (Engenheiro EMDHAP) Instrumentos Locais A partir da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade (2001), os instrumentos de intervenção urbana municipal foram expressos na Lei Orgânica e nos Planos Directores, promulgados ou revisados, como ocorreu no Município, e ou em leis específicas ou decretos que trataram do desenvolvimento económico, social e ambiental urbano e que compreenderam directrizes, estratégias e instrumentos para os programas de regularização fundiária sustentáveis das áreas ocupadas pelas famílias de baixa renda. a) Lei Orgânica do Município de Piracicaba A Lei Orgânica Municipal de Piracicaba elaborada no decorrer do ano de 1989 foi promulgada em 1990 e revisada em No seu artigo 2º dos princípios fundamentais, a lei definiu a garantia do bem comum e a responsabilidade dos 123

138 órgãos do Poder Público de actuarem, prioritariamente, em benefício dos mais carentes. A Lei Municipal, nos direitos e nas garantias fundamentais, progressivamente, inseriu o direito à moradia, anterior a Constituição Federal de 1988, que apenas o redigiu como direito social no ano de O Município é o responsável por propiciar condições para o pleno usufruto de seus habitantes, não apenas a moradia, mas a todos os outros direitos fundamentais integrantes, a saúde, a educação, o saneamento básico, a assistência social, a alimentação e outros (art. 4º) (ver Anexo III). Nos direitos sociais, a lei previu o direito da mulher e incentivou a criação de órgãos de elaboração, coordenação, execução e fiscalização de políticas públicas que garantam o atendimento das necessidades específicas da mulher e coíbam as diferentes formas de sua discriminação (art. 10). No direito político, o Município trouxe a participação e iniciativa popular, nas decisões do Município e no aperfeiçoamento democrático de suas instituições (art. 11). A organização municipal foi prevista na definição de que o Município é uma unidade básica da República Federativa do Brasil e integrante do território do Estado de São Paulo, com personalidade jurídica de direito público interno, com autonomia política administrativa, financeira e legislativa, e com o objectivo maior de garantir dignidade de vida à população e ser administrado com transparência e moralidade de seus actos e acções e com descentralização (art. 22). Estabeleceu que lhe compete, privativamente, dispor da administração, utilização e alienação de seus bens e, portanto, das normas de edificação, de loteamentos, de arruamento e zoneamento urbano, bem como as limitações urbanísticas convenientes à ordenação do território e da elaboração do Plano Director (art. 25). Como competência partilhada entre o Estado e a União, o Município deve, entre outros, promover a protecção do património histórico, artístico e cultural, do meio ambiente local; promover e executar programas de construção de moradias populares e garantir, em nível compatível com a dignidade da pessoa humana, saneamento básico e acesso ao transporte; promover a educação, a cultura e a assistência social e zelar pela saúde e higiene (art. 26). A administração municipal é a responsável pelas obras e pelos serviços públicos municipais, que deverão ser prestados, sem distinção de qualquer 124

139 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS natureza (art. 46). Os serviços públicos devem ser remunerados por tarifa previamente fixada pelo Executivo na forma que a lei estabelecer e prestados, com cortesia, aos usuários por métodos que visem a melhor qualidade, a maior eficiência e a modicidade das tarifas (art. 48 e art. 50). As isenções ou descontos especiais nas tarifas de serviços prestados pelo Serviço Municipal de Água e Esgoto só podem ser concedidos, desde que não impliquem em redução da receita da autarquia, excepto com autorização legislativa (art. 51). Ao Município competiu instituir a contribuição de melhoria decorrente de obras públicas, de acordo com o sistema tributário (art. 139). A ordem económica deve estar fundada na valorização do trabalho humano e ter por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os princípios das Constituições Federal e Estadual (art. 157). Portanto a política de desenvolvimento do Município será executada pelo Poder Público e visará a melhoria das condições de vida, o cumprimento dos direitos fundamentais e sociais de todos, o respeito e a promoção dos valores socioculturais e a preservação e valorização dos bens naturais do Município, e atenderá prioritariamente: ao desenvolvimento social; ao desenvolvimento económico; a ordenação territorial e a integração e descentralização das acções públicas sectoriais (art. 158) Dentro da secção específica que versa sobre o planeamento e desenvolvimento urbano, a política deve assegurar a plena realização das funções sociais e económicas da cidade, garantir a cidadania e o bem-estar aos seus habitantes mediante (art. 162): Erradicação das desigualdades regionais pela integração social de seus habitantes, independentemente de origem, raça, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação; Adequada distribuição espacial da população, das actividades socioeconómicas e dos equipamentos urbanos e comunitários; provisão dos equipamentos urbanos em quantidade, qualidade e distribuição espacial que permita o direito de todos os cidadãos em ter pleno acesso aos serviços de moradia, transporte, saneamento básico, energia eléctrica, gás, abastecimento, iluminação pública, saúde, cultura, lazer, água potável, colecta de lixo, drenagem 125

140 das vias de circulação, segurança e preservação do património ambiental e cultural; Justa distribuição dos benefícios e ónus decorrentes do processo de urbanização. A lei, para a realização da função social da cidade, previu que o exercício do direito de propriedade precisa assegurar, entre outros, o acesso à moradia, a regularização fundiária e a urbanização específica de áreas ocupadas por população de baixa renda (art. 164). Nas directrizes do planeamento e desenvolvimento urbano local, a lei determinou, o estabelecimento de áreas especiais, que devem incluir as áreas de urbanização prioritária definidas como áreas de regularização fundiária habitadas por população de baixa renda, e que devem, no interesse social, ser objecto de acções a visar à consolidação do domínio sujeitas a critérios especiais de urbanização (art. 172). Dos instrumentos de desenvolvimento urbano, a lei trouxe o Plano Director, a regularização fundiária e, entre os institutos jurídicos, a desapropriação, o direito real de concessão de uso, o direito de superfície, a usucapião especial de imóveis urbanos. Após o Estatuto da Cidade, no ano de 2003, através de emenda a Lei Orgânica Municipal, foi incorporada a concessão de uso especial para fins de moradia e as zonas especiais de interesse social ZEIS, desde de que não ferisse a legislação ambiental vigente em todas as esferas. A utilização dos instrumentos restringiu-se a edição de legislações próprias. O Plano Director foi reconhecido como o instrumento regulador dos processos de produção, reprodução e uso do espaço urbano, a contemplar as etapas de definição dos problemas prioritários do desenvolvimento urbano e os objectivos e directrizes para o seu tratamento, assim como a definição dos programas, normas e projectos a serem elaborados e implementados (art. 174 e 175). Para adaptar-se as peculiaridades da realidade local, o Plano deve trazer as directrizes a destacar (art. 176): Previa avaliação dos órgãos competentes do Poder Público para a aprovação de quaisquer projectos de mudança de uso do solo, alteração de índices de aproveitamento e parcelamentos; 126

141 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Definir os critérios para a autorização de parcelamento do solo para fins urbanos; definir os critérios para a autorização e implantação de equipamentos urbanos e comunitários e definir sua forma de gestão; Definir tipo de uso, percentual de ocupação e índice de aproveitamento dos terrenos nas diversas áreas ou zonas; vedar a construção de moradias cujas áreas úteis não permitam o desenvolvimento condigno das actividades familiares; Fixar limites mínimos e máximos para a reserva de áreas destinadas à ordenação do território, à implantação dos equipamentos urbanos e comunitários, de acesso a moradia e nos projectos de incorporação de novas áreas à estrutura urbana, a emitir a posse imediata pelo Município; e Implantar a unificação das bases cadastrais do Município, de modo a obter um referencial para fixação de tributos e ordenação do território. Entre os programas a serem expressos no Plano destacaram-se, o programa de uso do solo urbano para a melhoria das condições de vivência urbana, principalmente das habitações infra-urbanas (favelas) e a indicação de áreas prioritárias de urbanização, além do programa de dotação urbana, que deve estabelecer as prioridades para o desenvolvimento da rede de serviços públicos, urbanos, observada a relação entre a oferta de serviços e local de moradia (art. 177). A política habitacional, a lei estabeleceu como directriz a elaboração de um plano municipal de habitação em estreita colaboração com entidades estaduais e federais da área habitacional e a formulação, em estreita relação com a comunidade, de programas específicos de urbanização de favelas, regularização fundiária e outros (art. 228). Para a implementação da política municipal, o Município deve instituir linhas de financiamento para habitação popular, promover a captação e gerir os recursos provenientes de fontes, privadas ou governamentais e promover a formação de reservas de terras para viabilizar os programas habitacionais (art. 229). De acordo com a lei, os investimentos do Município nos programas habitacionais será destinado para suprir a deficiência de moradia de famílias de baixa renda (art. 230). 127

142 b) Plano Director de Desenvolvimento do Município de Piracicaba 1995 e 2006 O actual Plano Director de Desenvolvimento do Município de Piracicaba, a Lei Complementar nº 186 de 10 de Outubro de 2006, revogou a Lei Complementar nº 46 de 15 de Setembro de A partir do ano de 2003, o Plano Director de 1995 passou a ser revisado e adequado as novas directrizes e instrumentos trazidos pelo Estatuto da Cidade. Na busca de assegurar o carácter participativo, o Plano de 1995 foi discutido com a população através de audiências públicas e conferências, com a participação de ONGs, instituições, movimentos sociais, entidades empresariais e outros (Funes, 2005). Piracicaba aprovou seu segundo Plano Director de 1995 com base na Constituição Federal de 1988 que, com relação ao tema habitação e regularização fundiária, trouxe, no seu artigo 1º, o Plano Director como o instrumento básico de ordenamento do desenvolvimento do Município e de orientação de todos os agentes públicos ou privados. O Plano, de conteúdo abrangente, contemplou todas a dimensões do desenvolvimento político, social, económico, espacial, administrativo e financeiro, a garantia do bem-estar dos munícipes e a promoção da distribuição equitativa dos bens e serviços urbanos para propiciar a ocupação ecologicamente equilibrada do território urbano. Assim como a Lei Orgânica, o Plano Director contemplou a dimensão social, a garantia do bem-estar de seus habitantes e do equilíbrio ambiental do território, e junto aos artigos que dizem respeito à moradia e a regularização fundiária, trouxe a função social da propriedade e da cidade, direccionados a atender as áreas de favelas do Município (Funes, 2005). Nos objectivos gerais, o Plano estabeleceu: A promoção da urbanização de áreas precárias e a ampliação da oferta de moradias às classes de menor renda; A promoção de planos e programas específicos das áreas da saúde, educação, lazer, desporto, turismo, saneamento básico, transporte, habitação, assistência social, sistema viário, meio ambiente, agricultura e abastecimento; e 128

143 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Melhoria da estrutura administrativa municipal (art. 11). Para atender os aspectos de proposições integradas da Lei Orgânica, o Plano previu a contemplação de propostas específicas decorrentes de Planos Directores Sectoriais que deveriam, subsequentemente, ser regulamentados por leis específicas (art. 32), entre esses, de estrutura viária e transporte; saneamento e protecção ambiental; e habitação e condições de moradia. No levantamento dos problemas urbanos, o Plano detectou o aumento descontrolado do deficit habitacional e a ocorrência de ocupações e área de favelas em sistema de lazer, área de risco ou de preservação ambiental. Assim, propôs, para a melhoria e controle dessa situação, dar prioridade ao planeamento das áreas de ocupação e sub-habitação e a adequação e consolidação, conforme o caso. Para as áreas de preservação permanente previu a remoção dos ocupantes para unidades habitacionais com a fixação dos moradores e, concomitantemente, a definição de áreas de recreação e lazer substitutivas (art. 41). Entre os instrumentos, o Plano instituiu as áreas especiais, como partes definidas e delimitadas dentro do perímetro urbano, destinadas especificamente a normas próprias de parcelamento, uso e ocupação do solo, e que compreendem, entre outras, as áreas especiais de interesse social. Essas áreas, destinadas, prioritariamente, à produção e manutenção de habitação de interesse social, visava atender a população de menor renda na necessidade de habitação e recuperar áreas em condições precárias de moradia, para garantir a permanência da população moradora no local, quando legalmente possível e vantajoso para a população (art. 4º). Portanto, áreas onde se constata as ocupações irregulares, inadequadas, sub-ocupações prejudiciais ou vazios urbanos desnecessários e, consequentemente, problemas socioeconómico, territoriais e ambientais, a serem resolvidos mediante disposições peculiares que a lei estabeleceu (art. 46). A lei as classificou em dois tipos: Áreas Especiais para Habitação de Interesse Social e Áreas Especiais de Recuperação para Uso Habitacional. Embora as áreas especiais fossem previstas no Plano, nunca foram definidas e ou delimitadas, e nem aprovadas as legislações específicas para as regulamentar (Funes, 2005). 129

144 O Plano, também, trouxe outros instrumentos para o desenvolvimento urbano, jurídicos, tributários e financeiros, para a realização de transformações no ordenamento territorial, pretendido a cada tipo de área especial. As Áreas Especiais de Recuperação para Uso Habitacional, entre elas, as áreas de favelas ou outras situações de precariedade habitacional e que deveriam ser objecto de regularização e promoção urbanística (art. 50), o Plano previu a designação de um órgão ou sector da Administração Municipal, provido das condições necessárias, para iniciar, imediatamente, a actualização cadastral e subsidiar os projectos e programas de recuperação a ter em conta as seguintes definições: As áreas especiais de recuperação para uso habitacional de urbanização prioritária compreenderão a favela ou ocupação irregular, acrescida de um perímetro envoltório suficiente para conter os equipamentos sociais e institucionais, adequados às condições de habitabilidade; No mapa correspondente a cada área especial serão identificadas as unidades habitacionais ou lotes, que estejam em situação de risco ou em faixas non-aedificandi e que são objecto de remoção. A transferência para outro local deverá, preferencialmente, ser dentro da mesma área especial, mediante programas a cargo da Municipalidade; Os ocupantes de unidades habitacionais, cuja solução seja a permanência, terão a posse da terra, se pública ou tornada pública por alguns dos instrumentos instituídos por esta lei, e se as edificações se enquadrarem nos parâmetros mínimos das normas de edificações, para atender aos quesitos de segurança e salubridade; A regularização final só se dará após a transacção mediante compra ou permuta da área ocupada, por outra equivalente, que passará a ter destinação pública para equipamentos sociais ou área de recreação e lazer, conforme era o uso legal anterior da área ocupada; e Para a obtenção do título de propriedade deverão os beneficiários ter concluído o pagamento das parcelas, no prazo de financiamento estabelecido pelo Poder Executivo, a poder, então, ser efectuado o registo de cada imóvel; 130

145 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS A participação da população envolvida junto ao órgão competente é assegurada. O Plano Director de 1995, vigente até o final do ano de 2006, foi revogado pelo actual Plano Director, que manteve a ideia central de combinar desenvolvimento com justiça social e preservação ambiental. Com directrizes, estratégias e instrumentos melhores definidos visou propor as mudanças trazidas pela Lei de Desenvolvimento Urbano o Estatuto da Cidade com base nos princípios da função social da cidade, função social da propriedade e gestão democrática da cidade. O Plano Director actual estabeleceu a função social da cidade prevista no direito à cidade através da promoção da justiça social, da redução da pobreza, da erradicação da exclusão social e redução das desigualdades sociais e da segregação sócio espacial, assim como nos direitos à terra urbanizada, à moradia digna, ao saneamento ambiental, à infraestrutura e serviços públicos, ao transporte colectivo, ao trabalho, à cultura, ao lazer, à memória e ao meio ambiente preservado e sustentável (art. 4º). Entre os objectivos gerais do Plano, os direccionados para atender as favelas (art. 7º) foram: Promover a urbanização e a regularização fundiária das áreas ocupadas pela população de baixa renda, a garantir a preservação ambiental; Implementar áreas de lazer nos bairros; Promover o saneamento ambiental; Criar canais de participação popular na gestão da cidade; e Promover a reabilitação urbana dos bairros de maior exclusão sócio territorial. O Plano, nas directrizes e estratégias para a Política Municipal Territorial previu: 1. A Política FundiáriaF comprometida com a garantia da moradia digna a população de baixa renda, através da implementação de instrumentos de macrozoneamento, fundo municipal de desenvolvimento local, planos de intervenção prioritária, regularização fundiária, entre outros (art. 8º e 10º). 2. A Política Habitacional direccionada (art. 11): 131

146 Assegurar a todos o acesso à moradia digna, que deve contemplar a segurança jurídica da posse, a disponibilidade de serviços, materiais, benefícios e infraestrutura e a habitabilidade; Promover a regularização urbanística e fundiária dos assentamentos habitacionais precários e irregulares da população de baixa renda; Garantir alternativas de habitação para os moradores removidos das áreas de risco destinadas a programas de recuperação ambiental e objecto de intervenções urbanísticas; Promover um sistema de informações com objectivo de colectar, sistematizar e actualizar dados territoriais e socioeconómicos que subsidiem a elaboração de projectos e programas; e Assegurar procedimentos e mecanismos descentralizados e democráticos de planeamento e gestão de empreendimentos de interesse social. A realização das directrizes da Política Municipal de Habitação foram destinadas a responsabilidade da Empresa Municipal de Desenvolvimento Habitacional de Piracicaba EMDHAP que deve promover e coordenar a elaboração do Plano Municipal de Habitação e garantir a participação do Instituto de Pesquisas e Planejamento de Piracicaba IPPLAP, da Secretária Municipal de Desenvolvimento Social SEMDES e das demais Secretarias e órgãos da Administração Directa e Indirecto do Município (art. 12). Os instrumentos previstos para a política habitacional destacaram-se (art.14): O fundo municipal de desenvolvimento local; As Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS; A concessão de direito real de uso; A concessão de uso especial para fins de moradia; A cessão de posse; O direito de preempção; e O direito de superfície. 3. A Política AmbientalA direccionada a promover e criar programas para a efectiva implantação das áreas verdes previstas em conjuntos habitacionais e loteamentos; educação ambiental, como instrumento para sustentação das 132

147 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS políticas públicas ambientais e articulação com as demais políticas sectoriais; e programas de reabilitação das áreas de risco (art. 20). A implementação da Política Municipal Territorial foi prevista dentro da divisão do macrozoneamento, que definiu as áreas com potenciais para ocupação diferenciadas entre si, sobre as quais aplicam-se parâmetros urbanísticos distintos, algumas com possibilidade de adensamento e outras com necessidade de controlo da ocupação, de acordo com a capacidade da infraestrutura e da preservação ambiental (art. 31). No instrumento de zoneamento, o Plano Director previu as Zonas Especiais que, devidas as suas características diferenciadas são compreendidas como áreas do território que exigem tratamento especial na definição de parâmetros reguladores do uso e ocupação do solo (art. 57). Entre as áreas especiais definiu as Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS que caracterizam-se como zonas sem delimitação de perímetro específico e constituída por porções do território destinadas, prioritariamente, à regularização fundiária, urbanização e à produção e manutenção de habitação de interesse social - HIS, bem como à produção de loteamentos de interesse social (art. 78). As ZEIS, subclassificadas no Plano, compreendem as destinadas as favelas, que são as áreas públicas ou particulares ocupadas por assentamentos de população de baixa renda e na qual o Poder Público deve promover a urbanização e a regularização fundiária, com a implantação de equipamentos públicos, de comércio, de serviços de carácter local e de equipamentos de recreação e lazer (art. 79). A cada ZEIS, delimitadas no Plano Director, devem ser estabelecido um Plano de Urbanização através de Lei Complementar (lei específica), proposta exclusivamente pelo Poder Executivo Municipal e que deverá prever (art. 81): Directrizes, índices e parâmetros urbanísticos específicos para o parcelamento, uso e ocupação do solo; Diagnóstico que contenha no mínimo: análise físico-ambiental, análise urbanística e fundiária e caracterização socioeconómica da população; Os planos e projectos para as intervenções urbanísticas necessárias à recuperação física da área e incluir, de acordo com as características locais, sistema 133

148 de abastecimento de água e de colecta de esgotos, drenagem de águas pluviais, colecta regular de resíduos sólidos, iluminação pública, adequação dos sistemas de circulação de veículos e pedestres, eliminação de situações de risco, estabilização de taludes e de margens de córregos, tratamento adequado das áreas verdes públicas, instalação de equipamentos sociais e os usos complementares ao residencial; Instrumentos aplicáveis para a regularização fundiária, entre eles, o direito de superfície, a concessão de direito real de uso, a concessão de uso especial para fins de moradia, a cessão de posse, a autorização de uso; Condições para o remembramento de lotes; Forma de participação da população na implementação e gestão das intervenções previstas; Fontes de recursos para a implementação das intervenções; Actividades de geração de emprego e renda; Plano de acção social; A relocação das famílias que ocupam imóvel localizado em APP ou área de risco para áreas dotadas de infraestrutura, a garantir o direito à moradia digna, preferencialmente em empreendimentos de Habitação de Interesse Social HIS. As favelas estão enquadradas como áreas de intervenção prioritária periféricas no Plano e, portanto, que necessitam de acções e projectos estratégicos do Poder Público, juntamente com programas e políticas inter-secretariais (art. 123 e 124). Assim, o Plano de Intervenção para essas áreas deverá ser elaborado no prazo máximo de 1 ano, após a entrada em vigor da Lei Complementar, e implementado no prazo máximo de 1 ano, a contar da data de publicação de seu Decreto (art. 127) Favela do Jardim Algodoal A primeira favela da cidade, denominada Jardim Algodoal, surgiu na década de 1960, da ocupação de uma área particular de, aproximadamente, 134

149 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS m² situada na Região Norte da cidade, no Bairro Algodoal, distante a 3 km do centro da cidade. Figura 12. Localização do Bairro Algodoal e da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba. Adaptado Fonte: IPPLAP, A área situada em um perímetro formado por fronteiras urbanas, linhas estáticas, físicas e naturais: ao norte limita-se com o Ribeirão Guamium e o muro do terreno da EMDHAP, que faz fronteira com uma das partes mais precárias da favela; a leste a Rodovia Estadual Geraldo de Souza (SP 304), que liga Piracicaba a outro Município; e a oeste a Avenida Cristóvão Colombo, localizada em paralelo ao principal rio que deu origem ao nome da cidade, Piracicaba e rota de passagem do centro da cidade a área industrial do entorno. Ao sul a favela limita-se com a via Manuel de Oliveira Diniz, responsável pela permeabilidade em direcção à malha da cidade e com ligações viárias com a área mais próximo, que integra o bairro do Algodoal, e delimita a fronteira social. A Rua Manoel de Oliveira Diniz faz a divisa entre o loteamento regular e o irregular e é paralela a via central da área da favela, de continuação da via Ponte do Caixão, importante eixo de conexão da região com o centro da cidade, pois transpõem o rio Piracicaba em direcção à rota de turismo e lazer mais solicitada do município. 135

150 Figura 13. Fronteiras da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba. Adaptado Fonte: Funes, Declarada de utilidade pública pela Prefeitura no ano de 1973, a área foi desapropriada através de decreto-lei com a finalidade, inicial, de instalar um entreposto de abastecimento no local. A inviabilidade do empreendimento levou a gestão municipal, no ano de 1979, a desistir da desapropriação. No final da década de 1970, a área encontrava-se ocupada por algumas famílias e com a instalação de uma Igreja Católica. No ano de 1986 o proprietário da área ajuizou uma acção ordinária contra a Prefeitura e solicitou a recomposição dos prejuízos causados. O processo judicial que levou 10 anos, expedida a sentença no ano de 1995, determinou ao Município indemnizar o proprietário. A ocupação da área atribuída à não fiscalização do poder público, pode ser vista dentro de duas hipóteses: não fiscalização propositada ou falta de entrosamento entre os órgãos municipais envolvidos, no caso a Procuradoria Jurídica, a Guarda Civil e a Secretária Municipal de Obras (Funes, 2005). A consolidação da favela ocorreu com o apoio da Associação dos Favelados de Piracicaba ASFAP e da Igreja Católica, e foi realizada de forma organizada para dar continuidade ao traçado das ruas existentes no entorno. Nesse processo 136

151 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS a maioria dos lotes foram definidos com área de, aproximadamente, 125m 2 e reservadas áreas para sistema de lazer e institucional. Durante os mais de 30 anos de existência sem regularização fundiária e intervenção pública, os lotes foram subdivididos ou densificados, com duas ou mais famílias a morar no mesmo, e alterada a configuração. Figura 14. Fotos da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba. Na actualidade, a área possui, aproximadamente, 733 lotes que variam de 45m² a 350m². Aproximadamente 10 lotes encontram-se com a metragem de 45m², com 5 metros de frente por 9 de largura, fruto da divisão de lotes maiores de esquina e da formação orgânica a beira do ribeirão e divisa com a EMDHAP. Os lotes com metragem de 350m² são, aproximadamente 5, devido a junção de mais de um lote de 7m de frente por 25m de largura, principalmente, ocupados por instituições religiosas e moradias colectivas sociais da igreja presente no local. As ruas, lineares e de formação clássica apresentam metragem de 7m e formam quadras regulares. Na beira do ribeirão as ruas são mais estreitas e não 137

152 lineares e a metragem varia entre 5 e 3 metros de largura e não há a presença de calçadas. A favela apresenta características urbanas diversificadas, devido, principalmente, a sua formação espontânea, porém pode ser considerada de forma clássica pela formação geométrica das ruas, das parcelas contíguas e das unidades habitacionais em banda presentes em todo o território. Há, também na área, formação orgânica e jardim, em alguns de seus elementos. A predominância da forma clássica foi percebida quando se analisa os aspectos sociais, utilização dos espaços públicos, ruas, como local de encontro, diversão e movimento, devido a insuficiência de áreas de convívio. A forma orgânica foi percebida na ocupação espontânea da margem do ribeirão, das áreas verdes e de lazer e na formação das ruas irregulares. Nessa localidade, as unidades habitacionais, maioritariamente, foram compostas por mais de uma edificação e em alguns casos apresentam espaços internos, entre elas, de convívio. Destaca-se a existência em todo a área de edificações com utilização mista, residenciais e comercias, que, também, caracteriza a forma dominante. A forma jardim foi percebida nas edificações, com algumas representações uni familiares construídas no meio ou extremo dos lotes e rodeado por jardim, que estabelece a fronteira com o espaço público da rua. A área, relativamente densa e predominantemente habitacional, na maioria, apresenta casas horizontais de um piso e comércio familiar em unidades mistas comerciais e residenciais. As unidades comerciais são, principalmente, bares, mercearias, pequenas lojas de roupa e utensílios domésticos, além de salões de culto religioso e igrejas. Os estabelecimentos comerciais encontram-se espalhados no território, entre as moradias e são de carácter clandestino. Há na área dois equipamentos construídas pelo poder público para atender a comunidade, um campo de futebol com vestiário e uma quadra desportiva que estão inactivos. 138

153 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS Figura 15. Foto aérea da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba. Adaptado Fonte: EMDHAP, Na favela existe, em torno de, 30 famílias localizadas na faixa de preservação permanente, na margem do Ribeirão Guamium, e situadas em área considerada de risco. Dessas localidades foram removidas as famílias no final do ano de 1999 para Conjunto Habitacional construído pela EMDHAP, porém, o local foi novamente ocupado por famílias pobres e por moradias de barraco e sem infraestrutura. Figura 16. Localização da Área de Preservação Permanente e de Risco da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba. Adaptado Fonte: IPPLAP,

154 Figura 17. Fotos da Área de Preservação Permanente e de Risco da Favela do Jardim Algodoal da cidade de Piracicaba. A primeira intervenções da Prefeitura na favela ocorreu na década de 1980 com a instalação de rede de água e representou 35% das residências atendida pela rede, 49% abastecida por chafariz, 13% a utilizar de outra moradia e 3% a abastecer-se através de poço (Funes, 2005). No período de 1988 a 1992, a gestão municipal executou o restante da infraestrutura e a área passou a apresentar a totalidade das residências abastecidas por rede de água, redes colectoras de 140

155 CONTRIBUTO PARA REABILITAÇÃO SÓCIO TERRITORIAL DE FAVELAS esgoto, rede de energia eléctrica e iluminação pública, excepto nos locais de preservação permanente e de risco. De acordo com o Mapa da Exclusão/Inclusão Social da Cidade de Piracicaba (2003) a região possui 0,7% do número de domicílios com colecta de lixo irregular, 0,99% com colecta precária de esgoto e 0,78% com serviços de água e luz insuficientes. No entorno encontram-se os equipamentos públicos e comunitários, como escolas, centro comunitário, posto de saúde, linhas de transporte e outros. Figura 18. Serviço de Atendimento à Comunidade do Bairro Algodoal da cidade de Piracicaba. Adaptado Fonte: IPPLAP, Localizada em uma área da cidade que pode ser considerada autosuficiente em termos de comércio, serviços e equipamentos, o que ameniza certas carências locais, o sistema viário existente na favela não favorece os peões ou os ciclistas e obriga os moradores a deslocarem-se por meio de automóveis de passeio ou de auto-carros. A disponibilidade de equipamentos públicos, também, encontra-se precária em relação ao que ocorre em outras regiões do Município. Não há, dentro da área e tampouco em seu entorno imediato, bancos, farmácias, supermercados, lojas ou qualquer outro estabelecimento de maior porte. A carência de equipamentos de lazer e convívio, no entanto, é sensível apesar de existirem áreas livres com potencial de uso dentro da ocupação. As famílias da favela dispõe de uma única praça localizada a quase 500m da área. 141

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