4.3 FUNDO CONSTITUCIONAL DO DISTRITO FEDERAL

Transcrição

1 4.3 FUNDO CONSTITUCIONAL DO DISTRITO FEDERAL O Distrito Federal, em face de suas peculiaridades, depende, desde sua criação, de repasses da União para manutenção das áreas de segurança, educação e saúde públicas. Tais transferências eram realizadas sem lei que as impusesse. A falta de disposição constitucional ou legal exigindo referidos repasses, bem como estabelecendo montantes, forma e prazos, deixava o Distrito Federal em situação fragilizada, já que a execução das ações governamentais voltadas às aludidas áreas dependia da discricionariedade da União na liberação desses recursos. Na Constituição Federal de 1988 CF/88, além da autonomia política conferida ao Distrito Federal, estabeleceu-se, no art. 21, XIV, competência para a União organizar e manter as Polícias Civil e Militar e o Corpo de Bombeiros Militar do DF. Assim, se para a área de segurança havia norma constitucional que obrigava a União a sua manutenção, para as áreas de educação e saúde isso não ocorria, até que, em , foi promulgada a Emenda Constitucional nº 19 EC nº 19, que deu nova redação ao mencionado dispositivo: "Art. 21. Compete à União:... XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio." A garantia de manutenção das referidas áreas pela União até a criação do fundo a que se reporta o artigo transcrito ficou assegurada pelo art. 25 da mesma Emenda Constitucional, in verbis: "Art. 25. Até a instituição do fundo a que se refere o inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal, compete à União manter os atuais compromissos financeiros com a prestação de serviços públicos do Distrito Federal." A partir de então, estava fixada a obrigatoriedade de a União prover recursos para manutenção dos serviços de segurança, saúde e educação. Restava, contudo, a definição do quantum, forma, prazos e outros critérios que deveriam ser tratados na lei de criação do aludido fundo. Finalmente, em , foi sancionada a Lei nº , que instituiu o Fundo Constitucional do Distrito Federal FCDF, a qual preceitua em seu art. 1º: "Art. 1º Fica instituído o Fundo Constitucional do Distrito Federal FCDF, de natureza contábil, com a finalidade de prover os recursos necessários à organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, conforme disposto no inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal." 136

2 Versa ainda sobre: definição e correção anual dos montantes a serem repassados pelo FCDF ao Distrito Federal; prazos desses repasses; necessidade de discriminação, por atividade específica, das dotações orçamentárias do FCDF; exigência de que o processamento das folhas de pagamento das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do DF seja realizado por sistema de administração de recursos humanos do Governo Federal. O art. 4º da Lei de instituição do FCDF determinou que os "recursos correspondentes ao FCDF serão entregues ao GDF até o dia 5 de cada mês, a partir de janeiro de 2003, à razão de duodécimos." No entanto, a forma como o Ministério da Fazenda vem executando tais repasses não se coaduna com esta disposição legal, além do que põe fim à almejada autonomia financeira que se esperava para o Distrito Federal, com a edição da aludida norma. Isto porque os recursos destinados pela União à prestação dos serviços antes citados, que eram repassados ao Distrito Federal e incorporados aos orçamentos e patrimônio deste ente federado, a partir de 2003, passaram a ser geridos no âmbito da União, por meio do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal Siafi, administrado pelo Ministério da Fazenda. Assim, as unidades gestoras e os ordenadores de despesas de cada uma das áreas referenciadas, embora pertençam à estrutura administrativa distrital, executam as despesas do FCDF no Orçamento da União. A seguir a ilustração desses procedimentos antes da criação do referido Fundo. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DOS RECURSOS TRANSFERIDOS PELA UNIÃO ANTES DA CRIAÇÃO DO FCDF SISTEMA SIAFI (UNIÃO) LOA - UNIÃO Previsão de transferências ao Distrito Federal SISTEMA SIAC (GDF) LOA - GDF Previsão de receitas de transferências da União Ministério da Fazenda Executa o crédito previsto para o Distrito Federal na modalidade de aplicação "transferências". Emissão de Empenhos Polícia Militar Corpo de Bombeiros Polícia Civil Sec. Segurança Sec. Saúde Funap Sec. Educação 137

3 EXECUÇÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS TRANSFERIDOS PELA UNIÃO ANTES DA CRIAÇÃO DO FCDF SISTEMA SIAFI (UNIÃO) SISTEMA SIAC (GDF) Ministério da Fazenda transfere recursos para o GDF por meio de Ordem Bancária Conta bancária do GDF Conta Única do Tesouro Nacional Polícia Militar Corpo de Bombeiros Polícia Civil Sec. Segurança Sec. Saúde Funap Sec. Educação Pagam os credores Os diagramas a seguir evidenciam a forma de operacionalização dos recursos pertinentes ao FCDF em

4 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO FCDF NO SIAFI Crédito na LOA da União Órgão: MF (25000) UO: FCDF (73105) Descentralização por meio de "provisão" Transferência por meio de "destaque" Órgão: FCDF (25915) UG: FCDF-Polícia Militar do DF (170393) Órgão:FCDF (25915) UG: FCDF (170392) UO: FCDF (73105) Órgão: FCDF UG: FCDF-Sec. Educação (170399) Órgão: FCDF (25915) UG: FCDF-Corpo de Bombeiros do DF (170394) Órgão: FCDF UG: FCDF- SSP-PCDF- FUNAP (170398) Órgão: FCDF UG: FCDF-Polícia Civil do DF (170395) Órgão: FCDF UG: FCDF-Sec. Saúde (170397) Órgão: FCDF UG: FCDF-Sec. Segurança Pública (170396) Emissão de Empenhos 139

5 EXECUÇÃO FINANCEIRA DO FCDF NO SIAFI CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL Limite de saque do Ministério da Fazenda Descentralização por meio de "Repasse" Descentralização por meio de "Sub-repasse" Limites de saque Polícia Militar Corpo de Bombeiros Polícia Civil Limite de saque do FCDF Sec. Segurança Sec. Saúde Funap Sec. Educação Emitem Ordens Bancárias para pagamento aos credores Portanto, os créditos do Fundo Constitucional não mais são aplicados por intermédio do orçamento do Governo local, e os recursos correspondentes deixaram de ingressar nos cofres do GDF, pois são mantidos na Conta Única do Tesouro Nacional até sua transferência, como pagamento, aos credores da Administração local. Os questionamentos sobre a forma como o Ministério da Fazenda vem dando cumprimento à Lei do FCDF e suas conseqüências estão sendo abordados nos autos dos Processos TCDF n os 437 e 1.908/03, em tramitação nesta Corte. O caput do art. 2º da Lei nº /03 assentou que o aporte anual de recursos orçamentários para o FCDF, a partir de 2003, seria de R$ 2,9 bilhões. Essa disposição foi atendida, tendo em conta o montante de R$ 3,3 bilhões do Fundo consignados à unidade orçamentária Governo do Distrito Federal Recursos Sob a Supervisão do Ministério da Fazenda, na LOA/2003 da União, já descontado o valor de R$ 35 milhões destinados à implantação do Metrô/DF, por não se enquadrar como recursos do FCDF. A execução orçamentária do Fundo, por programa de trabalho, é apresentada na tabela adiante. Vale dizer que o detalhamento dos valores abordados neste tópico resulta do esforço desta Corte em buscar, no Siafi, referida execução, pois a Prestação de Contas em exame não incluiu os recursos do FCDF como despesa executada no âmbito local, a partir da suspensão das transferências 140

6 pela União, refletindo, de conseqüência, na desconsideração desses valores nos balanços consolidados do DF. Na documentação que compõe a Prestação de Contas, há referência, apenas, a demonstrações contábeis e de execução orçamentária consolidada do FCDF, não alcançando analiticamente as Unidades Gestoras que efetivamente empenharam despesa na Modalidade de Aplicação 90 (Aplicação Direta). PROGRAMA DE TRABALHO R$ 1.000,00 (A) % (B) % % (B/A) (C) % % (C/B) Manutenção do Corpo de Bombeiros Militar do DF - CBMDF , ,22 87, ,21 99,97 Manutenção da Polícia Militar do DF - PMDF , ,99 92, ,98 99,96 Manutenção da Polícia Civil do DF - PCDF , ,60 96, ,60 100,00 Pessoal Inativo e Pensionistas da PCDF, da PMDF e do CBMDF , ,88 135, ,88 100,00 Apoio ao Centro Odontológico da PMDF 30 0, ,00 100,00 0 0,00 0,00 Assistência Financeira Para a Realização de Serviços Públicos Sob Responsabilidade do DF FCDF - EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA POR PROGRAMA DE TRABALHO DOTAÇÃO INICIAL DOTAÇÃO FINAL DESPESA EMPENHADA , ,32 100, ,33 100,00 TOTAL , ,00 100, ,00 99,99 Fonte: LOA/2003-União e Siafi Governo Federal. Execução Orçamentária da Despesa do FCDF realizada na UO Governo do Distrito Federal Recursos sob a Supervisão do Ministério da Fazenda, exceto dotação destinada à implantação do Metrô/DF. A área de segurança respondeu por, aproximadamente, metade da dotação consignada ao FCDF e da respectiva despesa realizada. O restante ficou a cargo do programa de trabalho Assistência Financeira para a Realização de Serviços Públicos sob Responsabilidade do Distrito Federal, que congloba as dotações destinadas às áreas de educação e saúde. Como visto, não há detalhamento, na Lei Orçamentária da União e nos créditos adicionais, das dotações alocadas a cada uma destas duas áreas. Tal identificação, precária, só foi possível na fase de execução da despesa, tomando-se por base a descentralização do crédito orçamentário para as unidades gestoras de cada uma dessas áreas. A tabela adiante mostra o montante da provisão recebida e da despesa executada em cada unidade gestora. FCDF - EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA POR UNIDADE GESTORA UNIDADE GESTORA R$ 1.000,00 (A) % (B) % % (B/A) Polícia Militar do Distrito Federal - PMDF , ,92 99,99 Corpo de Bombeiros Militar do DF - CBMDF , ,96 99,98 Polícia Civil do DF - PCDF , ,33 100,00 Secretaria de Segurança Pública - SSP , ,45 99,94 Secretaria de Saúde - SS , ,83 100,00 Fundação de Amparo ao Trabalhador Preso - FUNAP 450 0, ,01 100,00 Secretaria de Educação , ,50 100,00 Fonte: Siafi Governo Federal. PROVISÃO RECEBIDA DESPESA EMPENHADA TOTAL , ,00 99,99 Todas as despesas empenhadas pelas unidades gestoras do Fundo foram liquidadas. Destas, 99% foram pagas. O gráfico seguinte ilustra a proporção dos dispêndios realizados em cada área. 141

7 FUNDO CONSTITUCIONAL DO DISTRITO FEDERAL DESPESA EMPENHADA, POR ÁREA Educação 28% Saúde 21% Segurança 51% Fonte: Siafi. Os gastos do FCDF nas áreas de educação e saúde foram totalmente destinados ao pagamento de pessoal ativo, aposentados e pensionistas. Na área de segurança, as despesas ficaram distribuídas da seguinte forma: 89,2% para pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionistas; 10% para outras despesas correntes; e 0,8% para investimentos. A tabela seguinte mostra os dispêndios do FCDF, por categoria econômica, grupo e elemento de despesa. 142

8 FCDF - DESPESA EMPENHADA EM 2003 CATEGORIA ECONÔMICA, GRUPO E ELEMENTO R$ 1,00 % DESPESAS CORRENTES ,61 PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS ,54 APOSENTADORIAS E REFORMAS ,13 PENSÕES ,92 CONTRATAÇÃO POR TEMPO DETERMINADO ,76 OUTROS BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS ,17 VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS - PESSOAL CIVIL ,32 VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS - PESSOAL MILITAR ,59 OBRIGAÇÕES PATRONAIS ,24 OUTRAS DESPESAS VARIÁVEIS - PESSOAL CIVIL ,10 OUTRAS DESPESAS VARIÁVEIS - PESSOAL MILITAR ,57 CONTRIBUIÇÕES 0 0,00 SENTENÇAS JUDICIAIS ,08 DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES ,47 RESSARCIMENTO DE DESPESAS DE PESSOAL REQUISITADO ,19 OUTRAS DESPESAS CORRENTES ,07 OUTROS BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS ,50 DIÁRIAS - CIVIL ,00 DIÁRIAS - MILITAR ,01 AUXÍLIO-FARDAMENTO ,31 MATERIAL DE CONSUMO ,54 PREMIAÇÕES CULTURAIS, ARTÍSTICAS, CIENTÍFICAS, DESPORTIVAS ,00 PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOÇÃO ,00 OUTROS SERVIÇOS DE TERCEIROS - PESSOA FÍSICA ,01 OUTROS SERVIÇOS DE TERCEIROS - PESSOA JURÍDICA ,79 AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO ,39 AUXÍLIO-TRANSPORTE ,07 DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES ,44 INDENIZAÇÕES E RESTITUIÇÕES ,00 DESPESAS DE CAPITAL ,39 INVESTIMENTOS ,39 OBRAS E INSTALAÇÕES ,02 EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE ,38 TOTAL ,00 Fonte: Siafi. Como se pode perceber, os gastos do Fundo foram destinados basicamente ao pagamento de pessoal e encargos sociais, restando pouco para os investimentos, que responderam por apenas 0,4% do montante total. Não houve escrituração de receita específica para o FCDF no Orçamento Anual da União. A realização dos respectivos créditos orçamentários deu-se mediante repasses financeiros do Tesouro Nacional, que totalizaram R$ 3,4 bilhões, equivalentes ao montante da dotação orçamentária final do Fundo. A LOA/2003 local, publicada em , um dia depois da publicação da Lei de instituição do FCDF, contemplou, entre suas previsões, R$ 3,3 bilhões de receitas e despesas relativas ao Fundo. Vale lembrar que, até 2002, os recursos relativos ao FCDF eram transferidos pela União ao Distrito Federal e incorporados ao patrimônio deste. Por isso, sempre constaram na fixação da despesa e na estimativa da receita das leis orçamentárias anuais distritais. 143

9 Tal sistemática somente foi modificada a partir da execução orçamentária de Como conseqüência, parcela das receitas e despesas inerentes ao FCDF, previstas na LOA/2003 local, foi executada no âmbito do Sistema Integrado de Gestão Governamental Siggo. Esses valores, restritos basicamente ao mês de janeiro/2003, foram posteriormente incorporados também ao Siafi, gerando duplicidade de registros contábeis. Por esse motivo, esses recursos, executados no Siggo e ilustrados na tabela adiante, não foram incluídos nos dados e análises apresentados na maior parte deste Relatório, notadamente nos capítulos 4 Gestão Orçamentário- Financeira e 5 Funções de Governo. R$ 1.000,00 TOTAIS DA RECEITA E DA DESPESA REFERENTES AO FCDF REGISTRADAS NO SIGGO RECEITA 1 DESPESA 2 Estimada na LOA/ Fixada na LOA/ Adicional Crédito Suplementar Arrecadada Empenhada/Liquidada Paga Fonte: LOA/2003 e Siggo. 1 Consideradas as receitas de transferências da União para as áreas de segurança, saúde e educação do Distrito Federal. 2 Consideradas as despesas classificadas nas fontes de final 30 Transferências da União. Registre-se que a Lei Orçamentária Anual distrital para 2004 não fez qualquer previsão de receita ou despesa relacionada aos recursos do FCDF, ao passo que, na LOA/2004 da União, foram consignados R$ 3,8 bilhões de dotações orçamentárias para a unidade orçamentária Fundo Constitucional do Distrito Federal FCDF, os quais continuam sendo executados diretamente no âmbito do Siafi. O detalhamento dos programas de trabalho do FCDF na LOA/2004 da União seguiu o mesmo padrão adotado na LOA/2003, ilustrado na primeira tabela deste tópico. Vale dizer que houve considerável perda na qualidade das informações, tendo em vista as descrições genéricas desses programas de trabalho, se comparados aos detalhamentos antes contidos nas leis orçamentárias locais. A execução dos recursos desse Fundo diretamente pela União, por meio do Siafi, além de contrariar o art. 4º da Lei nº /02, fere a autonomia garantida pelo art. 18 da Constituição Federal e sua prerrogativa de autogoverno, enfraquecendo o equilíbrio federativo. Adicione-se a isso que, a permanecer a situação de unidades gestoras integrantes da estrutura administrativa do Distrito Federal estarem realizando suas despesas com recursos do FCDF diretamente no Orçamento da União, por meio do Siafi, caberia indagar, por exemplo, o seguinte: A quem caberá a fiscalização e o controle desses valores, ao TCDF ou ao TCU? Ao controle interno local ou ao federal? 144

10 A quem esses gestores deverão prestar contas dos recursos públicos gastos, vez que integram a estrutura administrativa do DF mas executam os recursos do Fundo diretamente no Orçamento da União? As dotações para pagamento dos precatórios judiciais das áreas de educação, saúde e segurança locais deverão estar previstas no Orçamento da União ou do DF? Os ordenadores das despesas realizadas com recursos do FCDF deverão observar as normas de execução orçamentária e financeira federais ou distritais? Quem estará legitimado para aplicação de sanções aos referidos ordenadores, o TCU ou o TCDF? Como exercer o controle de bens com aquisição partilhada entre recursos arrecadados diretamente pelo DF e do FCDF? Como incorporar os bens adquiridos à conta do Orçamento da União? Como fiscalizar as folhas de pagamento dos órgãos que são custeadas, simultaneamente, com recursos diretamente arrecadados pelo DF e recursos do FCDF? Como avaliar os resultados dos programas de governo locais custeados, em parte, por recursos do FCDF? Qual legislação de pessoal será aplicada aos servidores das áreas custeadas com recursos do FCDF e diretamente arrecadados pelo DF? A apreciação, para fins de registro, dos atos de admissão de pessoal, aposentadorias, reformas e pensões, prevista no inciso III do art. 71 da CF, das áreas de educação, saúde e segurança locais, ficarão a cargo do TCU ou do TCDF? Ainda, tal situação compromete a verificação do cumprimento dos limites legais de aplicação em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino MDE e Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental MDEF, posto que a apuração desses valores incorpora parcelas executadas à conta do FCDF, contabilizadas de forma consolidada no Siafi e detalhadas extra-contabilmente pela Secretaria de Educação do DF, para fins de integração ao respectivo demonstrativo. Essa matéria é tratada com mais profundidade no item deste Relatório. É importante destacar ainda que, por questões de jurisdição e competência, não há como esta Corte se manifestar sobre a conformidade dos valores e demonstrativos contábeis do FCDF registrados no âmbito da União, por 145

11 meio do Siafi. Esse assunto está sendo objeto dos já mencionados Processos TCDF n os 437 e 1.908/03, sobretudo deste último. O Poder Executivo não tem revelado interesse em agir para a solução do impasse, dando a entender que prefere seja mantida a sistemática. Argumenta-se que esse procedimento evita a dedução de 1% devida ao PASEP, vez que os recursos ingressados no Distrito Federal na modalidade de transferência compunham base de cálculo para recolhimento desta contribuição, tendo sido recolhido, em 2002, o valor aproximado de 29,8 milhões. Registre-se que a execução das despesas do FCDF, no âmbito do Siafi, foi incorporada ao Capítulo 5 Funções de Governo, de forma a propiciar visão global das áreas de segurança, saúde e educação locais. Por fim, vale dizer que questões afetas ao FCDF foram tratadas no âmbito da Comissão das Contas de Governo, referida no Capítulo 10 Ressalvas, Determinações e Recomendações de Exercícios Anteriores. Nos trabalhos desta Comissão, buscou-se minimizar distorções na Prestação de Contas em exame, provocadas pela forma de operação do FCDF em 2003, mediante possível incorporação no sistema local (Siggo) dos valores executados no sistema federal (Siafi) para fins de composição das Contas do GDF. Entretanto, reflexos dessa medida, em especial a geração de duplicidades quando da consolidação das Contas Nacionais, a ser realizada pelo Ministério da Fazenda, e a inclusão, na Prestação de Contas do GDF, de valores que não integravam o sistema contábil local, inibiram o prosseguimento dessa ação. Em outra tentativa, contatou-se a Secretaria do Tesouro Nacional STN, visando equacionar o problema da indevida operação do Fundo. Novo insucesso, uma vez que não foi dado andamento ao assunto naquela esfera. Identificou-se, apenas, a participação daquela Secretaria na adoção de providências que resultaram na edição da Portaria nº 441/03, que determinou a incorporação, nos demonstrativos de apuração da aplicação em educação, dos valores registrados no Siafi, para fins de comprovação dos respectivos limites constitucionais e legais. Além disso, como atrás dito, a Prestação de Contas não contém detalhamento dos registros executados pelo FCDF no Siafi, restando prejuízo à atuação desta Corte no controle de grande parte dos recursos pertencentes ao DF. Essa situação foi agravada pela exclusão dos recursos desse Fundo do orçamento de Representantes da Secretaria de Planejamento do DF revelaram dificuldades no acompanhamento das ações do governo, entre as quais: a inexistência de informações que subsidiem a elaboração do planejamento e do Relatório de Execução Físico-Financeira das ações de governo, no que se refere às unidades abrangidas pelo Fundo; e o comprometimento da alimentação do Sistema de Acompanhamento Governamental SAG, uma vez que as unidades que geram recursos do FCDF não têm como justificar a realização de ações sem a contrapartida financeira. 146