Reflexões sobre o uso do tombamento como prática de preservação do patrimônio nos

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1 municípios de Minas Gerais a partir da Lei Robin Hood 1 Sara Glória Aredes Moreira 2 Reflexões sobre o uso do tombamento como prática de preservação do patrimônio nos Introdução O tombamento enquanto instrumento legal que visa à proteção dos bens constituintes do patrimônio histórico e artístico nacional foi instituído a partir do Decreto nº 25 da Constituição de 1937, no governo de Getúlio Vargas. Esse instrumento foi conceituado como ato administrativo que institui um regime jurídico especial de propriedade, levando-se em consideração a função social de determinado bem e reconhecendo seu valor cultural tendo em conta suas características históricas, artísticas, estéticas, arquitetônicas, arqueológicas, documentais ou ambientais (FONSECA, 2009). A partir do Decreto nº 25, o tombamento passou a ser mais que um instrumento de proteção dos bens móveis e imóveis considerados representativos da memória nacional, transformou-se numa ideologia de trabalho dos órgãos normativos. Nas décadas seguintes, assistiu-se a uma ampliação da noção de patrimônio cultural, através da qual novas categorias consideradas objetos de preservação foram sendo acrescentadas. Além disso, a inclusão e a proteção de novos bens nas categorias patrimoniais deixaram de ser prática exclusiva dos órgãos oficiais, e passaram a incluir a sociedade, responsabilizando-a igualmente por essas questões. No Brasil, o processo de alargamento da noção de patrimônio cultural culminou com a Constituição de 1988, que em seu Artigo 216 define o patrimônio cultural nacional como sendo formado pelos bens materiais e pela diversidade cultural brasileira, incluindo os diferentes modos de criar, fazer e viver. A Carta Constitucional de 1988 deu poderes aos estados e municípios para conduzir suas próprias políticas, valorizando a parceria entre poder público e sociedade civil, particularmente, na definição dos bens que serão objeto de proteção. 1 Tendo como objetivo investigar as concepções que norteiam a definição de tombamento como critério de repasse do ICMS e o gerenciamento desse critério nos municípios mineiros, foi desenvolvida uma pesquisa de mestrado intitulada A Lei Robin Hood e seus reflexos na gestão do Patrimônio Cultural nos municípios mineiros, apresentada ao Programa de Pós Graduação em Ciências Sociais da PUC-MG em Para tanto foram desenvolvidos estudos de caso em três cidades. Neste texto apresentaremos alguns pontos debatidos nesse trabalho, sem nos determos nos resultados específicos das pesquisas em cada município. 2 Graduada em História (UFMG) e Mestre em Ciências Sociais (PUC/MG), com bolsa Capes.

2 Antes, porém, da normatização aplicada pela Constituição Federal, já havia sido criado em 1971, o Instituto Estadual do Patrimônio Histórico e Artístico de Minas Gerais

3 2 IEPHA/MG, fundação integrante do Sistema Operacional de Cultura, responsável por formular e executar a política de proteção do patrimônio em nível estadual. No ano de 1995, foi publicada a Lei , conhecida como Lei Robin Hood (substituída no ano de 2009, pela lei nº ), que tem como objetivo estabelecer regras e critérios para o repasse do ICMS para os municípios mineiros. Um dos critérios contemplados pela Lei é o patrimônio cultural. Segundo essa legislação, cabe ao IEPHA/MG calcular os Índices de Patrimônio Cultural (PCC) de todos os municípios para que este seja convertido em repasse de ICMS. A partir de então, a distribuição do ICMS no estado foi considerada como um incentivo fundamental para que os municípios viessem a implementar políticas locais de proteção ao patrimônio cultural, Com a Lei Robin Hood e as ações do IEPHA/MG, a prática do tombamento para proteção dos bens culturais foi mais acentuada nos municípios mineiros. Depois da implementação da Lei, em 1995, o número de municípios que aderiram a essa política assim como a lista de bens tombados em nível municipal cresceu continuamente, conforme veremos adiante. O Critério Patrimônio Cultural da Lei Robin Hood: novos tempos para a gestão do patrimônio em Minas Gerais A inserção do critério Patrimônio Cultural na Lei de distribuição de ICMS em Minas Gerais inaugurou uma nova fase no processo de gestão do patrimônio no estado. Induzidos pelos recursos gerados através da participação no critério, os municípios passaram a aderir e implementar uma política municipal voltada para a proteção do patrimônio local, de acordo com as diretrizes delineadas pelo IEPHA/MG. A partir do ano inicial de atividades voltadas para o atendimento ao critério, nota-se uma crescente participação dos municípios mineiros no rateio do ICMS patrimônio cultural, conforme apresenta o gráfico a seguir:

4 3 Gráfico 2 Número de municípios pontuados no Critério ICMS Patrimônio Cultural ( ) Nº de municípios pontuados no critério Patrimônio Cultural Fonte: Elaboração da autora de acordo com dados do IEPHA/MG. O gráfico apresenta a relação do número de municípios mineiros que foram pontuados no critério patrimônio cultural da Lei Robin Hood desde o primeiro ano de distribuição dos recursos. É notável a participação crescente dos municípios, chegando ao ápice observado no ano de 2011, no qual 712 dos 853 municípios foram pontuados no critério, representando 83,47% do número total de cidades. Para os órgãos oficiais, o aumento na adesão dos municípios é atribuído a um aumento do interesse destes pela implementação de políticas locais de proteção do patrimônio cultural. Porém, vale a pena investigar se na prática foi esse interesse que orientou a ação dos administradores municipais. Desde a primeira versão da Lei Robin Hood e apesar de todas as mudanças introduzidas nessa lei e nas Deliberações Normativas do IEPHA/MG (que estabelecem as diretrizes para a participação dos municípios no critério), percebe-se que a existência de bens tombados que devem ser protegidos e preservados permanece como o eixo através do qual deve girar toda a política de gestão do patrimônio cultural municipal. De acordo com a tabela de pontuação da Lei Robin Hood, quanto maior o número de ombamentos, maior a pontuação que pode ser atingida pelo município. Pontos a mais, por sua vez, significam aumento de recursos provenientes do ICMS a serem repassados paraa o município. Sendo

5 4 assim, com o passar dos anos foi observado um aumento no número de bens tombados a nível municipal e o aumento do número de municípios com algum bem tombado, conforme é possível observar através do gráfico abaixo: Gráfico 3 Número de tombamentos municipais e de municípios com tombamentos em 2000, 2008 e 2012: Tombamentos Municipais Municípios com Tombamentos Municipais Fonte: Elaboração da autora com dados da Fundação João Pinheiro e do IEPHA/MG. As informações do gráfico acima foram apresentadas em um estudo da Fundação João Pinheiro realizado durante o ano de 2008 e complementadas com informações fornecidas pelo IEPHA/MG. Através dos dados, percebe-se que no ano de 2000, haviam bens tombados em âmbito municipal no estado de Minas Gerais. Nesse mesmo ano, 142 municípios haviam realizado tombamentos. A atualização desses dados realizada em dezembro de 2007 registrou tombamentos municipais, em 507 municípios. A taxa de crescimento de tombamentos em âmbito municipal observada no período foi cerca de 145%. O número de municípios com tombamentos municipais aumentou 257% no período. Entre 2008 e 2012 também foi verificado um aumento no número de tombamentos e de municípios com tombamentos, conforme os dados apresentados através do gráfico 3. O aumento expressivo no número de bens culturais protegidos pelo tombamento nos municípios do estado gera alguns questionamentos que merecem ser debatidos, especialmente tendo em vista a função social desses patrimônios. Como foi o processoo de seleção dos bens a serem tombados em cada município? Qual é a relação desses bens com a história e a cultura

6 5 das comunidades que os elegeram? Os bens foram tombados tendo em vista o retorno financeiro advindo do ICMS Patrimônio Cultural ou houve um verdadeiro interesse dos municípios em proteger e valorizar os símbolos representativos de sua identidade e memória? Como está sendo o processo de gestão desses bens culturais pelas administrações municipais? As comunidades reconhecem esses bens como parte integrante de sua identidade? Uma séria questão que se coloca tendo em vista os números apresentados acima é que muitos patrimônios podem ter sido criados nesse processo tendo em vista apenas o incentivo financeiro representado pela Lei Robin Hood ou aos interesses políticos partidários. Isso se torna mais problemático se considerarmos que a manutenção de determinados bens culturais não é simples e exige uma série de providências, que implica na mobilização de recursos materiais e humanos, além da vontade política. Sendo assim, o processo de abandono de muitos bens e objetos culturais se torna a regra, trazendo várias consequências para a gestão urbana e para a fruição das cidades pelas comunidades locais. É importante que os municípios estejam engajados em apreciar, valorizar e proteger os símbolos representativos de sua identidade, porém, os valores patrimoniais estão sempre sujeitos à percepção da comunidade, podendo ser tanto integrados quanto recusados por seus usuários. Em síntese, não basta que o estado ou o município proclame a importância de um bem para que ele seja inserido às práticas culturais e passe a ser valorizado pelas comunidades que o detém. A proteção oficial não lhe garante um lugar seguro no panteão institucional da cultura. Este é um desafio perene e estrutural que se coloca às instituições responsáveis pela proteção, conservação e uso desses tesouros oficialmente protegidos (ARANTES, 2009, p. 17). Portanto, após a ação de escolha, o reconhecimento, apropriação e uso de um bem tombado é um desafio constante para as administrações municipais e suas respectivas comunidades. O tombamento, conforme ressalta Rubino (1991, p.5), é uma construção de significados, de história. Tombar um bem cultural significa colocar o referido bem em destaque para que ele seja reconhecido. O bem tombado e chancelado pela comunidade deve apresentar alguma característica peculiar, ou típica, ou ser representante de algum momento da história de um grupo social. Esse processo, de acordo com as ideias expostas, nada tem de natural. Sendo assim, a acumulação de bens patrimoniais a que temos assistido recentemente, em nível mundial, deve ser compreendida como um processo social que traz consequências para a dinâmica cultural, para a memória de grupos da sociedade e especialmente para a gestão do patrimônio nas cidades. Cabe então refletir sobre esse processo e o contexto que rememora o passado e faz a patrimonialização dos objetos cada vez mais desejada.

7 6 As políticas de patrimônio que tomam como referência o tombamento enquanto instrumento que objetiva a conservação da integridade física dos bens culturais seguramente contribuíram e contribuem para preservar edificações e obras de arte cuja perda poderia ser dolorosamente sentida pela sociedade. Entretanto, esse entendimento de que o tombamento equivale à preservação acabou por associá-lo às ideias de conservação e imutabilidade, contrapondo-o à noção de mudança ou transformação (FONSECA, 2003, p. 64). Esse posicionamento ideológico acabou por focar a atenção das políticas voltadas ao patrimônio para o objeto em si em detrimento dos valores que lhe são associados. Para Arantes (2009), o que se denomina patrimônio cultural para efeitos de políticas de preservação desenvolvidas pelo Estado não pode ser confundido com o conjunto de atividades, artefatos e conhecimentos integrados à vida social que reconhecemos como parte da cultura dos grupos humanos. O fluxo da vida coletiva imprime nessas realidades uma característica que as coloca na contramão do desejo das políticas preservacionistas. Essa característica é a realidade dinâmica da vida coletiva, onde preservação e destruição são faces da mesma dinâmica pela qual as estruturas sociais se reproduzem e se transformam (ARANTES, 2009, p. 11). A proteção física do bem deve englobar uma série de outras ações que não apenas aquelas ligadas ao papel do decreto de tombamento. De acordo com Fonseca (2003), o ato de proteger deve ser precedido pelas ações de seleção do bem a ser protegido, ou seja, ações de identificação e escolha, e deve considerar a possibilidade que a reapropriação simbólica, e em alguns casos, econômica e funcional dos bens protegidos. Esses aspectos devem ser considerados para garantir um projeto de gestão eficiente e a apropriação dos bens pelas comunidades envolvidas. Conclusões A Lei Robin Hood em Minas Gerais, ao definir o sistema de partilha dos 25% do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços ICMS pertencente aos municípios do Estado criou critérios para incentivar as administrações municipais a implementar políticas de cunho social em nível local, conforme já esclarecemos. Dentre essas políticas, teve lugar especial o Patrimônio Cultural e, em decorrência, a adesão dos gestores e governantes locais ao programa, que tem como instituição condutora o Instituto Estadual do Patrimônio Histórico e Artístico de Minas Gerais IEPHA/MG.

8 7 Ao estudar a Lei e sua forma de implementação por meio da normatização criada pelo IEPHA/MG, percebemos que o programa implicou no uso do tombamento (regulamentado em 1937 e ainda em vigor nos dias atuais) como instrumento para a proteção dos bens culturais, ressaltando os valores ligados à materialidade destes. Apesar das reflexões a respeito da necessidade da ampliação da noção de patrimônio cultural; da Constituição de 1988 ter ampliado, no âmbito normativo, o escopo dos bens que podem ser considerados patrimônio de uma comunidade, assim como suas formas de proteção e, desde o ano de 2001 o Registro de o Patrimônio Imaterial ter sido regulamentado enquanto prática voltada para o reconhecimento de bens culturais dotados de outros valores que não os essencialmente os ligados à materialidade 3, ao estabelecer o número de bens tombados como atributo de pontuação e consequentemente como fonte de recurso financeiro (ICMS) para os municípios, a Lei Robin Hood direcionou a noção de patrimônio cultural para a ideia de uma coleção de bens materiais legitimados pelo tombamento. Em outras palavras, apesar do relevante incentivo que essa lei oferece à promoção de políticas municipais de cunho social em Minas Gerais, o fato de tomar o tombamento como eixo central de definição de uma política de patrimônio reflete numa concepção desatualizada em relação ao debate contemporâneo sobre a preservação. De toda forma, atrelar o tombamento ao recebimento de recursos para as municipalidades acabou por gerar situações problemáticas, porque o tombamento e as parcelas do ICMS não garantem, por si só, que os bens culturais estarão salvaguardados 4. É necessário o envolvimento da sociedade, desde a etapa de reconhecimento dos valores dos objetos culturais, na elaboração de um programa de gestão administrativa, econômica, técnica e simbólica, como também, propor e participar de outras estratégias de ação voltadas para esses bens. REFERÊNCIAS ARANTES, Antônio Augusto. Patrimônio cultural e cidade. In: FORTUNA, Carlos; LEITE, Rogério Proença (orgs.). Plural de cidade: novos léxicos urbanos. Coimbra: Almedina, Apenas no ano de 2009 o Registro do Patrimônio Imaterial passou a ser objeto de pontuação na Lei Robin Hood. 4 Ver os resultados apresentados em MOREIRA (2013).

9 8 AZEVEDO, Nilo L.; LIRA, Rodrigo A. O sucesso do ICMS Cultural revisado: determinantes e obstáculos da política de municipalização para a proteção do patrimônio cultural do estado de Minas Gerais. III Fórum Mestres e Conselheiros: Municipalização do Patrimônio e Educação Patrimonial. Belo Horizonte, agosto de CD ROM. BOTELHO, Tarcísio R. Patrimônio Cultural e Gestão das Cidades: Uma Análise da Lei do ICMS Cultural de Minas Gerais. In: Habitus, Goiânia, v. 4, n.1, jan/jun.2006, p BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de Brasil, Brasília, Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de Organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Rio de Janeiro, 6 dez Disponível em: < Acesso em: 2 nov CARVALHAIS, Jane Noronha. Relações intergovernamentais e mecanismos redistributivos: avanços e limitações do sistema de partilha da cota-parte municipal do ICMS em Minas Gerais. 2010, 154 p. Tese (Doutorado) Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais, Belo Horizonte. FONSECA, Maria Cecília Londres. Para além da pedra e cal: por uma concepção ampla de patrimônio cultural. In: Memória e patrimônio: ensaios contemporâneos. Rio de Janeiro: DP&A, Ed. da FAPERJ, Uni-Rio, pgs O patrimônio em processo: trajetória da política federal de preservação no Brasil. 3ª ed. Rio de Janeiro: UFRJ, FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro de Estudos Econômicos e Sociais. Lei nº : uma proposta de avaliação. Belo Horizonte, jul A descentralização das ações na área do patrimônio cultural: o impacto da lei Robin Hood nos municípios mineiros. Relatório de pesquisa, GUIMARÃES, Keila Pinto e RANGEL, Carlos Henrique. A descentralização da proteção do patrimônio cultural no estado de Minas Gerais IBGE. Censo Demográfico Disponível em: < Acesso em março de INSTITUTO ESTADUAL DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO DE MINAS GERAIS. Relação de Bens Protegidos em Minas Gerais apresentados ao ICMS Patrimônio Cultural até o ano de 2012 exercício Disponível em:

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