Relatório. de Conclusões/ Recomendações

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1 Relatório de Conclusões/ Recomendações AUDITORIA: Operacional Divisão de Valorização dos Recursos Humanos (DVRH) Cascais, Janeiro de

2 Índice 1. Enquadramento Conclusões e Recomendações Notas Finais

3 1. Enquadramento A função de Auditoria Interna avalia a eficácia dos controlos e métodos dentro da organização, a adesão às políticas internas e à legislação em vigor para a autarquia local e promove a economia, eficiência e eficácia das operações. É neste contexto de melhoria e apoio constante da qualidade da gestão do município, que se executou a auditoria que teve por objeto a Acumulação de Funções, cuja gestão operacional está a cargo da Divisão de Valorização de Recursos Humanos (DVRH de ora em diante). Em 16 de Março de 2010, em comunicação interna aos inspetores da IGAL (agora IGF), o Inspetor-geral 1 considerou como atos recondutíveis ao termo "corrupção" os seguintes: 1. Licenciamento eletrónico; 2. Gestão de riscos nas autarquias no âmbito urbanístico e jurídico; 3. Proteção da cidadania no âmbito do atendimento ao cidadão e gestão de conflitos; 4. Concessão de subsídios e similares na prossecução das atribuições autárquicas; 5. Acumulação da função pública autárquica com atividades privadas, por parte de funcionários autárquicos. 1 Dr. Orlando Nascimento. 5

4 Também o Tribunal de Contas no seu processo n.º 23/11-AUDIT da VIII-UAT.1 de Auditoria de Legalidade e Regularidade ao Município de Cascais, alertou para a necessidade de serem «acauteladas, prevenidas e evitadas situações de eventual conflito de interesses, decorrentes de exercício de atividade profissional privada em áreas coincidentes com as atribuições do Município em geral ou com as das unidades e subunidades orgânicas em que os funcionários municipais estejam inseridos ou colocados.» Por solicitação da então Vereadora do Pelouro de Recursos Humanos, Dra. Conceição Cordeiro, os serviços de auditoria interna do município procederam à auditoria de que agora se apresentam as conclusões/recomendações. A equipa de auditoria definiu como período de análise, o compreendido entre Janeiro de 2009 e Junho de 2013 tendo em conta a entrada em vigor da Lei de Vinculação, Carreiras e Remunerações 2 (LVCR de ora em diante) e posterior emissão do Despacho nº 54/ do Sr. Presidente da Câmara. Foram objetivos da auditoria: 1. Analisar a formalização e os critérios de apreciação dos processos de pedido de acumulação de funções; 2. Identificar potenciais áreas de risco; 3. Contribuir para o direcionamento estratégico da política municipal de gestão de acumulação de funções. 2 Nos. 25º a 30º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro. 3 Datado de 4 de Abril de

5 Os Findings de auditoria, que constam no relatório datado de 18 de Novembro de 2013, foram apresentados e discutidos em reunião de trabalho com o serviço auditado em 27 de Novembro desse ano. Registe-se que o serviço auditado não procedeu ao comentário dos Findings nos termos do nº 2 do artº 131º da Norma de Controlo Interno. Nas páginas seguintes apresentamos, face às constatações encontradas, as nossas propostas de resolução. 7

6 2. Conclusões e Recomendações Observou-se a inexistência de regras e instruções que regulem os pedidos feitos pelos colaboradores e a apreciação dos mesmos pelas chefias, pois não foram desenvolvidos critérios concretizadores das linhas estratégicas definidas no Despacho nº 54/2011 do Sr. Presidente. Propomos: 1. A criação das minutas dos requerimentos relativos a acumulação de funções acompanhadas das respetivas instruções de preenchimento para o Pedido, Alteração e Cessação da acumulação. 2. Nos requerimentos de pedido e alteração deverão constar declarações de compromisso de honra relativas à inexistência de conflitualidade no exercício em simultâneo de funções públicas com as funções a acumular. 3. Todas as minutas de requerimentos indicados nos pontos anteriores deverão ser divulgadas por via de Despacho ou Nota de Serviço a toda a Câmara Municipal e disponibilizadas na intranet do município no diretório dos Recursos Humanos. 4. A apreciação dos pedidos pelas chefias deverá ser padronizada observando os aspetos constantes na legislação e o juízo de prognose, caso a caso, das tarefas desempenhadas no município e as que o colaborador pretenda desempenhar externamente, aferindo eventuais incompatibilidades ou conflitos. 8

7 5. Para cumprimento do ponto anterior deverão ser dadas pela DVRH instruções precisas para cumprimento mínimo dos padrões estabelecidos na legislação. Não foi encontrado um circuito procedimental único para a apreciação e tomada de decisão dos pedidos iniciais de acumulação de funções ou de alteração. Propomos: 1. Deverá ser definido o circuito de tramitação interna dos requerimentos com determinação expressa dos prazos de tratamento, com vista a cumprir rigorosamente o determinado no Código do Procedimento Administrativo. Para a equipa de auditoria, o circuito procedimental mais eficiente tendo em conta a realidade que encontrámos no município, é o seguinte: Fase 1. Criação de distribuição no Sistema de Gestão Documental da Câmara de Cascais (GDCC de ora em diante) com inserção do requerimento de pedido ou alteração digitalizado 4. A DVRH deverá prestar o apoio necessário aos colegas que não possuam terminal de computador e/ou digitalizador 5 ; Fase 2. A DVRH recolhe o parecer da chefia do colaborador; 4 Em formato pdf ou wri. 5 A tendência no curto prazo será a desmaterialização total do procedimento, uma vez que o GDCC permite já a assinatura digital de cada etapa. 9

8 Fase 3. Após receção do parecer da chefia, a DVRH envia o documento para parecer jurídico, com todos os elementos que permitam a apreciação do pedido; Fase 4. Após receção do parecer jurídico 6, a DVRH remete a proposta de decisão para deferimento, indeferimento ou arquivamento para o Eleito com competência delegada para esse efeito, sendo que a proposta de indeferimento ou arquivamento deve ser antecedida de audiência prévia nos termos do Código do Procedimento Administrativo; Fase 5. A decisão final tem de ser sempre comunicada ao trabalhador; Fase 6. Fecho do procedimento em GDCC, arquivamento no processo individual do trabalhador e registo no Sistema de Gestão de Pessoal do Município (SGP de ora em diante). Fase 7. Comunicação à chefia da decisão quanto à acumulação de funções do colaborador sob a sua alçada hierárquica. No caso de pedido de cessação de acumulação de funções, a Fase 1 referida supra mantém-se, tendo posteriormente as seguintes: Fase 2. Envio pela DVRH do pedido de cessação para conhecimento ao responsável dos Recursos Humanos com competência para o efeito; Fase 3. Fecho do GDCC, arquivamento no processo individual do trabalhador e registo no SGP; Fase 4. Comunicação ao trabalhador do fecho do procedimento; 6 A intervenção dos serviços jurídicos consubstancia-se na garantia da segurança no cumprimento da lei para que o Eleito, ao decidir, o possa fazer com a certeza de que a lei foi respeitada ao longo de todo o procedimento. 10

9 Fase 5. Comunicação à chefia da cessação da acumulação de funções do colaborador sob a sua alçada hierárquica. Para o sucesso destas metodologias, deverão ser construídos com o Gabinete dos Arquivos Municipais circuitos de GDCC com etapas pré-definidas (este tema será alvo de recomendação em ponto ulterior do presente documento). Verificou-se a ausência de critérios para a apreciação de pedidos de acumulação de funções aquando da conjugação do pedido com a existência de jornada contínua e/ou pagamento de horas extraordinárias. Propomos: A recolha junto do Executivo Municipal, tendo em conta a política estratégica que o mesmo pretende implementar na gestão dos seus Recursos Humanos, de orientações para o tratamento da especificidade destes casos. Não encontrámos determinados os critérios de controlo para a prossecução dos objetivos definidos na LVCR e no Despacho nº 54/2011. Propomos o desenho de um sistema de controlo que inclua: 1. Orientação para que as chefias efetuem o acompanhamento diário e contínuo dos colaboradores com acumulação de funções, considerando nomeadamente os seguintes aspetos: a) Se houve alteração de desempenho ao longo do ano; 11

10 b) A verificação em contínuo da capacidade física e psíquica dos colaboradores para o desempenho das suas funções; c) Identificação caso haja, do grau de absentismo e das suas causas; d) Se existiram tarefas para as quais o colaborador pediu excusa por motivo de conflito e sua identificação; e) Se informações prestadas pelo funcionário podem ter beneficiado terceiros a quem este esteja autorizado a prestar serviços. 2. As chefias deverão produzir relatório anual 7 a entregar até ao final do mês de Janeiro do ano posterior a que respeita, em que conste a observância das garantias de imparcialidade no desempenho das funções públicas pelo colaborador. Se as chefias detetarem casos de parcialidade deverão comunicar de imediato a situação à DVRH com vista a uma reapreciação da acumulação de funções. 3. As chefias deverão comunicar à DVRH 8 a existência de acumulação de funções não autorizadas por parte dos seus colaboradores. 4. O relatório anual mencionado no ponto 2. deverá ser alvo de arquivo no processo individual do colaborador. 5. Em caso de ausência de controlo por parte da chefia do colaborador com acumulação de funções, nomeadamente a não elaboração do relatório anual, deverá ser comunicado o fato pela DVRH ao responsável dos Recursos Humanos com vista à eventual cessação da comissão de serviços do dirigente. 7 Que circula por GDCC. 8 Por meio por de correio eletrónico ou abertura de GDCC. 12

11 6. As acumulações de funções deverão caducar no final do mandato em que foram autorizadas 9, sem prejuízo que o colaborador deverá declarar anualmente 10 a continuidade das circunstâncias de facto e de direito do seu requerimento de acumulação de funções. 7. A alteração de funções ou de unidade orgânica de um colaborador deverá dar sempre lugar a um novo pedido de acumulação de funções. A DVRH deverá criar os mecanismos necessários e suficientes para verificar, aquando do caso de mobilidade interna, se o colaborador tem acumulação de funções autorizada e diligenciar para que seja apreciado o impacto das novas funções na acumulação de funções autorizada. 8. A DVRH deverá acompanhar as unidades orgânicas em que o número de colaboradores com acumulação de funções é muito elevado a fim de dar conhecimento por via de relatório dessa evolução ao titular do Pelouro de Recursos Humanos. Constatou-se da inexistência de acompanhamento do processo de acumulação de funções pela DVRH, realidade que conduziu a: a) Incumprimento de prazos nos vários estádios dos procedimentos; b) Prática de atos decisórios após ocorrência de deferimento tácito e em alguns casos, com decisão final após o prazo de recurso contencioso; c) Pedidos com arquivamento sem decisão final expressa; 9 Após constituição do novo Executivo, devem ser desencadeados pelos colaboradores municipais novos pedidos de acumulação de funções, que a serem autorizados, irão vigorar durante esse mandato ou pelo limite de tempo do pedido caso este seja inferior ao mandato. 10 Por via de circuito de GDCC, com disponibilização de modelo na intranet. 13

12 d) Decisões de indeferimento com fundamento na deserção dos processos; e) Ausência de registo nos ficheiros de gestão da DVRH de Acumulações de funções autorizadas. Para a resolução destas problemáticas, propomos: 1. A criação da figura do gestor de procedimento e designação de colaboradores da equipa da DVRH para o desempenho desta função. Ao gestor de procedimento caberá: 1º - Proceder ao acompanhamento dos processos relativos à acumulação de funções em particular no que aos prazos diz respeito; 2º - Acompanhar os procedimentos administrativos que lhe são atribuídos, quer seja de pedido, alteração ou cessação de acumulação de funções, desde a fase inicial à final; 3º - Controlar a entrega dos relatórios de acompanhamento e da declaração anual das chefias e do colaborador, respetivamente; 4º - Submeter à apreciação superior os documentos mencionados no ponto anterior; 5º - Utilizar as ferramentas informáticas disponíveis para a gestão corrente no município para a acumulação de funções, atualizando de forma sistemática e permanente a informação nelas contida, partilhando-a na rede interna da DVRH. 2. O cumprimento rigoroso do estipulado no Código do Procedimento Administrativo, para que em particular os deferimentos tácitos no decurso dos procedimentos sejam reduzidos a zero. 14

13 3. A verificação casuística do início e término de todos os procedimentos administrativos. 4. No fecho do procedimento em GDCC e SGP deverá constar a decisão final. A plataforma informática SGP não permite a listagem e a gestão procedimental dos pedidos de acumulação de funções. Propomos: Deverá ser aferida com a software-house do SGP (a Associação de Informática da Região Centro, AIRC): 1. A universalização do uso da aplicação na gestão das acumulações de funções; 2. A extração automática em SGP do mapa das acumulações de funções enviado ao Tribunal de Contas anualmente, aquando da prestação anual de contas; 3. A potencialização da aplicação por forma a ser possível uma ligação com a gestão documental do município (GDCC). 15

14 As bases de dados em Excel utilizadas pela DVRH para a gestão dos procedimentos não contêm informação suficiente e atualizada. Propomos: Como solução intermédia até ao up-grade pela software house do programa SGP, o gestor de procedimento precisará de uma ferramenta que no seu trabalho quotidiano lhe permita levar a cabo a gestão em conjunto com o GDCC, dos processos que tem a seu cargo. Por esta razão, deverá ser desenvolvido um ficheiro único e completo para esse efeito, nomeadamente em Excel. No sistema de GDCC, a informação dos pedidos de acumulação de funções é por vezes insuficiente e incompleta. Propomos: Que na plataforma de gestão documental do município (GDCC), seja introduzida toda a informação relativa a um procedimento, desde a digitalização do requerimento até à digitalização de despachos, integração de pareceres e s trocados e todos e quaisquer outros suportes de informação relevantes para o processo. De acordo com o que aferimos junto do Gabinete de Arquivos Municipais, é possível executar em GDCC toda a gestão da tramitação documental, nomeadamente no que respeita à gestão de prazos, definição prévia das etapas evolutivas dos processos e possibilidade de posterior integração dos 16

15 procedimentos nos processos individuais dos colaboradores 11, medidas que deverão ser adotadas tão breve quanto possível. Não foi feita reapreciação das acumulações de funções pedidas entre 1 de janeiro de 2009 (entrada em vigor da LVCR) e a data do Despacho nº 54/2011 (4 de abril de 2011). Não encontrámos evidência de reapreciação dos casos mencionados no ponto 9. do ofício para a IGAL nº 15629, datado de 5/4/2012. Apurámos da existência de elevado risco na acumulação de funções nas áreas do Urbanismo, Obras Municipais e Fiscalização. Apurámos ainda a existência de risco individual elevado para os casos de acumulação de funções de chefias, em que haja acesso a informação privilegiada, poder para influenciar decisões e possibilidade de emissão de parecer conducente a decisão. Propomos: A caducidade de todos os processos de acumulação de funções em data a definir pelo Pelouro dos Recursos Humanos, face ao início no passado mês de Outubro de 2013 do novo mandato. Os colaboradores deverão fazer novo pedido de acumulação de funções com limite de entrega a determinar pelos Recursos Humanos. 11 Quando estiverem digitalizados. 17

16 Necessidades de Formação no curto prazo: Deverá ser promovida a formação intensiva e aprofundada nos programas SGP e GDCC para a equipa de trabalho da DVRH com tarefas de gestão da acumulação de funções. Arquivo de Processos Individuais: perspetivas de gestão futura Encontra-se em construção no Gabinete de Arquivos Municipais o Livro dos Recursos Humanos, onde serão centralizados de acordo com o classificador de arquivo em vigor no município, todos os procedimentos administrativos com suporte em GDCC. Deverá ser promovida a desmaterialização dos processos individuais dos colaboradores, mantendo-se a atual política de sigilo e acesso aos mesmos. Reflexão final É opinião da equipa de auditoria que as funções públicas são exercidas em exclusividade, sendo a acumulação de funções a exceção. As propostas que apresentámos devem ser vistas à luz das opções estratégicas do Executivo para o município. 18

17 O Executivo poderá proceder à ponderação da existência de exceções à regra de exclusividade com especial atenção nas áreas de risco 12 identificadas. 12 Por áreas de risco, entenda-se atividades profissionais e/ou cargos de chefia (vide 4º e 5º parágrafos da pág. 17). 19

18 3. Notas Finais Esperamos que as nossas conclusões/recomendações constituam um contributo para a contínua melhoria do serviço auditado. A equipa agradece o acolhimento, a simpatia e a disponibilidade do serviço e de toda a sua linha hierárquica ao longo do processo de auditoria. Cascais, 10 de Janeiro de 2014 A Equipa de Auditoria Interna, Coordenação, Técnica Superior Gestão, Técnica Superior Direito. 20

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