PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE PROCURADORIA-GERAL DO MUNICÍPIO

Transcrição

1 PARECER Nº 1098/04 PROCESSO Nº INTERESSADO: MUNICRED-POA ASSUNTOS: Compatibilidade de Exercício de Direção de Entidades Cooperativas com Cargo Público e Regime de Dedicação Exclusiva 1. Possibilidade de exercício da direção de cooperativa de crédito por servidor público municipal. Interpretação do art. 197, 1º, da Lei Complementar 133/ Limitações decorrentes do Regime de Dedicação Exclusiva e sua compatibilidade com a coordenação de entidades, dentre as quais as cooperativas. 1 - Relatório e Análise de Precedentes Consultou-nos o Diretor-Presidente da Cooperativa de Economia e Crédito Mútuo dos Servidores da Administração Pública Municipal de Porto Alegre MUNICRED-POA acerca da possibilidade de os servidores municipais exercerem a direção, a coordenação ou a gerência de entidades cooperativas e sobre a compatibilidade de tais atividades com o regime de dedicação exclusiva. Registra-se que acerca da amplitude e dos limites do regime de dedicação exclusiva a Procuradoria Municipal pronunciou-se no Parecer nº 789/94, subscrito pela Procuradora Andreia Teichmann Vizzotto, concluindo pela impossibilidade de o conselheiro tutelar, nomeado com exclusividade para o cargo, prestar seus serviços a outra pessoa jurídica, mesmo gratuitamente. Já em relação à compatibilidade do exercício de direção de cooperativa de crédito por servidor municipal não foram encontrados precedentes nos pronunciamentos da PGM. Findo este breve relatório, passamos a responder a consulta, que compreende duas distintas matérias, porém relacionadas entre si.

2 Público Municipal 2 Exercício de Direção de Cooperativa por Servidor A consulta objetiva oficializar a interpretação da administração municipal acerca da possibilidade do exercício de cargo diretivo de cooperativa de crédito por servidor municipal, cuja matéria está positivada no art. 197, da Lei Complementar 133/85, que dispõe: Art Ao funcionário é proibido: XIV - exercer comércio ou participar de sociedades comerciais, exceto como acionista, quotista ou comanditário; XV - exercer funções de direção de empresa industrial ou comercial, salvo quando se tratar de funções de confiança de empresa que participe o Município, caso em que o funcionário será considerado como exercendo cargo em comissão; XVI - exercer, mesmo fora das horas de trabalho, emprego ou função em empresa, estabelecimento ou instituição que tenha relações industriais ou comerciais com o Município em matéria que se relacione com a finalidade da repartição em que esteja lotado; 1º - Não está compreendido na proibição dos itens XIV, XV e XVI deste artigo, a participação de funcionário na presidência de associações, na direção ou gerência de cooperativas e entidades de classe, ou como sócio. A redação dos dispositivos legais acima transcritos torna inequívoca a possibilidade de os servidores municipais, independentemente do cargo e do regime de trabalho, exercerem a coordenação das entidades cooperativas. Porém, a mera interpretação literal do texto legal é insuficiente a fundamentar a orientação oficial do Município, eis que outros elementos devem ser considerados para uma sólida exegese do ordenamento positivo. Afinal, qual foi a intenção do legislador? Que bens jurídicos visam resguardar as vedações assentadas nos dispositivos acima transcritos? Por que o 1º, do art. 197, da LC 133/85, excetuou as cooperativas de tais proibições? Quais os princípios jurídicos correlatos? Embora não tenha sido encontrada motivação específica do legislador a demonstrar a razão de ser do ordenamento positivo em comento, é possível identificar o motivo que induziu à sua inclusão no Estatuto dos Servidores. Trata-se do resguardo ao princípio da moralidade administrativa, que à época da promulgação da LC133/85 encontrava-se em avançado estágio de consolidação no direito pátrio e que restou constitucionalizado pela Carta da República de Poucos anos após, referido princípio norteou o advento da Lei da Improbidade Administrativa (Lei Federal 8.429/91). Como se constata, a razão de ser de tais dispositivos, que foram dotados do mesmo espírito da lei da improbidade administrativa e a ela se

3 anteciparam, é evitar que os servidores participasse de atividades econômicas colidentes com o interesse público, favorecendo-as em razão do conhecimento, das informações e dos poderes que possuíam em razão do exercício de seus cargos, em detrimento do interesse público. As sociedades cooperativas, embora voltadas ao desempenho de atividades mercantis, financeiras e industriais, dentre outras, são inconfundíveis com as empresas de cunho puramente capitalista, pois não almejam lucros 1, mas retorno de para os sócios, que objetivam desviar-se das especulações mercantis. Típico exemplo são as cooperativas habitacionais, constituídas para a finalidade precípua de viabilizarem moradia mais barata aos sócios, driblando as especulações do mercado imobiliário. Embora as sociedades de cooperação sejam dotadas de características híbridas de empresas capitalistas e de associações sem fins lucrativos, elas mais se aproximam destas, pois: 1º - são desprovidas da finalidade lucrativa; 2º - devem contar com a participação mínima de 20 sócios; 3º - limitação do número de cotas de capital para cada associado; 4º - singularidade de voto por sócio, independente do número de cotas que possuir; 5º - quorum para funcionamento e deliberação da assembléia geral associados presentes à reunião, e não no capital. Resta, pois, demonstrado que além da expressa permissão legal do exercício da direção de sociedade cooperativa por servidor municipal, outros elementos a ela se somam para fundamentar a conclusão positiva à consulta sobre a matéria. Superada a análise da compatibilidade do exercício da direção de entidade cooperativas por servidores municipais, passa-se a enfrentar, no tópico infra, a compatibilidade de tais atividades com o regime de dedicação exclusiva. 3 Limites do Regime de Dedicação Exclusiva Na legislação municipal, o instituto está previsto no art. 37, da LC 133/85 2, com a seguinte redação: Art O funcionário poderá ser convocado para prestar: I. regime especial de trabalho, nos termos da lei, podendo ser: b) de dedicação exclusiva, quando além do tempo integral, assim o exijam condições especiais ao desempenho das atribuições do cargo; 1 O art. 3º, da Lei das Cooperativas, de nº 5.764/71, estabelece: Art. 3º Celebram contato de sociedade cooperativa as pessoas que reciprocamente se obrigam a contribuir com bens ou serviços para o exercício de uma atividade econômica, de proveito comum, sem objetivo de lucro. 2 O Regime de dedicação exclusiva não foi instituído pela LC 133/85, eis que o estatuto anterior (LC 10/74) continha semelhantes disposições acerca da exclusividade.

4 Parágrafo único - Somente poderão ser convocados para regime de dedicação exclusiva, os titulares de cargos para cujo provimento seja exigida formação universitária ou habilitação legal equivalente. Já a lei Municipal 6.309/88 3 trata dos regimes especiais de trabalho nos arts. 36 a 46, sendo que para o caso em comento sobressaem os arts. 36, 40 e 44, adiante transcritos: Art. 36 O regime especial de trabalho será: I de tempo integral; II de dedicação exclusiva. Art. 40 O funcionário convocado para o regime especial de dedicação exclusiva fica proibido de exercer cumulativamente outro cargo, função ou atividade pública ou privada na forma do Estatuto. Parágrafo único Excetua-se das disposições deste artigo a participação em: I órgãos de deliberação coletiva; II atividades didáticas. Art. 44 A prestação de serviço sob regime especial de trabalho, qualquer que seja sua forma, é incompatível com o exercício cumulativo de outros cargos, exceto com os de Magistério, desde que atendidas as condições de acumulação, o limite de 60 (sessenta) horas semanais e, em especial, a compatibilidade horária. A interpretação da amplitude da expressão órgãos de deliberação coletiva constitui o mais importante elemento a fundamentar a resposta à consulta que motivou a emissão do presente Parecer. Afinal os órgão de deliberação coletiva são apenas os não remunerados? Ou também os remunerados? São apenas aqueles desprovidos de finalidade lucrativa? Ou também os que almejam lucros? Consoante arrazoado do tópico anterior, a interpretação da lei há de considerar os elementos que extrapolem sua literalidade e que busquem subsídios no ordenamento constitucional, em outros diplomas positivos, na doutrina, na jurisprudência e nos costumes, além dos elementos históricos, morais e social correlatos. Oportuno recordar que a Constituição da República Federativa do Brasil assegura o direito à sindicalização e ao associativismo dos servidores públicos 4. De igual sorte, tutela a integração dos cidadãos à vida social, comunitária e política delegando à legislação o apoio e o estímulo ao cooperativismo. Afora o enfrentamento da amplitude da do permissivo do inciso I, parágrafo único, do art. 40, da Lei 6.309/88, oportuno discorrer sobre a razão de ser do regime de dedicação exclusiva. Por óbvio que o Município, ao 3 O Plano de Carreira anterior (Lei 5.732/85), embora com redação um pouco diversa, estabelecia as mesmas diretrizes para os regimes especiais de trabalho. 4 O art. 174, 2º, da CF, determina que a lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo.

5 instituir regime de trabalho mais oneroso aos cofres públicos, objetivou a obtenção de vantagens para o bom andamento do serviço público. Do contrário inexistência de vantagens ao serviço o regime da exclusividade perderia seu objeto e deveria ser banido do estatuto. Se limitada a compatibilidade do RDE apenas com as entidades internas - assim compreendidas aquelas que existem em função do serviço público municipal e que congregam em seu quadro apenas os municipários, como a APMPA, a AIAMU, a ASTEC, a AFM -, estar-se-ia limitando a vida social e o exercício da cidadania dos servidores municipais vinculados a este regime, sem que o impedimentos das atividades da cidadania conferisse qualquer benefício ao serviço público. Por conseguinte, os municipários vinculados ao regime de dedicação exclusiva não poderiam participar das entidades corporativas externas ao quadro do ente local a exemplo da OAB, do CREA, do CRM, das sociedades culturais, das esportivas, das associações de moradores e dos partidos políticos -, deixando de usufruirem das benécias das sociedades de cooperação, pois restariam impedidos inclusive de a elas se associarem, eis que órgão de deliberação coletiva não é apenas a diretoria da cooperativa, mas todo o corpo social, haja vista a dependência de assembléia geral, onde todos os sócios gozam do direito ao voto. À luz do ordenamento constitucional, a instituição do RDE por lei municipal é compatível com o impedimento de outro emprego ou atividade econômica. Aliás, impedir a excessiva acumulação dos postos de trabalho é um dos propósitos constitucionais, que resta ainda mais sólido quando visa não só distribuir melhor a riqueza mas, acima de tudo, a qualificação do serviço público, que deixa de disputar tempo e atenção com outras atividades. Assim, se a lei municipal não pode impedir a vida social nas entidades externas ao serviço municipal, a conclusão é oposta em relação às atividades econômicas concomitantes ao exercício das funções público. Por todas estas razões, a expressão órgãos de deliberação coletiva 5 há de ser interpretado de maneira ampla e integrada ao disposto nos incisos XIV a XVI, do art. 197, da LC 133/85, compreendendo todas as organizações partidárias, cooperativas, sindicais e associativas, dentre outras, quando desprovidas de finalidade lucrativa. Por conseguinte, referidos incisos não fornecem guarida à participação dos servidores nas diretorias de empresas privadas de inequívoca natureza capitalista, a exemplo das sociedades anônimas e das sociedades por cotas de responsabilidade limitada. 4 - Conclusões Por todo o exposto, conclui-se que: a) o exercício de cargos de direção de cooperativas, pelos servidores municipais, não fere o disposto nos inciso XIV a XVI do art. 197, da Lei Complementar 133/85; 5 Expressão referida pelo inciso I, do parágrafo único, do art. 40, da Lei Municipal 6.309/88.

6 b) diretoria de cooperativa é órgão de deliberação coletiva, compatível com o regime de trabalho em dedicação exclusiva. É o parecer. À superior consideração. Porto Alegre, 24 de março de Edmilson Todeschini Procurador do Município Matr OAB/RS

7 HOMOLOGAÇÃO APROVO o Parecer nº 1098/04, subscrito pelo procurador EDMILSON TODESCHINI, pelas fundamentadas razões expostas acerca da compatibilidade do exercício de cargo de direção em Cooperativa por servidor municipal com regime de trabalho de dedicação exclusiva. Registre-se. Após retorne o expediente à EAPE/PGM para ciência da homologação. Oficie-se a entidade consulente com cópia do parecer. Após, remetase o expediente a SMA para conhecimento da orientação da PGM. PGM, 22 de abril de ROGERIO FAVRETO Procurador-Geral do Município