Relatório. de Conclusões/ Recomendações

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1 Relatório de Conclusões/ Recomendações AUDITORIA: Operacional, Orientada e Ocasional Divisão de Intervenção Educativa (DIED, antiga DASE) Cascais, Junho de

2 Índice 1. Conclusões e Recomendações Opções estratégicas Recursos Humanos da DIED Norma de Controlo Interno, Manuais e Acordos Instalações e equipamentos Processo de Refeição Relação Escola / Fornecedor das refeições / Encarregados de Educação Capitações alimentares Qualificação dos Recursos Humanos dos Fornecedores Sistema informático de gestão de refeições Políticas de conformidade administrativa e financeira Notas Finais

3 1. Conclusões e Recomendações A função de Auditoria Interna corresponde à medição e avaliação da eficácia dos controlos e métodos dentro da organização, não só os financeiros, mas também todos os que salvaguardem ativos, assegurem a exatidão e segurança da informação e dos seus fluxos, promovam a economia, eficiência e eficácia das operações e a adesão às políticas internas e legislação em vigor para a autarquia local. Neste espírito, agora se apresentam as conclusões/recomendações da auditoria que teve como objeto o sistema de gestão de refeições do pré-escolar e 1º ciclo do ensino básico, sistema que se encontra apoiado parcialmente pela utilização de um programa informático (SGR Sistema de Gestão de Refeições). O período de auditoria reportou ao ano letivo de 2011/2012 e ao 1º trimestre do ano letivo 2012/2013 (setembro a novembro), tendo sido analisada a gestão de refeições com e sem aplicação informática, nas IPSS s e na Itau (vencedor de procedimento concursal). No decurso do processo de auditoria, entrou em vigor um novo ROSM (início de Janeiro do ano em curso), que trouxe à DIED novas competências, mantendo em simultâneo as originais, sem que a isso tivesse correspondido o reforço dos recursos humanos disponíveis na divisão. As conclusões/recomendações que agora se apresentam, assentam no pilar fundamental de que deve ser a DIED o gestor de toda a informação relativa ao programa alimentar. Esta gestão deve ser executada com o apoio de ferramentas informáticas e em estreita colaboração com os Agrupamentos/Escolas e fornecedores (ao nível externo) e com base na interação entre as áreas internas envolvidas no processo: DIED, serviços jurídicos, financeiros e informática. 5

4 1.1. Opções estratégicas a) A fim de cumprir as regras de contratação pública, o fornecimento de refeições aos alunos do ensino pré-escolar e do 1º ciclo do concelho deverá ser objeto de um procedimento concursal, antecedido por uma avaliação global do parque escolar, com vista a identificar as especificidades existentes. Perante estas, a proposta de procedimento concursal deverá ser ajustada, elegendo um procedimento adequado, global ou fracionado. Registe-se que a informação dada pela DIED de entrega de parte do fornecimento das refeições às IPSS s, baseia-se no elevado grau de parceria com essas entidades e na inexistência de espaços adequados nas escolas para refeitórios. Pese embora se entenda este argumento, aconselhamos a adoção de procedimento mais adequado à prossecução do interesse público, designadamente, anulando o custo de oportunidade, isto é, contratando serviços a preços concorrenciais de mercado ( 2,07 ao invés dos 3,00 praticados pelas IPSS s). Destacamos ainda, que a contratação feita com as IPSS s não tem vindo a ser sujeita às regras de livre concorrência. b) Encontrámos um Programa Alimentar em que apenas uma parte da gestão das refeições está integrada em programa informático. A existência de um suporte informático é fundamental e na nossa opinião deve ser universal para todos os alunos, permitindo à DIED exercer o controlo integral do sistema de gestão de refeições. Em sede de auditoria operacional e na ótica do utilizador, verificámos que o sistema utilizado no presente não apresenta requisitos de operacionalidade, fiabilidade e consistência. Deverá ser ponderada pela DIED a hipótese de uma consulta ao mercado a fim de aferir 6

5 da existência de ferramentas de gestão alternativas. Realçamos que esta pesquisa deverá ser acompanhada e informada pelas unidades orgânicas intervenientes em todo o processo de gestão de refeições no sentido de criar um sistema integrante e funcional: a software house da área financeira, serviços informáticos e financeiros municipais. c) Após reflexão sobre a matéria exposta pela DIED nas considerações finais do seu exercício de resposta (pág. 75, último parágrafo), não podemos deixar de referir, que a presente auditoria operacional se focou apenas na gestão de refeições e não na totalidade da área da Ação Social Escolar (que promove ainda a gestão de transportes escolares e auxílios económicos), o que não nos permite concluir sobre a constituição de uma unidade orgânica cujo objeto seja em exclusivo a Ação Social Escolar. Contudo, e por considerarmos que se trata de uma proposta com carácter estratégico para o serviço auditado, sugere-se a avaliação interna da mesma com base em estudo preparatório a apresentar ao Executivo. A equipa de auditoria disponibiliza-se desde já para colaborar na execução desse estudo, se a DIED assim o pretender. d) Ainda no âmbito dos vetores estratégicos do serviço auditado, propomos o desenvolvimento de uma aproximação efetiva entre o seu grupo de trabalho e as escolas e agrupamentos, com a finalidade de dinamizar a troca de informação vital para as áreas de trabalho, criando uma rede de colaboração e interatividade entre os intervenientes no Programa de Apoio Alimentar. e) Mais propomos que sejam dotadas as escolas com equipamentos e meios que permitam o registo diário local do processo de gestão de refeições, em parceria com a escola e fornecedor. 7

6 1.2. Recursos Humanos da DIED a) Assiste-se à dependência da DIED ao nível do controlo da faturação, de apenas uma pessoa (elemento esforçado e de elevadas capacidades técnicas), mas que não poderá exercer isolada funções que devem ser de partilha com todo o grupo de trabalho. Propõe-se a partilha com outros elementos pertencentes à divisão deste processo de trabalho, com vista a promover a diminuição do risco para o serviço decorrente de eventuais faltas e ausências e para o próprio colaborador. b) A verificação do funcionamento dos refeitórios está dependente de apenas um elemento da equipa da DIED. Nesta área deverá existir pelo menos mais um técnico superior (especializado em nutrição ou área afim), por forma a tornar regular o processo de visitas às escolas e promover a troca de informação e ligação entre o município, escolas, agrupamentos e fornecedores. Destas visitas devem resultar relatórios de acompanhamento, que poderão constituir uma base para a análise evolutiva do funcionamento dos refeitórios. Registámos com agrado, que o serviço auditado informa no relatório de exercício do direito de resposta (pág. 10, parágrafo 5º), que recentemente constituiu uma equipa para acompanhamento do funcionamento dos refeitórios para verificação geral das condições de fornecimento. c) O atendimento telefónico tem dependido exclusivamente da colaboração de elementos pertencentes ao Programa de Ocupação de Jovens (POJ). Deverá ser assegurada a continuidade do serviço independentemente da existência de programas de estágios, por alguém interno à DIED e com know-how nesta área de trabalho. 8

7 d) Face à falta de fiabilidade apresentada pelos dados da Central de Matrículas, propomos a criação de uma equipa própria para a recolha da informação ou o desenvolvimento de rotinas específicas de atualização dos dados por parte dos Agrupamentos/Escolas Norma de Controlo Interno, Manuais e Acordos a) É proposta da equipa de auditoria a inclusão dos procedimentos internos da DIED na Norma de Controlo Interno. b) Dos manuais com efeitos internos e externos elaborados pela DIED não se encontraram evidências de que os mesmos foram apreciados e aprovados pelos órgãos municipais. Propõe-se a regularização destes factos em sede de reunião de Executivo e Deliberativo. c) A realização de procedimento concursal referida na alínea a) do ponto 2.1 do presente relatório de conclusões/recomendações constitui para a equipa de auditoria a metodologia a utilizar, embora a DIED tenha optado pela elaboração de Acordos de Colaboração. Esses Acordos de Colaboração, firmados na sua totalidade com IPSS s, não foram formalizados no Notariado Municipal, situação que não se enquadra no disposto na alínea j) do artigo 6º do ROSM em vigor, pois é competência do Gabinete de Apoio à Câmara Municipal e Notariado (GACN) Assegurar a preparação e formalização dos atos notariais em que o Município seja parte, bem como a formalização de contratos, protocolos e outros instrumentos jurídico institucionais, incluindo os realizados de forma desconcentrada nos serviços municipais. Realçamos que os referidos Acordos não prevêm requisitos essenciais à contratação, nomeadamente o detalhe do universo 9

8 de alunos abrangido, as condições financeiras e respetivos valores de prestação de serviços anuais. Os Acordos também não foram sujeitos a fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas Instalações e equipamentos Propomos à DIED uma cooperação estrita com outros serviços municipais, nomeadamente com o Departamento de Intervenção Territorial (DIT), de forma a que na execução do Programa de Apoio Alimentar, sejam aferidos e/ou colmatados problemas ligados à conservação dos edifícios escolares e manutenção dos equipamentos Processo de Refeição Existe oportunidade de melhoria no processo de refeição das crianças, designadamente pela supervisão adequada por adultos, sejam auxiliares ou professores, cuja identificação deverá ser do conhecimento da DIED. Deverão ser estes adultos a organizar nos refeitórios o processo de refeição, promovendo comportamentos de civilidade, no que respeita à lavagem das mãos, boas práticas à mesa e arrumação da palamenta utilizada. 10

9 1.6. Relação Escola / Fornecedor das refeições / Encarregados de Educação a) A prova de comida por entidade competente da Escola encontra-se prevista no caderno de encargos no nº 7 do art 6º da Secção I, Capítulo II Obrigações Contratuais, no caso de fornecimento pela Itau. No caso das IPSS s, a prova encontra-se prevista no parágrafo 6, obrigações dos agrupamentos/estabelecimentos de ensino, do Normativo para o Funcionamento do Programa Alimentar, que consta no Acordo de Colaboração com Instituições Sociais. Assim, propõe-se que a DIED promova junto dos Agrupamentos e Escolas a designação de um responsável (e seu substituto) que assegure a prova da comida previamente a cada refeição. b) Para prossecução dos objetivos da DIED é importante a informação proveniente dos Agrupamentos de Escolas e dos Fornecedores das refeições, pelo que deverá ser promovida uma maior proximidade com recurso a interlocutores designados pelos mesmos. Para além da manutenção de reuniões periódicas com a DIED, deve existir um canal de comunicação de acesso geral que facilite a informação entre as partes, nomeadamente através da utilização de meio informático. Propõe-se ainda que além dos fornecedores, também os agrupamentos tenham obrigatoriamente acesso ao sistema utilizado para a gestão de refeições no sentido de se verificar maior colaboração na exatidão dos dados relativos aos alunos. c) Deverão ser identificados pelos Agrupamentos os adultos colaborantes e com direito a refeição grátis. A DIED deverá com base em comunicação dos Agrupamentos e Escolas ter acesso a listagem dos mesmos. 11

10 d) É competência do município a gestão da dívida dos Encarregados de Educação, quer a mesma seja gerida ou não pelo SGR. Não deve ser imputada aos fornecedores de refeições a obrigação de gestão dos programas alimentares e de regularização das situações de dívida. e) A política de não suspender em nenhum caso o fornecimento de refeições aos alunos com Encarregados de Educação devedores, no universo do SGR e fora dele, deverá ser aprovada em Reunião do Executivo e de Deliberativo. f) Deverá ser estabelecido um limite a partir do qual as refeições fornecidas e não pagas constituem dívida, limite esse que deve ser submetido e aprovado pelos órgãos municipais, assim como os procedimentos a desencadear para a sua recuperação. Não deverá existir um tratamento distinto entre as dívidas geridas em suporte informático do SGR e fora do SGR. Todas as dívidas ao município que permaneçam após diligências para a sua recuperação, deverão ser alvo de instrução para execução fiscal pela DIED como disposto no Despacho nº 91/2011 de 22 de Agosto, do Vereador do Pelouro Financeiro. g) Uma vez que o município suporta os custos com as refeições encomendadas, as diferenças entre as refeições fornecidas / encomendadas e as consumidas, quer dentro do sistema SGR quer fora dele, devem tendencialmente ser reduzidas a zero. Para este efeito, a DIED deverá adotar uma posição pró-ativa no acompanhamento do programa em conjunto com os interlocutores das Escolas designados pelos Agrupamentos. h) A política de execução de ações inspetivas do processo de refeição deverá ser idêntica para qualquer tipo de fornecedor. 12

11 i) Deverão ser criados pela DIED e aprovados pelo Executivo camarário planos de comunicação e de atuação para emergências alimentares no âmbito do Programa de Refeições Escolares. j) O modelo de termo de responsabilidade dos Encarregados de Educação deverá ser normalizado e arquivado nas escolas após ter sido dado conhecimento do mesmo aos fornecedores e à DIED Capitações alimentares a) Deverá ser criada uma política uniforme de capitação de pão para os fornecedores de refeições, com um pão embalado por criança e por refeição, independentemente de ser consumido ao longo da mesma ou guardado por exemplo, para o lanche. b) As quantidades de comida disponibilizadas às crianças encontram-se estabelecidas no caderno de encargos em vigor para a Itau. Propõe-se que sejam aplicadas essas capitações para todos os fornecedores. As capitações devem ser acompanhadas regularmente pela equipa da DIED, em particular por especialistas da área de nutrição. c) Deverão ser implementadas pela DIED políticas rigorosas de distribuição, diversidade e de quantidade de vegetais e de frutas nas refeições, a acompanhar por especialistas de nutrição. d) Deverá existir uma fiscalização contínua da qualidade e quantidade de matérias-primas para confeção das refeições. 13

12 1.8. Qualificação dos Recursos Humanos dos Fornecedores A DIED deverá acompanhar o cumprimento das ações de formação propostas pelos fornecedores para todos os colaboradores intervenientes no processo de refeição Sistema informático de gestão de refeições a) Considerando o período de utilização da aplicação informática SGR, que já decorre desde o ano de 2009, é nosso entendimento que quaisquer falhas no seu funcionamento já deveriam estar sanadas. b) Detetada a falta de fiabilidade operacional do SGR e uma vez que é objetivo do serviço auditado proceder à universalização da gestão de refeições por esse meio informático, a equipa de auditoria propõe a adoção de medidas de salvaguarda, nomeadamente a consulta ao mercado para determinação de sistemas alternativos de gestão de refeições escolares. c) No nosso entendimento, o programa informático para gestão de refeições escolares deve obrigatoriamente ter os seguintes requisitos: i. Constituir uma base de informação fiável; ii. Permitir a operacionalidade plena do sistema; iii. Controlar as marcações e desmarcações de refeições, fornecimentos, consumos efetivos, desperdícios e custos efetivos; 14

13 iv. Permitir o controlo efetivo das formas de pagamento e a gestão das contas correntes de cobranças e dívidas; v. Permitir à DIED o acesso a informação de base concreta para validação dos processos de despesa apresentada por fornecedores; vi. Permitir a todos os utilizadores facilidade de acesso à aplicação e funcionamento célere e eficiente da mesma; vii. Apresentar elevado nível de segurança nos interfaces de ligação com outras aplicações (SIBS e TAX). d) A DIED deverá verificar e assegurar a existência das condições das infraestruturas escolares, de modo a que seja possível a utilização universal dos meios informáticos para a gestão local e diária de refeições Políticas de conformidade administrativa e financeira a) A DIED deverá promover a construção do seu manual de procedimentos de gestão de refeições, que inclua detalhadamente o seguinte: i. Pagamento de refeições pelos Encarregados de Educação; ii. Dados obrigatórios para o carregamento dos alunos na aplicação (nome, NIF, morada, turma, escalão, entre outros); iii. Gestão do processo de refeição (marcação de reservas e faltas por aluno e como proceder em caso de refeições não marcadas e refeições excecionais); 15

14 iv. Gestão das refeições relativas aos adultos que acompanham as crianças (identificação dos adultos por escola, verificação do rácio nº adultos/nº crianças); v. Política de determinação dos escalões antes do início do ano letivo, ficando previsto para os casos em que o escalão não é conhecido quais os procedimentos a adotar; vi. Políticas de cobrança (no Balcão Único Municipal ou por multibanco); vii. Políticas de instrução de processos para execução fiscal; viii. Definição dos procedimentos de emissão de certidões para o fisco no final dos exercícios económicos; ix. Procedimentos a executar aquando de falhas de energia ou água e processo de reporte das mesmas ao município; x. Tarefas e fluxos de trabalho no interior da divisão e respetiva definição de patamares de permissão de utilização do programa informático consoante o nível hierárquico das tarefas; xi. Criação de planos de contingência para a eventualidade de inoperacionalidade do sistema informático, com a definição clara dos documentos de suporte, informação que devem conter (nome, turma, ano e escalão) e quais as validações necessárias; xii. Parametrização dos procedimentos e critérios a adotar no atendimento telefónico. b) O processo de candidatura para comparticipação de verbas na Direção Regional de Educação de Lisboa deverá ser preparado com dados recolhidos em colaboração com as Escolas e Agrupamentos com base nos números efetivos de alunos matriculados. 16

15 c) O controlo e a reconciliação de valores recebidos das candidaturas deverá ser feito de forma pormenorizada, devendo a DIED solicitar o detalhe das transferências efetuadas pela DREL, nomeadamente, quando as verbas são transferidas em blocos relativos a refeições e prolongamento (ou outros). Os valores recebidos de anos anteriores deverão ser analisados e reconciliados. d) O processo de controlo da despesa (faturação) e da receita (proveniente da DREL) não deverá depender de um só utilizador. Propomos o contato com a Unidade de Modernização e Tecnologias de Informação (UMTI) a fim de desenvolver em sede do próprio município, uma pequena aplicação com essas finalidades e com utilização partilhada pela equipa de trabalho. e) Pela sua importância, a equipa de auditoria propõe a verificação casuística dos estatutos das IPSS s no que respeita à consagração nos mesmos da possibilidade de fornecimento de refeições escolares, sugerindo-se a consulta dos serviços jurídicos municipais para prossecução desse objetivo. f) Propõe-se ainda a análise do processo de contabilização das verbas pagas pelos Encarregados de Educação ao fornecedor e deduzidas por via de nota de crédito, à luz do princípio de especialização de exercícios e tendo em atenção que as mesmas são emitidas de forma global, sem identificação individual dos Encarregados de Educação. g) Atualmente as IPSS s prestam serviços para o fornecimento de refeições sem suporte de fatura. As IPSS s procedem à solicitação de transferência das verbas dos custos com as refeições por meio de comunicação escrita. 17

16 Quaisquer pagamentos às IPSS s relativos à prestação de serviços de refeições, deverão ser devidamente enquadrados com a colaboração dos serviços jurídicos e dos serviços financeiros do município, pois a emissão de fatura depende do enquadramento fiscal de cada IPSS. h) Deverá ser elaborado estudo analítico dos custos com deslocação de alunos das escolas para refeitórios fora das instalações escolares. Com base nesse estudo, deverá ser aferida a oportunidade de contratação pública para este serviço pelo Município. i) As propostas submetidas a deliberação de câmara no âmbito de transferências para as IPSS s não se encontram acompanhadas dos cálculos que lhes subjazem. Esta situação será ultrapassada com adoção de procedimento concursal como proposto pela equipa de auditoria no presente relatório. 2. Notas Finais Aguardamos com expetativa a evolução do sistema de gestão de refeições, tarefa na qual a DIED tem colocado todo o seu empenho, prestando aos munícipes um serviço de extrema importância: a alimentação de crianças do ensino pré-escolar e 1º ciclo do ensino básico. Esperamos que as nossas conclusões/recomendações constituam um contributo para a contínua melhoria do serviço auditado. A equipa agradece o acolhimento, a simpatia e a disponibilidade do serviço e da sua linha hierárquica ao longo de todo o processo relativo à auditoria. 18

17 As presentes conclusões/recomendações serão alvo de follow up de auditoria após um ano da produção do presente relatório. A equipa de auditoria disponibiliza-se para prestar apoio em todas as tarefas para as quais a DIED considere relevante o nosso contributo. Cascais, 11 de Junho de 2013 A Equipa de Auditoria Interna, Coordenação, Técnica Superior Gestão, Técnica Superior Direito. 19