Adequação às Diretrizes do Plano Nacional de Segurança Pública pelo Plano de Revitalização da Segurança Pública do Estado do Amazonas

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1 UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS ESCOLA SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS CURSO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DO CIDADÃO Alisson da Silva Henriques Adequação às Diretrizes do Plano Nacional de Segurança Pública pelo Plano de Revitalização da Segurança Pública do Estado do Amazonas Manaus, 2010

2 UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS ESCOLA SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS CURSO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DO CIDADÃO CLASSIFICAÇÃO DE ACESSO A TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSOS Considerando a natureza das informações e compromissos assumidos com suas fontes, o acesso aos Trabalhos de Conclusão do Curso de Graduação em SEGURANÇA PÚBLICA E DO CIDADÃO da ESCOLA SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS na UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS, é definido em três graus: - "Grau 1": livre (sem prejuízo das referências ordinárias em citações diretas e indiretas); - "Grau 2": com vedação a cópias, no todo ou em parte, sendo, em conseqüência, restrita a consulta em ambientes de biblioteca com saída controlada; - "Grau 3": apenas com autorização expressa do autor, por escrito, devendo, por isso, o texto, se confiado a bibliotecas que assegurem a restrição, ser mantido em local sob chave ou custódia; A classificação deste Trabalho de Conclusão de Curso se encontra, abaixo, definida por seu autor. Solicita-se aos depositários e usuários sua fiel observância, a fim de que se preservem as condições éticas e operacionais da pesquisa científica na área das Ciências Sociais. Título da Monografia: Adequação às Diretrizes do Plano Nacional de Segurança Pública pelo Plano de Revitalização da Segurança Pública do Estado do Amazonas Nome do Autor: Alisson da Silva Henriques Data da aprovação: Classificação, conforme especificação acima: (X) Grau 1 ( ) Grau 2 ( ) Grau 3 Local e data: Assinatura do autor

3 Alisson da Silva Henriques Adequação às Diretrizes do Plano Nacional de Segurança Pública pelo Plano de Revitalização da Segurança Pública do Estado do Amazonas Orientador: MAJ PM Hildeberto de Barros Santos Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito complementar para obtenção do grau de Bacharel em SEGURANÇA PÚBLICA E DO CIDADÃO, da Escola Superior de Ciências Sociais da Universidade do Estado do Amazonas UEA. Manaus, 2010

4 UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS ESCOLA SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS CURSO DE SEGURANÇA PÚBLICA E DO CIDADÃO ATA DE DEFESA DO TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO As horas do dia do mês de do ano de, na sala:, compareceram para defesa pública do Trabalho de Conclusão de Curso de Segurança Pública e do Cidadão, requisito obrigatório para a obtenção do título de Bacharel em Segurança Pública e do Cidadão o aluno (a): ALISSON DA SILVA HENRIQUES, tendo como Título do Trabalho de Conclusão de Curso: ADEQUAÇÃO ÀS DIRETRIZES DO PLANO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA PELO PLANO DE REVITALIZAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA DO ESTADO DO AMAZONAS Constituíram a Banca Examinadora os professores: Professor(a) Orientador(a): Professor(a) Examinador (a) 1: Professor(a) Examinador (a) 2: Após a apresentação e as observações dos membros da banca avaliadora, ficou definido que o trabalho foi considerado com conceito. Eu, (Professor(a) Orientador(a)), lavrei a presente Ata que segue assinada por mim e pelos demais membros da Banca Examinadora. Observações: Assinaturas dos Membros da Banca Examinadora: Orientador(a): Examinador(a) 1: Examinador(a) 2:

5 AGRADECIMENTO A Deus Pai pela vida; aos Professores e Instrutores do Curso pela atenção e paciência; aos meus irmãos, Gigriola, Andréia, e Weydman, pela oportunidade de crescermos juntos; aos meus amigos Cristiano, Irapuan, Eduardo, Fábio, Sampaio e os mata-cachorrianos, Fabrício, Leandro Moreira, Marcos Pires, Nilzomar pelo companheirismo.

6 DEDICATÓRIA À senhora, minha avó, Nair dos Reis Henriques por ser uma grande guerreira e pedra fundamental da nossa família e das nossas vidas. Aos meus pais, Alfredo e Alaíde Henriques, por terem me proporcionado uma infância e juventude, sadias para o meu desenvolvimento. À minha esposa Erikatiane Henriques por agora ser a pedra fundamental na minha vida.

7 EPÍGRAFE O homem que tenta ser bom o tempo todo está fadado à ruína entre inúmeros outros que não são bons. Maquiavel

8 RESUMO Este trabalho busca apresentar o Plano de Revitalização da Segurança Pública do Estado do Amazonas em consonância com o Plano Nacional de Segurança Pública, verificando as realizações efetivadas e o que se deixou a desejar; compreendendo os fundamentos das Ciências Econômicas que perpassam pelo papel do Governo no tocante ao orçamento, investimentos e fundos, planejamento econômico, elaboração de projetos; conhecendo as diferentes nuances do Plano Nacional de Segurança Pública do Governo Fernando Henrique e Governo Lula, e seus impactos para entes federados; descrevendo a evolução para o Sistema Único de Segurança Pública SUSP e o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania PRONASCI. Palavras-chave: Orçamento, Investimentos, Planejamento Econômico, Plano Nacional de Segurança Pública, Plano de Revitalização da Segurança Pública.

9 ABSTRACT This work searchs to present the Plan of Revitalização of the Public Security of the State of Amazon in accord with the National Plan of Public Security, verifying the accomplished accomplishments and what it was left to desire; understanding the beddings of Economic Sciences that perpassam for the paper of the Government in regards to the deep budget, investments and, economic planning, elaboration of projects; knowing different nuances of the National Plan of Public Security of the Government Fernando Henrique and Government Lula, and its impacts for federate states; describing the evolution for the Only System of Public Security - SUSP and the National Program of Public Security with Citizenship - PRONASCI. Word-key: Budget, Investments, Economic Planning, National Plan of Public Security, Plan of Revitalização of the Public Security.

10 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA O PAPEL DO GOVERNO Orçamento Público Investimentos Públicos Fomento Público Planejamento Governamental Planos e Projetos Públicos PLANO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA Governo Fernando Henrique Governo Luiz Inácio Lula da Silva Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI) PLANO DE REVITALIZAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA DISCUSSÃO DOS RESULTADOS CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 71

11 1 INTRODUÇÃO Fim da primeira metade do século passado, a população era predominantemente rural, os freios sociais funcionavam, a religiosidade do povo reprimia, a figura dos coronéis conduzia os submissos. A violência não recebia destaque pela insipiência dos meios de comunicação. A criminalidade era baixa e dominada pela Polícia. É dessa época a nossa legislação processual penal, a estrutura básica da justiça, Ministério Público, sistema prisional e da Polícia Judiciária, organizadas para atender aquelas necessidades. Com a década de 50 e a ousadia do Presidente Juscelino Kubitschek, tivemos mudanças gigantescas e súbitas, o rádio chegando ao interior, as rodovias facilitaram o trânsito e a migração para as cidades teve início. Os freios sociais afrouxaram e a criminalidade tomou nova feição passando a exigir mais Instituições. Nas duas décadas que seguiram as mudanças sociais aceleram, pois as comunicações se desenvolveram com regime militar, a televisão trouxe enormes conseqüências para a concepção de vida familiar e social. O nascimento da juventude transviada, a liberação sexual e a descoberta de novas experiências causaram um aumento brutal de conflitos individuais e coletivos, gerando crimes mais complexos, entretanto os modelos de segurança pública continuaram os mesmos da segunda metade do século passado. A Constituição de 1988 inovou em todas as áreas, menos na segurança pública, obtivemos os direitos e garantias asseguradas e amplamente difundidas que permitiram que o cidadão tomasse ciência e exigisse o que lhe cabia. A população passou a ser predominantemente urbana em aglomerados sem infra-estrutura de serviço, sem políticas públicas adequadas, gerando uma violência cada vez maior. A reação das autoridades competentes e dos populares voltou-se sobre o aparelho policial que culminou no constante aumento de efetivos e meios, enquanto os demais setores não acompanharam e nem tiveram a mesma cobrança. É bom conhecer o utópico funcionamento do sistema de justiça criminal, polícia, Ministério Público, justiça e presídios que deveriam funcionar harmonicamente da seguinte maneira: a Polícia para investigar de fato, eventual prisão em flagrante, coleta de provas e identificação de todos os sujeitos ativos e seu grau de responsabilidade; o resultado sendo encaminhado para o Ministério Público, na figura do promotor, que poderá ou não requerer a instauração do

12 processo criminal; com o início do processo, através da denúncia do Ministério Público, para o Poder Judiciário assumir a condução do processo e passar a exercer os poderes que lhe são conferidos, até a sentença criminal que decidirá pela absolvição ou condenação dos acusados; após condenação, caberia aos presídios a ressocialização, readaptação para a vida em sociedade. É visível o inchaço das cidades gerado pelo deslocamento da população rural em busca de melhores condições de vida, tentando sobreviver, mais evidente é o despreparo das cidades para receber essa leva de migrantes. A ausência de infraestrutura provoca a formação de guetos onde florescem a criminalidade e a violência. Segurança Pública é tema bastante complexo e apontar suas causas torna a tarefa mais árdua, estereotipar que a criminalidade é filha da miséria não é totalmente verdadeiro, mesmo assim, existe uma visão tolerante que considera o criminoso como uma vítima da ordem estabelecida, das injustiças sociais e do sistema carcerário, dissonantes com os direitos humanos, isto alimenta a infração. A violência é o problema que mais preocupa o brasileiro, depois do desemprego, e para explicá-la as autoridades responsáveis pela segurança pública enumeram a pobreza, má distribuição de renda, desemprego, tráfico de drogas, falta de policiais e de recursos materiais, baixos salários, cadeias superlotadas. Silva (1963) conceitua Segurança Pública como o afastamento, por meio de organizações próprias, de todo perigo ou de todo mal que possa afetar a ordem pública, em prejuízo da vida, da liberdade ou dos direitos de propriedade de cada cidadão. Limita a liberdade individual, estabelece que a liberdade de cada cidadão, mesmo em fazer aquilo que a lei não lhe veda, não pode turbar a liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a. Vale ressaltar que com o advento da Constituição de 1988 pouco foi feito no campo da segurança pública, no âmbito da União, permaneceu a indiferença e imobilismo, resignando-se os gestores federais a dar continuidade a práticas tradicionais, adaptando-as ao novo contexto democrático. As autoridades que se sucederam limitaram-se a recepcionar o legado de nossa tradição autoritária, acriticamente, reproduzindo suas características básicas, introduzindo meros ajustes residuais. Ou seja, as polícias e suas práticas deixaram de ser, ostensivamente, voltadas com exclusividade para a segurança do Estado, redirecionando-se para a

13 defesa dos cidadãos e a proteção de seus direitos sobretudo ao nível do discurso oficial e dos procedimentos adotados nas áreas afluentes das cidades. Soares (2007) aponta que a velha brutalidade arbitrária permaneceu como o traço distintivo do relacionamento com as camadas populares, em particular os negros, nas periferias e favelas. O mesmo se passou com o sistema penitenciário e os cárceres, de um modo geral. As instituições da segurança pública preservaram seus formatos com o ciclo de trabalho policial dividido, entre Polícia Militar e Polícia Civil, sua irracionalidade administrativa, sua formação incompatível com a complexidade crescente dos novos desafios, sua antiga rivalidade mútua, seu isolacionismo, sua permeabilidade à corrupção, seu desapreço por seus próprios profissionais, seu desprezo por ciência e tecnologia, e seus orçamentos irrealistas, que empurram os profissionais ao segundo emprego na segurança privada ilegal e em atividades nebulosas. Assim, Políticas de Segurança Pública federais são assuntos recentes, a afirmação é verdadeira e faz-se necessário uma observação nos Governos Fernando Henrique Cardoso. Seus sucessivos ministros da Justiça do segundo governo, com a colaboração de secretários nacionais de segurança gestavam lentamente, um plano nacional de segurança pública, quando um jovem sobrevivente da chacina da Candelária, Sandro, seqüestrou, na Zona Sul carioca, o ônibus 174. O presidente da República determinou que seus auxiliares tirassem da gaveta o papelório, e decidissem, finalmente, qual seria a agenda nacional para a segurança. Em uma semana, a nação conheceria o primeiro plano de segurança pública de sua história democrática recente. Da avaliação destes aspectos salientados, a problemática consiste em responder a seguinte pergunta: O que é o Plano de Revitalização da Segurança Pública e quais impactos o Plano trouxe na estrutura da Segurança Pública e para a sociedade amazonense? Tendo como objetivo geral identificar as medidas implantadas pelo Plano de Revitalização da Segurança Pública Projeto Ame a Vida no Estado do Amazonas consoante o Plano Nacional de Segurança Pública do Instituto Cidadania. Sendo os objetivos específicos, buscados um a um de forma gradual e hierárquica, para assim se ter um conhecimento a nível macro e de diferentes óticas, os seguintes elencados:

14 a) Compreender os fundamentos de Políticas Públicas que perpassam pelo papel do Governo no tocante ao orçamento, planejamento, elaboração de projetos para aumento do bem estar da população; b) Conhecer o surgimento do Plano de Revitalização da Segurança Pública e os motivos que levaram a sua implantação; c) Apontar os tópicos norteadores do Plano de Revitalização da Segurança Pública; d) Constatar os impactos ocasionados na estrutura da Segurança Pública com a implantação do Plano de Revitalização. A questão da segurança é um problema mundial considerando os níveis de criminalidade, pois o planeta passa por uma escalada da violência globalizada e as polícias do nosso país não possuem aparatos tecnológicos e nem recursos para fazer frente ao seu poderio. A inquietação com a ausência de segurança vulnerabiliza as instituições públicas gerando uma sensação aguda de desproteção e impunidade, cenário perigoso para nossa sociedade. Um estudo para conhecer e divulgar o campo de estudo da Segurança Pública é de suma importância no tocante à preservação da ordem pública para o crescimento e desenvolvimento do país, pois a criminalidade é um problema social, político e econômico que afeta a vida dos cidadãos trazendo sensação generalizada de medo e insegurança. Os custos da criminalidade são significativamente altos consumindo grande parcela do PIB, trazendo prejuízos materiais, gastos públicos e privados na sua prevenção e combate, reduz estoque de capital humano, diminui qualidade de vida, traz prejuízos às atividades turísticas, torna-nos menos atrativo para novos investimentos produtivos e ainda expulsa os atuais. O trabalho proposto busca conhecer e relacionar conceitos básicos dos fundamentos de Políticas Públicas que perpassam pelo papel do Governo no tocante ao orçamento, planejamento, elaboração de projetos para aumento do bem estar da população. Conhecer a elaboração de projetos em Segurança Pública, vislumbrando a gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso, a evolução para o Sistema Único de Segurança Pública SUSP, que levaram a elaboração do Plano de Revitalização da Segurança Pública no Estado do Amazonas. A informação desses fundamentos trará à sociedade a compreensão de que tais fatores interferem na segurança e bem-estar da população, a relevância da

15 iniciativa governamental frente às responsabilidades para com o povo, e também, os projetos do governo. Apreciar tais elementos incentivadores da pesquisa possibilitará uma maior cobrança dos nossos governantes e o amparo das necessidades que devem ser priorizados, tornando cada habitante agente ativo da transformação social e interesses superiores da coletividade. Nesta Pesquisa Bibliográfica foram utilizados os seguintes métodos: observacional por ser muito utilizado nas ciências sociais, poder ser usado em combinação com outros métodos procedimentais. Histórico, investigando no passado acontecimentos, processos, instituições, que contribuíram para os dias atuais. Monográfico, a investigação aprofundada de um caso, seja com especificidades particulares, ou coletivas, com a finalidade de obter generalizações, observando e analisando os fatores em todos os seus aspectos. O universo trata-se do Plano Nacional de Segurança Pública, a nível macro, através de sua evolução, como foi pensado, seus fundamentos e metas a serem adotados preponderantemente pelos demais estados membros, para então poder se perceber como amostra desse conjunto, o Plano de Revitalização da Segurança Pública de 04 de maio de 2007, com o slogan AME A VIDA, como subconjunto do plano superior e tema do trabalho a ser realizado como objeto de estudo. Os meios de investigação são bibliográficos, fundamentados nos conhecimentos de biblioteconomia, documentação e bibliografia, sua finalidade é colocar o pesquisador em contato com o que já se produziu a respeito do seu tema de pesquisa; documental, feita por meio de fontes primárias e campo. A coleta de dados foi realizada por meio de: a) pesquisa bibliográfica em livros, dicionários, revistas especializadas, artigos publicados, teses e dissertações com dados pertinentes ao assunto, de forma a se obter as teorias existentes sobre o tema; b) pesquisa documental nos arquivos virtuais do site Segurança com Cidadania, em sites de notícias do Estado do Amazonas e outros; e c) pesquisa de campo, com visitas a sede da Secretaria de Segurança Pública do Estado do Amazonas e as Companhias Interativas Comunitárias, Distritos Integrados de Polícia (1 o,2 o,3 o,4 a,6 o,7 a,9 o,11 o,14 o e,16 a ). Foi empregada a Observação Direta Intensiva, com a técnica da observação, utilizando os sentidos na obtenção de aspectos da realidade do Tema, examinando fatos ou fenômenos que se deseja estudar de maneira sistemática, participante, individual, na Vida Real.

16 O objeto do estudo de caso é a análise profunda de uma unidade de estudo. Segundo Godoy (1995) apud Neves (1996) visa ao exame detalhado de um ambiente, de um sujeito ou de uma situação particular. Amplamente utilizado em estudos diversos, tem se tornado a modalidade preferida dos que procuram saber como e por que certos fenômenos acontecem ou analisar eventos sobre as possibilidades de controle ou quando fenômenos fazem sentido dentro de um contexto específico. Assim, foi realizado no tocante o Trabalho realizado, primeiramente conceituado o tema de Segurança Pública, a responsabilidade do Governo quanto às políticas voltadas para o setor, Planos Nacionais de Segurança Pública até resultar no Plano de Revitalização da Segurança Pública Projeto Ame a Vida, a nível estadual, verificando se os tópicos propostos na esfera federal encontraram amparo, objeto maior da monografia apresentada, com isso pôde-se constatar, analisar o que está em voga e assim saber o que precisa melhorar. A primeira fase da monografia compreendeu a realização de um roteiro de trabalho. Em seguida foi realizada a busca de conceitos via web site capazes de responder aos questionamentos específicos sobre os aspectos investigados. Na segunda fase ocorreu uma visita as sedes das Companhias Interativas Comunitárias, Secretaria Estadual de Segurança Pública para que o estudo fosse realizado tendo em vista a especificidade da atuação dessas organizações no ambiente do trabalho proposto. A terceira fase compreendeu a elaboração do Trabalho de Conclusão em si. Nesta etapa foram considerados os Planos para investigar as adequações, as práticas estabelecidas com o Projeto Ame a Vida. A aplicação foi realizada com os agentes internos considerados aptos a responder os questionamentos formulados. Para a pesquisa teve-se a colaboração dos Policiais atuantes nas Companhias Interativas Comunitárias, nos Distritos Integrados de Polícia e também na Secretaria de Segurança Pública, locais em foram realizados diálogos direcionados ao atendimento do problema. O processo de análise e interpretação foi realizado de maneira predominantemente qualitativa, foi utilizado para a pesquisa o estudo de caso. O estudo de caso, segundo Yin (2005) apud Riquena (2009) é uma das diversas maneiras de se efetuar pesquisa em Ciências Sociais, e trata-se de investigar um fenômeno dentro do seu contexto e deve se basear em várias fontes de evidências e

17 beneficiar-se do desenvolvimento da coleta de dados prévio. O estudo de caso pode ser utilizado como estratégia de pesquisa para contribuir com o conhecimento de fenômenos individuais, organizacionais, sociais, políticos e de grupos. Reitera que a escolha de projeto de estudo de caso depende do plano de pesquisa ao qual o pesquisador tem por princípio investigar. Em se tratando da questão de Plano de Segurança Pública, a estratégia da pesquisa adotada foi de analisar os tópicos presentes no documento. A pesquisa consistiu em uma análise minuciosa das informações, incluindo Planos de diferentes governos federais para construção de um a nível estadual, fatos relevantes noticiados, site das autarquias federais e demais publicações disponíveis tais como periódicos, revistas, jornais e material de divulgação das organizações. Após a leitura e seleção do material, foi realizada uma varredura nas informações de forma a selecionar os tópicos que estavam relacionados a evidências do Trabalho proposto. Assim, foi realizada uma Análise (Explicação) das diretrizes efetivadas pelo Plano de Revitalização Pública. Santos (2007) as enumera da seguinte forma: 1) Subordinação operacional da polícia civil e militar a Secretaria de Segurança Pública; 2) Criação dos Conselhos Comunitários de Segurança Pública; 3) Criação do Instituto Integrado de Ensino de Segurança Pública do Amazonas (IESP); 4) Compatibilização Territoriais das áreas forças policiais, que foram divididas em níveis; 5) Criação de uma Corregedoria Unificada, que apesar de criada, ainda está em fase de estruturação física e de pessoal, sendo ainda existentes as Corregedorias de policia civil e militar das respectivas corporações; 6) Criação de um programa de Assistência Social nos Distritos Integrados de Polícia; 7) Criação de um Grupo Unificado de mediação de conflito; 8) Criação de órgão integrado de informação e inteligência policial; 9) Implantação de policiamento comunitário; 10)Redução dos efetivos em funções administrativas; 11)Mudanças nos regulamentos disciplinares;

18 12)Informatização das unidades de policia com a utilização do geoprocessamento na análise criminal; 13)As delegacias reformadas, estando com uma nova apresentação, de acordo com as prevista no Plano de Nacional de Segurança Pública; 14)A criação de ouvidorias autônomas e independentes; 15)Criação do programa Integrado de saúde mental; As operações que caracterizaram o Plano de Revitalização da Segurança Pública foram estudadas nos níveis de Interpretação, Explicação, Especificação.

19 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 2.1 O PAPEL DO GOVERNO Viceconti e Neves (2003) enfocam que o papel do governo é estudado pelas finanças públicas tratando de suas receitas e despesas governamentais. Três são os objetivos que o setor público busca alcançar ao elaborar a programação de gastos e receitas contidas em seu orçamento: a) promover ajustes na alocação de recursos (função alocativa); b) promover ajustes na distribuição de rendas (função distributiva); c) manter a estabilização econômica (função estabilizadora). O Estado cumpre suas funções através de recursos obtidos pela arrecadação tributária, que compõem sua receita fiscal. Balleiro (2006) aponta que os governos buscam levantar o montante necessário através de certos artifícios que atravessaram o tempo, tais como: a) extorsões sobre outros povos e/ou recebem doações voluntárias; b) recolhimento das rendas dos bens e empresas do Estado; c) exigem de forma coativa tributos ou penalidades; d) tomam ou forçam empréstimos; e) fabricam dinheiro metálico ou de papel. Os processos de financiamento do Estado perpassam por esses cinco meios mais conhecidos que oferecem méritos desiguais, assumindo maior ou menor importância conforme época e contingências, somente os empréstimos são reputados à noção de receita, visto que essa quantia será devolvida acrescida de seu custo. As quantias recebidas pelos cofres públicos são designadas como entradas ou ingresso, mas nem todos esses ingressos constituem receitas públicas, pois alguns não fazem nenhum incremento ao patrimônio governamental, sendo restituídos posteriormente ou representam recuperação de valores emprestados ou cedidos pelo agente governamental, que podem ser assim exemplificadas: cauções, fianças e depósitos recolhidos ao Tesouro; empréstimos contraídos pelos Estados, ou as amortizações daqueles que o governo acaso concedeu; somas que se escrituram sob reserva de serem restituídas ao pagante ou pagas a terceiro por qualquer razão de direito e as indenizações devidas por danos causados às coisas públicas e liquidadas segundo o Direito Civil. Receita pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou

20 correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo. Pode-se conceituar despesa pública de duas maneiras: primeiramente como o conjunto dos dispêndios do Estado, ou outra pessoa de Direito público, para o funcionamento dos serviços públicos, isto é, a despesa é considerada parte do orçamento onde são classificadas todas as autorizações para gastos com as várias atribuições e funções governamentais, o complexo da distribuição e emprego das receitas para custeio dos diferentes setores da administração. Outro conceito nos diz que é a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo. Envolve fins de serviço público, regulados pelo Direito Administrativo e realizados segundo a técnica da Ciência da Administração Orçamento Público Giacomoni (1992) compreende que o orçamento público é caracterizado por possuir uma multiplicidade de aspectos, tais como: Político, Jurídico, Contábil, Econômico, Financeiro, Administrativo etc. Balleiro (2006) confirma que o orçamento é um quadro de técnica contábil para coordenar comparativamente despesas e receitas públicas, de modo que o Estado possa imprimir ordem e método na administração. Seus primeiros indícios deram-se na Idade Média, quando as instituições feudais fracionaram o poder real, ou imperial, e confundiram receitas privadas do domínio do príncipe, o maior latifundiário da época. O estudo do orçamento compreende quatro aspectos fundamentais: a) O jurídico, isto é, a natureza do ato orçamentário à luz do Direito, das instituições constitucionais de país, rege os direitos e obrigações dos agentes públicos e dos governados. b) O político, o orçamento revela com transparência em proveito de que grupos sociais e regiões ou para solução de que problemas e necessidades funcionarão especificamente a aparelhagem de serviços públicos. c) O econômico, levando-se em consideração, sobretudo os efeitos recíprocos da política fiscal e da conjuntura econômica.

21 d) O técnico, finalmente, envolve o estabelecimento das regras práticas para realização dos fins indicados para a classificação clara, metódica e racional de receitas e despesas. A história da evolução conceitual do orçamento público é dividida em duas fases: o orçamento tradicional e o orçamento moderno. Orçamento tradicional tem como função principal o controle político. Apesar do orçamento público desde o início ter representado uma importante conquista como instrumento disciplinador das finanças públicas, sua função principal foi a de ter viabilizado aos órgãos de representação um controle político sobre os executivos. O orçamento constituía-se numa fórmula muito eficiente de controle, pois colocava de uma forma bastante clara e precisa os gastos e as receitas do governo. No orçamento tradicional, o aspecto econômico tinha uma posição secundária. As finanças públicas caracterizavam-se por sua neutralidade, o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente e o volume do gasto público não chegava a pesar significativamente em termos econômicos. Orçamento moderno, ainda antes do final do século XIX, o Estado começou rapidamente a abandonar a neutralidade que o caracterizou nas fases do laissezfaire, passando a intervir como corretor de distorções do sistema econômico e como propulsor de programas de desenvolvimento. O orçamento até então em uso, organizado especialmente como mero demonstrativo de autorizações legislativas já não atende as necessidades sentidas pelos executivos governamentais, todos eles envolvidos com encargos crescentes. Função principal do orçamento moderno é agir como um instrumento de administração. A reforma orçamentária na sua essência exigia que os orçamentos públicos deveriam constituir-se em instrumentos de administração, de forma que auxiliassem o executivo nas várias etapas do processo administrativo: programa, execução e controle. Manvel (1944) apud Giacomoni (1992, p.62) afirma que o orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa.

22 O reconhecimento da importância do gasto público no sistema econômico foi bem anterior, mas é a partir da década de 1930, com a doutrina keynesiana que o orçamento público passou a ser sistematicamente utilizado como instrumento da política fiscal do governo, isto é, de sua ação que visava à estabilização ou à ampliação dos níveis da atividade econômica. Para sua implementação, o modelo keynesiano exigiu a organização de sistemas de contabilização das atividades econômicas a nível global. A equação básica do modelo Y=C+I, (Y= renda; C= consumo, I= investimento), implicava ao governo, na condição de responsável por um dos agregados econômicos, alterações nas suas classificações orçamentárias de forma que permitissem a mensuração desejada, intervindo diretamente, repensando o papel do governo na economia, não mais apenas como mero coadjuvante, mas o componente fundamental na execução de políticas públicas Investimentos Públicos A importância dos investimentos é um assunto bastante discutido, Keynes em sua importante obra: Teoria geral do emprego, do juro e do dinheiro (1934) só destacou o importante papel dos investimentos para o crescimento da Renda. Keynes (1964) apud por Saul (1992) afirma que a demanda agregada é composta por gastos em consumo pessoal, demanda por investimentos, gastos governamentais em bens e serviços e exportações líquidas. A definição de investimento, por Keynes é obtida em conjunto com as definições de poupança e renda, resultando nas seguintes relações.: Y=C+I (Y= renda, C= consumo, I= investimento).: S=Y-C (S= poupança, Y= renda, C= consumo).: S=I (S= poupança, I= investimento). Rezende (1992) enfatiza quanto aos investimentos, uma preocupação importante consiste na tentativa de quantificar a relação existente entre a necessidade de acréscimo nos gastos de custeio para um dado aumento nos investimentos em período imediatamente anterior. O estudo dessa relação é de grande importância para a programação dos gastos setoriais, tendo em vista, evitar a ocorrência periódica de capacidade ociosa por insuficiência de fundos para financiar o custeio provocado por um aumento da capacidade instalada. As tentativas de quantificação empírica da relação custeio/investimento deverão partir

23 da hipótese do que um aumento real das despesas de custeio está relacionado: (a) a uma maior utilização da capacidade instalada no período; (b) a um aumento da capacidade instalada em período (s) anterior (es), e (c) a variações na qualidade do serviço produzido ou na eficiência de produção. O aumento da capacidade instalada seria determinado por um aumento nos investimentos, admitindo-se uma relação capital/produto constante. A questão mais difícil nesse caso refere-se ao prazo a ser considerado como período de maturação dos investimentos. As limitações são geralmente de ordem financeira, tendo em vista, a disponibilidade dos recursos que podem ser anualmente dedicados a obras de ampliação ou de natureza política. Machado Jr e Reis (1999) comenta que na Lei 4.320/64 os investimentos encontram-se discriminados nas despesas de capital e correspondem a: a) Obras e instalações, que são caracterizadas como despesas com estudos e projetos; aquisição de imóveis necessários à realização de obras ( 4 o do artigo 12 da Lei n o 4.320/64); início, prosseguimento e conclusão de obras; pagamento de pessoal temporário não pertencente ao quadro da entidade e necessário a realização das mesmas; pagamento de obras contratadas. Instalações que sejam incorporáveis ou inerentes ao imóvel, tais como elevadores, aparelhagem para ar-condicionado central, etc. b) Equipamentos e materiais permanentes que são despesas com aquisição de aeronaves, automóveis, e outros veículos de tração mecânica; embarcações, locomotivas, automotrizes e vagões; máquinas, motores e aparelhos; tratores, equipamentos rodoviários e agrícolas; animais para trabalho, produção e/ou reprodução; ferramentas e utensílios de oficinas; material artístico e instrumentos de musica; insígnias, flâmulas e bandeiras; equipamentos para esportes, jogos e divertimentos; peças avulsas para coleções de bibliotecas, discotecas, filmotecas etc.; objetos históricos, obras de arte e peças para museu; equipamentos de acampamento, campanha e pára-quedismo; armamento; mobiliários em geral, móveis e utensílios de escritórios, bibliotecas, laboratórios de ensino e de gabinetes técnico-científicos, utensílios de copa, cozinha, dormitórios e enfermarias; equipamentos hospitalares e cirúrgicos; equipamentos para pesquisas, veículos de tração pessoal ou animal, e outros equipamentos e

24 materiais que, em razão da utilização, não percam a identidade física e constituam meio para produção de outros bens ou serviços. c) Investimentos em regime de execução especial que são despesas previstas em programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa e que resultem em investimento. d) Constituição ou aumento do capital de empresas industriais ou agrícolas, na forma do 4 o do artigo 12 da Lei n o 4320, de 17 de março de 1964 que dispõe a classificação classificam-se como investimentos as dotações para (...) constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. e) Diversos investimentos. f) Sentenças judiciárias, cumprimento do artigo 117 e seus parágrafos da Constituição Federal. g) Despesas de exercícios anteriores, cumprimento do artigo 37 da Lei N o de 17 de março de O setor dos serviços públicos básicos compreende as empresas geradoras e distribuidoras de serviços básicos e que são geralmente controladas pelo setor público, sendo, portanto, empresas públicas e compreendem as seguintes atividades: energia elétrica, telecomunicações, água, saneamento básico, educação, saúde, segurança pública etc. Os investimentos desse setor caracterizam-se como pioneiros e/ou autônomos. Três quartos dessas empresas adotam procedimentos diferenciados na seleção dos projetos de investimentos, e em seus critérios de priorização de projetos, transparecem as características de cunho social, projetos considerados estratégicos, projetos conformes com metas governamentais, prioridades políticas, políticas de desenvolvimento e prioridades sociais. Também foram indicados razões como: projetos com financiamentos assegurados, projetos voltados para segurança física e em função da rentabilidade esperada. Nos investimentos, uma preocupação importante consiste na tentativa de quantificar a relação existente entre a necessidade de acréscimo nos gastos de custeio para um dado aumento nos investimentos em período imediatamente anterior. O estudo dessa relação é de grande importância para a programação dos

25 gastos setoriais, tendo em vista, evitar a ocorrência periódica de capacidade ociosa por insuficiência de fundos para financiar o custeio provocado por um aumento da capacidade instalada. As tentativas de quantificação empírica da relação custeio/investimento deverão partir da hipótese do que um aumento real das despesas de custeio está relacionado: (a) a uma maior utilização da capacidade instalada no período; (b) a um aumento da capacidade instalada em período (s) anterior (es), e (c) a variações na qualidade do serviço produzido e na eficiência de produção. O aumento da capacidade instalada seria determinado por um aumento nos investimentos admitindo-se uma relação capital/produto constante. A questão mais difícil nesse caso refere-se ao prazo a ser considerado como período de maturação dos investimentos. As limitações são geralmente de ordem financeira, tendo em vista, a disponibilidade dos recursos que podem ser anualmente dedicados a obras de ampliação ou de natureza política. É importante notar que o impacto posterior dos investimentos sobre as necessidades de expansão dos gastos de custeio é ainda afetado pela prática freqüente de vinculação de recursos e despesas de capital Fomento Público Moreira Neto (1992) apud Souto (2000) destaca que o fomento é uma das funções da Administração através da qual o Estado busca, por todos os meios ao seu alcance, dispor ao maior número de indivíduos os instrumentos do desenvolvimento econômico e do progresso sociocultural, com medidas capazes de incentivar empreendimentos privados de interesse coletivo nesses campos. Conseqüência natural do planejamento econômico dentro de um regime que privilegia a livre iniciativa. De acordo com Augusto Athayde (1983) apud Souto (2000), as principais intervenções de fomento são classificadas em: Benefícios e incentivos tributários, garantias, subsídio, empréstimos em condições favoráveis, assistência técnica, privilégios especiais, desenvolvimento do mercado de títulos, protecionismo à produção nacional, pólos industriais e comerciais e sociedades de capital de risco. Os incentivos poder ser setoriais ou regionais. Os primeiros destinam-se ao desenvolvimento de atividades selecionadas. Os regionais servem para ajudar o

26 desenvolvimento de zonas que sofrem condições climáticas adversas, criando novos empregos, elevação de renda per capita, para aproveitamento das riquezas regionais em zonas carentes de recursos humanos e financeiros, em detrimento às regiões mais desenvolvidas. A redução das desigualdades regionais é um princípio da Ordem Econômica. Os empréstimos em condições favoráveis são destinados a atividades que mereçam apoio oficial, classificados em três grandes categorias, discriminadas da seguinte maneira: a) Empréstimos realizados diretamente pelo Tesouro Nacional ou pelos Tesouros Estaduais; b) Créditos facultados por fundos especiais, alguns não são mais que meras contas que determinados órgãos da Administração tem a faculdade de movimentar. Outros são constituídos por organizações de serviços mais ou menos complexos, dotados de autonomia administrativa, mas precisando de personalidade jurídica, com a categoria das autarquias, por exemplo, fundos regionais de desenvolvimento ou fundos setoriais; c) Empréstimos concedidos por empresas públicas ou sociedades de economia mista de natureza bancária, tais como, Bancos de Desenvolvimento, Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil etc. A valia dos usos de fundos governamentais é nos dada por Alexander (1965) quando referencia que eles têm como tarefa a promoção de desenvolvimento econômico, conduzido através de dois mecanismos básicos, o governo pode estabelecer diretamente a indústria ou serviço que deseja atuante, ou pode prover fundos para execução da tarefa. Devendo melhorar o sistema de transportes, abastecimento de energia, produção agrícola, investem no tipo mais pesado de indústria. Investir em serviços de utilidade pública e em bens e serviços para atender a coletividade, principalmente, nas áreas mais deficitárias, tais como, educação, saúde, saneamento básico, segurança pública, entre outras. Ressalta que a ação positiva de um programa é dada pelo seu planejamento, pois canaliza conscientemente capital, também torna possível o uso dos limitados recursos disponíveis, pressuposto das Ciências Econômicas. O objetivo básico do planejamento é coordenar as decisões racionalmente elaboradas,

27 transformar renda nacional em acumulação de bens de capital para se ter um sistema conjuntural, estrutural cada vez mais sólido, estimando e analisando aspectos de desenvolvimento refletido em todas as camadas da sociedade, na agricultura, na indústria, nos serviços públicos e outros campos Planejamento Governamental Woiler e Mathias (1983) citam que o planejamento é um processo de tomada de decisão interdependentes para conduzir para uma situação futura desejada, devendo existir coerência entre as decisões atuais e as passadas para que haja realimentação entre decisões e resultados. A atividade de planejar deve seguir três diretrizes distintas: Satisfação, centrada no aspecto financeiro enfatizando o orçamento e suas projeções, o processo pode ser realizado em menor tempo, custando menos e exigindo menor capacitação; Otimização, formulação de objetivos em termos quantitativos, reduzidos a uma medida comum e combinados em uma medida geral e ampla de desempenho, tendo como vantagem a automatização do processo decisório; Adaptação deve responder de modo adequado às mudanças externas, pois se refletem como problemas internos, através da estrutura administrativa, principalmente pelos recursos humanos e no processo de aprendizado. Holanda (1983) menciona que é considerável a atenção que tem sido dada às técnicas de planejamento econômico, pois são instrumentos de administração pública e também privada que buscam o aumento da eficiência, racionalidade e segurança das decisões de funcionários públicos e empresários particulares, pela maximização do rendimento social e privado no uso de recursos escassos. O planejamento é a aplicação sistemática do conhecimento humano pra prever, avaliar cursos de ação alternativos priorizando tomadas de decisões adequadas e racionais que sirvam para embasamento da ação futura. Em sentido estrito é o processo de elaboração, execução e controle de um plano determinado, que ampara o envolvimento de objetivos gerais e metas específicas, para elevar níveis de renda e bem-estar da comunidade, bem assim, a ordenação sistemática do conjunto de decisões e medidas necessárias para a consecução dos objetivos, a custos menores em um mínimo intervalo de tempo.

28 Ainda segundo Holanda (1983), todo tipo de planejamento período de guerra, planejamento físico, planejamento urbano, pós-guerra, planejamento anticíclico, planejamento para desenvolvimento etc. apresenta certas características básicas, tais como, estabelecimento de uma relação entre presente, passado e futuro, definir cursos alternativos de ação para os anos vindouros, análise de critérios para uma escolha entre as alternativas disponíveis, antecipação de soluções para problemas previsíveis e especificação das medidas de política econômica para superação de obstáculos limitadores do crescimento da renda e mudança estrutural da economia. A criação e implementação de um processo de planejamento pressupõe a existência de uma série de condições favoráveis, em termos institucionais, administrativos e técnicos. Institucionalmente, planejamento requer apoio político, compreensão, participação popular, fundamentação legal, estabilidade, força e prestigio do Governo. Administrativamente, torna imponderável a criação de uma organização específica com a responsabilidade de formular e coordenar a execução dos planos de desenvolvimento, a permeabilizaçao da máquina administrativa do Estado com uma filosofia de planejamento, que ultrapasse os obstáculos da burocracia tradicional e assegure a junção de esforços para realização dos comuns de desenvolvimento. Visto que sem organização não se possuirá a sistematicidade que é necessária para o projeto. Tecnicamente, o planejamento clama por informação estatística adequada aplicada na quantificação de dados da realidade, sua interpretação e análise, além das relações existentes entre esses dados complexos. Não se pode deixar de mencionar a presença de um corpo técnico que obrigatoriamente deverá ser competente e capaz para então ficarem encarregados de proceder ao desenvolvimento das atividades enfocadas Planos e Projetos Públicos O ponto de partida para a elaboração do Plano é o diagnóstico, uma análise do passado e/ou presente que constitui a base factual, estatística ou histórica do processo de planejamento.

29 O Plano é um prognóstico sobre o comportamento futuro que se fundamenta em uma previsão ou projeção de tendências que visualiza as potencialidades ou possibilidades de crescimento e identifica fatores que limitam ou restringem essas possibilidades. O prognóstico é o resultado de uma revisão das projeções, sob o comando de diretrizes de política econômica que expressam os desejos e aspirações da comunidade. A formulação das diretrizes está estritamente ligada à definição dos objetivos e instrumentos de política econômica do país. Holanda (1983) salienta ainda que os objetivos de um plano possam ser classificados como básicos ou finais e derivados. Os objetivos básicos, finais correspondem a uma síntese da filosofia de planejamento do país, apontando os fins a que deve estar subordinada toda a política do Governo no campo econômico, expresso quase sempre em termos puramente qualitativos. Os objetivos derivados fazem jus à explicitação, em termos quantitativos, pormenorizados e objetivos, das metas específicas que será necessário alcançar para que se atendam os propósitos gerais de política econômica definidos nos objetivos gerais. Para consecução dos objetivos de planejamento, os Governos se utilizam de diversos instrumentos de política econômica diferenciados pelo grau de generalidade ou especificidade ou pela maior ou menor influência sobre a natureza e estrutura do sistema econômico e sobre o funcionamento dos mecanismos de mercado. Podemos considerar os instrumentos que correspondem a incentivos de caráter mais geral, aqueles que não visam determinados projetos específicos, com o objetivo de criar as pré-condições indispensáveis pra surgimentos dos projetos. São incentivos de tipo mais direto, investimentos de infra-estrutura (energia, transporte, comunicações, educação, entre outros) que criem atmosfera favorável à realização de inversões mais diretamente produtivas, por parte do setor privado. A implantação dos serviços básicos fica a cargo do Governo, em função dos seguintes fatores: a) O volume dos capitais exigidos pra sua realização, as características de indivisibilidade e largo prazo de maturação dos investimentos.

30 b) A natureza não diretamente produtivas das inversões, no sentido que seus efeitos indiretos ou economias externas são muito mais importantes do que seus efeitos diretos, pois esses investimentos não apresentam atrativos para o setor privado. c) A prevalência dos interesses sociais e de longo prazo que orientam as ações do Governo, em contraposição às preocupações particulares ou de curto prazo do setor privado. Outro grupo de incentivos que também são identificados como investimentos infra-estruturais, mas voltados a um determinado setor específico agricultura, indústria, mineração etc. Por fim, aqueles incentivos de caráter mais específicos que atendam a um determinado projeto ou empreendedor individual, por exemplo, crédito agrícola, assistência técnica para pequeno industrial, isenção de impostos para indústrias pioneiras. Woiler e Mathias (1983) ressaltam que projeto pode ser considerado como o conjunto de informações internas e/ou externas, coletadas e processadas com o objetivo de analisar uma decisão de investimento, um modelo que incorporando informações qualitativas e quantitativas simulando a decisão de investir e implicações. Um documento auxiliar ao processo de acompanhamento do projeto, podendo continuar a ser modificado durante a fase de implantação. Projeto de financiamento é feito voltado às exigências e quesitos dos órgãos financiadores e/ou que concedem incentivos (a nível federal, regional, estadual e municipal), resulta do preenchimento de formulários padronizados distribuídos pelo organismo competente e enquadramento nas condições pré-definidas por ele. Holanda (1983) salienta que o projeto corresponde ao conjunto de informações, sistemática e racionalmente ordenadas, que permite estimar os custos e benefícios de um determinado investimento, as vantagens e desvantagens de utilizar recursos para a criação de novos meios de produção ou para o aumento da capacidade ou melhoria do rendimento dos meios de produção existentes. O projeto considera os custos e benefícios sociais do uso dos recursos de comunidade na produção de bens e serviços. No setor privado, ele é o instrumento que permite avaliar as vantagens relativas de uso dos seus recursos capital e capacidade empresarial frente a possibilidades alternativas de investimento.

31 Marrama (1963) apud Holanda (1983) mostra que em uma estrutura de planejamento, o projeto é a menor unidade de investimento tomada em consideração no decurso da programação; um mínimo de obras capaz de vida autônoma que, por motivos de complementaridade técnica, representa um todo que não pode ser destituído de suas partes sem que as outras fiquem comprometidas. A elaboração de projetos tem grande importância como instrumental técnico-administrativo e de avaliação econômica, tanto do ponto de vista privado como do ponto de vista social. Para o setor privado, o projeto representa o procedimento lógico e racional que substitui o comportamento intuitivo e empírico utilizado nas decisões de investimento e o mecanismo de avaliação dos efeitos diretos das decisões, em termos de rentabilidade ou eficiência da aplicação de recursos financeiros. Para o setor público, não se restringe a calcular os efeitos diretos do projeto, cumpre a avaliar as repercussões indiretas sobre o sistema econômico, aquelas que por imperfeições de mercado e fatores institucionais, não se expressam em custos e benefícios monetários. As instituições governamentais, bancos e órgãos de desenvolvimento que administram programas de incentivos cambiais, fiscais e financeiros exigem o projeto como condição para o recebimento das vantagens, tornando-o instrumento permissivo da distribuição dos benefícios referidos de acordo com a política econômica. A elaboração de projetos busca dinamizar o processo pelo qual as poupanças monetárias se transformam em investimentos efetivos, favorecer a elevação geral das poupanças da comunidade de forma racional e convincente, oportunidades de investimento rentável. Dentro de uma estrutura de planejamento, o processo de elaboração de projetos que assegura ou viabiliza o alcance das metas ou diretrizes colocadas no plano de desenvolvimento. Marrama (1963) apud Holanda (1983) ainda destaca que o planejamento e a execução de qualquer investimento público ou privado podem ser realizados à base de projetos e classificam-se da seguinte forma: a) Agrícolas (inclusive pecuários) b) Industriais (indústrias extrativas e manufatureiras)