IV PROCESSO ORÇAMENTAL. 4.1 Enquadramento Legal Orçamento do Estado

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1 IV PROCESSO ORÇAMENTAL 4.1 Enquadramento Legal Orçamento do Estado O Orçamento do Estado é o documento no qual estão previstas as receitas a arrecadar e fixadas as despesas a realizar num determinado exercício económico e tem por objecto a prossecução da política financeira do Estado, segundo dispõe o artigo 12 da Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro, que cria o Sistema de Administração Financeira do Estado - SISTAFE. Os princípios e regras da elaboração do Orçamento do Estado são fixados pela já citada lei. A execução do Orçamento obedece à Lei do Orçamento e às disposições atinentes aprovadas pelo Governo para o exercício económico, nos termos do artigo 28 da lei que cria o SISTAFE. Para o exercício económico em apreço, a Assembleia da República aprovou dois diplomas legais relativos ao orçamento, sendo o primeiro, o Orçamento do Estado inicial - Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro, e o segundo, o Orçamento do Estado rectificativo - Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho. Através destes diplomas, a Assembleia da República incumbe o Governo a arrecadar as receitas nelas previstas e a efectuar as despesas aí elencadas, dentro dos limites fixados para o ano económico de A Circular n.º 1/GAB-MF/2011, de 5 de Janeiro, do Ministro das Finanças, define os procedimentos a serem observados na administração e execução do OE para o exercício de 2011, nos termos do artigo 28 da Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro. Por sua vez, através do Decreto n.º 4/2011, de 1 de Abril, o Governo atribui aos órgãos e instituições do Estado competências para procederem a alterações (transferências e redistribuições) de dotações orçamentais em cada nível, no uso das competências que lhe são conferidas pelos artigos 6 e 7 da Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro, que aprova o Orçamento do Estado para o ano de 2011, e pelo artigo 28 e n.ºs 2 e 3 do artigo 34, ambos da Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro. A Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro, que aprova o Orçamento do Estado para o exercício económico, indica, no n.º 1 do artigo 4, a previsão da receita a arrecadar. No caso de a colecta de receitas superar essa previsão, a Assembleia da República autoriza o Governo... a usar os recursos extraordinários para a cobertura do défice, pagamento da dívida pública e financiamento de projectos de investimento prioritários, nos termos do n.º 1 do artigo 6 da mesma lei Lei do Orçamento do Estado de 2011 O Plano Económico e Social para 2011 (PES 2011) constitui o instrumento da operacionalização dos objectivos da política económica e social, definidos no Programa Quinquenal do Governo e assenta nas previsões de realização do PES 2010, mediante o Balanço do PES do Primeiro Semestre de 2010, integrando, ao mesmo tempo, a priorização da afectação de recursos preconizados no Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP) Por sua vez, o Orçamento do Estado torna-se assim a expressão ou realização financeira dos objectivos consagrados no Plano Económico e Social para o ano de IV-1

2 No âmbito dos objectivos fixados no Plano Económico e Social para 2011, a despesa pública foi orientada para acções que concorreram para maiores taxas de crescimento económico, com incidência na área de desenvolvimento rural, no combate à pobreza urbana, na provisão de serviços sociais básicos e infra-estruturas, criação de oportunidades de emprego, bem como na criação de um ambiente favorável ao investimento privado. Na área da receita, os esforços concentraram-se no incremento dos níveis de arrecadação das receitas do Estado através do alargamento da base tributária e combate à evasão e elisão fiscais que, a médio e longo prazo, contribuirão para a redução do défice orçamental. Nos termos do acima exposto e ao abrigo da alínea m) do n.º 2 do artigo 179 da Constituição, a Assembleia da República aprovou, através da Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro, o Orçamento do Estado para o ano de No n.º 2 dessa Lei Orçamental são estabelecidos os montantes globais do Orçamento do Estado para A previsão de receitas é de ,68 mil Meticais enquanto o limite máximo para as despesas se situa em ,10 mil Meticais, resultando, daí, um défice orçamental previsto de ,42 mil Meticais. Tornando-se necessário proceder à alteração dos limites da receita e despesa fixados no Orçamento do Estado aprovado, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 34 da Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro, a Assembleia da República aprovou a Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho, que altera os artigos 2, 3, 4, 5, 11 e 12 da Lei do Orçamento do Estado inicial. Por seu turno, no número 2 da Lei Orçamental rectificativa são estabelecidos os novos montantes globais do Orçamento do Estado para As receitas efectivas previstas ascendem a ,00 mil Meticais enquanto o limite máximo para as despesas se situa em ,79 mil Meticais, resultando daí um défice orçamental previsto de ,79 mil Meticais. 4.2 Alterações Orçamentais Alterações Orçamentais da Competência da Assembleia da República Lei do Orçamento Inicial e Lei do Orçamento Rectificativo O regime geral das alterações orçamentais está consagrado no artigo 34 da Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro. Segundo dispõe o n.º 1 daquele artigo, compete à Assembleia da República, sob proposta do Governo, promover as alterações aos limites fixados na Lei Orçamental. De harmonia com o estabelecido no n.º 2 do citado normativo, o Governo pode efectuar reforços de verbas para fazer face a despesas não previsíveis e inadiáveis, utilizando, para o efeito, a dotação provisional prevista no n.º 3 do artigo 13 da mesma lei, desde que tais acréscimos sejam devidamente fundamentados. Apresentam-se, em seguida, no Quadro n.º IV.1, os valores do orçamento inicial, aprovado pela Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro, e do orçamento rectificativo, aprovado pela Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho. IV-2

3 Quadro n.º IV. 1 Orçamento do Estado Inicial e Rectificativo Classificação Económica Orçamento Inicial Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro Orçamento Retificativo Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho (Em mil Meticais) Variacão TOTAL DE RECURSOS , ,0 7,1 Receitas Internas , ,7 10,0 Receitas do Estado , ,8 8,0 Receitas Correntes , ,5 7,3 Receitas Fiscais , ,1 9,8 Receitas não Fiscais , ,9-12,4 Receitas Consignadas , ,4 0,6 Receitas de Capital , ,4 50,2 Défice Orçamental , ,2 5,9 Crédito Interno , ,8 146,2 Recursos Externos , ,3 3,3 Donativos , ,9-1,4 Créditos , ,4 10,8 TOTAL DE DESPESAS , ,0 7,1 Despesas de Funcionamento , ,3 6,4 Despesas Correntes , ,7 7,0 Despesa com o Pessoal , ,6 0,0 Bens e Serviços , ,1 17,8 Encargos da Dívida , ,3-8,0 Transferências Correntes , ,6 6,5 Subsídios , ,9 88,0 Outras Despesas Correntes , ,1 0,5 Exercícios Findos , ,0-6,4 Despesas de Capital , ,6-4,5 Bens de Capital , ,3 12,8 Operações Financeiras , ,4-6,1 Despesas de Investimento , ,7 7,8 Componente Interna , ,5 9,2 Componente Externa , ,2 7,2 Fonte: Mapa A da Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro, e Mapa A da Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho. Como se observa no quadro acima, inicialmente, através da Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro, o Governo previu arrecadar receitas do Estado, no valor de mil Meticais (55,3% dos recursos totais), contra despesas do Estado fixadas em mil Meticais, resultando num défice orçamental de mil Meticais, 44,7% do total da receita global. No decorrer do mesmo exercício económico, através da Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho, sob proposta do Governo, a Assembleia da República alterou os artigos 2, 3, 4, 5, 11 e 12 da Lei do Orçamento inicial, prevendo-se a arrecadação de receitas do Estado no valor de mil Meticais, que corresponde a 55,8% do total dos recursos previstos. As despesas totais foram fixadas em mil Meticais, donde resultou um défice orçamental de mil Meticais, representando 44,2% dos recursos financeiros canalizados para o Orçamento do Estado de Nestas variações, o Crédito Interno, as Receitas de Capital e os Créditos Externos registaram crescimento de 146,2%, 50,2% e 10,8%, respectivamente, tendo as Receitas não Fiscais e os Donativos conhecido decréscimos de 12,4% e 1,4%, na mesma ordem. Do lado das despesas, as verbas de Subsídios, Bens e Serviços e Bens de Capital registaram crescimentos de 88%, 17,8% e 12,8%, respectivamente, e os Encargos da Dívida, Exercícios IV-3

4 Findos e Operações Financeiras, registaram diminuições de 8%, 6,4% e 6,1%, respectivamente. Verifica-se, pois, que as receitas efectivas previstas ( mil Meticais) cobrem apenas 55,8% das necessidades de financiamento das despesas orçamentadas ( mil Meticais), sendo o défice orçamental ( mil Meticais) assegurado através de donativos e recurso ao crédito interno e externo. No tocante às necessidades de financiamento do Orçamento do Estado de 2011, é de realçar, também, que o montante global das receitas internas previstas é de mil Meticais, representando 57,7% do total dos recursos financeiros necessários para acorrer às despesas fixadas. Desse montante, mil Meticais (55,8% do total das receitas) respeitam a receitas efectivas e mil Meticais (1,8%) a Crédito Interno. De sublinhar, ainda, que, no domínio das Receitas Internas, são as Receitas Fiscais ( mil Meticais) que maior preponderância assumem, representando 47,1% da globalidade dos recursos financeiros previstos no orçamento. O Gráfico n.º IV.1, abaixo, espelha os valores de cada uma das fontes de financiamento previstas no Orçamento do Estado de Gráfico n.º IV.1 Fontes de Financiamento Previstas no OE 2011 Fonte: Mapa A da Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho. Observa-se, no Gráfico n.º IV.1, que as Receitas Fiscais, Donativos Externos e Créditos Externos contribuem com maior peso na previsão das Receitas do Estado, relegando as Receitas não Fiscais, Receitas Consignadas, Crédito Interno e Receitas de Capital a representatividades pouco significativas. No que respeita às despesas, o maior destaque vai para o facto de as despesas de Funcionamento, fixadas em mil Meticais, ( mil Meticais respeitam a Despesas Correntes e mil Meticais, a Despesas de Capital) superarem as de Investimento, cujo limite máximo foi estabelecido em mil Meticais ( mil Meticais por financiamento interno e mil Meticais, por financiamento externo), como se pode verificar no Gráfico n.º IV.2, a seguir. IV-4

5 Gráfico nº IV.2 Despesas de Funcionamento e de Investimento Previstas no OE Despesas de Capital Financiamento Interno Mil Meticais Despesas Correntes Financiamento Externo Despesas de Funcionamento Despesas de Investimento Fonte: Mapa A da Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho. Apresenta-se, a seguir, o quadro resumo dos saldos, elaborado com base nos valores globais constantes do Orçamento do Estado de Quadro n.º IV.2 Saldo Global do Orçamento do Estado (Em mil Meticais) Designação Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho 1- Receitas Correntes Despesas Correntes Saldo Corrente (1-2) Receitas de Capital Despesas de Bens de Capital Saldo do Orçamento Corrente (3+4-5) Despesas de Investimento Operações Financeiras Activas Operações Financeiras Passivas Saldo Global ( ) Fonte: Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho. Do quadro precedente, verifica-se que foi previsto um saldo corrente positivo de mil Meticais, resultante da diferença entre as Receitas Correntes ( mil Meticais) e as Despesas Correntes ( mil Meticais). Aquele saldo corrente, quando adicionado às Receitas de Capital previstas, no montante de mil Meticais, e subtraído das dotações de Bens de Capital ( mil Meticais), conduz ao saldo do orçamento corrente de mil Meticais. Considerando ainda a dotação das Despesas de Investimento ( mil Meticais), bem como as Operações Financeiras Activas ( mil Meticais) e Passivas ( mil Meticais), chegamos a um défice global previsto de mil Meticais. IV-5

6 4.2.2 Alterações Orçamentais da Competência do Governo A redistribuição de verbas dentro dos limites fixados pela Assembleia da República é da competência do Governo, conforme dispõe o n.º 3 do artigo 34 da Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro. A transferência de verbas de um órgão ou instituição do Estado para outro deve ser tratada, no Orçamento do Estado, a crédito de um e a débito de outro, segundo o n.º 4 do mesmo artigo. À semelhança dos anos anteriores, a Assembleia da República, pelo disposto no artigo 7 da Lei do Orçamento do Estado, autorizou o Governo a proceder a transferências de dotações dos órgãos ou instituições do Estado. Por sua vez, ao abrigo do n.º 1 do artigo 3 do Decreto n.º 4/2011, de 1 de Abril, o Governo delegou, no Ministro das Finanças, a competência de autorizar, por despacho, transferência de dotações orçamentais quando se verifiquem as seguintes situações: a) Os órgãos ou instituições do Estado tenham sido extintos, integrados ou separados para outros ou novos que venham a exercer as mesmas funções; b) A não utilização, total ou parcial, da dotação orçamental prevista por um órgão ou instituição do Estado, podendo a referida dotação ser transferida para as instituições que dela careçam; c) Entre órgãos ou instituições de quaisquer níveis. No exercício desta competência, o Ministro das Finanças aprovou, por despachos de 31 de Março, 30 de Junho, 30 de Setembro e 30 de Dezembro, todos de 2011, referentes ao primeiro, segundo, terceiro e quarto trimestres, respectivamente, as transferências, redistribuições e reforços de dotações orçamentais alocadas aos órgãos e instituições do Estado, relativamente ao Orçamento inicial, aprovado pela Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro, e, posteriormente, ao Orçamento rectificativo, aprovado pela Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho. Nos termos do estatuído nos números 1, 2, 3 e 4, todos do artigo 4 daquele decreto, é delegada aos Ministros dos sectores, dirigentes dos órgãos ou instituições do Estado que não estejam sob tutela de qualquer Ministério, nos Governadores Provinciais e Administradores Distritais, a competência para autorizarem redistribuições de dotações orçamentais dos órgãos e instituições, dentro de cada um dos grupos agregados de despesa, de uma mesma actividade das despesas de funcionamento, observando-se que: a) No grupo agregado de Despesa com o Pessoal não é permitida a redistribuição de dotações das rubricas de Salários e Remunerações para Outras Despesas com o Pessoal, sendo admissíveis, apenas, redistribuições no sentido inverso; b) A actividade esteja associada a um Programa do Governo sob sua gestão. Segundo o estabelecido no artigo 5 do mesmo decreto, as alterações autorizadas por delegação de competências devem ser comunicadas ao Ministério das Finanças, no caso de órgãos ou instituições de nível Central, e às Direcções Provinciais do Plano e Finanças, quando sejam de Âmbito Provincial ou Distrital, logo após a sua aprovação, acompanhadas do respectivo despacho. Ainda, neste domínio, o artigo 3 da Circular n.º 01/GAB-MF/2011, de 5 de Janeiro, do Ministro das Finanças, define os procedimentos a observar no que concerne às alterações orçamentais. IV-6

7 O Quadro n.º IV.3, a seguir, reflecte o conjunto das alterações orçamentais efectuadas em 2011, sendo particularmente expressivo o acréscimo de milhões de Meticais verificado entre a dotação global ( milhões de Meticais, constante da Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho) e a final ( milhões de Meticais, constante na CGE), traduzindo um aumento na despesa de 4,5%. Quadro n.º IV.3 - Alterações às Dotações Inscritas no Orçamento Cód. Designação Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro OE/2011 Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho Alteração Orçamental (Em milhões de Meticais) CGE 2011 Dotação Final Componente Funcionamento Despesas Correntes Despesas com o Pessoal Bens e Serviços Encargos da Dívida Transferências Correntes Subsídios Outras Despesas Correntes Exercícios Findos Despesas de Capital Bens de Capital Operações Financeiras Componente Investimento Financiamento Interno Financiamento Externo Total Fonte: Mapa A da Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro, Mapa A da Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho, e Quadros 7, 10, 15 e 16 da CGE de Nestas alterações, destacam-se as ocorridas na Componente Funcionamento, nas verbas Operações Financeiras, Bens e Serviços e Outras Despesas Correntes. Enquanto as dotações das primeiras duas registaram variações positivas, pois, estavam fixadas em e milhões de Meticais, tendo passado as suas dotações finais para e milhões de Meticais, representando crescimentos de 99,4% e 8,9%, respectivamente, a dotação da última registou uma redução de 399 milhões de Meticais (-9,1%), ao passar de milhões de Meticais para milhões de Meticais. Por seu turno, na Componente Investimento registou-se variação positiva de 8,1% na dotação do financiamento interno, mantendo-se inalterada a dotação do financiamento externo. Segundo consta do Relatório do Governo sobre os Resultados da Execução Orçamental da Conta Geral do Estado de 2011, a dotação final é superior à dotação fixada pela lei rectificativa em milhões de Meticais. Esta diferença corresponde ao reforço dos limites orçamentais das despesas associadas a Receitas Próprias e Consignadas, pagamento da dívida pública e acordos de retrocessão, efectuados nos termos do artigo 6 da Lei n.º 1/2011, de 5 de Janeiro, o qual autoriza o Governo a usar os recursos extraordinários para a cobertura do défice, pagamento da dívida pública e financiamento de projectos prioritários. 4.3 Evolução das Estimativas Orçamentais da Receita no Quinquénio No Gráfico n.º IV.3, abaixo, é apresentada a evolução da receita prevista, relativamente ao último quinquénio (2007/2011). IV-7

8 Gráfico nº IV.3 Evolução da Previsão da Receita no Quinquénio Previsão Milhões de Meticais Previsão Fonte: OE e CGE de Dele emerge que as previsões orçamentais têm vindo sistemática e sustentadamente a aumentar em todos os anos do quinquénio. Um outro aspecto a relevar é a acentuada taxa de crescimento anual nominal verificada, no que diz respeito à previsão das receitas constante dos respectivos OE, nomeadamente as dos últimos dois anos, com 24% e 35%, respectivamente, como vai espelhado no Gráfico n.º IV.4, abaixo. Gráfico n.º IV.4 Taxas de Crescimento das Previsões de Receita Constantes do OE, no Quinquénio 2007/2011. Taxa de crescimento da Previsão do OE 35% 35% 30% 25% 20% 15% 17% 19% 24% Taxa de crescimento da Previsão do OE 10% 5% 0% Fonte: Orçamento de Estado 2007/2011 e Mapa II da CGE 2007/2011. O Quadro n.º IV.4, a seguir, procede, com maior detalhe, à comparação das receitas previstas nos OE do quinquénio 2007/2011, segundo a classificação económica. IV-8

9 Quadro n.º IV.4 - Evolução da Receita Prevista por Classificação Económica Cód. Designacão Receitas Correntes , , , ,4 97,5 111 Receitas Fiscais , , , ,1 84, Impostos Sobre o Rendimento , , , ,3 28, Imp. s/rend. das Pessoas Colectivas , , , ,1 15, Imp. s/rend. das Pessoas Singulares , , , ,6 13, Imp. Especial sobre o Jogo , , , ,8 0, Impostos Sobre Bens e Serviços , , , ,4 52, Imp. sobre o Acrescentado , , , ,2 38, Imp. s /Consumos E.-P.Nacionais , , , ,6 3, Imp. s/consumos E.-P.Importados , , , ,8 1, Imp. sobre o Comércio Externo , , , ,9 8, Outros Impostos , , , ,7 3,4 112 Receitas não Fiscais , , , ,5 7,0 113 Receitas Consignadas , , , ,6 6,2 2 Receitas de Capital , , , ,9 2,5 Total das Receitas do Estado , , , ,8 100,0 Fonte: Orçamento do Estado e Mapa II da CGE Como se pode observar no Quadro n.º IV.4, a receita total do Orçamento do Estado, no quinquénio , registou um aumento de 16,7%, em 2008, 19,1%, no ano seguinte e 24,3%, em 2010, para, no exercício em apreço, situar-se em 37,8%. Este último aumento resultou de um crescimento nas Receitas Correntes, com destaque para as Receitas Fiscais, que conheceram um incremento de 41,1%, de 2010 para 2011, ao passar de milhões de Meticais, para milhões de Meticais, em É de referir, ainda, que no Orçamento do Estado de 2011, as Receitas Correntes ( milhões de Meticais) representaram 97,5% do total das receitas previstas, e de Capital (1.971 milhões de Meticais), 2,5%. O Gráfico n.º IV.5, abaixo, apresenta, separadamente, de harmonia com o seu Âmbito Central e Provincial (incluindo este o Distrital), as receitas orçamentais correntes previstas no quinquénio 2007/2011, bem como a sua evolução. Gráfico n.º IV.5 Evolução das Receitas de Âmbito Central e Provincial Previstas nos Respectivos Orçamentos de Estado, no Quinquénio (Em milhões de Meticais) Milhões de Meticais Central Provincial Anos Fonte: Orçamento do Estado de 2011 e Mapa II da CGE Como se pode verificar, a receita prevista de Âmbito Provincial tem, face ao total da receita orçamentada, uma expressão muito diminuta em todos os anos do quinquénio, oscilando entre 1,2%, em 2007, 2,1% em 2008, 1,7% em 2009 e 1,3% em Em 2011, o seu peso foi de 1,9%. IV-9

10 Observa-se também que, enquanto a previsão das receitas de Âmbito Central têm registado crescimentos anuais significativos, as receitas de Âmbito Provincial têm-se mantido, com excepção de 2011, em valores praticamente constantes. 4.4 Evolução das Dotações Finais da Despesa Apresenta-se, de seguida, no Gráfico n.º IV.6, complementado pelo Quadro n.º IV.5, a evolução das dotações finais da Despesa, no quinquénio Gráfico n.º IV.6 - Evolução das Dotações Finais da Despesa ( ) Milhões de Meticais Funcionamento Investimento Total Fonte: Conta Geral do Estado ( ). Quadro n.º IV.5 - Evolução das Dotações Finais da Despesa no Quinquénio Componente /06 08/07 09/08 Funcionamento , ,4 18, ,1 15, ,2 51, ,1 22,7 153,8 Investimento , ,6 25, ,9 8, ,8 18, ,9 18,1 89,9 Total , ,0 22, ,0 11, ,0 34, ,0 20,6 120,5 (Em milhões de Meticais) /10 11/07 Taxa Média de Inflação Fonte: Conta Geral do Estado ( ). 10,25% 3,25% 12,7% 10,35% Observa-se que, enquanto nos primeiros três anos os recursos alocados no Orçamento para o investimento superavam os dedicados ao funcionamento, tal relação veio a sofrer uma inversão nos dois últimos anos. Com efeito, as dotações finais para investimento representaram, face às dotações globais finais da despesa, nos últimos dois anos, 45,8% e 44,9%, respectivamente. Assim, se compararmos a proporção das despesas de investimento nos anos de 2007 e 2011, o investimento cresceu 89,9%, em oposição ao crescimento dos recursos alocados ao funcionamento (153,8%). Tomando-se em conta o efeito da inflação acumulada no período (41,6% 1 ), regista-se um crescimento real para o investimento de 34,1% 2 e de 79,2% 3 do funcionamento. 1 Taxa média de inflação acumulada entre 2007 a 2011: [( 1,103 * 1,0325 * 1,127 * 1,1035) - 1] * 100 = 41,6% 2 Taxa de crescimento real das despesas de Funcionamento no quinquénio: (1,899 / 1,416) - 1= 0,3411 * 100 = 34,1% 3 Taxa de crescimento real das despesas de Investimento no quinquénio (2,538 / 1,416) - 1= 0,7924 * 100 = 79,2% IV-10

11 4.4.1 Componente Funcionamento A evolução das dotações finais da Componente Funcionamento do Orçamento, em cada um dos anos do quinquénio , é apresentada no Quadro n.º IV.6. Quadro n.º IV.6 Evolução das Dotações Finais das Despesas Correntes e de Capital Designação IV (Em mil Meticais) 11/ Despesas Correntes Despesas com o Pessoal Bens e Serviços Encargos da Dívida Transferências Correntes Subsídios Outras Despesas Correntes Exercícios Findos Despesas de Capital Bens de Capital Operações Financeiras Activas Passivas Total do Funcionamento Fonte: Mapa III da CGE ( ). Como ilustra o quadro supra, registou-se, em 2011, com referência a 2007, um crescimento de 115,2% nas despesas da Componente Funcionamento, resultante do aumento de 133,3% nas Despesas Correntes e de 18,6%, nas de Capital. Dentro das Despesas Correntes, destacam-se os aumentos observados nos Subsídios, Exercícios Findos e Encargos da Dívida, que foram de 1.375,3%, 299,9% e 164%, respectivamente Componente Investimento A evolução das dotações finais da Componente Investimento do Orçamento, no quinquénio , é apresentada no quadro que se segue. Quadro n.º IV.7 Evolução das Dotações Finais da Despesa de Investimento Natureza da Fonte (Em mil Meticais) Interna , ,5 26, ,9 28, ,8 37, ,9 33,5 140,6 Externa , ,6 73, ,3 71, ,0 62, ,1 66,5 71,7 Total , ,5 100, ,1 100, ,5 100, ,1 100,0 89,9 Fonte: Mapa IV da CGE ( ). Resulta, do quadro supra que, à semelhança do ocorrido com a Componente Funcionamento, também as dotações finais para as Despesas de Investimento apresentaram, também, uma tendência crescente no quinquénio em apreço. No ano de 2011, as dotações finais do orçamento de investimento cresceram 18,1% face ao ano anterior, sendo de 26,1% o crescimento das despesas financiadas pela componente externa e 4,9% nas financiadas pela componente interna. Por outro lado, os recursos previstos para o financiamento dos investimentos são maioritariamente de origem externa, tendo, esta fonte, uma expressão que oscilou entre 73,6%, em 2007, e 66,5%, em 2011.

12 No exercício em apreço, o financiamento externo ( milhões de Meticais) representou 66,5% da previsão total das despesas de investimento, contra 33,5% do financiamento interno ( milhões de Meticais). 4.5 Análise Sectorial da Dotação da Despesa O Plano de Acção para Redução da Pobreza (PARP) é a estratégia de médio prazo do Governo de Moçambique que operacionaliza o Programa Quinquenal do Governo ( ), focado no objectivo de combate à pobreza. O PARP dá continuidade ao PARPA II, cuja implementação cobriu o horizonte temporal de 2006 a 2009, estendido até 2010, e tem como meta principal reduzir o índice de incidência da pobreza alimentar de 54,7%, em 2008/9, para 42%, em No Orçamento do Estado para 2011, a dotação total das despesas dos sectores que integram o PARP atingiu o montante de milhões de Meticais, o que corresponde a 47,2% da dotação total das despesas ( milhões de Meticais), cabendo aos restantes sectores, milhões de Meticais (46%). Aos Encargos da Dívida foram alocados milhões de Meticais (2,4%) e às Operações Financeiras, milhões de Meticais (4,5%). Conforme se mostra no Gráfico n.º IV.8 e Quadro n.º IV.8, a seguir, as maiores dotações da despesa inscritas no Orçamento couberam aos sectores de Infra-estruturas, Educação, Boa Governação e Saúde, com , , e milhões de Meticais, respectivamente, correspondentes aos pesos de 15,6%, 12,3%, 7,2% e 6,7%, na mesma ordem. Dentro destes 4 sectores, destacam-se as Estradas, Ensino Geral, Sistema de Saúde, Águas, Ensino Superior e Segurança/Ordem Pública. Gráfico n.º IV.8 Repartição Percentual da Dotação da Despesa por Sectores Encargos da Dívida 2,4% Operações Financeiras 4,5% Educação 12,3% Saúde 6,7% Infraestruturas 15,6% Restantes Sectores 46,0% Programa Contas Desafios do Milénio 0% Trabalho e Emprego 0,2% Acção Social 1,1% Boa Governação 7,2% Agricultura e Desenvolvimento Rural 3,8% Fonte: Quadro 18 da CGE IV-12

13 Quadro n.º IV.8 Dotação da Despesa dos Sectores Prioritários do PARP Sectores / Instituições Prioritários Integrantes do PARP Orçamento do Estado de 2010 (Em milhões de Meticais) Orçamento do Estado de 2011 Educação , ,3-17,7 Ensino Geral , ,9-26,6 Ensino Superior , ,4 21,0 Saúde , ,7 0,2 Sistema de Saúde , ,6 2,9 HIV/SIDA 465 0, ,1-54,8 Infra-estruturas , ,6 28,2 Energia/Recursos Minerais , ,2 33,2 Estradas , ,2 33,2 Águas , ,4 18,4 Obras Públicas 879 0, ,7 24,1 Programa Contas Desafios do Milénio 348 0, ,2-4,7 MCA Programa Contas Desafios do Milénio 348 0, ,2-4,7 Agricultura e Desenvolvimento Rural , ,8 20,4 Boa Governação , ,2 14,9 Segurança/Ordem Pública , ,3 16,6 Administração Pública , ,0 22,1 Sistema Judicial , ,9 5,3 Outros Sectores Prioritários , ,3 35,7 Acção Social , ,1 43,2 Trabalho e Emprego 306 0, ,2 8,6 Total Sectores Prioritários , ,2 6,1 Restantes Sectores , ,0 37,1 Despesa Total (s/ Encargos, O. Financ. e Combust.) , ,1 19,4 Encargos da Dívida , ,4 31,0 Operações Financeiras , ,5 44,1 Total da Despesa , ,0 20,6 Fonte: Quadro 18 da CGE Para além dos sectores atrás referidos, couberam aos da Agricultura e Desenvolvimento Rural e ao Programa Contas Desafios do Milénio as dotações de e 332 milhões de Meticais, correspondentes a 3,8% e 0,2%, respectivamente, da dotação total do Orçamento do Estado. Aos Outros Sectores Prioritários, de que fazem parte a Acção Social e Trabalho e Emprego, foram destinados milhões de Meticais (1,3%). As despesas totais orçamentadas, excluíndo os Encargos da Dívida e Operações Financeiras, foram de milhões de Meticais, montante que representa 93,1% do total das despesas inscritas no Orçamento do Estado de Em termos de variação, relativamente ao ano transacto, registou-se um crescimento de 6,1% das dotações dos sectores prioritários. Destacam-se as dotações dos Outros Sectores Prioritários, que cresceram 35,7%, seguidas das Infra-estruturas, com 28,2%, Agricultura e Desenvolvimento Rural, com 20,4%, e Boa Governação, com 14,9%. Dentro dos sub-grupos dos sectores prioritários, os que registaram maiores taxas de crescimento foram a Acção Social (43,2%), Energia/Recursos Minerais (33,2%), Estradas (33,2%), Obras Públicas (24,1%), Administração Pública (22,1%) e Ensino Superior (21%). Importa realçar a redução da dotação do sector da Educação, em 17,7%, que se prende com a diminuição da dotação do Ensino Geral, em 26,6%. %, 11/10 IV-13

14 A dotação para o sector de HIV/SIDA, no sector da Saúde, foi a que registou a maior queda, ao passar de 465 milhões de Meticais, em 2010, para 210 milhões de Meticais, em 2011, representando uma taxa de redução de 54,8%. Aos 4 sectores prioritários integrantes do PARP (Infra-estruturas, Educação, Boa Governação e Saúde) foram outorgados recursos financeiros que totalizam milhões de Meticais, representando 41,8% do total das despesas do Orçamento. 4.6 Análise das Dotações por Âmbito Territorial No tocante à distribuição da despesa orçamentada por âmbito territorial, há a referir, conforme se observa do Gráfico nº IV.9, abaixo, que os órgãos e instituições de Âmbito Central absorveram milhões de Meticais, o equivalente a 69,1% do valor total orçamentado ( milhões de Meticais), cabendo ao Âmbito Provincial milhões de Meticais (17,8%). As dotações dos Âmbito Distrital e Autárquico foram de milhões de Meticais e milhões de Meticais, correspondentes a 12% e 1,1%, respectivamente, do total orçamentado. Gráfico n.º IV.9 - Distribuição das Dotações por Âmbito Territorial Milhões de Meticais Central Provincial Distrital Autárquico Fonte: Quadros 12, 15 e 16 da CGE O Quadro n.º IV.9, a seguir, apresenta a distribuição das dotações orçamentais por âmbito territorial, de uma forma mais detalhada, com a discriminação das correspondentes às dotações atribuídas ao Funcionamento, ao Investimento e às Operações Financeiras. IV-14

15 Quadro n.º IV.9 - Distribuição das Dotações por Âmbito Territorial Dotações Orçamentais (Em milhões de Meticais) Classificação Territorial Investimento Operações Funcionamento Total Interno Externo Financeiras Âmbito Central ,1 Âmbito Provincial ,8 Niassa ,2 Cabo Delgado ,3 Nampula ,6 Zambézia ,6 Tete ,4 Manica ,4 Sofala ,2 Inhambane ,0 Gaza ,2 Maputo ,3 Cidade de Maputo ,6 Âmbito Distrital ,0 Distritos da Província de Niassa ,7 Distritos da Província de Cabo Delgado ,0 Distritos da Província de Nampula ,3 Distritos da Província da Zambézia ,5 Distritos da Província de Tete ,0 Distritos da Província de Manica ,8 Distritos da Província de Sofala ,0 Distritos da Província de Inhambane ,1 Distritos da Província de Gaza ,9 Distritos da Província de Maputo ,8 Âmbito Autárquico ,1 Total de Despesas ,0 Fonte: Quadros 12, 15 e 16 da CGE Observa-se no quadro, que no Âmbito Provincial, as Províncias de Nampula (3.845 milhões de Meticais), Cabo Delgado (3.444 milhões de Meticais) e Sofala (3.279 milhões de Meticais) foram as que tiveram maiores dotações. 4.7 Análise da Evolução do Défice Previsto no Orçamento A expressão do défice orçamental previsto no quinquénio , bem como a sua evolução no mesmo período, é espelhada no quadro e gráfico a seguir. Quadro n.º IV. 10 Evolução do Défice Previsto no Orçamento Componente /07 Receitas do Estado , , , ,8 143,9 Despesas do Estado , , , ,2 99,9 Défice Orçamental , , , ,4 62,9 Taxa Média de Inflação 10,25% 3,25% 12,7% 10,35% PIB Défice Orçamental (Em percentagem do PIB) 19,1 20,9 19,3 19,4 16,9 Fonte: Conta Geral do Estado ( ) /08 (Em milhões de Meticais) 11/10 11/07 IV /

16 Gráfico n.º IV.10 - Receitas, Despesas e Défice Orçamental Previstos no Quinquénio Fonte: Conta Geral do Estado ( ). Ao longo do quinquénio , verificou-se, em termos nominais, um constante aumento, tanto das receitas e despesas orçamentadas, como da previsão do défice orçamental. O défice orçamental atingiu, em termos nominais, a variação mais elevada em 2008, com 30,6%, seguida da de 2010, com 16,6%. Contrariamente aos elevados níveis de crescimento registados em 2008 e 2010, em 2009 e 2011, o mesmo alcançou os mais baixos níveis de variação, tendo-se situado em 3,5% e 3,4%, respectivamente. O facto de, nos últimos três anos do quinquénio, as receitas previstas terem crescido a taxas superiores às das despesas contribuiu, decisivamente, para o abrandamento do crescimento do défice orçamental previsto. No exercício em apreço, a variação do défice previsto no orçamento foi de 3,4%, reflectindo taxas de crescimento das receitas e despesas de 37,8% e 20,2%, respectivamente. Considerando a inflação acumulada no período, de 41,6% 4, resulta uma taxa de crescimento real para o défice previsto de 45,7% 5. Como se ilustra no gráfico seguinte, o défice orçamental previsto, que representava 19,1% do PIB, em 2007, cresceu até 2008, ano em que atingiu 20,9% do PIB, passando, a partir daí, a apresentar uma tendência regressiva, situando-se, essa previsão, em 16,9% do PIB, em Gráfico n.º IV.11 Evolução do Défice Orçamental (em Percentagem do PIB) 25,0 20,0 19,1 20,9 19,3 19,4 16,9 Percentagem 15,0 10,0 5,0 0, Fonte: Conta Geral do Estado ( ). 4 Taxa média de inflação acumulada entre 2007 a 2011: [1,103 * 1,0325 * 1,127 * 1,1035 ) - 1] * 100 = 41,6% 5 Taxa de crescimento real do Défice Orçamental no quinquénio (2,0629 / 1,416) - 1= 0,457 * 100 = 45,7% IV-16

17 4.8 - Resultados das Auditorias No âmbito da análise da Conta Geral do Estado de 2011, o Tribunal Administrativo realizou auditorias a instituições de níveis Central, Provincial e Distrital, tendo constatado, nas efectuadas às entidades indicadas no Quadro n.º IV.11, que as alterações feitas às dotações da Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho, não foram solicitadas por elas e nem lhes foram comunicadas. Nos termos do artigo 14, Título III do Manual de Administração Financeira e Procedimentos Contabilísticos, as alterações autorizadas por delegação de competência devem ser comunicadas ao Ministério das Finanças (DNO ou DPPF s, consoante o caso), logo após a aprovação, acompanhadas do respectivo despacho e do número do expediente. Após o registo, a DNO ou DPPF deverá, obrigatoriamente, informar/responder ao órgão interessado sobre o êxito ou não da operação. Face ao exposto, o Governo afirmou, em sede do contraditório, que as alterações efectuadas ocorreram no âmbito da delegação de competências no Ministro das Finanças, estabelecidas nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 3 do Decreto n.º 4/2011, de 1 de Abril, para proceder à transferência de dotações para as instituições que delas careçam e entre órgãos ou instituições de quaisquer níveis, quando não se verifique a utilização, total ou parcial, da dotação orçamental prevista por um órgão ou instituição do estado e entre órgãos ou instituições de quaisquer níveis. Porém, a questão levantada pelo Tribunal Administrativo prende-se com a falta de comunicação das alterações ocorridas nas dotações orçamentais das respectivas entidades, facto que tem dificultado o funcionamento normal das mesmas, pois, a dado momento, vêem as suas dotações retiradas ou acrescidas, sem qualquer informação ou comunicação. Quadro n.º IV.11 Dotações e Alterações Orçamentais de Algumas Entidades Instituição Classificação Funcional Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho Alteração Orçamental Dotação Actualizada (Em Meticais) Funcionamento , , ,00 19,1 6,3 Ministério da Defesa Nacional Investimento , , ,46 6,2 4,7 Ministério do Interior Funcionamento , , ,39 11,5 58,3 Funcionamento , , ,00 11,5 1,2 Ministério da Mulher e da Acção Social Investimento , , ,00 54,3 3,4 Direcção Provincial da Indústria e Funcionamento , , ,58-18,2 0,1 Comércio da Zambézia Direcção Provincial da Agricultura da Zambézia Direcção Provincial da Saúde da Zambézia Funcionamento , , ,08-21,5 0,4 Investimento , , ,27 39,4 1,0 Funcionamento , , ,38-61,2 1,6 Investimento , , ,35 108,1 3,3 Direcção Nacional de Identificação Civil Funcionamento , , ,37-55,2 0,1 Instituto de Bolsas de Estudo Funcionamento , , ,02-0,5 2,2 Fundo de Apoio à Reabilitação da Funcionamento , , ,50-79,5 0,0 Economia Investimento , , ,20-2,8 8,9 Secretaria Distrital de Gúruè Funcionamento , , ,52 16,4 2,8 Secretaria Distrital de Mocuba Funcionamento , , ,96 27,5 3,8 Secretaria Distrital de Namacurra Funcionamento , , ,65 52,5 1,9 Total , , ,73 13,2 100,0 Fonte: Lei n.º 9/2011, de 13 de Junho, e e-sistafe. No quadro acima, observa-se que o valor de ,00 Meticais fixado pela lei para o orçamento destas entidades foi alterado para ,73 Meticais, representando, em IV-17

18 termos gerais, um aumento de 13,2%. Nestas variações destaca-se a ocorrida na Componente Funcionamento, da Direcção Provincial da Saúde da Zambézia, com 108,1%. Para além dos aumentos, verificam-se diminuições nas dotações orçamentais, com destaque para a Componente Funcionamento do Fundo de Apoio à Reabilitação da Economia e da Direcção Provincial da Saúde da Zambézia, com reduções de 79,5% e 61,2%, respectivamente. Quanto aos factos referidos anteriormente, as entidades visados por estas alterações não disponibilizaram qualquer documento legal que autorize as referidas alterações. Segundo os respectivos gestores, não receberam qualquer informação do Ministério das Finanças sobre estas alterações, nem tão pouco as solicitaram. A falta de comunicação, pela DNO ou pelas DPPF s, das alterações orçamentais feitas às dotações das entidades, consubstancia um incumprimento da obrigatoriedade que lhes é imposta pelo disposto no artigo 14, Título III do Manual de Administração Financeira e Procedimentos Contabilísticos, atrás citado. IV-18