DOCUMENTO DE TRABALHO

Transcrição

1 Parlamento Europeu Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos DOCUMENTO DE TRABALHO sobre a criação de um mecanismo da UE para a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos Sophia in 't Veld DT\ doc PE v01-00 Unida na diversidade

2 A UE é uma comunidade de valores A Europa tem uma tradição no domínio da democracia, do Estado de direito e dos direitos dos cidadãos, fundada na democracia ateniense, no Direito romano, na Magna Carta de 1215, na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, na Convenção Europeia dos Direitos do Homem e na Carta dos Direitos Fundamentais. Além disso, a União Europeia incluiu a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais nos seus princípios e objetivos principais inscritos nos primeiros artigos dos Tratados, bem como nos critérios de adesão à UE. As tentativas de inclusão nos Tratados de uma referência às raízes judaico-cristãs da Europa saíram malogradas, mas afirmam que a União Europeia é vista como uma comunidade de valores. Nas suas políticas externas, a UE salienta a importância dos direitos do Homem e da governação democrática e espera-se que os imigrantes na Europa respeitem e adotem os nossos valores comuns. Não restam dúvidas: a UE é uma comunidade de valores. Contudo, assiste-se a um estranho paradoxo. A União Europeia dispõe de uma ampla gama de instrumentos para fazer cumprir as suas leis e Tratados no que toca a questões materiais. A Comissão Europeia pode ordenar aos Estados-Membros que ajustem os seus orçamentos, programas de saúde pública ou decisões fiscais em conformidade com o direito da UE. Embora costumem mostrar algum desagrado quando são instados a cumprir as regras da UE, os Estados-Membros não contestam o facto de serem obrigados a tal por força dos Tratados da UE. O mesmo já não acontece quando se trata do cumprimento das obrigações previstas no Tratado em matéria de democracia, Estado de direito e direitos fundamentais. As tentativas da Comissão Europeia, enquanto guardiã dos Tratados, de lembrar a um Estado-Membro os compromissos que assumiu são recebidas com relutância ou com uma veemente recusa em reconhecer regras estabelecidas de comum acordo e a autoridade da UE para as fazer cumprir. A intervenção da Comissão tem sido tímida e arbitrária. As falhas da UE na defesa das suas próprias regras e a perceção de que não existem valores europeus comuns estão a minar a confiança mútua e o estabelecimento de um quadro jurídico estável e fiável, essencial para o bom funcionamento da UE em todos os domínios de intervenção. Deste modo, é imperativo adotar uma estrutura que permita à UE combater tanto as infrações à legislação específica da UE como as ameaças à democracia, ao Estado de direito e aos direitos fundamentais. O quadro terá de ser totalmente transparente e baseado em factos concretos e aplicar-se de forma objetiva e equitativa a todos os Estados-Membros, com vista a evitar alegações de intervenções com motivações políticas. Se a aplicação das regras da UE for tida como desigual e injusta, a União perde credibilidade. A democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais nos Tratados Os valores fundamentais da UE estão consagrados nos primeiros artigos dos Tratados, antes dos restantes capítulos relativos às políticas da UE, o que, por si só, diz bem da importância primordial dos valores europeus. PE v /2 DT\ doc

3 Artigo 2.º: «A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres». O artigo 3.º, n. os 2 e 5, estabelece que «a União proporciona aos seus cidadãos um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas» e que «nas suas relações com o resto do mundo, a União afirma e promove os seus valores e interesses e contribui para a proteção dos seus cidadãos». O artigo 6.º refere-se aos direitos, liberdades e princípios enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e à forma como devem ser interpretados. Além disso, prevê que a União adere à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. O artigo 6.º dispõe ainda que «do direito da União fazem parte, enquanto princípios gerais, os direitos fundamentais [..]». O artigo 7.º descreve os passos a dar na existência de (um risco manifesto de) violação grave dos valores referidos no artigo 2.º. Curiosamente, o Tratado não prevê qualquer ação em caso de violação dos valores por parte de uma instituição da UE. Carta dos Direitos Fundamentais A introdução da Carta dos Direitos Fundamentais visou clarificar os direitos de cada indivíduo. Foi incorporada nos Tratados em Apesar de ambiciosa nos seus objetivos iniciais, a Carta tem um âmbito de aplicação limitado. As suas disposições são aplicáveis às instituições, órgãos e organismos da União, mas no respeito pelo princípio da subsidiariedade (artigo 5.º do TUE). No que respeita às autoridades nacionais, a Carta apenas é aplicável quando os Estados-Membros apliquem o direito da UE (artigo 51.º da Carta e artigo 6.º do TUE). Se o caso em apreço não se enquadrar no âmbito de aplicação da Carta, o sistema assenta nas constituições ou tradições nacionais e nos mecanismos internacionais. Aplicação e execução A UE dispõe de uma vasta gama de instrumentos para garantir a defesa dos princípios da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais. Em caso de alegada violação do direito da UE, a Comissão pode iniciar um processo por infração formal, que começa com uma carta de notificação e prossegue com a instauração de uma ação junto do Tribunal de Justiça. O artigo 7.º, a «opção nuclear», constante do Tratado de Amesterdão, estabelece um mecanismo de sanção para proteger os valores comuns da UE em caso de «violação grave e persistente» desses valores, entre os quais o Estado de direito, que prevê a possibilidade de suspensão dos direitos decorrentes da adesão à UE. O Tratado de Nice veio acrescentar-lhe um mecanismo de prevenção em caso de «risco manifesto de violação grave dos valores [da União]» (artigo 7.º, n.º 1, do TUE). Até à data, nenhum destes dois mecanismos previstos no artigo 7.º foi acionado DT\ doc 3/3 PE v01-00

4 A questão reside em saber se o artigo 7.º constitui o único instrumento disponível para combater a violação dos valores da UE, o que, em caso afirmativo, impede que as instituições da UE possam recorrer a outros mecanismos para enfrentar tais situações. Inversamente, é de referir que, enquanto os anteriores Tratados mantinham os valores da UE fora da esfera de competências do Tribunal de Justiça, o Tratado de Lisboa passa a inscrevê-los na mesma do TUE, o que remete para a possibilidade de combater as violações dos valores da UE enveredando também pela via judicial. No entanto, ambos os instrumentos são largamente complementares: enquanto o processo por infração ocorre em caso de não conformidade com o direito da União, os mecanismos previstos no artigo 7.º aplicam-se igualmente sem que haja violação direta da legislação da UE. Na sequência de uma proposta apresentada pelos governos neerlandês, alemão, finlandês e dinamarquês com vista à criação de um mecanismo «novo, mais eficaz, rápido e independente» para proteger os valores comuns da UE «no âmbito do Semestre Europeu», o Conselho decidiu encetar um diálogo anual sobre o Estado de direito. O primeiro diálogo teve lugar sob a Presidência do Luxemburgo, em novembro de Em março de 2014, a Comissão Europeia reagiu emitindo uma comunicação intitulada «Um novo quadro da UE para reforçar o Estado de direito», o processo não vinculativo prévio ao disposto no artigo 7.º para impedir a transformação de uma «ameaça sistémica ao Estado de direito» num «risco manifesto de violação grave» suscetível de acionar o mecanismo previsto no mesmo artigo. Este quadro consiste em três etapas (avaliação, recomendação e acompanhamento da recomendação). Porém, a comunicação não tem força vinculativa ou jurídica, nem define quaisquer obrigações ou critérios transparentes para acionar este mecanismo. A adesão da UE à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), uma obrigação estabelecida no Tratado, representa um passo fundamental no sentido de garantir aos indivíduos a proteção adequada dos seus direitos humanos face aos atos e omissões da UE. A CEDH é igualmente aplicável aos atos da UE e à sua aplicação por parte dos Estados-Membros. Em segundo lugar, a proteção dos direitos humanos na UE sairia reforçada com o controlo externo e independente do acervo comunitário por parte do Tribunal de Estrasburgo. O novo mecanismo pode tirar partido dos vários mecanismos existentes da UE destinados à avaliação periódica da situação da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais, nomeadamente o Painel de Avaliação da Justiça na UE, o Mecanismo de Cooperação e de Verificação para a Bulgária e a Roménia, o Monitor do Pluralismo dos Meios de Comunicação Social e os critérios de Copenhaga. O órgão principal de aplicação e execução do direito e dos Tratados da UE é o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE). O TJUE tem interpretado diferentemente o âmbito de aplicação dos direitos fundamentais ao longo dos anos. Por si só, as disposições da Carta não podem servir de base nem para a competência do Tribunal nem para o alargamento dos poderes da UE. Nos processos mais recentes, o TJUE aplica uma interpretação mais estrita, ou seja, «a Carta é aplicável nas situações reguladas pelo direito da União», mas não requer a aplicação da legislação da UE. De igual modo, o Tribunal considera que: «a invocação, por um Estado-Membro, de disposições de direito nacional, ainda que de natureza constitucional, PE v /4 DT\ doc

5 não pode afetar o efeito do direito da União no território deste Estado», mesmo que o padrão de proteção nacional seja superior. A Comissão Europeia também remete para a Carta em matéria de processos por infração, mas interpreta o âmbito de aplicação de forma estrita: «A Carta só é aplicável aos Estados-Membros quando aplicam o direito da União. Por conseguinte, os procedimentos de infração relativos à Carta devem prender-se com as disposições do direito da União». Embora o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) não interprete a Carta, baseia-se nela e nos acórdãos do TJUE para sustentar a sua argumentação. A litigância exercida por cidadãos e ou empresas é uma forma de execução a título privado. Ao longo dos anos, a litigância tem gerado jurisprudência deveras importante, mas altamente complexa. Entre os outros organismos de acompanhamento e execução estão a Agência dos Direitos Fundamentais, a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados (e, em menor medida, o Comité Europeu para a Proteção de Dados), o Instituto Europeu para a Igualdade de Género e a Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho. Finalmente, o Eurostat recolhe informação sobre atitudes e perceções, entre outros sobre a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais e domínios conexos. Embora a gama de instrumentos para fazer valer a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais seja extensa, existem lacunas importantes e não há nenhum mecanismo que efetue um acompanhamento sistemático e completo no espaço da UE. O Pacto para a Democracia, o Estado de Direito e os Direitos Fundamentais, incluindo um painel de avaliação, terá de colmatar as lacunas existentes e garantir a integração e a sinergia entre instrumentos. Pacto para a Democracia, o Estado de Direito e os Direitos Fundamentais A relatora propõe um Pacto para a Democracia, o Estado de Direito e os Direitos Fundamentais entre cidadãos, governos e instituições da UE. Um pacto conferirá apropriação a todos os intervenientes e fará com que cada um deles seja responsável pela solidez da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais em toda a União, indo para além de um mero instrumento jurídico impondo uma execução em sentido descendente. O Pacto para a Democracia, o Estado de Direito e os Direitos Fundamentais será composto por vários elementos, a elaborar nos documentos de trabalho: - painel de avaliação anual da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais; - diálogo parlamentar anual a nível europeu em matéria de democracia, Estado de direito e direitos fundamentais com base no painel de avaliação, a realizar nos parlamentos nacionais, no Parlamento Europeu e no Conselho; - a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais nas avaliações de impacto e nos procedimentos de controlo; - o artigo 2.º e a Carta dos Direitos Fundamentais enquanto base jurídica dos processos por infração. DT\ doc 5/5 PE v01-00

6 Outros temas a abordar nos documentos de trabalho: - a litigância exercida pelos cidadãos enquanto instrumento de execução a título privado; - métodos e mecanismos existentes de avaliação da situação da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais; - a lógica da governação: quais são os critérios comuns de uma democracia «saudável». O mecanismo do Pacto para a Democracia, o Estado de Direito e os Direitos Fundamentais deve ser modelado com base no pacto da governação económica, inserindo uma vertente preventiva e uma vertente corretiva num «semestre da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais» anual e incluindo um debate parlamentar anual sobre o painel de avaliação e recomendações. Isto permitirá uma resposta graduada, assente em dados concretos recolhidos para o painel de avaliação anual, bem como uma avaliação equitativa de todos os países e instituições da UE, com base em critérios transparentes e objetivos. O mecanismo tirará partido dos mecanismos existentes, nomeadamente do mecanismo do Estado de direito da Comissão Europeia, e será alargado com um mecanismo de informação (o painel de avaliação), notificação e sanções (processos por infração ou, em última instância, o acionamento dos mecanismos previstos no artigo 7.º). O mecanismo integrará elementos que exigirão apenas uma decisão política, outros elementos que exigirão legislação e outros ainda a alteração do Tratado. Deve ser desenvolvido um conjunto de indicadores para apresentar informações por país num painel de avaliação anual. Os indicadores devem ser definidos com base nas normas em matéria de direitos fundamentais vigentes e reconhecidas tais como as do Conselho da Europa e dos seus órgãos, nomeadamente a Comissão de Veneza, das Nações Unidas e ou da OCDE e ter em conta os contributos da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia, da sociedade civil e das associações profissionais, por exemplo de jornalistas, juízes ou advogados. O Sistema de Informação Europeu sobre Direitos Fundamentais (European Fundamental Rights Information System, EFRIS), a nova ferramenta da Agência dos Direitos Fundamentais, será bastante útil para desenvolver os indicadores. Os indicadores devem abarcar os valores consagrados no artigo 2.º do TUE e na Carta dos Direitos Fundamentais e os critérios políticos de Copenhaga, designadamente: liberdade de expressão, liberdade de imprensa e pluralismo dos meios de comunicação social, igualdade e não discriminação, liberdade de religião, crença e consciência, independência do poder judicial, acesso à justiça, liberdade de reunião, separação de poderes, desenvolvimento da sociedade civil, transparência, privacidade e proteção de dados. A metodologia de definição e avaliação destes critérios deve basear-se nos instrumentos de acompanhamento existentes acima mencionados. PE v /6 DT\ doc