PARCERIA PÚBLICO E PRIVADO: COMPREENDENDO O PROCESSO NAS DIFERENTES CONJUNTURAS

Transcrição

1 ELABORAÇÃO DE PROJETOS SOCIAIS PARCERIA PÚBLICO E PRIVADO: COMPREENDENDO O PROCESSO NAS DIFERENTES CONJUNTURAS Os marcos históricos e políticos no Brasil resultaram em manifestações que revelam a força das organizações sociais e os caminhos construídos como estratégias para alcançar a cidadania plena. O fortalecimento do processo de luta pela redemocratização do país intensificaram-se na década de 70 com o surgimento de novos atores sociais, novos tipos de associativismo e movimentos sociais. Além de organizarem demandas e pressionarem o Estado, muitos desses novos atores buscaram desenvolver alternativas autônomas de intervenção social ancoradas nas ideias de ajuda mútua e de iniciativas próprias no atendimento de carências sociais. Essas ações envolveram desde a proliferação de manifestações de massa até formatos mais organizados centrados em problemas locais, passando por coletividades com interesses comuns como gênero, raça, meio ambiente entre outros, destacando-se também os movimentos de cunho religioso. Esses movimentos envolveram redes espontâneas e de solidariedade e as instituições comunitárias. Duas décadas se passaram e a mobilização cresceu em torno das questões sociais. Na década de 90 nasceram novas alternativas em torno do suprimento de necessidades básicas da população brasileira. Nessa conjuntura, dois movimentos marcaram fortemente a força da organização social: o impeachment do presidente Fernando Collor de Mello e, logo a seguir, a Ação de Cidadania contra a fome e a miséria, e pela vida, que evocou a participação popular em favor dos excluídos e promoveu a distribuição de alimentos entre outras atividades emergenciais. Milhares de pessoas participaram da campanha de forma individual e/ou organizada em sindicatos, igrejas, grupos religiosos, associações comunitárias e profissionais, instituições filantrópicas, escolas, universidades, entre outros. A década de 90 firmou também a luta pela descentralização e o enfrentamento às problemáticas relacionadas à gestão pública. Essas bandeiras foram priorizadas em detrimento as bandeiras pelo controle social. Em decorrência desse diagnóstico surgiram alternativas à baixa capacidade estatal de implementação das políticas sociais, seja no aspecto gerencial, seja no que se refere ao uso político. Foi nessa década que se fortaleceram experiências de execução de projetos sociais pelo chamado terceiro setor, reconhecido naquela conjuntura como detentor de maior competência técnica alternativa à capacidade de mobilização de recursos privados. Na década de 90, portanto, foi privilegiada a interpretação onde a sociedade brasileira aparecia como espaço de solidariedade não estatal. Neste contexto, a ideia de participação da sociedade civil na prestação de serviços e na gestão social foi mais uma vez fortalecida. Esses movimentos influenciaram fortemente a convocação da sociedade civil organizada para participarem da provisão de bens e serviços

2 sociais. Em âmbito federal, ainda que de forma tímida essa convocação tomou fôlego no governo de Itamar Franco (1993 a 1994), se estruturando nos sete anos de gestão de Fernando Henrique Cardoso particularmente direcionado pelo Conselho da Comunidade Solidária (1995 a 2002) e alcançando o governo de Luiz Inácio Lula da Silva através do Programa Fome Zero. Nesse processo, é importante destacar a condução dada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso que estimulou a transferência de funções do Estado para a sociedade nas formas de privatizações, concessões, terceirizações, contratos e também parcerias nas áreas de saúde, educação, assistência social, alimentação e nutrição. Mecanismos legais de celebração de parceria público-privado na área social A participação da sociedade civil na execução das políticas sociais se firmou na Constituição Federal de A carta magna brasileira reconheceu a necessidade e importância da participação da sociedade civil nas áreas de assistência social, saúde e educação. No caso da Assistência Social, a constituição determina que as ações governamentais na área devam ter a execução dos programas sob-responsabilidade das gestões estaduais e municipais, bem como as entidades reconhecidas, como Entidades de Assistência Social, pela resolução nº 16/2010 do Conselho Nacional de Assistência Social.

3 ATENTE PARA... Características das Entidades de Assistência Social: Atendimento à indivíduos ou famílias em situação de vulnerabilidade e / ou risco pessoal e social; Assessoramento à instituições que atuam na área de assistência social, sobretudo ao movimento social organizado; Defesa e garantia dos direitos, reivindicação e construção de novos direitos e formação político cidadão. No caso da saúde, a Constituição Federal reconhece que as ações e serviços devem ser executados diretamente ou por meio de terceiros, que podem ser pessoa física ou jurídica de direito privado, sejam entidades filantrópicas ou entidades privadas com ou sem fins lucrativos. No que concerne à educação, se mantém a mesma presença de ideias de colaboração entre setores públicos e privados com ou sem fins lucrativos, além de repasse de recursos públicos a entidades privadas de natureza comunitária, confessional ou filantrópica, desde que comprovem finalidade não lucrativa, apliquem seu excedente financeiro em educação e assegure, no caso de encerramento de suas atividades, a destinação do seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional ou, ainda, ao poder público. A assistência social no Brasil constitui um campo em transformação. Por ser uma Política pública que busca horizontalmente agregar as políticas setoriais repercute diretamente na elaboração de programas e projetos sociais. Transita de um período em que o foco de compreensão da Assistência Social era dado pela benemerência, a filantropia e o assistencialismo com conotação de clientelismo político para a condição de um direito social inscrito no âmbito da seguridade social. Posto desta maneira até podemos imaginar estar ocorrendo uma verdadeira revolução nesse campo. No entanto, entre o momento da inscrição da assistência social na Constituição Federal (1988), como um direito social, e o uso efetivo do direito pelo cidadão, uma profunda mudança política e comportamental se inicia. Como aponta Almeida trata-se de colocar em

4 questão uma "cultura" nacional das relações entre a burocracia assistencial estatal, a rede de ONGs que atuam na área e, especialmente, os usuários/indivíduos, grupos, famílias ou comunidades do sistema". A transformação no campo da assistência social não se limita a essa importante mudança política e jurídica. Quis a sociedade, motivada pelo ideário democrático e descentralizador, incluir na Constituição Federal, como diretrizes de organização dessa área, a descentralização político-administrativa e a participação da população. Dessas diretrizes resultou uma ampla reorganização institucional da assistência social no país com base na Lei federal n 8.742, de dezembro de 1993 Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Por decorrência dessa Lei foram extintas todas as estruturas federais que durante décadas representaram o forte da prestação de serviços assistenciais no Brasil e em seu lugar teve início a implantação do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social. Esse fato marca o rompimento com um modelo de gestão conhecido de todos os burocratas do sistema, autoridades políticas dos três níveis de governo, ONGs e usuários, mas muito criticado em seu funcionamento e desgastado pelas constantes denúncias de corrupção, e assinala o início da construção do novo modelo, descentralizado e participativo. Você Sabia... Que os conselhos municipais, estaduais, do Distrito Federal e o Conselho Nacional de Assistência Social são instâncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo, de caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil? O momento atual caracteriza-se também pela existência de um esforço de reconceituação e busca de identidade da assistência social, pelo desenvolvimento do processo de implantação das estruturas públicas

5 que compõem o sistema descentralizado e participativo e pela construção das relações interorganizacionais e intergovernamentais que devem operá-lo. Maria do Carmo Brant de Carvalho (1994), levantando questões para debate sobre o tema do reordenamento institucional do campo da assistência social, anota que,... a assistência social se inscreve como política pública no âmbito da seguridade social. Isto significa que ela se move no campo da proteção social. Deve garantir mínimos de proteção social à população de que deles necessitar (...). A missão da assistência social é formulada no âmbito setorial desta política, mas sua gestão nem sempre se dá neste mesmo locus (...). A assistência social enquanto política trabalha com dois paradigmas: o do direito constitucionalmente inscrito e o da solidariedade. Isso demanda uma ação conjunta com ONGs, entidades filantrópicas e movimentos sociais. Esta ação precisa ser regulada por diretrizes, normas, prioridades...". As ONGs estiveram e estão presentes na história da assistência social no Brasil com importância crescente. Suas relações com o setor público, no modelo pré-loas, foram marcadas também por desenvolverem ações de modo independente e autônomo em relação à política pública, muito embora dependentes dos recursos públicos. Essas entidades estabeleceram relações com o Estado na medida do seu maior ou menor porte e importância política, conseguindo dessa forma, compor uma cesta com os recursos e benefícios de que necessitavam. Recursos captados nos três níveis de governo (mesmo que representassem valores per capita irrealistas) e, também, pela participação voluntária da sociedade, contando, algumas vezes, com ajuda internacional. Neste modelo, as entidades menores apresentavam maior dificuldade de sobrevivência, seja porque tinham menor acesso aos recursos, seja porque os recursos, além de insuficientes, exigiam o cumprimento de trâmites burocráticos complicados para sua obtenção. O modelo também não possibilitava um planejamento integrado em rede de prestação de serviços, tanto dos públicos, quanto dos privados. As entidades atuavam individualmente e de forma autônoma na relação com o Estado e nenhum nível de governo detinha o poder de coordenação e integração dos serviços. O Município que, no seu âmbito, poderia exercer tal condição não dispunha de meios financeiros e técnicos para enfrentar a concorrência da política federal. É importante observar que a ação dos três níveis de governo refletia grande semelhança na forma de agir e também de compreender a assistência social. O assistencialismo, como uma das expressões do clientelismo, não apresentava grandes diferenças na ação de cada um dos níveis de governo. De toda forma, o nível federal sempre exerceu forte influência, orientou ou mesmo definiu a estruturação desse campo. Os órgãos estaduais, com pequenas diferenças, mantiveram denominações assemelhadas às estruturas federais e se diferenciou entre si, mais pela capacidade técnica e financeira, sem a participação financeira da União,

6 desenvolverem maior ou menor volume de ações. Dessa forma, o Sul e Sudeste brasileiro desenvolveram estruturas maiores e mais independentes, enquanto o Norte e Nordeste restringiram-se a estruturas simples e dependentes de uma maior presença técnica e financeira do governo federal, seja no financiamento das ações estaduais, seja na execução direta de ações, ou através de convênios mantidos com entidades sociais privadas. No nível municipal o mesmo fenômeno ocorreu, porém com maior intensidade, particularmente pela histórica exiguidade de recursos que obrigava os prefeitos, durante longo período, a atuarem como "pedintes", de "chapéu na mão". Assim, apenas os municípios mais ricos e maiores desenvolveram estruturas específicas com capacidade técnica e financeira para executar ações no campo da assistência social. É mister reconhecer, por um lado, o predomínio e a importância que o nível federal apresentou ao longo de toda a história e, por outro, a relação desorganizada e até perversa entre o setor público e o privado no campo da assistência social. Os avanços registrados na parceria público-privado se destacam na regulamentação da rede privada de prestação de serviços, buscando instituir padrões básicos para a qualidade dos atendimentos e qualificação dos (as) trabalhadores (as) das referidas entidades, instituindo também mecanismos de fiscalização dos serviços prestados. A Política Nacional de Assistência Social (PNAS, 2004), chama as entidades prestadoras de serviços de Assistência Social a participarem como cogestoras e corresponsáveis com ações planejadas, buscando garantir direitos de Assistência Social, mas ainda é frágil o espaço de parceria que contemplam os direitos sociais legalmente garantidos pelo contrato social; um espaço público real, construído para acolher a crítica e o dissenso organizado dos excluídos alcançando além das demandas, as reais necessidades para que essa população atue como protagonistas. A cidadania ampliada, ou a cidadania com iniciativa (Gohn, 1997) pode ser ainda potencialmente produtora de uma nova cultura política; assim, a sociabilidade dela decorrente seria de reciprocidade, isto é, operando num espaço de trocas sancionadas por um novo contrato social no qual a cidadania se constitui na obrigação política vertical entre os cidadãos e o Estado como na obrigação horizontal entre os cidadãos. Ou seja, a cidadania é ampliada à medida que acrescenta aos direitos sociais básicos a solidariedade social. Diante desses elementos, aprofundar a parceria público-privado nos diferentes programas sociais, torna-se relevante e componente fundamental para elaboração de programas e projetos sociais na perspectiva de fortalecer a participação cidadã, compreendendo, avaliando e interferindo nas ações do Estado.

7 Existem diversas reflexões a respeito das parcerias público-privado, na execução de políticas sociais. No bojo dessa discussão podem-se destacar duas correntes de pensamento, antagônicas, que traduzem a principal tensão que permeia este processo: a parceria público-privado contribui para restringir a cidadania ou para ampliá-la? Di Pierro descreve com propriedade a contradição que perpassa os arranjos entre organizações governamentais e privadas. Segundo a autora a parceria comporta uma ambiguidade latente: ao mesmo tempo em que permite ao Estado deixar de se responsabilizar pela garantia de direitos universais mediante a delegação de funções primordiais à sociedade civil, possibilita também a constituição de espaços públicos não estatais de gestão democrática de políticas sociais, o que oferece a possibilidade do controle social sobre o aparato político administrativo do Estado (Di Pierro, 2001, p 231). Assim tem-se um exercício da parceria que pode fortalecer a ideia de um Estado ineficiente e ineficaz. Neste entendimento deve o poder público repassar recursos para as organizações da sociedade civil que sabe fazer melhor e a menores custos, podendo contribuir, em alguns casos, para desresponsabilizar o Estado de suas tarefas de garantir o acesso aos direitos sociais universalizados e de combater as desigualdades sociais. Portanto, o processo de parceria público-privado através de financiamentos de programas, projetos e ações implementadas pelas organizações não governamentais - ONG S e Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPS abre interpretações da sociedade que, muitas vezes, reconhece nas instituições públicas governamentais à responsabilidade secundária pela garantia de cidadania. É importante compreender que os programas e projetos sociais implementados pelas referidas entidades e organizações devem compor o panorama das políticas públicas, na perspectiva de ações em rede, pela universalidade de direitos sociais, e que mesmo contribuindo para a melhoria das condições de vida de parcelas da população, sem compor um movimento estruturador e inclusivo, os programas e projetos poderão se tornar ameaças à transformação dos excluídos em cidadãos, apenas os assistindo sob risco de tutela e distanciamento da inclusão social. Os projetos sociais devem pautar as funções do Estado e do terceiro setor, contemplando e elaborando ações em complementaridades sem, contudo, negar papéis e competências distintas. Nesse sentido, o planejamento e a formatação são consequências da elaboração consciente dos desafios que marcam a história das políticas sociais no Brasil. VOCÊ SABIA

8 ELABORAÇÃO É a atividade intelectual de tentar entender os significados mais profundos da realidade, coisas e ideias. Que num Projeto essa é a principal etapa. É o momento de exercitar a análise sobre a conjuntura, compreendendo a estrutura e os subsídios para o planejamento da intervenção social ; PLANEJAMENTO É um processo contínuo e dinâmico que consiste em formatar um conjunto de ações intencionais, elaboradas para serem desenvolvidas de forma integradas e orientadas para tornar os objetivos em realidades, considerando : prazo, custos, qualidade, segurança, desempenho e outras condicionantes. FORMATAÇÃO É a etapa de preparação que inclui a organização visual, realce e estrutura do texto do projeto. A celebração de parcerias público-privado na área social apresenta múltiplas formas e são diversos os instrumentos jurídicos em vigor que possibilitam tal interação, conforme quadro a seguir: Mecanismo legal Descrição Entidades beneficiadas Base legal Recursos Público direto Subvenções sociais Transferências correntes destinadas a cobrir despesas de custeio às quais não corresponda contraprestação direta de bens e serviços. Entidades públicas e privadas sem finalidade lucrativa de caráter assistencial, cultural, educacional e de saúde e órgãos públicos. Lei nº 4.320/64; Lei nº /2002(LDO) e decreto nº /86.

9 Auxílios Transferência de capital destinada ao investimento ou inversão financeira independente da contraprestação direta em bens ou serviços decorrentes diretamente da lei orçamentária anual (LOA). Entidades privadas sem fins lucrativos (registrada no CNAS, no Ministério do Meio Ambiente e órgãos públicos). Lei nº 4.320/64 Lei nº /2002(LDO) e decreto nº /86 Mecanismo legal Descrição Entidades beneficiadas Base legal Contribuições Dotações a título de transferência correntes, às quais não correspondem contraprestação direta em bens ou serviços (contribuições correntes), ou dotações a título de transferência de capital para investimentos financeiros que outras pessoas de direito Entidades privadas sem fins lucrativos e órgãos públicos Lei nº 4.320/64 Lei nº /2002(LDO) e decreto nº /86

10 público ou privado devem realizar independentemente de contraprestação direta de bens ou serviços (contribuições de capital). A Contribuição diferentemente do Auxílio, será concedida em virtude de lei especial e se destina a atender ao ônus ou encargo assumido pela União. Convênio Acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre essas e organizações privadas, para realização de objetivos de interesses comuns dos partícipes. Órgãos públicos e Entidades privadas sem fins lucrativos, podendo beneficiar, em alguns casos, entidades privadas com fins lucrativos. Lei 8.666/93 Instrução normativa STN nº01 de 1997 Mecanismo legal Descrição Entidades beneficiadas Base legal Termo de parceria Instrumento passível de ser firmado entre o poder público e as entidades qualificadas como OSCIP, destinado a formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e execução de atividades de interesse público. Organização sem fins lucrativos qualificadas como OSCIP Lei nº 9.790/99 Decreto nº 3.100/99

11 VOCÊ SABIA... Que o volume de recursos repassados pelo governo para entidades sem fins lucrativos dobrou de 1999 a É o que demonstra um estudo feito pelo Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA), que levantou os valores repassados nos 12 anos que antecederam o governo da presidenta Dilma Rousseff. Que em 1999, início do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, o governo repassou R$ 2,2 bilhões à essas entidades civis. Em 2010, final do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, esses repasses superavam R$ 4 bilhões. Que os Projetos sociais devem ser apresentados aos conselhos setoriais de suas respectivas áreas presentes nos territórios federados (municipal estadual e nacional); Que só receberão recursos dos Fundos de Assistência Social (municipais, estaduais e nacional )as Entidades inscritas nos respectivos Conselhos de Assistência Social. Referências bibliográficas: THEODORO, Mário. Participação social em Políticas Públicas: os conselhos federais de política social o caso Codefat. Brasília : Ipea, 2002, (texto para discussão, n. 931); GOGH, Maria da Glória O PROTAGONISMO DA SOCIEDADE CIVIL - CORTEZ EDITORA SÃO PAULO 2005; GANDIN, Danilo - A PRÁTICA DO PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO EDITORA VOZES PETRÓPOLIS 2001; REZENDE, Tomáz de Aquino ROTEIRO DO TERCEIRO SETOR PUBLICARE BELO HORIZONTE 1999; ROCHE, Chris AVALIAÇÃO DE IMPACTO DOS TRABALHOS DE ONGS - CORTEZ EDITORA SÃO PAULO 2002; BEGHIN, Nathalie A FILANTROPIA EMPRESARIAL NEM CARIDADE NEM DIREITO CORTEZ EDITORA SÃO PAULO 2005;

12 Constituição federal Brasileira CF 1988; Lei Orgânica de Assistência Social LOAS 1993; Política Nacional de Assistência Social - PNAS 2004; Resolução 16 - CNAS