AMAZÔNIA EM PAUTA [DRAFT] ESTRATÉGIAS PARA REORIENTAR OS INVESTIMENTOS DO PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA

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1 AMAZÔNIA EM PAUTA [DRAFT] ESTRATÉGIAS PARA REORIENTAR OS INVESTIMENTOS DO PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF) PARA ATIVIDADES PRODUTIVAS DE BAIXO IMPACTO NA AMAZÔNIA LEGAL Autores: Erika Pinto, Andrea Azevedo, Alexandre Gori, Gabriela Eusébio, Paulo Guilherme F. Cabral e João Luiz Guadagnin. Cenário brasileiro O Pronaf surgiu a partir de uma Resolução do BACEN (2191 de 24 de agosto de 1995), a qual instituiu o crédito rural do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Assim, o PRONAF se tornou a principal política de apoio à agricultura familiar, a partir da qual outras políticas e programas foram elaborados de forma a integrar as ações governamentais para este segmento social (Gazolla; Schneider, 2013). Segundo o Banco Central, nos últimos 20 anos foram investidos cerca de 160 bilhões de reais pelo PRONAF no Brasil por meio de diversas linhas de financiamento por ele ofertadas (ver quadro das linhas de financiamento apresentadas no Plano Safra 2016/2017 em anexo). Neste período (entre a safra de 2002/2003 e 2015/2016), os recursos aplicados subiram de R$ 2,3 para R$ 28,9 bilhões. Segundo o Banco Central, nos últimos 20 anos foram investidos cerca de 160 bilhões de reais pelo PRONAF no Brasil

2 Segundo a Matriz de Dados do Crédito Rural disponibilizada no banco de dados do Banco Central do Brasil (Derop/Sicor), no período de julho a outubro de 2016 (primeiro quadrimestre da Safra ), R$ 9,2 bilhões do crédito rural foram aplicados via PRONAF em todo o país, ou seja, R$ 257,7 milhões a mais do que o valor do mesmo período em Este valor disponível para a agricultura familiar corresponde, em 2016, a apenas 21% do recurso destinado à agricultura não familiar (em 2015, correspondia a 18%). No primeiro quadrimestre da Safra , R$ 9,2 bilhões do crédito rural foram aplicados via PRONAF em todo o país, sendo que o valor destinado à agricultura familiar correspondia a apenas 21% do valor contratado pela agricultura não familiar No primeiro quadrimestre da Safra , aparecem como principais produtos financiados pelo PRONAF, considerando a sua participação em relação ao valor total contratado no período, a soja, bovinos e milho com 27,8%, 24,7% e 13,8%, respectivamente.

3 Vale ressaltar aqui que as linhas de crédito diferenciadas como o Pronaf Agroecologia, Pronaf Floresta, Pronaf Eco e Pronaf Produtivo Orientado representavam juntas menos de 1% do valor total investido pelo programa no país no mesmo período. No primeiro quadrimestre da Safra , essas quatro linhas de crédito contrataram juntas um valor total de 11,8 milhões de reais (0,1% do total contratado pelo programa todo), o que representa uma queda de quase 60% em relação ao valor contratado por todas estas linhas juntas no mesmo período de 2015 (equivalente a 27,8 milhões de reais ou 0,3% do total contratado pelo programa todo). As linhas de crédito diferenciadas como o Pronaf Agroecologia, Pronaf Floresta, Pronaf Eco e Pronaf Produtivo Orientado representavam juntas menos de 1% do valor total investido pelo programa no país O Pronaf na Amazônia Legal

4 Nos nove estados da Amazônia Legal 1, os investimentos anuais do PRONAF têm sido, em média, equivalentes a apenas 13% do total investido no país se considerarmos o período de 2013 a 2015 (Figura 1). Figura 1. Investimentos do PRONAF no período de 2013 a 2015 no Brasil e nos nove estados da Amazônia Legal. Fonte: Banco Central do Brasil. Ainda, na Amazônia Legal, a maior parte do recurso tem sido investido via bancos públicos (Figura 2). No período de 2013 a 2015, tais investimentos via bancos públicos representavam, em média, 96% de todo o investimento para a região. 1 Estados da Amazônia Legal: Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins e parte do Maranhão (aqui foi considerado todo o valor investido no estado do Maranhão, apesar de apenas parte dele estar inserido nos limites da Amazônia Legal).

5 Figura 2. Distribuição dos investimentos anuais do PRONAF entre 2013 e 2015 nos nove estados da Amazônia Legal por segmento. Fonte: Banco Central do Brasil. De todo o valor investido nos estados da Amazônia Legal, 85% foi aplicado no mesmo período para a atividade pecuária como mostra a Figura 3. Figura 3. Distribuição dos investimentos anuais do PRONAF na Amazônia Legal por atividade agrícola e pecuária. Fonte: Banco Central do Brasil.

6 Os investimentos das linhas de crédito diferenciadas para a Amazônia Legal Se considerarmos os valores operacionalizados pelo Banco da Amazônia no período de 2008 a 2015 através das linhas de crédito do PRONAF, teremos um valor total para os estados da Amazônia Legal de R$ 4,5 bilhões. Deste total, apenas R$ 313,5 mil (o que corresponde a 7% de todo o investimento) foram para as linhas de crédito que podemos considerar como capazes de incentivar a produção agropecuária mais sustentável, de baixo impacto (Pronaf Eco, Pronaf Agroecologia, Pronaf Floresta, Pronaf Amazônia Recuperação e Pronaf Microcrédito Produtivo Orientado - MPO). O valor financiado pelo Pronaf Eco, por exemplo, corresponde a apenas 2% do total investido no período pelo BASA nos estados da Amazônia Legal. Já os valores do Pronaf Agroecologia, Pronaf MPO e Pronaf Floresta representavam juntos menos que 5% do total investido pelo BASA nos estados da Amazônia Legal no mesmo período. Apenas 7% de todo o investimento do PRONAF nos estados da Amazônia Legal foram contratados pelo Banco da Amazônia através das linhas de crédito capazes de incentivar a produção agropecuária mais sustentável, de baixo impacto, no período de 2008 a 2015 Ou seja, a oferta de linhas de crédito que visam incentivar atividades produtivas de baixo impacto não foi capaz, sozinha, de reorientar os investimentos do programa, o que sinaliza uma necessidade de se pensar em outros aspectos que podem estar gerando entraves para o acesso dos produtores às linhas de crédito diferenciadas. Os impactos do Pronaf no desempenho produtivo das unidades de produção familiar Um estudo foi realizado pelo IPAM com o objetivo de avaliar os impactos do acesso ao crédito do PRONAF sobre a produção de agricultores familiares dos municípios pertencentes à Amazônia Legal. Para isso, foram utilizados os microdados do Censo

7 Agropecuário do IBGE 2006, analisando uma população de agricultores familiares. As análises foram focadas naqueles produtores considerados agricultores familiares de acordo com os critérios definidos na Lei nº /2006 que estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Foram comparados grupos de estabelecimentos rurais segundo as seguintes categorias: I. acesso a crédito com recursos do PRONAF; II. acesso a crédito com recursos de outros programas governamentais (Programa Nacional de Crédito Fundiário, Programa Nacional de Apoio ao Médio Produtor Rural, entre outros) e III. outros (sem acesso a crédito ou com acesso a crédito privado). Foram utilizadas diversas variáveis socioeconômicas (ex: valor total da produção, área do estabelecimento, acesso ao crédito, escolaridade, entre outros) e do sistema de produção (ex: área total de lavoura, pastagem, floresta, acesso a tecnologias, mão-deobra, grau de especialização da produção, grau de integração ao mercado, entre outros) para comparar o desempenho econômico dos estabelecimentos agropecuários de pronafianos e não-pronafianos. Os resultados mostraram que, em 2006, agricultores familiares recebiam financiamento com recursos provenientes do Pronaf nos municípios da Amazônia Legal. Esse universo era três vezes superior aos agricultores familiares com crédito provenientes de outro programa governamental, mas 15 vezes inferior aos agricultores familiares com acesso a crédito privado ou sem acesso a crédito. Os agricultores familiares com acesso aos recursos do Pronaf e outros financiamentos governamentais apresentaram valores totais médios da produção (17,6 e 20,9 mil reais/ano, respectivamente) substancialmente superiores ao dos agricultores familiares sem acesso a financiamento governamental (R$ 11,5 mil/ano). Quando comparadas a produtividade anual média por hectare, o valor obtido pelos pronafianos era 26% superior ao daqueles sem acesso a crédito governamental, mas

8 11% inferior quando comparados àqueles com acesso a outros recursos governamentais. Os resultados destacam também que os estabelecimentos pronafianos estão associados, principalmente, à produção animal (considerando o valor da produção). Além disso, a área média de pastagens é maior entre os pronafianos. Por outro lado, as áreas reservadas à lavoura e, sobretudo, às florestas naturais tendem a ser inferiores em termos absolutos e relativos entre os pronafianos. O uso de tração animal ou mecânica, uma aproximação para o grau de tecnificação dos agricultores familiares, apresenta resultados mais positivos entre os pronafianos (ver tabela abaixo). CARACTERÍSTICAS AGRICULTORES FAMILIARES COM ACESSO AO PRONAF AGRICULTORES FAMILIARES COM ACESSO A OUTROS FINANCIAMENTOS GOVERNAMENTAIS AGRICULTORES FAMILIARES SEM ACESSO A FINANCIAMENTO GOVERNAMENTAL Valor médio da produção (ano) R$ R$ R$ Produtividade média R$ 362/ha R$ 407/ha R$ 287/ha Área média de pastagens 27,4 ha 25,3 ha 18,8 ha Valor da produção animal Valor total da produção 56,4% 51,6% 41,6% Área de cobertura florestal 26% 28% 27% Uso de tração animal e/ou mecânica 49% 41% 31% O acesso à orientação técnica, o tratamento do solo e o uso de defensivos agrícolas e agrotóxicos foi também maior entre os pronafianos. É importante destacar que as análises apresentadas neste estudo consideram apenas o impacto isolado do Pronaf sobre o valor total da produção. Não está sendo considerado, por exemplo, o eventual impacto desses recursos sobre a adoção de tecnologias ou sobre o sistema de uso do solo, que indiretamente também influenciariam o desempenho produtivo. Por exemplo, a caracterização do grupo de pronafianos e não-pronafianos sugere que o primeiro estaria submetido a condições mais favoráveis de uso de tecnologia e assistência técnica, os quais possuem impacto positivo sobre o valor da produção. Por outro lado, os estabelecimentos pronafianos também estariam associados à atividade pecuária, com prevalência de pastagens em

9 suas propriedades (sistema este que demonstrou menor retorno marginal por hectare em comparação às lavouras na Amazônia Legal, além de estar associado a um menor percentual de matas preservadas nas propriedades). Porque as linhas de crédito diferenciadas do Pronaf não estão sendo acessadas? Esforços em pesquisa, inovação e extensão qualificada são cruciais para impulsionar os investimentos do PRONAF para atividades do setor florestal, assim como na intensificação da pecuária de forma a evitar que tal atividade, da forma como é comumente feita (extensiva e com baixa rentabilidade), provoque novos desmatamentos. Devem ser superados também os problemas relacionados à falta de preparação de agentes financeiros e técnicos de ATER para gerar demanda para as linhas de crédito diferenciadas do PRONAF (Pronaf Eco, Pronaf Agroecologia, Pronaf Floresta, Pronaf Amazônia Recuperação e Pronaf Microcrédito Produtivo Orientado - MPO). Além disso, deve-se estabelecer um sistema de monitoramento dos impactos do programa na renda das famílias e na diversificação da produção. Outro aspecto que inviabiliza a reorientação do crédito para a produção rural sustentável é a atribuição de um alto risco econômico às atividades produtivas sustentáveis, enquanto o risco social e ambiental das atividades produtivas consideradas de baixo risco financeiro, como a pecuária, não é contabilizado. Além disso, as cadeias produtivas dos produtos florestais (madeireiros e não-madeireiros) ainda são muito frágeis, apresentando problemas de coordenação e carência de tecnologias apropriadas, entre outros. Como reorientar os investimentos do Pronaf para um novo modelo produtivo de baixo impacto?

10 Considerando o potencial do PRONAF e seu papel fundamental no fortalecimento da agricultura familiar, assim como os gargalos existentes em relação ao acesso dos produtores e a forma como ele tem sido investido, fica claro o quão fundamental é repensarmos sua forma de implementação. Como reorientar os investimentos do PRONAF para um novo modelo produtivo de baixo impacto, ou seja, diversificar mais o acesso aos investimentos que atualmente estão muito focados na atividade pecuária com baixa rentabilidade, um dos principais vetores de desmatamento? As linhas de crédito do PRONAF de Investimento para Sistemas Agroflorestais - PRONAF Floresta, de Investimento para Agroecologia PRONAF Agroecologia, para Investimento em Energia Renovável e Sustentabilidade Ambiental PRONAF Eco e a linha do PRONAF Produtivo Orientado de Investimento podem ser utilizadas para apoiar o processo de transição de um modelo de produção que tem como base a pecuária extensiva de baixa tecnologia, com grandes chances de gerar desmatamento, para um sistema integrado e sustentável de produção. Entre essas linhas de crédito, o PRONAF Produtivo Orientado (PPO) é reconhecido como o mais adequado já que é um crédito rural educativo, em que o suprimento de recursos está conjugado com a prestação de assistência técnica, a qual é obrigatória e remunerada durante os três primeiros anos do projeto. Esta linha de crédito prevê o planejamento, a orientação e a supervisão da unidade familiar de produção, na busca de incorporação de inovações tecnológicas que possam facilitar a convivência com o bioma, aumentar a produtividade com a adoção de boas práticas agropecuárias e de gestão da propriedade rural. O PRONAF Produtivo Orientado possibilita a implantação de SAF s, o manejo extrativista sustentável, a recomposição e manutenção de áreas de preservação permanente e reserva legal, contribuindo para o cumprimento de legislação ambiental. Também, estimula o enriquecimento de áreas com cobertura florestal natural. Apesar da existência destas linhas de crédito capazes de promover mudanças nos padrões produtivos e de uso do solo, fica claro o quão pouco é contratado pelo PRONAF para este fim. Como já vimos, de todo o valor contratado pelo Banco da

11 Amazônia, por exemplo, via Pronaf para estas linhas de crédito no período de 2008 a 2015 nos estados da Amazônia Legal, representa apenas 7% de todo o recurso disponível do programa. Para estruturar uma estratégia de aperfeiçoamento com medidas concretas e de forma conjunta que considere os principais aspectos a serem enfrentados, o IPAM realizou um Seminário Técnico em 18 de agosto de Neste seminário foi formado um Grupo de Trabalho envolvendo atores-chaves que estão ou estiveram envolvidos com o tema seja no governo (Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário da Casa Civil SEAD 2, MMA, Ministério da Fazenda, SFB, INCRA, ICMBio), nas agências ou instituições de pesquisa (EMBRAPA, UFPA, UFRGS, UNICAMP), nos movimentos sociais (CONTAG, CONTRAF-BRASIL, CNS, ASPTA), nas agências financeiras (BANCO DA AMAZÔNIA, Banco do Brasil), nas agências de assistência técnica (EMATER Pará e Acre) entre outros (BID, por exemplo). O objetivo foi o de iniciar um processo de construção de uma estratégia integrada capaz de lidar com estes diferentes gargalos e aumentar o impacto do PRONAF na melhoria das condições socioeconômicas e ambientais ligadas a produção rural da agricultura familiar, com foco na região da Amazônia Legal. A premissa que norteia essa agenda é a falta de articulação do PRONAF com outros programas ou políticas públicas nos territórios que visam promover o desenvolvimento rural, ainda menos alinhado à agenda da sustentabilidade. Neste sentido, o grande desafio estratégico para o Brasil e sobretudo para o bioma Amazônico é o de conciliar nas políticas de crédito rural para a agricultura familiar a conservação dos recursos naturais e a produção sustentável. O cenário atual de perda da cobertura florestal e os serviços ecossistêmicos ameaçam a eficiência dos próprios sistemas produtivos, aumentando a vulnerabilidade da região amazônica a um cenário futuro de reduções drásticas da capacidade de produção agropecuária e, portanto, de agravamento dos problemas de geração de renda e segurança alimentar. 2 Uma vez extinto o MDA, cabe a SEAD as questões referentes à agricultura familiar.

12 No quadro abaixo, são identificados os principais aspectos que devem ser considerados para a construção participativa de estratégias capazes de reorientar os investimentos do Pronaf e, assim, viabilizar o aumento do acesso às linhas de crédito diferenciadas, estimular quem produz sem desmatar, além de gerar aumento de renda e garantia da segurança alimentar a partir da produção agropecuária sustentável. TERRITÓRIOS PRIORITÁRIOS Ações prioritárias: - Definição dos territórios que devem ser priorizados no bioma Amazônia para concessão do crédito à luz dos desafios atuais e condicionar positivamente o crédito nos mesmos. - Utilização dos Planos de Desenvolvimento Territorial para lidar com o alto índice de inadimplência dos produtores a partir da mobilização dos agentes locais públicos e privados, do mercado, identificando suas causas e implementando melhorias tecnológicas e de infraestrutura para apoiar os agricultores na busca da adimplência. - Reativação dos Conselhos de Desenvolvimento Rural para definir e acompanhar os planos de apoio ao desenvolvimento rural sustentável, permitindo o melhor uso do crédito rural para a melhoria da renda das famílias e a produção sustentável, ampliando o diálogo entre agentes financeiros e lideranças rurais.

13 NOVO MODELO DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA ATER Ações prioritárias: - Elaboração de um programa de capacitação dos técnicos de ATER sobre sistemas produtivos de baixo impacto, linhas de crédito diferenciadas (PRONAF Produtivo Orientado, PRONAF Floresta, PRONAF Eco, e PRONAF Agroecologia), inovações tecnológicas para redução da pressão sobre os ativos florestais e melhoria produtiva nas áreas já abertas, geração de renda, gestão territorial e formação de parcerias para o desenvolvimento rural sustentável. - Adoção de um sistema de avaliação e monitoria dos serviços de ATER baseado em resultados das atividades produtivas (ao invés do número de visitas) que retrate os ganhos de renda, a melhoria das condições de vida e produção e avalie o modelo de exploração da terra. AGENTES FINANCEIROS PREPARADOS Ações prioritárias: - Capacitação dos agentes financeiros para orientar melhor o produtor rural nas linhas de crédito do PRONAF Floresta, PRONAF Agroecologia, PRONAF Eco e do PRONAF Produtivo Orientado, esse exclusivamente no âmbito do Banco da Amazônia. CADEIAS PRODUTIVAS / MERCADOS INSTITUCIONAIS Ações prioritárias: - Estimular o acesso ao PAA e ao PNAE, as compras institucionais como forma de assegurar a geração de renda da agricultura familiar. - Montar pilotos em áreas estratégicas para testar a implementação de cadeias produtivas completas ligadas às atividades de baixo impacto, que usem linhas de crédito do Pronaf. - Fortalecer as cadeias produtivas de produtos florestais madeireiros e nãomadeireiros.

14 PESQUISA APLICADA / MODELOS ECONÔMICOS COM SAFs Ações prioritárias: - Elaboração de um "cardápio" de modelos produtivos de baixo impacto que tenham viabilidade econômica, sendo necessária, neste contexto, subsidiar a adoção de planilhas de risco técnico agrícola para SAFs e outras atividades produtivas de baixo impacto. - Estabelecer com técnicos de instituições de ATER, da pesquisa e dos agentes financeiros formas de avaliação dos custos das externalidades negativas dos modelos convencionais que aparentemente apresentam menor risco. - Mapear e divulgar experimentos agroflorestais bem sucedidos financiáveis. CRITÉRIOS DE DESMATAMENTO CONDICIONADO AO CRÉDITO Ações prioritárias: - Elaboração de um sistema automatizado de verificação da situação das unidades de produção familiar em relação ao desmatamento ocorrido após 2008 de forma a permitir que o agente financeiro possa condicionar o crédito apenas àqueles produtores que não fizeram o desmatamento ilegal da cobertura florestal remanescente de seus lotes. - Criar critérios que condicionem de forma positiva o crédito àqueles produtores que estão com seus lotes regularizados do ponto de vista ambiental e que queiram implementar práticas sustentáveis de uso do solo e recuperação de passivo com espécies de uso econômico. Agradecimentos: Agradecemos a todos aqueles que participaram do Seminário Técnico sobre o PRONAF promovido pelo IPAM, em agosto de O debate envolveu atores-chaves que estão ou estiveram envolvidos com o tema seja no governo, nas agências ou instituições de pesquisa, nos movimentos sociais, nas agências financeiras, nas agências de assistência técnica, entre outros. São eles: São eles: Paulo Poleze (CONTAG), Sergio Schneider (UFRGS), Francisco de Assis (UFPA), Gabriela dos Santos (UNICAMP), Paulo Lobato (EMATER/PA), Cledinaldo Pessoa (EMATER/AC), João Guadagnin (ex-mda), Paulo Guilherme (ex-anater), Aloísio Lopes (Ministério da Fazenda), José Henrique e Osmar Ferreira (MDA*), Mauro Pires (ICMBio), Joaquim Melo (CNS), Elvio Motta (FETRAF), Pedro Brusi (INCRA**), Mariana Campos (BID), Jean Marc (ASPTA), Raimundo Deusdará (SFB), Raul de Oliveira, Shirley Helena e Allan Moreira (MMA), Alvaro Breno (Banco da Amazônia), Dorotea da Costa (Banco do Brasil), Marcio Silveira (EMBRAPA), Valmir Ortega (consultor). Equipe IPAM: Andrea Azevedo, Erika Pinto, André Guimarães, Cássio Pereira e Alcilene Cardoso. * Atual Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (Casa Civil) ** Atual MMA