O Balanced Scorecard aplicado à recolha de Resíduos Sólidos Urbanos

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1 O Balanced Scorecard aplicado à recolha de Resíduos Sólidos Urbanos Bernardo Maria Empis de Vasconcelos Guimarães Dissertação para obtenção do Grau de Mestre em Engenharia Civil Júri Presidente: Prof. Doutor José Alvares Pereira Antunes Ferreira Orientador: Prof. Doutor Rui Domingos Ribeiro da Cunha Marques Vogais: Prof. Doutor João Torres de Quinhones Levy Dezembro de 2009

2 RESUMO O mercado dos resíduos sólidos urbanos tem evoluído significativamente nas últimas décadas levando à criação de novas entidades e de novos modelos de gestão. Contudo, no que tocou ao utilizador e habitante municipal as alterações nesse sentido foram reduzidas. A recolha continua a ser feita maioritariamente pelas câmaras municipais e a parcela que o utilizador paga acaba por ser muito reduzida relativamente aos custos sofridos pela entidade que recolhe. Este facto leva à entrada de dinheiros públicos no sistema e à criação de enormes ineficiências tanto no serviço como financeiras. O presente estudo pretende introduzir uma metodologia já experimentada noutros sectores (o Balanced Scorecard) para reduzir essas ineficiências e preparar estas entidades para um mercado regulado e independente. Após uma extensa revisão do sector em Portugal, a metodologia é apresentada e descrita. Focando-se mais na implementação do que na estratégia da metodologia, é proposto um único grupo de indicadores de desempenho a implementar nos diferentes tipos de entidades a operar nesta área em Portugal: Empresas Municipais, serviços municipalizados, empresas de capitais mistos e Câmaras Municipais. De seguida é exemplificada a aplicação através de 4 entidades, uma de cada tipo. O resultado é uma proposta implementável e maleável às várias entidades em Portugal. Palavras-chave: Balanced Scorecard (BSC); Resíduos Sólidos Urbanos; Avaliação de Desempenho; Entidades Gestoras; Portugal I

3 ABSTRACT The urban solid waste market has been evolving significantly in the last decades, leading to the creation of new entities and new business models. However, very few things have changed for the user and municipal inhabitant. The local waste pick-up remains mainly in charge of the local authorities and the charges attributed to the user are very low compared to the service costs in the managing entity. This forces the entry of public monies into the system and to the creation of enormous inefficiencies in the financial and in the service side. The present study pretends to introduce a well-known methodology in other sectors (the Balanced Scorecard) in order to reduce those inefficiencies and prepare these entities to a regulated and independent market. Following a comprehensive revision of the sector in Portugal, the methodology is presented and described. Focusing rather in the implementation than in the strategy, a sole set of performance indicators is proposed to implement in the different types of entities in Portugal: municipal companies, municipalized services, mixed companies and Municipalities. This implementation is then exemplified through 4 entities, one for each type. The result is an implementable and flexible proposal for the various entities operating in Portugal. Keywords: Balanced Scorecard (BSC); Urban Solid Waste; Performance Measurement; Operators; Portugal II

4 AGRADECIMENTOS Uma dissertação é um trabalho que não se faz sem o apoio tanto das pessoas que nos são mais chegadas como das pessoas que são especialistas na área de estudo em questão. A busca por conhecimento é uma viagem que por um lado nos leva ao prazer de conhecer pessoas cultas e experientes na sua área, por outro nos propõe cada vez mais obstáculos e esforços que não são possíveis de suportar sem o apoio daqueles que conhecem o nosso percurso mais solitário para chegar ao destino. Como não poderia deixar de ser, apesar da distância geográfica com que o apoio foi dado, atravessando o oceano Atlântico para corrigir vírgulas, gostaria aqui de agradecer profundamente ao meu professor e orientador, o Prof. Doutor Rui Cunha Marques. Os comentários acertados, correcções essenciais e orientação estratégica no decorrer do trabalho levaram à conclusão do projecto tese. Ao IRAR, principalmente na pessoa do Dr. Edgar Carvalho e do Eng.º Miguel Nunes que, ao apresentarem o sistema e darem o apoio nas questões até por telefone, deram uma enorme ajuda, não só na descrição do sector como também na compreensão do mesmo e de como é regulado. À Eng.ª Carla Fernandes dos SMAS de Loures, que esticou os seus dias de trabalho encolhendo as suas férias para me enviar os dados tão essenciais à finalização dos casos de estudo. Agradeço também ao Eng.º Carlos Vitória e à Eng.ª Ana Timóteo, pelo fornecimento de todos os dados que tinham disponíveis na CM VFX num muito curto espaço de tempo e por me receberem simpaticamente na sede da Divisão de Qualidade Ambiental. Agradeço vivamente ao Eng.º João Lopes da Tavira Verde, que tomou uma boa parte da sua manhã para não só explicar-me como funciona a Tavira Verde como também por me mostrar como funciona o seu dia-a-dia nesta empresa. Essencial também para a recolha de dados foi a Patrícia Fava da EMARP, que no próprio dia encontrou disponibilidade para me fornecer aqueles dados em falta que não constavam nos relatórios e contas. Do foro pessoal, agradeço aos meus colegas de curso e mais chegados amigos, João Nunes de Almeida, Pedro Fino, Stefano Nigra, Pedro Sanches e António Dominguez, que em Portugal foram as minhas mãos e braços, tomando parte do seu precioso tempo para me ajudarem. Neste sentido, deixo aqui uma palavra de agradecimento à Teresa Montalvão, Mariana D Orey, Diogo Araújo e José Maria Medeiros, pela presença diária naquele que foi um longo curso e naquela que foi uma longa dissertação. Ainda neste parágrafo, uma palavra especial à Inês de Almeida pelos seus apontamentos irrepreensíveis e essenciais para o meu sucesso universitário. Agradeço à minha família, mãe, pai, irmã e irmão, por me proporcionarem todas as oportunidades que alguém pode querer, não só para concluir um curso superior, como para ser feliz ao fazê-lo. III

5 Finalizando os agradecimentos pessoais, fica uma palavra muito especial para a Rosarinho Holstein, que apesar de pouco saber da matéria me ensinou grande parte daquilo que foi preciso ter e saber para concluir esta tese de dissertação. A todos os meus outros colegas de curso e amigos, mais e menos chegados, a toda a minha família mais afastada, e a todo o corpo docente do Instituto Superior Técnico um enorme obrigado por tudo aquilo que sem saber e mas com esforço fizeram para ajudar neste projecto. Chego ao fim deste projecto e de todo o Mestrado Integrado com uma forte sensação de realização pessoal, com a certeza que muito tenho pela frente e que nem um minuto gasto foi perdido. IV

6 ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO Introdução Objectivos O que é o Balanced Scorecard Estrutura 3 2. DESCRIÇÃO DO SECTOR DOS RESÍDUOS SÓLIDOS Introdução e desenvolvimento histórico do sector Organização do sector Introdução Organização do sector em alta Organização do sector em baixa Regulação do sector de RSU Tarifação Participação de capitais privados Operadores e grandes números ESTADO DA ARTE Introdução Objectivo dos estudos Técnicas adoptadas Aplicação no sector privado Aplicação no sector público APLICAÇÃO DO BALANCED SCORECARD Estratégia Missão Mapa estratégico Selecção dos indicadores de desempenho 44 V

7 Introdução Perspectiva do Cliente: Como somos vistos pelos nossos clientes? Perspectiva Financeira: Como respondemos às necessidades dos nossos accionistas? Perspectiva Interna das Operações: Onde devemos concentrar os nossos esforços? Perspectiva de Inovação e Aprendizagem: Podemos continuar a melhorar e a criar valor? Informação contextual Implementação CASOS DE ESTUDO Introdução Tavira Verde, EM Breve descrição da entidade Identificação do ano base Metas Resultados anuais Câmara Municipal de Vila Franca de Xira Breve descrição da entidade Identificação do ano base Metas Resultados anuais SMAS Loures Breve descrição da entidade Identificação do ano base Metas Resultados anuais Empresa Municipal de Águas e Resíduos de Portimão (EMARP) Breve descrição da entidade 73 VI

8 Identificação do ano base Metas Resultados Anuais CONCLUSÕES Síntese Conclusiva Recomendações para estudos futuros 80 BIBLIOGRAFIA 81 ANEXO Escala dos indicadores de desempenho 86 VII

9 ÍNDICE DE QUADROS Quadro 1 Modelo de gestão das entidades a operar em alta em Portugal Continental 9 Quadro 2 Equipamentos existentes e em construção em Portugal 14 Quadro 3 Empresas municipais públicas ou público-privadas em Portugal Continental 16 Quadro 4 Indicadores de desempenho desenvolvidos pelo IRAR para a baixa 21 Quadro 5 - Modelos de gestão utilizados em sistemas de titularidade estatal 26 Quadro 6 Modelos de gestão de sistemas de titularidade municipal ou intermunicipal 27 Quadro 7 - Caracterização física típica dos RSU 29 Quadro 8 - Resultados da Sociedade Ponto Verde (em toneladas de resíduos de embalagens) 29 Quadro 9 Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para a Tavira Verde 63 Quadro 10 Metas e resultados para 2008 na Tavira Verde 64 Quadro 11 - Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para a C.M. VFX 67 Quadro 12 - Metas e resultados para 2008 na C.M. Vila Franca de Xira 69 Quadro 13 - Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para os SMAS de Loures 71 Quadro 14 - Metas e resultados para 2008 nos SMAS de Loures 72 Quadro 15 - Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para a EMARP 74 Quadro 16 - Metas e resultados para 2008 na EMARP 75 VIII

10 ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1 - Arquitectura do Balanced Scorecard simplificada 3 Figura 2 Esquema ilustrativo do ciclo de vida dos RSU indiferenciados 11 Figura 3 Esquema ilustrativo do ciclo de vida dos RSU recicláveis 12 Figura 4 Comparação das metas do PERSU I com as verificadas no ano projectado 13 Figura 5 Avaliação do IRAR para uma concessionária multimunicipal 20 Figura 6 Factura tipo dos SMAS de Loures 23 Figura 7 Distribuição do modo de tarifação por utilizador em Portugal 24 Figura 8 Distribuição das tarifas nos utilizadores por município 25 Figura 9 - Totais de embalagens declaradas pelos produtores 30 Figura 10 Cenário moderado previsto no PERSU II para o encaminhamento dos RSU 31 Figura 11 - Aplicação Interactiva para crianças da EMAC (EM. de Cascais) 31 Figura 12 Evolução da utilização do BSC e da satisfação dos clientes pela Consultora Bain 32 Figura 13 Organização original do BSC prevendo objectivos e medidas interligadas 36 Figura 14 Objectivos estratégicos do BSC para o banco químico. 37 Figura 15 Mapa estratégico proposta por Robert S. Kaplan no caso do banco químico 39 Figura 16 BSC para organizações sem fins lucrativos e agências governamentais. 40 Figura 17 Mapa Estratégico para a implementação do BSC no Hospital Garcia da Horta 41 Figura 18 Árvore estratégica a aplicar nos organismos estudados 44 Figura 19 Proposta de implementação de um BSC multi-nível no Hospital Garcia da Horta. 57 Figura 20 Esquema de implementação do Balanced Scorecard 59 IX

11 LISTA DE ABREVIATURAS ABC - Activity-Based Costing AdP - Águas de Portugal AM - Associação de Municípios APA - Agência Portuguesa do Ambiente BSC - Balanced Scorecard CCAS - Conselho de Coordenação da Avaliação de Serviços CM - Câmara Municipal CRM - Customer Relationship Management EGF - Empresa Geral de Fomento EIM - Empresa Intermunicipal EM - Empresa Municipal EMARP - Empresa Municipal de Águas e Resíduos de Portimão ERSAR - Entidade Reguladora de Serviços de Águas e Resíduos EU - União Europeia FCC - Fomento de Construcciones y Contratas HPEM - Higiene Pública, Empresa Municipal INA - Instituto Nacional da Administração INE Instituo Nacional de Estatística INR - Instituto Nacional dos Resíduos IRAR - Instituto Regulador de Águas e Resíduos MIRR - Mapa Integrado de Registo de Resíduos PERH - Plano Estratégico dos Resíduos Hospitalares PERSU - Plano Estratégico de Resíduos Sólidos Urbanos PESGRI - Plano Estratégico de Gestão de Resíduos Industriais RARSARP - Relatório Anual do Sector de Águas e Resíduos em Portugal REEE - Resíduos de Equipamentos Eléctricos e Electrónicos RH - Resíduos Hospitalares RI - Resíduos Industriais RIB - Resíduos Industriais Banais RIP - Resíduos Industriais Perigosos RSU - Resíduos Sólidos Urbanos SAP Sistema de avaliação de performance SIADAP - Sistema Integrado de Gestão e Avaliação de Desempenho da Administração Pública SIEG - Serviço de Interesse Económico Geral SIRER - Sistema Integrado de Registo Electrónico de Resíduos SMAS - Serviços Muncipalizados de Águas e Saneamento SPV - Sociedade Ponto Verde VFX Vila Franca de Xira X

12 1. INTRODUÇÃO 1.1. Introdução A noção de país evoluído é para as pessoas muito difícil de avaliar. Na maior parte das viagens efectuadas ao estrangeiro um bom sistema de transportes, bom serviço e bom alojamento ditam a percepção que qualquer viajante ocasional tem da qualidade de vida dos habitantes daquele país. Contudo, os verdadeiros problemas de um habitante poderão não ser nenhum desses e residir dentro de sua casa, que está longe dos olhos de um visitante exterior. Dentro de sua casa os habitantes de países evoluídos requerem inconscientemente determinados serviços que, apesar de custosos, aos olhos deles são imprescindíveis. Trata-se neste caso do abastecimento de água, de saneamento das águas residuais, de electricidade, de aquecimento ou, mesmo junto à porta de casa, da recolha de resíduos sólidos urbanos. A existência deste tipo de serviços dependeu de grandes investimentos em infra-estruturas feitos pelos governos centrais e municipais à medida que estes sistemas foram evoluindo. Desta forma, estes serviços essenciais nasceram como públicos e agora os habitantes dos países desenvolvidos querem-nos por direito social. O problema nasce no forte crescimento da capitação destes serviços aliado à incremental densidade populacional que se faz sentir nos centros urbanos. Aplicado ao sector dos resíduos sólidos urbanos, passou a não ser só a forma de os extrair desses centros urbanos, mas também um problema ambiental e de espaço físico de deposição. Para responder a esta crescente questão, uma nova rede infra-estrutural foi construída e a articulação entre as infra-estruturas e os utilizadores passou a ser o novo problema dividido em três vertentes: custos financeiros, custos ambientais e logística. Através de regulamentos separou-se o sistema em duas componentes, onde uma trata da operação das infra-estruturas e a outra toma conta do atendimento ao utilizador (ou utente). Este processo moroso está neste momento plenamente concluído em Portugal, naquele que foi um enorme passo na definição deste país como um dos evoluídos. A forma encontrada para gerir o enorme investimento feito pelo estado em infra-estruturas foram concessões, criando um mercado semi-liberalizado onde um único regulador tem um papel preponderante. Esta solução obriga a determinados padrões de eficiência, preço, serviço e cuidados ambientais que as entidades concessionárias acabam por cumprir, melhorando a qualidade de gestão em geral deste sector. 1

13 Os problemas aparecem do lado do utilizador, onde a falta de regulação mais rigorosa, a grande parcela de gestão pública e a falta de contas e medidas levam a ineficiências graves na gestão das empresas. O estudo que se propõe vem introduzir uma solução para parte deste sistema imperfeito, não do ponto de vista regulatório mas do ponto de vista da empresa em si Objectivos O presente estudo pretende propor uma solução viável para mitigar as ineficiências que se verificam nas entidades de recolha de resíduos sólidos em Portugal. Através de uma metodologia aplicada habitualmente a empresas privadas (o Balanced Scorecard), pretende primeiro identificar-se mutações possíveis à metodologia base para posteriormente criar uma aplicação que serviria de ponto de partida para muitas outras aplicações nesta área. Baseando-se na metodologia original, toma-se como objectivo identificar através de uma revisão extensa da literatura como aplicar este método a empresas que não façam parte da sua área de actuação, os serviços públicos locais. Identificadas as alterações passar-se-á a uma fase de criação, onde a metodologia será, de facto, aplicada de uma forma geral a empresas que actuem neste sector. Passando por todas as fases de implementação que os seus criadores sugerem, criar-se-á um Balanced Scorecard aplicado ao sector. O objectivo final será endereçado no final do estudo, dando como exemplo quatro casos de estudo, representando cada um um modelo de gestão existente em Portugal: empresas municipais, serviços municipalizados, empresas semi-privadas e serviços municipais. Estas quatro variantes diferem principalmente na integração que tanto o lado financeiro como o lado operacional destes serviços tem na câmara municipal, sendo por vezes difícil avaliar este serviço independentemente de outros que sejam feitos pela mesma equipa de trabalho ou de gestão. Pretende-se assim uma solução exequível e estruturada na aplicação prática do Balanced Scorecard nos serviços públicos locais referidos, diferenciando-se este estudo de qualquer visão teórica sobre este tema O que é o Balanced Scorecard Ao contrário da maior parte dos métodos de avaliação de desempenho utilizados nos Resíduos Sólidos Urbanos, o Balanced Scorecard pretende não só analisar a eficiência do serviço prestado aos utilizadores como também proteger a sustentabilidade das empresas que o asseguram. Tratando-se de uma ferramenta de gestão integrada, pretende avaliar e ligar quatro perspectivas 2

14 de observar o desempenho numa empresa: Finanças, Clientes, Processos Internos e Inovação e Aprendizagem. Esta metodologia foi desenvolvida por Robert S Kaplan e David P. Norton em 1992 com o intuito de criar um sistema de avaliação que integrasse os objectos de estudo de sistemas anteriores. Uma análise financeira que demonstrasse bons resultados poderia esconder uma organização deficiente e assim um futuro pouco promissor. Por outro lado, fazer melhorias a nível operacional ou uma análise ABC (Activity-Based Costing) para melhorar a eficiência não quereria imediatamente significar melhores resultados futuros ou a satisfação dos clientes ou utilizadores. Assim estes reconhecidos professores da Harvard Business School publicaram uma Introdução ao Balanced Scorecard que consistia na definição dos objectos de análise e na ligação destes entre si. Assentando num modelo de gestão por objectivos, o Balanced Scorecard inclui assim medições tanto nos indicadores financeiros para avaliar desempenhos passados como observa as operações actuais através da perspectiva dos clientes, processos internos e cuidados na inovação e aprendizagem dos trabalhadores, relacionando-os tal como demonstra a figura 1. Perspectiva Financeira Perspectiva dos Clientes Visão e Estratégia Perspectiva dos Processos Internos Perspectiva da Inovação e Aprendizagem Figura 1 - Arquitectura do Balanced Scorecard simplificada Fonte: (Kaplan & Norton,1992) 1.4. Estrutura O estudo está estruturado em 6 capítulos, dos quais se destacam a organização do sector, a revisão do estado de arte, a aplicação da metodologia e explicação dos Indicadores de Desempenho, os casos de estudo e por último as considerações finais, discutindo a exequibilidade e propondo novas áreas de implementação do Balanced Scorecard e soluções para a melhoria do sector dos resíduos sólidos em Portugal. 3

15 O primeiro capítulo, de carácter introdutório, pretende lançar a ideia e os objectivos do trabalho, introduzindo brevemente o Balanced Scorecard e uma explicação sustentável para a criação do estudo. No segundo capítulo é efectuada uma revisão extensa de todo o sector, sendo identificados os vários intervenientes no mercado dos resíduos sólidos urbanos. Aqui são introduzidos todos os termos técnicos utilizados no sector e é também revista a legislação existente. Entrando no mundo da metodologia em si, o terceiro capítulo pretende fazer um levantamento dos estudos efectuados sobre o Balanced Scorecard e as suas aplicações. Partindo da sua criação e caminhando no sentido da possibilidade da sua implementação no sector dos resíduos sólidos descrito anteriormente, pretende encontrar soluções para o problema proposto. No quarto capítulo aproveita-se toda a investigação feita nos dois capítulos que lhe antecedem: desenvolve-se um método à medida do sector baseado nos estudos que haviam sido feitos. O resultado passa por uma proposta de implementação prática nunca antes feita na literatura para este sector. Esta proposta terá então de ser exemplificada para mais facilmente ser lida e compreendida pelos intervenientes deste sector. O capítulo cinco contém quatro casos estudos que se dirigem especificamente a todos os modelos de gestão existentes em Portugal. Nestes é possível efectuar uma leitura de quais os dados em falta e quais os procedimentos pelos quais se terá de atravessar para que esta metodologia seja implementada. Os casos de estudo são feitos em contacto com 4 entidades: Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, SMAS de Loures, EMARP (Portimão) e Tavira Verde. Foram contactadas também outras entidades, nomeadamente a HPEM de Sintra e a Câmara Municipal de Oeiras, mas logo após contacto inicial, no caso de Oeiras, e após uma reunião inicial e vários telefonemas, no caso de Sintra, foi demonstrada incapacidade ou desinteresse em prestar a informação necessária. No capítulo seis, discutem-se os problemas que poderão ser resolvidos pelo método e quais os resultados e dificuldades que potencialmente se encontrarão na aplicação do método nos diferentes tipos de gestão, deixando uma porta aberta para desenvolvimentos que se poderão e deverão fazer tanto no sector dos resíduos sólidos urbanos como na aplicação do Balanced Scorecard. 4

16 2. DESCRIÇÃO DO SECTOR DOS RESÍDUOS SÓLIDOS 2.1. Introdução e desenvolvimento histórico do sector Na ausência de gestão sobre o sector dos resíduos, os habitantes das povoações e cidades em geral transportavam os seus resíduos para lixeiras sem qualquer preocupação ambiental. Com o crescimento das cidades e da sua densidade populacional, cada vez mais resíduos iam sendo produzidos e levados para lixeiras a curta distância das cidades, ou em certos casos até mesmo nos arredores das mesmas. Estas cresceram em número e tamanho, tornando-se insustentável do ponto de vista ambiental e da saúde pública a ausência de apoio na resolução deste problema. Ao passar a responsabilidade da limpeza e gestão para os municípios, novas dificuldades se ergueram, sendo que para arranjar uma solução alternativa às enormes lixeiras eram necessários níveis de investimento dos quais as câmaras municipais não dispunham. Assim, com as crescentes pressões da União Europeia, a reforma em toda a Europa acabou por ter lugar. Foi criada a Agência Europeia do Ambiente (EEA) que iniciou o exercício de funções em 1993 com o intuito de dar apoio e conselho ao tratamento dos resíduos e manutenção da qualidade do ar em 32 países (que incluem os 27 membros da União Europeia). Em Portugal foi também nesta altura que se deu início à reforma do sector. A partir da Administração Central, com uma enorme pressão causada pelas dimensões do problema e da própria União Europeia, foram encerradas as lixeiras para dar lugar a aterros sanitários e estações de separação. Posteriormente, já à entrada do novo milénio, foi criado o primeiro Plano Estratégico de Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU). O PERSU publicado pelo Instituto Nacional de Resíduos (INR) em 1996 estabeleceu uma ponte entre o passado e o presente, definindo metas para 2000 e 2005 ao nível das infra-estruturas, da sustentabilidade económica e da organização gestionária, tanto na recolha como na deposição e tratamento. Ao abrigo deste plano criaram-se as associações intermunicipais para deposição, tratamento, triagem, compostagem e valorização dos RSU, como é o caso da Valorsul a actuar na Região de Lisboa e da Lipor na Região do Porto. Resolvido o ponto de vista das responsabilidades surge então um novo problema: Sendo que a recolha e tratamento seriam serviços públicos geridos pelas câmaras ou por concessões, os utilizadores ficariam sujeitos e desprotegidos do monopólio natural criado pela distribuição geográfica das entidades gestoras. Surge então através do Decreto-Lei nº 230/97 o Instituto Regulador de Águas e Resíduos que visa monitorizar além das águas, a qualidade do serviço aos utilizadores na recolha dos resíduos sólidos. 5

17 Com a concretização em grande escala dos objectivos previstos no PERSU, foi então criado um seguimento, o PERSU II, que visa perseguir uma optimização global e integrada, e de um cada vez menor recurso à deposição em aterro através da maximização da reciclagem e ( ) valorização. Pretende ainda apostar na prevenção da produção de resíduos e na redução dos gases com efeito de estufa emitidos. Estes objectivos serão atingidos mediante uma maior responsabilização das entidades gestoras e dos cidadãos em geral com horizonte estabelecido de 2007 a (Pires et al., 2006) É neste período que se insere esta investigação, onde os intervenientes estão bem definidos e as responsabilidades e necessidades dos utilizadores assumem um carácter crescente Organização do sector Introdução O sector em si surge após definidos os vários tipos de resíduos existentes. Já no Decreto-Lei 239/97 de 9 de Setembro e posteriormente reiterado no Decreto-Lei nº178/2006 de 5 Setembro resíduos são quaisquer substâncias ou objectos de que o detentor se desfaz ou tem intenção ou obrigação de se desfazer ( ). Esta definição abrange uma enorme quantidade de matéria na qual os Resíduos Sólidos Urbanos se inserem segundo a seguinte definição também proposta no Decreto-lei 239/97: resíduos domésticos ou outros resíduos semelhantes, em razão da sua natureza ou composição, nomeadamente os provenientes do sector de serviços ou de estabelecimentos comerciais ou industriais e de unidades prestadoras de cuidados de saúde, desde que, em qualquer dos casos, a produção diária não exceda 1100 l por produtor. Definem-se também outros tipos de resíduos, cuja identificação deriva imediatamente do seu nome. São estes os resíduos industriais, hospitalares e perigosos. Os Resíduos Hospitalares (RH) carecem de cuidados adicionais por serem aqueles que mais põem em risco a saúde pública através das doenças ou bactérias gravemente transmissíveis que possam ser transmissores. Assim o Decreto-Lei nº 242/96 de 13 de Agosto classifica os Resíduos Hospitalares em quatro grupos dos quais dois destes são considerados perigosos e os restantes dois não o são. Os RH considerados não perigosos (Grupos I e II) consideram-se equiparados a RSU e assim deverão ser depositados no sistema local de RSU para serem tratados de igual forma. Por sua vez os resíduos perigosos do grupo III, que perfazem 80% de todos os perigosos, são tratados por via química e térmica,os restantes 20%, pertencentes ao grupo IV são na maior parte dos casos incinerados, sendo as cinzas volantes resultantes desta incineração acumuladas e posteriormente exportadas por não existirem em Portugal locais apropriados para a sua deposição. A pequena 6

18 parte que não é incinerada corresponde aos instrumentos utilizados nos hospitais. Esta parte poderá ser desinfectada quimicamente ou autoclavada para posteriormente ser deposta como RSU ordinário. (Levy et al., 2002) Em qualquer dos casos o Decreto-Lei nº 178/2006 de 5 de Setembro atribui a responsabilidade da correcta gestão e destino final ao produtor. Muito semelhante à classificação feita para os RH é aquela feita para os Resíduos Industriais (RI). Estes separam-se entre Resíduos Industriais Perigosos (RIP), Banais ou não-perigosos (RIB) e Inertes (usualmente considerados RIB). O destino final destes resíduos passa pela sua valorização, deposição em aterro ou incineração. Em caso de deposição, os Resíduos Industriais Banais são depositados em aterros para RSU autorizados à excepção daqueles que estão ao abrigo da área de influência do único aterro especializado neste tipo de resíduos (o CITRI, em Setúbal). O destino dos RIP é semelhante ao dos banais, sendo porém mais comum a sua incineração e sendo os aterros para a sua deposição exclusivos e especializados. Existe também um movimento transfronteiriço significativo com Resíduos Industriais, sendo Portugal principalmente interessado na exportação por falta de capacidade de tratamento dos mesmos. (Levy et al., 2002) A responsabilidade do destino final destes Resíduos é do Produtor por pré-definição podendo esta ser transferida para outra empresa ou entidade que queira celebrar um contrato de gestão dos resíduos com a entidade industrial produtora (Instituto dos Resíduos, 2001). Tanto para os Resíduos Hospitalares como para os Resíduos Industriais foram criados planos semelhantes ao PERSU nas respectivas áreas. Foi criado o Plano Estratégico dos Resíduos Hospitalares (PERH) aprovado pelo Despacho Conjunto nº761/99 de 31 de Agosto dos Ministérios da Saúde e Ambiente para determinar objectivos para 2005 na área dos RH, encontrando-se consequentemente sob revisão. Os RI têm os seus objectivos traçados através do Plano Estratégico de Gestão de Resíduos Industriais (PESGRI) elaborado em 1999 e revisto em 2000 e A Lista de Resíduos Perigosos aprovada por decisão da Comissão Europeia (Decreto-Lei nº239/97) define em grande parte aquilo que são considerados os Resíduos Perigosos, que por sua vez são tratados de forma semelhante aos Resíduos Industriais Perigosos. (Levy et al., 2002) O sector dos Resíduos Sólidos Urbanos, tal como o sector de águas residuais e abastecimento de águas, é comummente dividido entre a alta e a baixa. A baixa é a designação utilizada para a parcela do sistema que serve directamente o utilizador. No caso dos RSU trata-se da recolha feita maioritariamente através de camiões e inclui tanto a recolha porta-a-porta como a recolha de contentores públicos de deposição de resíduos domésticos. Estes camiões depositam os resíduos directamente nos centros de tratamento ou em estações de transferência pertencentes já às concessionárias intermunicipais. A alta considera-se todo o sistema que se segue na vida dos 7

19 RSU. A partir da deposição por parte das entidades de recolha, a alta engloba a separação e a valorização, reciclagem ou deposição em aterro ou local apropriado. Enquanto à actividade em baixa corresponde por vezes a designação de mercado primário, a actividade em alta pode ser repartida entre o mercado secundário e o mercado terciário. O mercado secundário corresponde à aceitação dos resíduos provenientes da baixa, à sua triagem, deposição em aterro, incineração, valorização orgânica e redução. A reciclagem fica a cargo do mercado terciário. Este engloba a retoma de materiais recicláveis, a reciclagem em si, que consiste no reaproveitamento e reabilitação de materiais recicláveis, e reintrodução dos materiais no mercado Organização do sector em alta Seguindo o primeiro PERSU foi necessário definir uma estrutura de destino a dar aos RSU. Neste entendimento, seria necessário criar uma rede de empresas que dessem o tratamento necessário aos Resíduos, seguindo os objectivos definidos nesse mesmo PERSU (Lobato Faria et al., 1996). O resultado foi a criação de sistemas plurimunicipais que gerissem a alta dos resíduos. Existem neste momento 29 sistemas plurimunicipais que se separam em concessionárias multimunicipais, Associações de Municípios, concessões municipais celebrados entre Associações de Municípios e Empresas Privadas e Empresas Intermunicipais. As quinze concessões multimunicipais existentes são celebradas entre a Administração Central e as empresas. Estas, por sua vez, são controladas (detendo um mínimo de 51%) indirectamente pela Águas de Portugal (AdP), empresa composta a 100% por capitais públicos, através da sua sub-holding a Empresa Geral do Fomento, EGF, S.A. A RESIESTRELA veio em Julho de 2008 tirar o lugar à excepção existente que era o caso das Águas do Zêzere e do Côa cuja posição controladora pertencia directamente à AdP. O restante capital accionista pertence aos municípios abrangidos pelos serviços prestados por essas entidades. A única concessionária que não é controlada pela AdP é a Braval,S.A. que é controlada pela AGERE, Empresa Municipal de Braga. A AGERE entrou recentemente numa fase de alienação de capitais públicos, criando assim a primeira das concessionárias multimunicipais que virá a ser controlada por uma empresa de capitais mistos. Neste momento é detida em 49% pela empresa Geswater. Ainda que o controle final se mantenha público, este foi um passo importante na entrada de capitais privados no sistema em alta. As Empresas Intermunicipais são o segundo maior grupo destes sistemas plurimunicipais, sendo um total de oito a operar directamente nesta área. Estas são detidas por Associações de Municípios e têm em alguns casos capitais privados na sua estrutura accionista. A única Empresa Intermunicipal que não efectua o serviço por inteiro é a Resíduos do Nordeste. Esta Empresa 8

20 criada pelas Associações de Municípios da Terra Quente Transmontana, da Terra Fria Transmontana e do Douro Superior decidiu dar a concessão das suas responsabilidades em alta à FOCSA que é uma empresa privada pertencente à espanhola FCC. A Resíduos do Nordeste tem, contudo, uma grande influência nessa área pois continua a efectuar a recolha em grande parte da zona onde a FOCSA actua. A FOCSA é assim responsável pelo aterro e pelo centro de triagem, os dois equipamentos que existem na zona. Quadro 1 Modelo de gestão das entidades a operar em alta em Portugal Continental Nome Modelo de Gestão Controle / Concessionado por: ALGAR Concessionária EGF, S.A. AMARSUL Concessionária EGF, S.A. BRAVAL Concessionária AGERE, EM de Braga ERSUC Concessionária EGF, S.A. REBAT Concessionária EGF, S.A. RESAT Concessionária EGF, S.A. RESIDOURO Concessionária EGF, S.A. RESIESTRELA Concessionária EGF, S.A. RESIOESTE Concessionária EGF, S.A. RESULIMA Concessionária EGF, S.A. SULDOURO Concessionária EGF, S.A. VALNOR Concessionária EGF, S.A. VALORLIS Concessionária EGF, S.A. VALORMINHO Concessionária EGF, S.A. VALORSUL Concessionária EGF, S.A. AMBILITAL Empresa Intermunicipal AMAGRA (Associação de Municípios) AMBISOUSA Empresa Intermunicipal VALSOUSA (Associação de Municípios) ECOBEIRÃO Empresa Intermunicipal A.M. do Planalto Beirão ECOLEZÍRIA Empresa Intermunicipal RESIURB (Associação de Municípios) GESAMB Empresa Intermunicipal AMDE (Associação de Municípios) RESIALENTEJO Empresa Intermunicipal AMALGA (Associação de Municípios) TRATOLIXO Empresa Intermunicipal AMTres (Associação de Municípios) AMAVE AMCAL AMVDN LIPOR RESITEJO ZAGOPE FOCSA Associação de Municípios Associação de Municípios Associação de Municípios Associação de Municípios Associação de Municípios Empresa Privada Empresa Privada Construtora A. Gutierrez / A.M. Raia- Pinhal FCC / AMDSFE, AMTQT e AMTNFT via RDN, EIM 9

21 Sintetizado no quadro 1 está o presente panorama da organização das entidades onde são depostos os resíduos pelos organismos de recolha. São seis as Associações de Municípios que decidiram ficar com a responsabilidade da reciclagem, tratamento e deposição definitiva dos resíduos. Contudo, uma delas decidiu dar a concessão a uma empresa privada. Assim, enquanto cinco Associações de Municípios estão encarregues das suas estações de triagem, aterros sanitários ou centrais de valorização energética e orgânica, a Associação de Municípios Raia Pinhal decidiu concessionar estes equipamentos à empresa privada ZAGOPE para que a gestão em alta dos RSU ficasse a cargo dela. Quanto ao funcionamento destas empresas individualmente a principal diferença está no facto de estarem responsáveis ou não pela recolha selectiva nos concelhos onde operam. Boa parte destas empresas actua no sector da recolha selectiva em baixa, além das suas responsabilidades em alta. Na execução das suas tarefas em alta as suas actividades só diferem na inclusão de uma estação de transferência, na existência de um centro de valorização ou não ou obviamente na quantidade de Resíduos a processar. Estas empresas operam todas exclusivamente no mercado secundário, não estando qualquer uma delas encarregadas da reciclagem. O sistema dos RSU pode também separar-se verticalmente em indiferenciados e recicláveis, ou, no caso da recolha, em recolha indiferenciada e recolha selectiva. Os resíduos indiferenciados têm um percurso de vida simples. Passada a recolha, estes entram no sistema de entidades plurimunicipais através das estações de transferência (existentes no caso de se justificar economicamente) ou directamente nas centrais de tratamento e valorização e aterros. A distinção entre qual o destino a dar aos resíduos indiferenciados é feita consoante a capacidade da infraestrutura pertencente à entidade plurimunicipal encarregue e os resíduos em questão. O sistema seguido implica também uma separação dos resíduos recolhidos, tal como os recicláveis. Os RSU são encaminhados consoante a sua composição para a Valorização Orgânica, para a Valorização Energética ou Incineração ou directamente par aterro. Da Valorização Orgânica, os resíduos que possam ser aproveitados energeticamente são encaminhados para a Valorização Energética, os restantes são encaminhados para aterro. Os dejectos da Valorização Energética por sua vez são imediatamente encaminhados para aterro, sendo porém estudado o aproveitamento das cinzas resultantes para misturar no betão (Kokalj & Samec, 2006). Apesar de por vezes poder parecer complexo, na figura 2 fica esquematizado o funcionamento, enaltecendo as entradas e saídas de cada fase do sistema para os diferentes destinos finais. 10

22 Recolha Indiferenciada Recolha indiferenciada de resíduos sólidos urbanos, porta-a-porta ou nos contentores públicos através de camiões. Baixa Alta Valorização Orgânica Processo de transformação de resíduos orgânicos em compostos orgânicos. Estação de Transferência Ponto de armazenagem entre a alta e a baixa. Existe só quando faz sentido do ponto de vista logístico. Aterro Destino final de tudo o que resta das valorizações e de todos os resíduos que não são elegíveis para a valorização Valorização Energética (ou incineração) processo de aproveitamento dos resíduos para a produção de energia, calor ou electricidade. Figura 2 Esquema ilustrativo do ciclo de vida dos RSU indiferenciados Os resíduos que são recolhidos selectivamente, ou seja, onde os bens recicláveis são separados na fonte e depositados nos ecopontos e ecocentros existentes, são encaminhados directamente para as estações de triagem onde mecânica ou manualmente são separados por fileiras. Estas fileiras poderão ser tanto as três mais visíveis ao público em geral, como é o caso do vidro, do papel e das embalagens de metal e de plástico, como também pilhas, pneus, óleos lubrificantes usados, madeira, equipamentos electrónicos etc. Em 2007 iniciou-se uma nova fileira, os Resíduos Urbanos Biodegradáveis (RUB) para aumentar a parcela da Valorização Orgânica. Já separados os resíduos reutilizáveis são então entregues no mercado terciário para a sua reciclagem e reintrodução no mercado. O mercado terciário neste momento é composto por várias empresas das quais a mais importante e antiga é a Sociedade Ponto Verde (SPV), criada em 1996 para pôr em funcionamento o Sistema Integrado de Gestão de Resíduos e Embalagens. A Sociedade Ponto Verde retoma todas as embalagens e resíduos de embalagens criando um sistema cíclico de utilização, deposição e reaproveitamento. O sistema é financiado pelas empresas que compram as embalagens. A SPV, por sua vez apoia financeiramente (compra as embalagens) os operadores do Mercado Secundário, fomentando indirectamente a vertente da recolha selectiva. Quanto ao apoio directo, a 11

23 própria SPV é a principal responsável pelas campanhas publicitárias encorajadoras da deposição dos RSU em Ecopontos por parte dos utilizadores domésticos. A própria estrutura accionista da SPV revela os interesses por detrás da reutilização dos materiais das embalagens, sendo composta por entidades fabricantes de embalagens, entidades embaladoras, entidades de distribuição de embalagens, Câmaras Municipais e outras empresas de peso no sector. A SPV faz parte da Organização Internacional Pro Europe que criou esta estrutura de mercado terciário que está neste momento implementada em 31 países. O principal sucesso deste sistema deve-se também à transferência da responsabilidade dos resíduos para a própria SPV, que livra o produtor (como preconizado do Decreto-lei 178/2006) deste peso. Dentro do mercado terciário apareceram já no novo milénio sistemas equivalente ao SIGRE noutras fileiras, como é o caso do SGPU para os pneus, gerido pela Valorpneu, a SIPAU para as pilhas gerido pela Ecopilhas, ou o Sistema de Gestão de Resíduos de Equipamentos Eléctricos e Electrónicos (REEE) gerido pela ERP, entre outros. Este sistema fomenta assim a reciclagem de outras fileiras que não as embalagens, reduzindo os níveis de deposição em aterro como previsto nos Planos estratégicos já existentes. Na figura 3 é ilustrado esquematicamente o funcionamento da recolha selectiva em Portugal. Recolha Selectiva Recolha selectiva de resíduos sólidos urbanos, porta-a-porta ou nos ecopontos e ecocentros. Estação de Triagem Apesar de recolhidos selectivamente, este ponto intermédio serve para a separação dos resíduos pelas diferentes fileiras. Vidro Pilhas Embalagens Papel/ Cartão Reciclagem Processo de lavagem, autoclavagem e outros tipos de reaproveitamento de materiais despojados para os preparar para a reutilização. Reutilização Os materiais voltam a ser introduzidos nas mãos dos consumidores para um novo ciclo de vida. Refugo Material que não foi possível reciclar. Aterro Figura 3 Esquema ilustrativo do ciclo de vida dos RSU recicláveis 12

24 Alcançada a meta temporal do primeiro PERSU, a quantidade de resíduos enviada para aterros ficava em larga escala aquém dos objectivos (63% alcançados vs. 23% pretendidos) como se pode ver na figura 4. No final de 2007 muito pouco ou nada se teria alterado, mantendo-se a mesma proporção de resíduos enviados para aterro, reduzindo a proporção de resíduos incinerados de 21% para 19%, aumentando em 4% para 11% a proporção de valorização orgânica e descendo para 7% a parcela reciclada. Estes resultados manifestamente aquém dos objectivos devem-se principalmente às infra-estruturas no terreno que são compostas principalmente por aterros. Figura 4 Comparação das metas do PERSU I com as verificadas no ano projectado A recolha de todos estes dados é feita através do Sistema Integrado de Registo Electrónico de Resíduos (SIRER), onde as entidades operadoras da alta preenchem o Mapa Integrado de Registo de Resíduos (MIRR), enviando-o online para a APA. Este Sistema foi criado através do Decreto-Lei 178/2006 e visa monitorizar o destino dado aos resíduos de forma a acompanhar o cumprimento do PERSU II. Ao nível das Infra-estruturas existentes para a operação deste sector, o fraco investimento em centrais de valorização energética e orgânica e em centros de triagem justificam estes dados. Em Dezembro de 2008 existiam apenas 9 centrais de valorização orgânica em exploração, sendo que a construção de 12 novas está prevista e 4 já estavam a ser finalizadas. Quanto à valorização energética, existem duas incineradoras, uma na zona do Porto e outra na zona de Lisboa, exploradas pela Lipor e pela Valorsul respectivamente. Não estavam previstas quaisquer construções desse tipo naquela altura, como se pode verificar através do quadro 2. O grande problema não se prende com a capacidade instalada mas sim com o facto de não haver livretrânsito de resíduos entre entidades exploradoras para que um equipamento possa ser utilizado por outras entidades. Assim, o grande inibidor da pequena evolução no sentido de uma maior 13

25 valorização é a fraca distribuição destes equipamentos pelo país e não a sua capacidade instalada total. Quadro 2 Equipamentos existentes e em construção em Portugal Infra-estrutura Previstos Obra Exploração Total Equipamentos de Recolha Indiferenciada Aterro Valorização Orgânica Valorização Energética Estações de Transferência Equipamentos de Recolha Selectiva Estações de Triagem Ecocentros Ecopontos N/A N/A Relativamente ao sector de recicláveis, o principal factor do fraco crescimento não reside na alta onde existem 27 centros de triagem e com a previsão da construção de um novo em Mirandela, nem na quantidade de habitantes por Ecoponto existentes, que ascende em média de Portugal Continental aos 301 utilizando um total de Ecopontos em exploração. Este número muito inferior aos 500 previstos no PERSU II poderia sofrer melhorias principalmente caso a adesão à reciclagem por parte dos utilizadores crescesse conforme o objectivado, mas a verdadeira causa dos fracos níveis de reciclagem é um elevado défice nessa adesão Organização do sector em baixa Apoiando-se no sistema de empresas plurimunicipais para deposição dos RSU, as entidades responsáveis pela recolha são aquelas que têm em geral maior exposição pública. O sector de baixa considera-se toda a parcela do sistema que se prende com a recolha dos resíduos indiferenciadamente ou selectivamente e a sua deposição nas empresas que actuam em alta. Esta deposição pode ser efectuada ou directamente nos aterros, num estação de transferência, em centros de triagem, em centros de valorização orgânica ou energética ou, no caso da recolha selectiva, directamente nos retomadores. A organização do sector no sentido dos operadores existentes complica-se bastante, não só devido à actual falta de regulação estrutural como também devido à quantidade de municípios existentes e consequente variabilidade geográfica e demográfica. Existem neste momento seis tipos de entidades que efectuam a recolha dos indiferenciados nos municípios. São eles os Serviços Municipais, que são meramente divisões de Ambiente das Câmaras Municipais, Serviços Municipalizados que têm autonomia financeira e administrativa mas não jurídica das Câmaras 14

26 Municipais, Empresas Municipais, ou seja, empresas independentes mas de capitais maioritariamente ou totalmente municipais, Associações de Municípios, Empresas Intermunicipais e Concessionárias Multimunicipais. Marginalmente existe um sistema de Concessionária Municipal, tal como na alta, para o contrato de concessão com a FOCSA no Nordeste Transmontano. Os municípios da Terra Quente Transmontana alargam o contrato de concessão à baixa, deixando a Resíduos do Nordeste, EIM directamente tratar da recolha nos restantes municípios. Só o concelho de Freixo-de-Espada-à-Cinta mantém o serviço de baixa centralizado na própria câmara municipal. A diferença que existe entre as Concessões Municipais e as Multimunicipais prende-se com o facto de as concessões terem sido dadas pelas próprias câmaras ou pela Associação de Municípios que as une e terem sido dadas pelo Estado respectivamente. Outra grande diferença é que as concessões multimunicipais são atribuídas directamente pelo estado, enquanto as Concessões Municipais obrigam à realização de um concurso público. A maior parte da recolha de RSU no país está a cargo das Câmaras Municipais através dos Serviços Municipais. Em termos de população abrangida, 76% da população vê os seus resíduos indiferenciados serem recolhidos pela Câmara Municipal, 5% tem este serviço assegurado pelos serviços municipalizados e os restantes habitantes de Portugal Continental recaem sobre as Empresas (público-privadas ou não). Destas empresas, existem apenas duas Concessionárias Multimunicipais, a ERSUC e a RESAT que juntam sob o mesmo contrato de concessão às suas responsabilidades em alta a recolha de RSU. A ERSUC contudo não o faz em todos os municípios em que actua em alta, efectuando a recolha de indiferenciados apenas em Mira, Montemor-o-Velho, Alvaiázere e Estarreja. Da mesma forma, a Resíduos do Nordeste como Empresa Intermunicipal também recolhe os RSU na área de responsabilidade do sector em alta (concessionada à FOCSA), excepto nos municípios pertencentes à Associação de Municípios do Douro Superior, que por sua vez juntamente com a AM do Vale do Ave constituem as únicas duas Associações de Municípios que efectuam a recolha indiferenciada nos seus municípios. A outra Empresa Intermunicipal é a ECOBEIRÃO que dos municípios pertencentes à AM do Planalto Beirão só não recolhe os indiferenciados em Viseu e em Mangualde. Quanto às Empresas Municipais, sumarizadas no quadro 3, estas poderão ser separadas em dois tipos: as compostas por capitais totalmente públicos ou aquelas com uma contribuição privada. Em qualquer dos casos, o controlo capitalista é sempre da Câmara Municipal onde actua. A criação destas empresas requer a aprovação de várias entidades. No caso de Alcácer do Sal, o tribunal de contas não aprovou a recolha de indiferenciados por parte da EMSUAS, empresa detida a 100% pela Câmara. Desta forma continua a ser a CM de Alcácer do Sal a recolher os indiferenciados, recolhendo a AMBILITAL os recicláveis e tendo a EMSUAS responsabilidades só ao nível da 15

27 limpeza urbana e manutenção de edifícios. É contudo o objectivo, torná-la responsável pela recolha de RSU na zona de Alcácer do Sal. Quadro 3 Empresas municipais públicas ou público-privadas em Portugal Continental Entidade Município Estrutura Accionista AGERE Braga Câmara Municipal 51%, Geswater, SGPS 49% Águas da Covilhã Covilhã Câmara Municipal 51%, AGS e Hidurbe 49% EMAC Cascais C.M. Cascais EMARP Portimão C.M. Portimão EPMAR Vieira do Minho C.M. Vieira do Minho Esposende Ambiente Esposende C.M. Esposende FAGAR Faro Câmara Municipal 51%, AGS 33, Hidurbe 16% HPEM Sintra C.M. Sintra INOVA Cantanhede C.M. Cantanhede MAIAMBIENTE Maia C.M. Maia Câmara Municipal 51%, AGS 37%, Hidurbe Tavira Verde Tavira 12% TROFÁGUAS Trofa C.M. Trofa A forma como estas entidades operam segue um percurso simplificado. A recolha é efectuada por camiões que organizados por turnos e percursos percorrem todos os contentores do município com uma frequência que depende da capacidade dos contentores e da produção por parte dos utentes. Anexamente existe em grande parte dos municípios um serviço de recolha porta-a-porta nas zonas mais densamente populadas, evitando assim a colocação de demasiados contentores numa via pública já de si congestionada. Os camiões seguem então para o seu local de deposição já pertencendo à entidade do mercado secundário que poderá ser uma estação de transferência (existente caso compense economicamente a construção da mesma) ou directamente nos centros de triagem, aterros ou centros de valorização. A partir daqui os RSU são da responsabilidade da alta. Os resíduos indiferenciados por não poderem ser reaproveitados excepto para a sua incineração têm um valor económico negativo. A sua deposição em aterro tem custos não só de operação, como também de investimento imobiliário e até sociais. O destino a dar aos RSU passa assim de um problema logístico na alta para um problema económico na baixa. Isto significa que administrativamente a única interface que existe entre as entidades em baixa e as entidades em alta é um contrato de compra e venda de RSU acordado entre as duas entidades, que segue um tarifário também contratado. Neste caso o comprador é a entidade de recolha, pois estará pagar pelo serviço de deposição prestado pela entidade de tratamento. 16

28 O mercado primário inclui a recolha selectiva que em vários casos é gerida pelas mesmas entidades que efectuam a recolha indiferenciada. Por sua vez, por estar intimamente ligada com a triagem e consequentemente com os equipamentos utilizados pelas concessionárias multimunicipais é feita na vasta maioria do território pelas entidades que operam em alta. Desta forma poupa-se uma etapa no processo administrativo, não sendo necessária a etapa de venda dos recicláveis. A mesma entidade que está responsável por posteriormente revender os recicláveis ao mercado terciário também efectua a recolha dos mesmos. No caso de serem empresas separadas a fazê-lo, o sentido do contrato compra e venda é inverso ao dos RSU. Neste caso, por haver interesse económico nos recicláveis e reutilizáveis, a compra é feita pela entidade de mercado secundário que os irá revender já organizados por fileiras aos operadores do mercado terciário. A limpeza dos Ecopontos contudo pouco ou nada tem a ver com a alta, sendo a entidade que usualmente trata da limpeza dos contentores de indiferenciados em grande parte do país a responsável por isso. Este gesto reflecte-se num abaixamento do preço a final a pagar pela deposição dos indiferenciados. Em qualquer um dos sistemas acima descritos em 42% de todos os serviços de recolha selectiva e indiferenciada são subcontratadas empresas especializadas na recolha para efectuar este serviço. Isto não retira a responsabilidade social de efectuar o serviço com qualidade e eficácia às entidades apontadas pelas câmaras como responsáveis (incluindo as próprias câmaras). É também importante referir que isto não se trata de um contrato de concessão mas sim de um contrato de prestação de serviços, ou seja, a recolha que é efectuada pelas empresas contratadas não assume nenhum carácter de direito de exploração, responsabilidade social ou obrigação para com os utentes. A tarefa das empresas é efectuarem um serviço que a entidade responsável pagará. Existem 21 empresas prestadoras de serviços agrupadas muitas vezes em consórcios ou contendo entre si empresas que pertencem umas às outras como é o caso da maior, a SUMA, que é dona da SERURB, STL e NOVAFLEX. Outros operadores de carácter importante no mercado são a CESPA, ECOAMBIENTE, DIAS VERDES e RUMOFLEX, restando apenas 13% do mercado de prestação de serviços atribuído a empresas de menor escala. O mercado para estas empresas é de dimensões preponderantes e lucrativo, tendo os contratos de prestação de serviço durações muito curtas que podem ir de 1 a 7 anos. Sendo contratos curtos e em certos casos muito abrangentes em termos populacionais, os valores contratados podem ser muito altos. As empresas prestadoras de serviços terão assim uma grande experiência, permitindolhes serem muito eficientes. Contratando diversos concelhos, a sua facturação anual pode ascender aos vários milhões de euros anuais, abrangendo mais de 2 milhões de habitantes. 17

29 Regulação do sector de RSU A gestão de Resíduos Sólidos Urbanos faz parte dos Serviços de Interesse Económico Geral (SIEG) (IRAR, 2004). Por não haver hipótese de criar aqui um mercado liberalizado ou mesmo por ser essencial que estes serviços sejam desempenhados, constituem monopólios naturais. Tratando-se de um monopólio natural, a regulação do sector é determinante na garantia de condições aceitáveis para os utilizadores, para o estado (principal investidor) e para o ambiente pois caso contrário os incentivos a uma melhoria na gestão, ambiente ou qualidade do serviço seriam nulos. Ademais, com a construção dos aterros sanitários, das centrais de incineração e outros equipamentos pagos com dinheiros estatais e com a concessão destes mesmos (aprovada pelo Decreto-Lei nº 379/93), a regulação torna-se no único controlo directo do estado sobre o seu investimento. Foi também neste sentido que em 1995 se criou a Comissão de Acompanhamento das Concessões (somente dos sistemas multimunicipais) que emitia pareceres sobre os planos de investimento e tarifários a praticar pelas mesmas. Mais tarde alargou-se o âmbito da regulação não só no sentido das reguladas (adicionou-se as concessões municipais à lista de entidades observadas) como no sentido da regulação em si, que passou a contar também com um processo de benchmarking. A entidade que ficaria encarregue deste alargamento era o Observatório Nacional dos Sistemas Multimunicipais e Municipais que nunca existiu, prevendo-se na altura para breve a criação de um novo sistema. Com a introdução do Decreto-Lei nº 230/97 criou-se o Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR) que viu os seus estatutos serem aprovados em 1998 sendo posteriormente alterados através do Decreto-Lei nº 151/2002. Neste momento é uma entidade que se assume como pessoa colectiva de direito público e que apesar de ter património e gestão financeira próprios, vê o Conselho Directivo ser aprovado em Conselho de Ministros. Isto demonstra também o facto de estar sob a tutela do Ministério do Ambiente, não querendo com isto dizer que o próprio IRAR não tenha a capacidade de emitir instruções vinculativas (Decreto-Lei nº 362/98). Os seus poderes sancionatórios e punitivos são, contudo, reduzidos, optando assim por uma regulação passiva que no entanto tem tido muito efeito. O IRAR começou a operar em 2000 mas só a partir de 2002, com a aprovação dos seus actuais estatutos, foi possível dar início ao processo de regulação. No segmento em alta da gestão de resíduos sólidos urbanos, o IRAR assume um papel preponderante, dando directamente parecer sobre as tarifas das concessões multimunicipais. Quanto à modus operandi em si o IRAR utiliza uma regulação do tipo sunshine que consiste na apresentação dos resultados publicamente, causando um sentimento de quase vergonha na gestão das empresas quando certos resultados estão abaixo dos padrões expectáveis. É claro que pressões políticas e sociais também têm um peso importante na vontade de melhoria, apesar de não existirem ordens directas de desses grupos. 18

30 Estes resultados são medidos através de 20 indicadores de desempenho que reúnem em si uma avaliação extensa da eficiência energética e económica, da qualidade de serviço e da sustentabilidade ambiental e económico-financeira. As concessionárias são obrigadas a prestar os dados ao IRAR através das variáveis necessárias para o cálculo destes indicadores, que posteriormente são publicados no seu relatório anual. A representação dos resultados é, em si, um dos factores determinantes para a eficácia deste sistema: Dependendo do grau de cumprimento dos objectivos, é atribuída uma bola verde, amarela ou vermelha ao serviço da concessionária. Esta representação é clara, concisa e directa, criando imediatamente uma situação de desconforto pelo facto de ser tornado publica uma má prestação das equipas de gestão. Torna-se assim um objectivo melhorar os resultados naquele indicador, melhorando assim também o output para os utilizadores da entidade. No sentido da defesa dos interesses dos utilizadores, a qualidade de serviço e a acessibilidade dos utilizadores são os dois parâmetros a analisar. Nesse sentido os 4 indicadores medem a abrangência do serviço e a qualidade do serviço em si (como sendo a resposta a reclamações escritas). Quanto à sustentabilidade da entidade gestora, esta é medida primeiramente do ponto de vista da infra-estrutura existente, avaliando a quantidade de resíduos recolhidos por tipo e contrapondo-os com a capacidade de encaixe nos aterros. Em segundo lugar mede-se a sustentabilidade economico-financeira através de rácios usuais de gestão no balanço anual ou no sentido operacional, como é o caso do indicador Rácio de cobertura de custos operacionais, que mede qual a percentagem da cobertura dos gastos operacionais através das tarifas aplicadas aos utentes. As outras três medidas de sustentabilidade recaem sobre a visão operacional da empresa, mais precisamente as avarias que acontecem, a caracterização dos resíduos e os recursos humanos que dela fazem parte. Uma última medida é a sustentabilidade ambiental, que mede o respeito que a empresa tem pelo ambiente em todas as vertentes: ar, água e terra. Estas medidas compreendem entre outras a análise aos lixiviados, a qualidade das emissões aéreas e os gastos energéticos totais (incluindo camiões). 19

31 Figura 5 Avaliação do IRAR para uma concessionária multimunicipal Fonte: (IRAR, 2009) O IRAR actua ainda como regulador no sentido da organização estrutural do sector, procurando horizontalmente manter uma quantidade aceitável de entidades por área geográfica e mercado e fomentando verticalmente as sinergias que se podem encontrar em operadores que se alinham na cadeia de recolha, tratamento e deposição. Em 2004 publicou o primeiro Relatório Anual do Sector de Águas e Resíduos em Portugal (RASARP) onde publicou os resultados das suas medições. A representação dos resultados em si é feita de duas formas: a primeira representação é por indicador, incluindo uma explicação breve do indicador, os resultados de todas as reguladas concentrados em gráficos de barras e a definição (e sua justificação) dos intervalos correspondentes à bola verde, amarela ou vermelha, apresentada na figura 5. A segunda representação é por entidade, onde são sintetizados todos os indicadores, seus valores de referência, resultados e bolas coloridas de avaliação após uma curta apresentação da empresa, área de exploração e equipamentos em actividade. Com a entrada do novo Decreto-Lei nº 207/2006 é proposta a alteração de nome do IRAR para Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR). Esta alteração dará entrada assim que for aprovado o novo diploma orgânico do IRAR que lhe dará maior autoridade principalmente na regulação do sector em baixa. Até este ser aprovado os poderes regulatórios do IRAR são muito limitados pelo facto de o seu estatuto não lhe dar poder sobre a gestão das 20

32 Câmaras Municipais, Serviços Municipalizados ou outras entidades públicas. Todos os sistemas que não se tratem de uma concessão não estão neste momento abrangidos pela regulação do IRAR. Isto significa a quase totalidade do território português, sendo que somente 15 concelhos estão ao abrigo deste sistema. Contudo, estas 15 entidades coincidem com aquelas que operam em alta sendo por essa razão já reguladas. Com os estatutos actuais não foi assim ainda publicado, nenhum relatório de avaliação ou comparação por parte do IRAR. Este relatório já está no entanto em processo de criação, estando os Indicadores de Desempenho a serem neste momento definidos segundo os mesmos parâmetros que aqueles utilizados na alta. Existe já uma proposta publicada pelo IRAR para os primeiros 7 Indicadores a avaliar, com valores de referência já investigados, visíveis no quadro 4. Apenas 4 empresas responderam com a informação necessária. Quadro 4 Indicadores de desempenho desenvolvidos pelo IRAR para a baixa Indicador de Desempenho Cobertura do Serviço (%) 100% Preço médio do serviço ( /t) Custos Operacionais unitários ( /t) Valor de referência Mínimo que permita atingir a qualidade de serviço expectável Mínimo que permita atingir a qualidade de serviço expectável Reciclagem (%) Valor indicado pela Objectivação da APA para Avarias em Equipamento Pesado (nº/1000t) Recursos Humanos (nº/1000t) Utilização de Recursos energéticos (l/t) avarias/1000t*ano 2.5 empregados/1000t*ano 6.0 l/t O maior peso do problema da avaliação do sector em baixa não está contudo na definição dos Indicadores de Desempenho nem nos estatutos do IRAR. Ao contrário de algumas Empresas Municipais (principalmente aquelas com capitais privados) que já forneceram os Indicadores requeridos pelo IRAR para o seu estudo, as câmaras municipais e os serviços municipalizados não estão ainda organizados de forma a poderem fornecer estes dados. Em certos casos estes dados nem sequer existem pois não são sequer registados. No caso dos indicadores financeiros não terá de existir uma medida de activo, passivo ou capitais próprios se a entidade de recolha se tratar simplesmente de um departamento da câmara municipal ou dos serviços municipalizados que apresentam as suas contas conjuntas. Quanto aos indicadores de sustentabilidade ambiental ou qualidade do serviço, é possível que não existam registos de quantos litros de gasóleo são gastos por percurso ou que não exista sequer uma frequência fixa para a lavagem dos contentores, sendo a decisão tomada in loco por avaliação do trabalhador do seu estado de salubridade. Desta forma é também através da regulação que se dará início a uma nova reorganização do sector, não só por em certos casos se poder descobrir que a gestão da recolha de RSU, por parte 21

33 das Câmaras ou Serviços municipalizados, é insustentável como directamente através da regulação de carácter estrutural que IRAR assume Tarifação A tarifação em alta é neste momento regulada pelo IRAR. O valor de referência apontado pelo IRAR deve corresponder ao custo mínimo possível para o utilizador que permita o integral cumprimento dos objectivos de qualidade de serviço (valor de custo-eficácia) numa perspectiva de longo prazo (IRAR, 2009). Sendo impossível avaliar convenientemente o cumprimento desta noção, o IRAR organizou para o RASARP de 2007 os preços médios por percentis, não atribuindo classificação às entidades reguladas como o faz para os restantes indicadores. Este aspecto é no sentido da regulação de tarifas pouco importante, pois quanto às concessões multimunicipais o IRAR tem o poder de interferir na definição das tarifas anuais. Desta forma, a definição das tarifas é feita mediante uma proposta da concessionária ao Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), previamente discutida com o IRAR. Nesta discussão, o valor resultante baseia-se nos custos operacionais estimados, nos investimentos propostos para o ano em questão, e na remuneração esperada pelos accionistas aquando da criação do contrato de concessão, tal como preconizado no Decreto-Lei nº 147/95 de 21 de Junho. Isto significa que os resultados líquidos deverão ser sempre positivos e supondo uma remuneração pré-contratada para os accionistas da entidade concessionária exploradora. Este é já um passo importante para a total autonomia financeira do sistema, seguindo um princípio do consumidor pagador, retirando a entrada de dinheiro público pelo menos nas concessionárias multimunicipais. Para as duas concessionárias municipais (FOCSA e ZAGOPE) as tarifas aplicadas constam no contrato de concessão bem como as suas actualizações, sendo assim negociadas com o concedente, não tendo o IRAR qualquer influência. Em baixa o sistema assume um carácter bastante mais complexo pela dificuldade de avaliar quem é o consumidor quando a recolha não é efectuada porta-a-porta. Assim, na maior parte dos casos abrangendo 8.4 milhões de habitantes a tarifa de resíduos sólidos vem indexada à factura de saneamento ou abastecimento de água mesmo que a entidade responsável não seja a mesma, como é o caso da HPEM, EM de Sintra que efectua a recolha de RSU e os SMAS Sintra que abastecem o município de água e efectuam o seu saneamento. A factura é apresentada como um serviço integrado, onde a parcela de Resíduos Sólidos é usualmente composta por uma parte fixa cujo valor depende da disponibilidade ou não e do facto de o utilizador ser doméstico ou não doméstico e um parte variável que é usualmente uma percentagem do preço total pago pelo consumo de água ou o equivalente em escalão e unidades por escalão ao consumo de água (com 22

34 um preçário aplicado separadamente aos RSU). Na figura 6 demonstra-se o exemplo de uma factura deste tipo. Isto significa que não existindo qualquer forma de saber qual a capitação de resíduos que uma determinada habitação deposita nos contentores, se assume que esta seja proporcional ao seu consumo de água, não havendo qualquer estudo que demonstre que esta é uma hipótese acertada. Figura 6 Factura tipo dos SMAS de Loures No caso da remoção porta-a-porta, seria possível medir a quantidade recolhida por morada. Contudo, este seria um processo moroso, dificultando o trabalho dos cantoneiros de recolha e além do mais desrespeitante de uma equidade socioeconómica essencial neste tipo de serviços. A forma como se poderá executar a política do utilizador - pagador tem sido discutida em vários congressos da OCDE também ao nível da recolha de resíduos. Não só no sentido de avaliar com mais exactidão a quantidade de resíduos que cada habitação produz, mas também no sentido de responsabilizar o utente dos custos ambientais que existem no enchimento do aterro. Esta dúvida aplica-se no entanto com mais importância nos países onde nem sequer existe um sistema de indexação dos resíduos à factura da água e onde a recolha de RSU é paga juntamente com o imposto municipal ou outro imposto mais direccionado sem qualquer distinção de qual habitação é responsável por qual quantidade. O sistema que neste momento vigora na grande parte do território nacional, apesar de injusto no sentido de não determinar ao certo qual a quantidade correcta que cada habitação depôs, aponta no mínimo para um zonamento cada vez mais detalhado dos consumos. Além disso, sendo que as tarifas da alta já são determinadas de forma a haver resultados líquidos positivos da utilização dos aterros, basta que o mesmo seja feito na baixa para que o princípio do utilizador pagador seja quase totalmente e individualmente aplicado em Portugal. 23

35 Como se verifica na figura 7, além do sistema indexado às águas, o resto do território nacional usa dois sistemas diferentes: ou não é aplicado qualquer tarifário, vindo no final a ser cobrado muito indirectamente pelos impostos municipais e em certos casos até centrais, ou o valor é indexado a outras variáveis que não a água ou saneamento. Neste último caso utiliza-se em 31 municípios como justificação para um aumento ou diminuição da factura de RSU as características rurais ou urbanas do local servido, a frequência de remoção ou o sistema de remoção da área de habitação (IRAR, 2009). Uma forma que já está a ser estudada de medir os consumos pessoais é através dos próprios Ecopontos ou Ecocentros. Cada utilizador terá a sua própria identificação e ao depositar os resíduos estes serão pesados e associados à sua conta. Assim saber-se-á quanto é que cada habitante depositou. O único problema grave deste método, que é também uma das razões de ainda não ter sido implementado por exemplo em Portimão, é o facto de requerer o cumprimento ordeiro do depósito de resíduos por parte dos utilizadores. Existe o perigo de os utilizadores deixarem os resíduos na rua para que não lhes seja imputada nenhuma quantidade de resíduos depositada, ficando assim só com a parcela fixa a pagar. Apesar de na grande parte do território haver um pagamento dos serviços de baixa indexado a factores que experimentam medir cada vez mais fielmente a capitação, existe ainda um grande défice tarifário neste serviço de remoção de RSU. 70% dos custos totais continuam a ser suportados pelas autarquias, sendo necessário canalizar verbas de outros departamentos muitas vezes obtidas através de eventos pontuais (como licenças de utilização de espaço público) para cobrir este custo fixo e crescente de remoção de RSU (IRAR, 2009). Figura 7 Distribuição do modo de tarifação por utilizador em Portugal. Fonte: (IRAR, 2009) Esta situação é a longo prazo insustentável, levando ao endividamento das câmaras municipais devido a custos fixos. A tendência é assim um aumento significativo das tarifas que inevitavelmente terá de ser feita através de uma sensibilização da população e de uma coragem e vontade política que até ao momento não existiu. 24

36 As diferenças no território, nos sistemas tarifários e na demografia em cada concelho levam assim a uma enorme disparidade de tarifários entre as várias autarquias e empresas. Os custos anuais variam entre os cerca de 200 e a total isenção, distribuindo-se como demonstrado na figura 8. Isto causa uma enorme disparidade social em Portugal sendo que como Serviços de Interesse Económico Geral, com uma caracterização de monopólio é essencial que haja justiça tarifária e equilíbrio na qualidade de serviço. Figura 8 Distribuição das tarifas nos utilizadores por município. Fonte: (CESUR, 2007) É nesse sentido que se irá seguir, pois tal como são determinados pelo IRAR os tarifários para as concessionárias, com a aprovação dos seus novos estatutos os seus poderes regulatórios poderão também regular os tarifários em baixa, atribuindo, mesmo que através de um aumento progressivo e moroso das tarifas, os custos de remoção dos RSU nos concelhos e deposição em alta aos habitantes desse concelho. Assim, o IRAR fará aprovar o projecto de regulamento tarifário que se encontra em fase de conclusão, cujo âmbito será alargado a todos os serviços de gestão de resíduos ao invés de somente as concessionárias. Com isto, seguir-se-á o princípio de recuperação de custos semelhante à proposta para as águas através da Lei nº 58/2005 de 29 de Dezembro. Nesta, as directrizes a adoptar prendem-se com o assegurar tendencialmente e em prazo razoável a recuperação do investimento inicial, investimentos posteriores, manutenção e renovação de equipamentos. Aos investimentos juntam-se os custos de operação e pagamento da taxa de recursos hídricos, assegurando a eficácia dos serviços num quadro de eficiência de utilização dos recursos necessários ( ), deixando ainda uma margem de lucro para garantir uma adequada remuneração dos capitais próprios da concessionária. No seu documento o IRAR acrescenta custos de financiamento e os custos de tributação ou impostos. A este princípio descrito na Lei nº 58/2005 juntam-se outros dois aplicáveis aos resíduos sólidos: Princípio da prevenção e redução da produção através das tarifas, que fomenta de uma forma geral o decréscimo da deposição dos indiferenciados através de uma menor produção e uma maior 25

37 separação e o Princípio da transparência, que requer uma justificação clara da definição do valor da tarifa. A forma apresentada pelo tarifário em si estará regulamentada de acordo com aquilo que é já praticado em grande parte dos concelhos nacionais, ou seja, terá uma componente fixa dependente do facto de o utilizador ser doméstico ou não doméstico e uma componente variável dependente da quantidade consumida. Quanto à forma de implementar este novo regulamento, o IRAR, que na altura já se denominará ERSAR, irá emitir recomendações e pareceres não vinculativos, obrigando, contudo, as entidades a aprovar os seus tarifários segundo o novo regime. Este novo regulamento permitirá uma uniformização gradual dos tarifários, uma cobertura total dos custos por parte dos tarifários, fornecendo autonomia financeira ao sistema ao sobrepor-se a receios políticos em efectuar aumentos dos tarifários através das câmaras, criando interesses económicos superiores no sector e consequentemente fomentando a criação de cada vez mais empresas independentes e uma entrada cada vez mais preponderante de capitais privados no sistema Participação de capitais privados As parcerias público-privadas, como definidas no Decreto-Lei nº 86/2003 de 26 de Abril posteriormente revisto e alterado pelo Decreto-Lei nº 141/2006, consistem num contrato entre o Estado ou qualquer empresa pública de capitais públicos e uma empresa privada para fins de concessões diversas. Estando o sector dos resíduos integrado nesta definição, é importante admitir que a entrada de capitais privados é possível e bem-vinda. Como é comprovado também no sector, o investimento inicial será maioritariamente público ficando a exploração e financiamento das restantes actividades a cargo do parceiro privado. A responsabilidade do cumprimento do serviço público mantém-se, todavia, no lado público. No quadro 5 apresentam-se os actuais modelos de gestão existentes em Portugal para entidades onde a titularidade é estatal. Quadro 5 - Modelos de gestão utilizados em sistemas de titularidade estatal Modelo Entidade Gestora Tipo de Parceria Gestão Directa Delegação Concessão Fonte: (IRAR, 2009) Estado (não existe actualmente qualquer caso) Empresa pública (existe apenas o caso da EPAL nas águas) Entidade Concessionária multimunicipal Sem Parceria Sem Parceria Parceria Público-Pública (Estado e municípios), podendo evoluir para público-privada (Estado, municípios e entidades privadas) 26

38 Segundo o Decreto-Lei nº 372/93 o acesso à recolha e tratamento de resíduos sólidos é vedado a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza, tratando-se desta afirmação tanto para sistemas multimunicipais. Assim, o único acesso possível à exploração destes serviços públicos será através do contrato de concessão assinado por uma entidade pública com uma empresa cujos capitais, apesar de poderem ter uma participação privada, deverão ser maioritariamente públicos. Já nos sistemas municipais, é permitida a concessão a empresas totalmente privadas. Ambos os casos previstos neste Decreto-Lei podem ser observados no mercado português através das concessionárias multimunicipais cujo accionista maioritário é a empresa pública EGF e através das duas concessionárias municipais, a FOCSA e a ZAGOPE pertencentes na sua totalidade a empresas privadas espanholas e brasileiras respectivamente. Neste caso, sendo que estas exploram mais do que um município cada uma, o Decreto-Lei nº 147/95 obriga-as a separarem-se por sistemas independentes com contabilidade própria e autónoma, por forma a permitir um controlo efectivo da sua gestão. Ainda ao abrigo do Decreto- Lei nº 147/95, qualquer funcionário das autarquias locais poderá vir a desempenhar funções numa dessas empresas concessionárias ou parcerias público-privadas. Tal como no quadro 5, apresentam-se no quadro 6 os modelos de gestão utilizados em sistemas de titularidade municipal ou intermunicipal. Quadro 6 Modelos de gestão de sistemas de titularidade municipal ou intermunicipal Modelo Entidade Gestora Tipo de Parceria Gestão directa Delegação Serviços Municipais Serviços municipalizados Associação de municípios Empresa municipal, intermunicipal ou metropolitana constituída nos termos da lei comercial Entidades empresariais locais (municipais, intermunicipais ou metropolitanas) Junta de freguesia e associação de utilizadores Sem Parceria Sem Parceria Parceria público-pública (vários municípios) Sem parceria ou com parceria públicopública ou público privada (municípios e entidades privadas) Sem parceria ou com parceria públicopública Parceria público-pública (município e junta de freguesia ou associação de utilizadores) Concessão Entidade concessionária municipal Parceria público-privada Fonte: (IRAR, 2009) O Decreto-Lei nº 379/93 de 5 de Novembro vem sumarizar o regime legal das concessões e estrutura do mercado de resíduos sólidos, estabelecendo as bases para os contratos de concessão. Baseando-se nos princípios da prossecução do interesse público, do carácter integrado dos sistemas, da eficiência e da prevalência da gestão empresarial, estabelece entre outras, as regras de pertença dos equipamentos utilizados e de responsabilidades sociais afectas à exploração. Desta forma, define a titularidade dos equipamentos como sendo das concessionárias até ao termo do contrato, voltando a propriedade, mesmo que investimentos ou 27

39 manutenções privadas tenham sido feitas, para o Estado ou Município (dependendo de se tratar de um sistema multimunicipal ou municipal). Como artigo mais relevante, o 10º obriga à realização de concurso público para qualquer concessão, deixando para trás qualquer perigo de conluio ou aproveitamento de negócio em detrimento de uma qualidade elevada e eficiente do serviço público Operadores e grandes números Em 2007 foram recolhidos no total toneladas de resíduos urbanos indiferenciados e recicláveis em Portugal. Per capita e já incluindo o crescimento da população revela-se na produção de 1,27 kg por dia por pessoa de resíduos produzidos, mantendo-se ao mesmo nível de 2006, apesar dos apelos e publicidade visíveis e também constantes no PERSU II à redução da produção na fonte. Estes dados são como referido reportados à APA através do SIRAPA, sistema do SIRER. No sentido da separação desta enorme quantidade de resíduos por tipo de deposição, toneladas foram encaminhadas para aterro. Este valor representa 64% de todos os resíduos recolhidos e compreende os resíduos directamente encaminhados para aterro e aqueles rejeitados das duas valorizações enviados directamente para aterro (compostagem e incineração). A quantidade efectivamente incinerada ascendeu às toneladas, correspondendo a 18% do total de resíduos. Esta é composta não só pelos resíduos recolhidos indiferenciadamente e encaminhados directamente para incineração como também aqueles que não sendo aproveitados para valorização orgânica após terem sido para lá encaminhados, são reaproveitados energeticamente. Quanto à valorização orgânica, esta foi inferior à energética, registando apenas 11% do total de Resíduos Urbanos produzidos, ou seja, cerca de toneladas. Este valor representa um enorme acréscimo relativamente aos 6.4% de 2006, principalmente devido à conclusão da construção de novas centrais de valorização orgânica e da entrada em funcionamento do PERSU II que visa a diminuição da deposição em aterro de RUB. Em termos selectivos, recolheram-se apenas 8% do total de resíduos, contrastando com os 10.5% do ano anterior e correspondendo modestamente a toneladas. A grande inovação neste sector é os RUB, que podem ser valorizados organicamente. Em 2006, 9% de toda a recolha selectiva deveu-se a esta fileira. Nota-se que o acréscimo em valorização orgânica total é justificado pelo superior empenho das entidades em criar novas fileiras e novos incentivos a esta forma de tratar RSU. A recolha selectiva em si decresceu significativamente (quase 4%) relativamente a É importante que exista um avanço mas estas taxas de crescimento não 28

40 consolidadas e, por vezes negativas como se verificou em 2007, não são suficientes para em curto prazo corrigir a derrapagem nos objectivos a este nível que se deu no primeiro PERSU. Note-se que da recolha selectiva nem tudo é reciclado, sendo parte encaminhada para aterro e outra parte valorizada organicamente após passagem pelo centro de triagem. Em 2007, apenas 7% dos resíduos foram reciclados, tendo este número descido de 8% em Relativamente à caracterização física dos RSU depositados, estes variam pouco de ano para ano, sendo que os hábitos de consumo dos habitantes nacionais também não mudam drasticamente em curtos espaços de tempo. Em Portugal e em % de todos os resíduos depositados eram matéria orgânica. Esta pode na grande parte dos casos ser valorizada organicamente, verificando-se que o problema de não ser superior a parcela de valorização orgânica reside nos hábitos de deposição dos utilizadores ou na falta de equipamentos existentes para que esta parcela aumente. Da mesma forma se pode apontar para a parcela de papel que é reciclável na sua quase totalidade e por ano é deposta mais de duas vezes a quantidade de papel do que o total dos resíduos recolhidos selectivamente (APA, 2007). Quadro 7 - Caracterização física típica dos RSU Componente Matéria Orgânica Papel/ Cartão Plástico Vidro Têxteis Metal Madeira Finos Outros Total % 36% 24% 11% 6% 3% 2% 0% 12% 6% 100% Fonte: APA Online Observando o quadro 7 pode verificar-se que a quase totalidade dos resíduos pode ser reaproveitada tanto para valorização como para reciclagem, deixando uma ínfima parte para aterro. Quadro 8 - Resultados da Sociedade Ponto Verde (em toneladas de resíduos de embalagens) Ano/Material Vidro Papel/Cartão Plástico Metal Madeira Total Fonte: SPV Online,

41 A mentalidade de evolução no sentido da reciclagem dos portugueses é passível de se ver nos resultados da Sociedade Ponto Verde representados no quadro 8. Aqui nota-se uma clara tendência de crescimento consolidado ao longo dos últimos 10 anos da reciclagem de embalagens de vidro, cartão, plástico, metal e madeira. O crescimento é impressionante, sendo nos últimos dois anos (de 2006 para 2007 e de 2007 para 2008) de 25% e 15% respectivamente. Podemos a partir daqui deduzir que os consumidores têm compreendido as mensagens da Sociedade Ponto Verde e estão com uma tendência superior para reciclar as embalagens que utilizam. Contrapondo este facto, no final de 2008 haviam sido declaradas toneladas de embalagens e resíduos de embalagens, cerca de 7% mais que no ano de 2007, julgando pelos dados da figura 9. Isto quer dizer que os resultados positivos não se prendem só com os hábitos de deposição de RSU dos portugueses, mas também com os seus hábitos de consumo, aumentando o número de embalagens produzidas industrialmente. Figura 9 - Totais de embalagens declaradas pelos produtores. Fonte: SPV Online Com a entrada do PERSU II ou horizontes temporais e as metas ganharam novo fôlego neste sentido. São propostas três metas temporais tal como as próprias directivas comunitárias indicam (apesar de desfasadas no tempo): 2009, 2011 e Fazendo uma visão a longo prazo, torna-se interessante observar apenas as metas em 2016 num cenário moderado. Os Resíduos de Embalagens reciclados deverão aumentar substancialmente, atingindo os 55% a 80% já em 2011 com principal peso para o vidro e o cartão. Também os RUB deverão deixar de ser depositados em aterro, sendo a meta final em Janeiro de 2016 de valorizar organicamente 65%. Quanto à quantidade de RSU total, o objectivo representado graficamente na figura 10 é decrescer a variação de produção, chegando a 2016 com um decréscimo anual de 1%. Isto reflectir-se-á conjuntamente numa encaminhamento total para aterro em 2016 de apenas cerca de toneladas anuais num cenário moderado, representando 23% do total. Quanto à incineração ou valorização energética, os objectivos já foram cumpridos em 2006, fixando-se para 2016 igualmente em 21%. As novidades ocorrem principalmente na recolha selectiva de RUB que deverá ascender aos 9% do total de RSU e no crescimento significativo do Tratamento Mecânico e 30

42 Biológico, ou seja valorização orgânica de até 27% do total através da compostagem e da digestão anaeróbia. Figura 10 Cenário moderado previsto no PERSU II para o encaminhamento dos RSU. Fonte: (Pires et al., 2006) No final de 2007 as metas ainda estavam longe de serem alcançadas. Contudo, apesar de o PERSU II ter sido elaborado em 2006 e consequentemente com dados de 2005, este só entrou em vigor em Desta forma é neste momento que se começará a observar melhorias nos resultados e na caracterização dos encaminhamentos dos RSU, resultantes dos investimentos em equipamentos e em sensibilização dos utentes. É importante referir que todas as entidades participantes neste mercado têm não só o interesse como a responsabilidade de sensibilizar as populações para a separação dos seus resíduos e depósito em Ecopontos. Observando os sítios na internet das entidades de recolha ou gestão em alta, verifica-se que existe já uma grande preocupação em sensibilzar os utentes da necessidade de baixar os níveis de deposição em aterro. Também a apresentação pública dos Ecopontos assume um carácter cada vez mais apelativo e intuitivo para sua utilização, sendo por exemplo em boa parte do Algarve chamados de Ilhas Ecológicas. Também o investimento na sensibilização da população mais jovem é patente como se pode ver na figura 11, havendo actividades ou jogos interactivos que fomentam o cuidado ambiental também ao nível dos Resíduos Sólidos Urbanos. Figura 11 - Aplicação Interactiva para crianças da EMAC (EM. de Cascais) 31

43 3. ESTADO DA ARTE 3.1. Introdução A crescente preocupação dos serviços públicos em melhorar a eficiência dos dinheiros empregues levou a que em todo o Mundo sistemas de avaliação de desempenho fossem desenvolvidos. Em Portugal o SIADAP, agora em andamento, visa também segundo um sistema de avaliação de desempenho pôr em perspectiva qual a eficiência e eficácia dos serviços públicos incluindo os Ministérios, as Universidades, as Escolas ou, duma forma geral, todos os serviços estatais e todas as pessoas. Estas avaliações de carácter regulatório e controlador visam manter sob uma gestão descentralizada o cumprimento dos objectivos e articulação com os trabalhadores. No caso português, esta está a cargo do Conselho Coordenador da Avaliação de Serviços (CCAS). Paralelamente, nas empresas privadas surgiu e começou a ser prgressivamente implementado o Balanced Scorecard, desenvolvido nos Estados Unidos em Lá, cada vez mais empresas aderiram a esta metodologia de gestão estratégica, obtendo resultados muito positivos. Na Europa as empresas privadas começaram também a aderir e a implementar o BSC, conseguindo com este melhorar a sua eficiência geral. As próprias consultoras começaram a inclui-lo como ferramenta de trabalho, implementando-o crescentemente, como se verifica na figura 12. Utilização total Satisfação total Figura 12 Evolução da utilização do BSC e da satisfação dos clientes pela Consultora Bain Fonte: Bain & Co. Online Assim, após a criação do método por Robert S. Kaplan e David P. Norton (1992), vários artigos sobre a implementação deste método foram desenvolvidos, inclusive pelos próprios autores. Estes aproveitaram o sucesso obtido com a sua obra-prima, publicando pequenas melhorias no método e pormenorizando através de livros algumas componentes que tinham introduzido no seu artigo inicial. As próprias empresas que haviam implementado o método começaram também elas e disponibilizar informação, partilhando a sua experiência (Zaman, 2003). Com a crescente vontade de avaliar o desempenho nos serviços públicos no início do século XXI e com o Balanced Scorecard a mostrar-se uma metodologia com sucesso, vários autores incluindo os criadores decidiram cruzar os dois caminhos. A ideia surge em primeiro lugar para organizações 32

44 sem fins lucrativos e organizações governamentais (onde a componente financeira poderia ter menos significado e assim desequilibrar o próprio Scorecard), adaptando a metodologia de forma a dar mais peso aos utilizadores ou consumidores e menos peso ou lucro do ponto de vista financeiro (Niven, 2003). Nos Estados Unidos é extensa a literatura sobre a avaliação de desempenho nos serviços públicos baseada no BSC. Surge então a hipótese de aplicar a serviços públicos em Portugal, onde o Instituto Nacional de Administração (INA) tem um papel importante com seminários e cursos referentes a esta metodologia. O intuito é conseguir que os indicadores para o SIADAP sejam cumpridos através de uma metodologia interna, vindo o cumprimento dos objectivos previstos pelo SIADAP automaticamente do Balanced Scorecard (Simões Pinto, 2008) Objectivo dos estudos Na definição inicial do Balanced Scorecard como metodologia, os seus autores pretendiam a substituição das metodologias anteriores em detrimento desta única como ajuda à gestão estratégica de uma empresa. Significa isto que não seriam necessárias análises ABC ou métodos de Customer Relationship Management (CRM) para que esta ferramenta funcionasse. Este ponto de vista veio a ser alterado posteriormente por Robert S. Kaplan através do seu artigo Integrating Shareholder Value and Activity-Based Costing with the Balanced Scorecard (2001). Evoluiu-se então no sentido da harmonização das metodologias anteriormente utilizadas, aproveitando-as para medir uma das perspectivas individualmente (provado no caso da análise ABC com a perspectiva interna ou operacional do BSC). Esta evolução vertical dos objectivos dos estudos foi criada pelos próprios autores e também pelas consultoras e outros institutos que se dedicaram à propagação e desenvolvimento do Balanced Scorecard, como é o caso do Balanced Scorecard Institute, nos Estados Unidos. Mesmo na Europa existem dúvidas sobre o funcionamento da comunicação entre perspectivas, propondo algumas melhorias (Norreklit, 2000). No sentido horizontal, ou seja, na diversidade de aplicadores do BSC, a evolução também foi gradual. A própria metodologia foi desenvolvida através de um estudo aplicado a 12 empresas privadas. Nos Estados Unidos a adesão foi quase imediata para esse ramo. Em 1997 Kurtzman revela um estudo dizendo que 64% de todas as empresas inquiridas (dentro de um universo puramente norte-americano) estavam a experimentar algum tipo de método de avaliação de desempenho balanceada (Kurtzman, 1997). Em 2000, Walsh confirma (Counting for Local Experience) dizendo que 40 a 60 por cento das grandes empresas americanas o utilizam. Também na Austrália, 33% das empresas inquiridas num estudo bastante posterior (em 2003) tinham implementado o BSC (Zaman, 2003). Quer isto dizer que o Balanced Scorecard, como ideia revolucionária de avaliação de desempenho e ajuda à gestão estratégica que foi no início dos anos 90, veio modificar a forma de avaliação das empresas privadas. 33

45 Mas será que é assim tão revolucionária? O Balanced Scorecard assemelha-se na sua essência em grande escala ao Tableau de Bord, aplicado por empresas francesas desde há mais de cinquenta anos (Epstein & Manzoni, 1998). E não só, desde sempre existiu uma tentativa de balancear operações dentro de uma empresa. A grande questão aqui é que apesar de existirem várias metodologias aplicadas em empresas europeias, é das escolas americanas que saem os mais importantes estudos sobre gestão e assim existe um desfasamento inevitável. A aplicação na Europa também teve sucesso, sendo, contudo, menos pronunciada. Teemu Malmi (2001) esteve dois anos a pesquisar empresas em seminários e apresentações na Finlândia e apenas encontrou 27. O mesmo autor cita uma tese publicada dois anos antes dizendo que apenas 30% das empresas Finlandesas utilizavam qualquer tipo de método balanceado de avaliação de desempenho ou gestão estratégica (Pere, 1999). Também no resto da Escandinávia apenas 27% de 236 empresas inquiridas responderam afirmativamente à implementação do Balanced Scorecard (Kald & Nilsson, 2000). Estes estudos demonstram o intervalo temporal entre empresas americanas e empresas europeias na implementação da metodologia. Em Portugal o intervalo será ainda maior. Num estudo de 2000 apenas 14% das empresas tinha o BSC implementado e 7% estava a começar a implementar (Rodrigues & Sousa, 2001). Este estudo, composto pelas 200 maiores empresas portuguesas da altura das quais apenas 30% responderam, demonstra a pouca propagação do BSC em Portugal e daí o tardio começo da sua implementação no sector público. Em 2001 os autores voltaram a publicar um livro, desta vez numa retrospectiva das aplicações da sua criação. Neste sumarizam diversos casos de estudo aos quais tiveram acesso em três tipos diferentes de organizações: Empresas privadas, Agências governamentais e organizações sem fins lucrativos (Kaplan & Norton, 2001). Sumarizando os artigos editados desde a criação da metodologia, existem mais de mil artigos de investigação ou aplicação. Estes recaem principalmente sobre a aplicação a empresas privadas, onde se contavam em Junho de 2005 mais de 830 artigos listados sob a plataforma online ABI/Inform. Destes, mais de 800 comentam positivamente sobre a aplicação dos diversos Balanced Scorecard. À mesma data, apenas 47 falavam sobre agências governamentais ou organizações sem fins lucrativos (Yeung & Connell, 2006). Relativamente aos serviços públicos locais, não existem estudos criados no sentido de desenvolver novos métodos que sejam revolucionários na estruturação do problema. Aqueles existentes para as duas vertentes preconizadas são utilizados frequentemente nos serviços locais. A questão abordada é quem será no final o principal beneficiário? O utente ou - no caso de ser uma entidade com capitais privados - o accionista? 34

46 3.3. Técnicas adoptadas Diferentes objectos de aplicação justificam a distinção entre duas técnicas distintas em que o Balanced Scorecard é adoptado. Na disposição original (Kaplan & Norton, 1992) todas as perspectivas são postas num mesmo plano, podendo as perspectivas financeira e do cliente serem tidas como uma consequência do sucesso obtido nas outras. No entanto, com o desenvolver das aplicações, estes vêm a admitir cedo (Kaplan & Klein, 1995) que a perspectiva financeira é posta no topo. Afinal, a maior parte das empresas privadas têm como principal objectivo criar valor para os accionistas. Daqui desenvolvem-se as restantes perspectivas, organizadas por objectivos estratégicos, de forma a cumprirem com os objectivos delineados na perspectiva financeira. Esta constitui a primeira técnica adoptada para a implementação desta metodologia. É também a mais extensa pois é esta técnica, aquela que faz mais sentido para companhias privadas. A segunda técnica recai simplesmente numa alteração da ordem de importância alocada às perspectivas. Sendo natural que uma agência governamental ou uma organização sem fins lucrativos não tenha como principal objectivo o lucro, pode deixar de fazer sentido dar uma importância maior à perspectiva financeira. Neste caso é dado um maior ênfase em primeiro lugar à missão e à perspectiva do utente ou utilizador. Pode organizar-se por estas duas escolas a apresentação de um Balanced Scorecard, mas cada empresa ou cada organização terá de criar o seu à medida. Cada tipo de negócio terá os seus próprios desafios e cada empresa a sua própria estrutura e objectivo. Daí que as técnicas adoptadas sejam muitas e muito dispersas dentro e fora do universo do Balanced Scorecard. Ao identificarmos esta metodologia como aquela utilizada em qualquer empresa, devemos certificarnos que as perspectivas são sempre as mesmas quatro e que o principal objectivo destas é o de facilitar a comunicação entre elas. Exemplo desta característica mutante da técnica adoptada é a aplicação a empresas independentes detidas pelo estado ou municípios (Kalagnanam, 2004), onde são postas estas duas perspectivas no topo do Balanced Scorecard Aplicação no sector privado Na aplicação do Balanced Scorecard a empresas privadas, é possível encontrar estudos em todo o mundo. É claro que a principal aplicação e mais imediata se deu nos Estados Unidos, onde a metodologia foi criada. Os estudos mais importantes neste sentido foram editados pelos próprios autores que, apercebendo-se das várias fragilidades da sua criação penetraram por uma ajuda à sua aplicação, deixando para trás o carácter introdutório. 35

47 Na introdução do Balanced Scorecard os autores começam por expor as diversas perspectivas, sem qualquer tipo de forma de as orientar a não ser com a afirmação que elas estão interligadas e que o cerne da questão seria a boa comunicação entre elas (visível na figura 13) (Kaplan & Norton, 1992). A introdução à noção de gestão por objectivos e medidas nas quatro perspectivas é apresentada, mas é deixada de parte qualquer informação sobre indicadores de desempenho, relação prática entre as perspectivas e mapas estratégicos. Figura 13 Organização original do BSC prevendo objectivos e medidas interligadas. Fonte: (Kaplan & Norton, 1992) Daí que logo depois seja editado um novo artigo pelos autores com maiores esclarecimentos. É introduzida a noção de indicadores de desempenho e é organizada a ideia de estratégia decomposta em objectivos, indicadores e metas (Kaplan & Norton, 1993). Pouco tempo depois começam a surgir as primeiras implementações desta estratégia e Kaplan publica para os seus alunos um caso de estudo onde já se vislumbram alguns objectivos estratégicos mais precisos e uma melhor orientação das perspectivas (Kaplan & Klein, 1995). Aqui, ao invés de haver uma comunicação desorganizada entre as perspectivas, existe um esquema em pirâmide, cujo topo é ocupado pela perspectiva financeira, tratando-se de uma empresa privada com o objectivo de recolher lucros. A este esquema o autor referia-se na altura como Strategy Tree ou em português, árvore estratégica (figura 14). Após um último artigo que, por um lado, fecha a fase de criação e apresentação da metodologia e por outro sintetiza a ideia de utilizar o BSC não como um sistema de avaliação de desempenho mas sim como um sistema de gestão estratégica (Kaplan & Norton, 1996), os autores editam um 36

48 livro que compila toda a informação e introduz alguns casos de estudo de sucesso nas empresas privadas (Kaplan & Norton, 1996). Figura 14 Objectivos estratégicos do BSC para o banco químico. (Kaplan & Klein, 1995) Tal como os autores tentavam promover a sua metodologia através da apresentação de casos de estudo de sucesso, outros descobriam pequenas falhas no sistema ou introduziam novas ideias para serem desenvolvidas através desta metodologia inicial. As principais críticas são tecidas por Norreklit (2000) e dizem respeito à organização estratégica do Balanced Scorecard. O facto de este ser organizado de forma descendente pode levar à simples medição de desempenho ao invés de uma gestão estratégica interdepartamental. Desta forma propõe formular a estratégia ainda antes de criar o Balanced Scorecard específico à empresa. Do ponto de vista organizacional exige do Balanced Scorecard a orientação das medidas passo a passo para cada um dos intervenientes, afirmando que ( ) se assim não for o Balanced Scorecard não terá sucesso( ). Também Paul R. Niven (2002), que mais tarde vem a assumir uma grande preponderância ao propor o Balanced Scorecard para agências governamentais e organizações sem fins lucrativos, critica o facto de não ser introduzida nenhuma forma de comunicação entre as diferentes perspectivas. Omissões relativamente às linhas de orientação para a comunicação, tecnologia, mundo exterior e ambiente competitivo, remuneração e motivação dos trabalhadores são identificadas por diversos autores. Estas críticas podem ser organizadas em três tipos: Críticas conceituais, estruturais e de gestão (Attadia et al., 2003). Estas definem respectivamente o conceito de Balanced Scorecard, como metodologia apoiada nas escolas prescritivas de estratégia, a estrutura, no sentido de ser organizado por perspectivas e a forma como estas se balanceiam e a gestão, ou seja, as falhas na implementação por omissões de linhas de orientação ou por erros nas mesmas. 37

49 A resposta a estas críticas aparece, em grande escala, em 2001 com a introdução dos mapas estratégicos. Através destes os autores propõe uma arquitectura genérica para descrever uma estratégia. Quer isto dizer que fica especificada a corrente de informação e comunicação entre perspectivas, é trazida a estrutura e objectivos da empresa para dentro do Scorecard e são finalmente definidas medidas específicas dentro de cada perspectiva (Kaplan & Norton, 2001). Este estudo não retira, contudo, a importância ao guia de implementação de Niven (2002) que põe, de uma forma detalhada, todos os processos necessários para a integração de um Balanced Scorecard numa determinada empresa (quer isto dizer que especifica os intervenientes, as reuniões necessárias ou até os órgãos a criar para que o Balanced Scorecard tenha sucesso). Tal como Kaplan e Norton (2001), o autor também utiliza alguns exemplos e casos de estudo. Em 2006 este livro é revisto e é escrita uma segunda edição onde as principais diferenças se encontram, segundo o autor, ( ) num número de tópicos que ainda eram relativamente imaturos aquando da primeira impressão( ) (Niven, 2006). As publicações importantes que tratam do Balanced Scorecard terminam com um livro dos autores em 2004 sobre mapas estratégicos. O que em 1995 tinha sido definido no caso de estudo de Kaplan como árvore estratégica culmina neste estudo aprofundado de como criar mapas estratégicos, a sua importância e como os implementar. Neste livro, contudo, apesar de existirem vários casos de estudo (Royal Canadian Mounted Police ou o Ministério da Defesa Britânico), os resultados são apresentados duma forma qualitativa como melhorias significativas ou desempenho revolucionário, dando lugar a mais críticas por falta de praticabilidade na metodologia (Kaplan & Norton, 2004) Aplicação no sector público O sucesso da metodologia obtido na experiência com as empresas privadas levou à utilização do BSC também como uma ferramenta de exclusivamente avaliação de desempenho. Esta evolução alinhada com a crescente necessidade dos governos criarem os seus próprios sistemas de monitorização levou a que o BSC começasse também a ser aplicado em organismos públicos. A grande diferença reside, como referido, no objectivo final da existência da organização pública: satisfazer os interesses dos utilizadores (e não os dos accionistas) em primeiro lugar. Quer isto dizer, que enquanto qualquer empresa privada pretende satisfazer os clientes para incrementar as suas vendas, gerar mais lucros e consequentemente remunerar os accionistas, uma empresa pública ou qualquer organismo público terá como principal fim satisfazer os utilizadores, mesmo que para isso tenha de obter e injectar novos capitais a partir dos seus accionistas (o estado) com menor controlo. 38

50 Figura 15 Mapa estratégico proposta por Robert S. Kaplan no caso do banco químico. Fonte: (Kaplan & Klein,1995) Apercebendo-se disto, e como pioneiro tanto na execução como na consultoria ao Balanced Scorecard, Kaplan (1999) utiliza o seu acesso privilegiado a todos os casos de estudo para introduzir esta variante, chegando ao mapa estratégico da figura 15. Neste estudo, Kaplan usa o exemplo da cidade de Charlotte, no Estado da Carolina do Norte para, tal como havia feito em 1995 (Kaplan & Klein), introduzir uma nova árvore estratégica, desta vez com a perspectiva do cliente no topo. A ideia de mudar a árvore estratégica, pondo a perspectiva do cliente no topo pode parecer bastante óbvia, mas do ponto de vista da empresa acaba por não ser. O facto de se manter uma perspectiva financeira, não ao serviço do utente, mas como forma indirecta de prestar o serviço com qualidade ao mesmo implica que, de facto, existe um determinado balanceamento entre estas 4 perspectivas. Existe uma necessidade de gestão e de objectivação também na área financeira apesar de não haver obrigação de gerar lucro. Em 2001, aquando da introdução dos mapas estratégicos, diversos casos de estudo são demonstrados pelos autores, apesar de por esta altura já existirem inúmeras aplicações do Balanced Scorecard em Serviços públicos, principalmente nos Estados Unidos. A propagação destas aplicações ao resto do mundo foi, no entanto, mais lenta. Apenas em 2007 se regista o primeiro artigo que fala do Balanced Scorecard aplicado a empresas públicas em economias em vias de desenvolvimento (Beimann & Johnson, 2007). Aqui são introduzidas algumas empresas que fogem à noção de serviço público como o conhecemos hoje em Portugal, mas não deixam de ser detidas pelo estado e de terem objectivos divergentes da noção capitalista de uma empresa privada. 39

51 A evolução dos estudos na aplicação a empresas públicas seguiu um caminho muito parecido daquele seguido pelas empresas privadas, exceptuando os estudos de carácter mais crítico. Em 1999, Kaplan publica o artigo sobre a cidade de Charlotte, que mais tarde junta a outros no livro que edita em 2001 com Norton. Em 2003 por sua vez, Paul R. Niven edita o primeiro livro com linhas de orientação para a implementação ao sector das organizações sem fins lucrativos e agências governamentais. Devido a este livro, dada a clareza e unicidade com que é descrita a implementação da metodologia a este tipo de entidades, ao BSC aplicado a organizações sem fins lucrativos e agências governamentais é frequentemente dado o nome de o BSC de Niven. Missão Perspectiva do cliente Quem definimos como cliente? Como criamos valor para o nosso cliente? Perspectiva Financeira Como acrescentamos valor para o cliente mantendo o controlo dos custos? Visão e Estratégia Perspectiva Processos Para satisfazer os clientes cumprindo limites orçamentais, em que processos teremos de ser excelentes? Perspectiva da Aprendizagem e Crescimento Como nos capacitamos para a mudança e crescimento, satisfazendo as exigências que nos são colocadas? Figura 16 BSC para organizações sem fins lucrativos e agências governamentais. (Simões Pinto, 2005) A grande inovação é o facto de serem realmente apresentadas novas perguntas em cada perspectiva para, a partir de aí, ser definida uma estratégia. Tal como no Balanced Scorecard de Kaplan e Norton para os serviços públicos ( (2001) a perspectiva do cliente é promovida para o topo do mapa estratégico e é sublinhada a importância da missão (que será de modo geral uma missão focada nos utentes ou utilizadores), visível na figura 16. A questão é que nas restantes perspectivas tudo revolverá à volta do cliente, e não da empresa: na perspectiva interna dever-se-á questionar como satisfazer o cliente com os mínimos recursos (e não, como manter o nível operacional sem com isso comprometer os lucros) e na perspectiva financeira impor a questão de como financiar a empresa para a partir daí poder ter uma gestão eficiente do ponto de vista da qualidade de serviço. A perspectiva de aprendizagem e crescimento, tal como no Balanced Scorecard para empresas privadas serve principalmente como ferramenta de melhoria contínua ou de continuidade na evolução da empresa. 40

52 Em Portugal a informação mais relevante existente sobre esta matéria é apresentada pelo Intituto Nacional da Administração (INA) numa iniciativa de conseguir fazer as empresas públicas aplicar o método de forma a com isso poderem ter uma estratégia interna para responderem aos objectivos do recente SIADAP (Simões Pinto, 2008). É comum encontrarem-se aplicações a outros organismos públicos que não os serviços públicos locais na língua portuguesa. No Brasil existem inúmeros estudos reflectindo tanto a aplicação às próprias câmaras municipais, como a hospitais, sistemas de transporte, universidades, etc. Na língua portuguesa, a aplicação aos serviços públicos, ou os estudos aprofundados que a descrevem limitam-se à aplicação em universidades, hospitais ou mesmo ao serviço policial. A estratégia mantém-se: identificar quem deverão ser os beneficiários, definir a missão e a partir daí montar o BSC. Num estudo referente à aplicação ao Hospital Garcia da Horta nota-se na figura 17 uma evolução interessante ao género do proposto por Kalagnanam (2004) para entidades detidas pelo estado. A ideia será colocar como perspectivas ad-hoc do Balanced Scorecard ambas as perspectivas que comummente se aplicam alternativamente entre empresas públicas e privadas: Financeira e Cliente (Calhau, 2009). Figura 17 Mapa Estratégico para a implementação do BSC no Hospital Garcia da Horta. Fonte: (Calhau, 2009) Como se pode ver no mapa estratégico na figura 17 existem duas metas principais distintas: reduzir défices de exploração e aumentar a qualidade. Desta forma será possível explorar tanto os interesses dos accionistas como dos principais beneficiários do serviço público, os utentes. 41

53 4. APLICAÇÃO DO BALANCED SCORECARD 4.1. Estratégia Missão Tal como descrito no capítulo anterior, a forma de observar as diferentes perspectivas do Balanced Scorecard pode ser diferente dependendo da empresa, ou da sua missão. A missão é uma frase que resume a razão de existência de uma empresa. É especialmente útil internamente, por um lado par a definição de objectivos, por outro para dar a entender a todos os empregados transversalmente qual a sua razão de trabalharem. Segundo Niven (2002), a missão deverá inspirar mudança, ser de longo prazo e ser facilmente comunicável. Para isso dá alguns exemplos de empresas de sucesso: Wal-Mart: Dar a pessoas comuns a oportunidade de comprar o mesmo que as pessoas ricas. Walt Disney: Fazer as pessoas felizes Marriott Hotels: Fazer com que as pessoas que estão longe de casa sintam que são realmente queridas e entre amigos. No caso em questão, tratando-se da recolha de Resíduos Sólidos Urbanos, importa verificar que se trata acima de tudo de um serviço público. Desta forma, os interesses dos utilizadores deverão ser respeitados em primeiro lugar, pois não é aceitável que assim não seja num assunto que tem que ver com a qualidade de vida e condições de higiene e saúde pública de uma sociedade desenvolvida. Da perspectiva do habitante de uma cidade, vila ou aldeia ou mesmo de um meio rural é essencial que os seus resíduos pessoais sejam afastados da sua habitação e do seu dia-adia. Por outro lado, sendo que os resíduos sólidos em si tem algum valor económico, existe potencial de gerar receitas na sua recolha e assim é para o estado possível alienar não as suas responsabilidades, mas as suas tarefas de gestão desta recolha. Ou mesmo que esta gestão não seja alienada, é do interesse público que a gestão feita pelo estado não seja desregrada resultando num prejuízo público. Se possível é até do interesse público que esta gestão reduza o prejuízo do estado. Deve então resumir-se esta ideia numa só. Esta noção descreve o último fim para a existência da empresa e é única para cada empresa. Na criação deste Balanced Scorecard é proposta não só uma metodologia para avaliação de desempenho, como também uma ferramenta de gestão 42

54 estratégica e assim a definição de uma missão torna-se essencial, ainda que sofra obrigatoriamente alterações ao ser aplicada a diferentes empresas: Fornecer à população um serviço eficaz de remoção de resíduos sólidos urbanos mantendo um nível de remuneração apropriado para os accionistas de longo prazo A esta ideia de missão deverão ser juntados valores. Contudo, estes não são necessários para criação de um Balanced Scorecard, mas sim para o bom funcionamento da empresa e entendimento de todos os seis trabalhadores. Uma outra noção aplicada na estratégia de topo é a visão. Mais uma vez trata-se de um tipo de comunicação simples que determina o rumo da empresa e as suas metas de longo prazo, juntando várias ideias num conjunto de frases. Esta visão não é contudo essencial para o bom funcionamento da empresa nem tão pouco para a criação de um Balanced Scorecard Mapa estratégico Apoiada na missão é assim necessário definir a estratégia da empresa baseada nas perspectivas do Balanced Scorecard. Sendo que os clientes e os accionistas são os primeiros beneficiários, deverá ser a partir daqui que é definida a estratégia. Como atingir a missão será uma questão de aplicar as outras perspectivas ao serviço das duas principais. O mapa estratégico como introduzido por Kaplan e Norton em 2001 resume num só quadro toda a organização disposta pelas quatro perspectivas. As entradas do quadro deverão ser objectivos, cada vez mais detalhados até se chegar às metas. As metas, contudo, são demasiado específicas para entrarem neste mapa que se resume à definição de todo o processo de causa-efeito das medidas adoptadas. Cada perspectiva é organizável por objectivos palpáveis e identificáveis por cada trabalhador. Desta forma é possível saber qual a razão de se trabalhar e quais as funções independentes da empresa e do crescimento da mesma. A partir daqui as metas seguem-se, mas têm de ser organizadas por medidas ou indicadores. A estas medidas dá-se o nome de indicadores de desempenho que podem ser iguais para todas as empresas que operem da mesma forma. Todavia, as suas metas deverão ser diferentes, consoante o estado da empresa e as suas condicionantes exteriores (enquadramento legal, geografia, demografia, no caso da recolha de RSU). Esta noção de árvore estratégica é apresentada na figura 18 para o caso em questão, organizando-a com duas perspectivas principais, tal como o proposto. 43

55 Processos Internos Clientes Finanças Satisfação dos Clientes Independência Financeira Sustentabilidade a longo prazo Reduzir reclamações Melhorar percepção de serviço Remunerar accionistas Endividamento estável Reduzir preço Melhorar Interface Melhoria no atendimento aos clientes Redução de custos Reduzir custos de deposição Reduzir custos operacionais Aumentar salubridade Aumentar conforto Melhoria na Qualidade do serviço Maior eficiência Reduzir circuitos Reduzir pessoal Melhoria Contínua Motivação dos trabalhadores Melhorar comunicação Impor Crescimento Aumentar Salários Empowerment Aprendizagem e Crescimento Inovação Tecnológica Figura 18 Árvore estratégica a aplicar nos organismos estudados 4.2. Selecção dos indicadores de desempenho Introdução Grande parte dos Sistemas de Avaliação de Desempenho assenta sobre Indicadores de Desempenho. Estes indicadores não são mais do que medidas quantitativas que resultam de uma simples regra de cálculo entre variáveis. Usualmente são rácios entre variáveis que poderão comensurar ( [ investidos/ dispendidos] = [%]) ou não comensurar ( /ton). Para que sejam representativos e legíveis universalmente, os indicadores de desempenho deverão estar claramente definidos e ser mensuráveis. Desta forma qualquer gestor ou regulador com um menor conhecimento da empresa ou da actividade representada pelo indicador conseguirá compreender esta medida e avaliá-la através da sua grandeza quantificável. O funcionamento dos indicadores de desempenho depende também da sua correcta aplicação e definição. É essencial que o objecto de estudo do indicador esteja claramente definido para que, ao serem agrupados, nenhum 44

56 indicador apresente dados redundantes ou desprezáveis. Por conseguinte é também respeitada uma quantidade mínima de indicadores, facilitando a leitura da avaliação de desempenho. A maneira de os agrupar para que sejam representativos difere porém de sistema para sistema, sendo possível separar estes sistemas em grupos. O primeiro tipo de sistema identificado centrava-se em indicadores maioritariamente financeiros. Hoje em dia estes sistemas são utilizados principalmente a nível nacional ou supranacional, no sentido de avaliar a produtividade nos sectores ou da população em geral. Para contrapor a perspectiva financeira surgiram então sistemas centrados exclusivamente na operacionalidade, crendo que, com bons resultados, neste campo melhores resultados financeiros se seguiriam. Cedo se compreendeu que este sistema só faria sentido na indústria manufactora, assentando nos quatro pilares que a gerem: custo, tempo, qualidade e flexibilidade. Como terceiro grupo, os serviços públicos prezam pela escolha de indicadores que reflictam a eficiência e a eficácia para assim se poder regular e comparar as empresas ou organizações que intervêm neste sistema naturalmente monopolista. O Balanced Scorecard surge num último e mais moderno grupo, prezando pela excelência da gestão das empresas ou organizações. Para avaliar e ajudar na gestão inclui grande parte das preocupações dos três grupos anteriores. Os indicadores de desempenho dividem-se assim nas quatro perspectivas que compõem o Balanced Scorecard. Através da escolha de indicadores de desempenho para cada uma destas quatro perspectivas é possível avaliar integralmente o cumprimento dos objectivos propostos e assim a qualidade da gestão da empresa, o desempenho global e a sustentabilidade a longo prazo da mesma. A escolha dos indicadores de desempenho depende obrigatoriamente das variáveis que compõe o seu cálculo. As variáveis contêm a informação em bruto e é por conseguinte essencial que correspondam univocamente àquilo que pretendem calcular. A informação contida nelas deve ser fácil de obter e ser tão ou mais confiável e precisa quanto a importância das decisões que serão tomadas indirectamente sobre elas. Isto significa que deverá corresponder ao mesmo espaço físico e temporal que os indicadores que alimentam Perspectiva do Cliente: Como somos vistos pelos nossos clientes? Tratando-se em cada município de um monopólio, a perspectiva do cliente ou utilizador poderia ser considerada menos importante, sendo que o seu consumo será certo, quer as suas necessidades e desejos sejam cumpridos, quer não. Contudo, analisando a satisfação do utilizador do ponto de vista social, a sua perspectiva é importante para honrar os compromissos que os serviços de recolha de RSU públicos ou público-privados têm para com eles. O cliente assume assim uma posição de mero utente ou utilizador. Aos municípios interessará a satisfação do utilizador pois são os municípios que deverão cuidar dos interesses dos seus habitantes. 45

57 A satisfação dos utilizadores é difícil de medir, sendo que não existe nenhum contacto directo entre estes e o prestador do serviço. Desta forma, a avaliação é feita de forma subjectiva ou passiva na maior parte dos casos. Definem-se assim 4 indicadores de desempenho que resumem a satisfação dos utentes: C01 - C02 - C03 - C04 - Resultados de inquéritos Qualidade do serviço relativa Reclamações recebidas por habitante % de reclamações respondidas A única forma activa de verificar a satisfação dos utilizadores no caso dos RSU é através de Inquéritos de avaliação ao Serviço. Estes inquéritos podem incluir vários parâmetros, como a sua percepção da limpeza da rua, da frequência do serviço, do número de contentores existentes na rua ou a sua experiência no contacto directo com a empresa. Estes inquéritos são no entanto raros pois obrigam a um custo acrescido por parte da empresa que pode ser evitado. O segundo indicador apresentado fomenta a comparação com outras câmaras para a autoavaliação do serviço. O seu funcionamento depende de uma entidade externa que avalie comparativamente o serviço em diferentes municípios (através de inquéritos ou experimentalmente) e o publique num estudo compacto ou num ranking. Apesar de se tratar de um monopólio, a análise comparativa tem tido um impacto positivo no sector da alta, onde através do IRAR as várias concessionárias podem ver o seu desempenho comparado com as outras concessionárias. Este indicador pode então tornar-se bastante importante para avaliar a satisfação dos utentes, sendo que o serviço de recolha de RSU tem implicações directas na sua qualidade de vida. A única forma passiva ou indirecta de avaliar a satisfação dos utentes por parte das entidades de recolha tem sido através das suas reclamações. A quantidade de reclamações recebidas por habitante demonstra pelo menos os casos de descontentamento dos utentes com o serviço impactando na satisfação geral pela negativa. Apesar de indirecta é uma ferramenta significativa, pois a gestão pode tomar decisões importantes no nível operacional baseada neste indicador. As reclamações respondidas são um indicador pouco útil na demonstração da satisfação do utente mas a importância de atingir 100% neste indicador é tal que torna essencial a sua inclusão no Balanced Scorecard. O facto de a entidade responder aos seus utilizadores em nada afecta nem em nada avalia a percepção destes sobre a qualidade de serviço. Contudo é para a gestão de uma empresa imperativo que qualquer reclamação seja respondida para que a percepção do utilizador dos seus serviços da qualidade dos mesmos não seja afectada por aspectos exteriores à própria 46

58 recolha. A resposta às reclamações é também um dos indicadores que os reguladores tendem a incluir nas suas avaliações pois representa a qualidade de serviço pessoal prestado aos utilizadores. Assim é importante que a equipa de gestão tenha este indicador incluído no seu BSC para poder avaliar directamente aquilo que terá de enviar para os reguladores. Neste momento as variáveis utilizadas no cálculo destes indicadores são aplicadas na maior parte dos casos a toda a empresa. Esta empresa poderá incluir outros serviços além da recolha de RSU. Assim os indicadores calculados com base nelas também serão representativos de toda a entidade e não só da recolha de RSU. Uma forma de evitar este problema é sistematizar uma triagem nas reclamações que se destinam aos diferentes departamentos ou serviços e expandir os inquéritos dividindo-os nos diferentes serviços prestados. Desta forma será possível avaliar separadamente a recolha de RSU. As variáveis propostas são as seguintes: V01 - V02 - V03 - V04 - V05 - Total de reclamações recebidas Número de habitantes no município Grau de satisfação média do cliente Posição no ranking de câmaras (x/308) Total de reclamações respondidas Perspectiva Financeira: Como respondemos às necessidades dos nossos accionistas? Desde uma empresa com capitais privados até aos Serviços Municipais, de cariz totalmente público, existe sempre um interesse em tornar qualquer actividade rentável, mesmo que esta seja um serviço público. Numa época em que se discute a criação de parcerias público-privadas ou mesmo a privatização do sector com vista à criação de monopólios legais e regulados (Massarutto, 2006), é importante observar, desde já, a rentabilidade do serviço de recolha de RSU. Desta forma, é necessário avaliar o desempenho financeiro das entidades que efectuam a recolha de RSU. Isto tem de ser feito através da perspectiva dos accionistas ou entidades gestoras dos departamentos de RSU pois é a estes que interessa a sustentabilidade do seu investimento. Contudo, tratando-se de um bem considerado essencial na sociedade moderna, é da obrigação das Câmara Municipais manter os preços a níveis acessíveis para qualquer morador da sua área de abrangência. Isto implica que exista uma boa parte do orçamento que é coberto por fundos municipais, o que a longo prazo será uma situação a evitar dada a tendência para a referida privatização parcial das entidades prestadoras deste serviço (Parcerias Público-Privadas). Definem-se assim como objectivos para a perspectiva financeira, a independência financeira e a sustentabilidade dos prestadores destes serviços, utilizando para avaliação do cumprimento dos mesmos os seguintes quatro indicadores: 47

59 F01 - F02 - F03 - F04 - Autonomia financeira Rendibilidade dos capitais próprios Liquidez geral Liquidez reduzida Estes indicadores de desempenho não são mais do que rácios económicos muito utilizados na gestão das empresas para garantir o seu equilíbrio económico. A escolha destes rácios recai sobre o tipo de empresas a analisar e o foco principal que uma empresa privada teria aquando da sua decisão de entrada ou investimento no serviço de recolha de RSU. A autonomia financeira é calculada pela divisão do capital próprio pelo activo total e representa consequentemente a capacidade que a empresa tem de se auto-sustentar com capitais accionistas. Ou seja, revela a percentagem de capital que foi investido pelos accionistas relativamente a todo o capital em exercício da empresa (activo). Quanto maior for este rácio maior a estabilidade financeira da empresa. Ao contrário, quanto menor for este, maior a sua vulnerabilidade e maior o risco que os accionistas estão a correr. O também muito utilizado rácio de solvabilidade (capitais próprios divididos pelo passivo) tem um significado semelhante sendo aplicado no sentido da dívida e não no sentido do exercício em si. Contudo sendo o activo mais simples de calcular neste tipo de empresas, sendo raros os créditos a haver de longo prazo, devendo-se os de curto prazo principalmente a um número pequeno de utilizadores mal pagadores e sendo as existências quase nulas para empresas sem recolha selectiva opta-se pela utilização da Autonomia Financeira. No sentido de medir o interesse para empregar dinheiro nos serviços de recolha de RSU, os rácios de rendibilidade assumem o maior papel. Neste Balanced Scorecard utiliza-se a rendibilidade dos capitais próprios pois sendo calculado através do resultado Líquido dividido pelos capitais próprios avalia de forma sintética o retorno sobre o investimento. Esta medida é importante não só para empresas privadas, que estão interessadas em rentabilizar ao máximo o seu investimento, como também para as câmaras municipais que pretendem melhorar a eficiência dos dinheiros empregues. Em média o dinheiro empregue pelas câmaras municipais na Região de Lisboa e Vale do Tejo nos seus serviços públicos poderia ser reduzido em dois terços mantendo o mesmo nível de serviço e seguindo as melhores práticas (Teixeira & Neves, 2001). A rendibilidade dos capitais próprios é, assim, muito útil também para medir melhorias na eficiência dos gastos municipais. A sustentabilidade e autonomia das empresas implicam um bom equilíbrio das suas dívidas relativamente às suas operações. O conceito de liquidez representa a capacidade de uma empresa fazer face aos seus compromissos num dado momento. Assim incluem-se dois rácios de liquidez neste Balanced Scorecard pois os dois em conjunto são necessários para avaliar os diferentes 48

60 tipos de empresa. Sendo que a liquidez geral inclui as existências no cálculo do numerador, as empresas com recolha selectiva terão uma liquidez bastante superior àquelas que não a têm pois as existências resumem-se aos recicláveis que podem ser vendidos às concessionárias de alta. A Liquidez Geral é essencial para avaliar a saúde da empresa a médio prazo, avaliando a capacidade de a empresa poder destituir-se. A liquidez reduzida, também denominada de Acid- Test na literatura da especialidade, por seu lado torna-se importante pois mede a capacidade de uma empresa pagar todas as suas dívidas no preciso momento, ainda antes de devolver as existências que tenha em mão. Para calcular os indicadores acima descritos e completar os rácios financeiros utilizados enumeram-se as seguintes variáveis: V06 - V07 - V08 - V09 - V10 - V11 - Capital próprio Activo Resultado líquido Activo circulante Passivo circulante Existências As variáveis utilizadas são mais uma vez difíceis de apurar separadamente à recolha de RSU, pois seriam necessários órgãos independentes para que fossem necessários balanços independentes. Desta forma, o mais comum será utilizar directamente os dados financeiros relativos a uma maior parte e extrair daí duma forma contextual a repercussão que os indicadores têm nos departamentos de RSU. As variáveis financeiras são, contudo, apesar de pouco representativas, devido à pouca precisão dos dados, essenciais Perspectiva Interna das Operações: Onde devemos concentrar os nossos esforços? Tanto a perspectiva dos clientes como a financeira pretendem mostrar os resultados daquilo que a empresa proporciona tanto aos seus utilizadores como aos seus accionistas. A satisfação destes dois partidos é garantida pela qualidade dos processos internos que a empresa tem de realizar e os objectivos que tem de alcançar nas suas operações. Os objectivos na perspectiva interna de operações são a melhoria na qualidade do serviço, melhoria no atendimento aos utentes, a eficiência dos recursos humanos e a redução de custos totais. Parte dos indicadores que se listam sobrepõem-se na avaliação do cumprimento destes objectivos. Apesar de esta sobreposição ir numa primeira instância contra as recomendações a aplicar para sistemas de avaliação de desempenho, torna-se essencial na avaliação correcta da eficiência aplicada a diferentes preocupações de uma empresa de recolha de RSU. Isto é, em territórios com 49

61 geografias difíceis, mas pouco habitados, é provável que sejam recolhidas poucas toneladas mas que os custos operacionais sejam altos devido aos percursos adoptados pelos camiões de recolha. É assim necessário avaliar a eficiência dos custos operacionais segundo dois parâmetros: Área e Quantidade. Os indicadores operacionais incluem também todos aqueles que apesar de terem exclusivamente uma repercussão directa na qualidade de serviço aos utilizadores, fazem parte das tarefas da empresa em si. Desta forma ficam reservados para os utentes exclusivamente os indicadores que representam a sua satisfação e não aqueles que a fomentam. Os indicadores utilizados para medir a boa prática dos processos operacionais são os seguintes treze: P01 - P02 - P03 - P04 - P05 - P06 - P07 - P08 - P09 - P10 - P11 - P12 - P13 - Preço por tonelada Método de pagamento Cobertura da recolha Cobertura porta-a-porta Frequência do serviço Salubridade do serviço Recursos humanos por tonelada recolhida Recursos humanos por área do município Absentismo Custo operacional por tonelada recolhida Custo operacional por área do município Custo de deposição Qualidade do sistema de informação As decisões de compra do consumidor comum recaem genericamente sobre sete parâmetros: Qual o produto, que tipo de produto, a marca, o vendedor, a quantidade, o timing e o método de pagamento (Kotler, 1976 (3ª Edição)). No caso em questão, não podemos falar de decisões, pois os utilizadores terão na sua área de residência somente um prestador do serviço e a necessidade básica de o requerer. Terão assim, somente, preocupações relativamente ao serviço prestado. Estas preocupações prendem-se principalmente com o timing, a qualidade do serviço, a flexibilidade de pagamento, o atendimento do serviço e o preço, seguindo condizentemente os princípios da avaliação de desempenho a nível puramente operacional. Os primeiros seis indicadores terão repercussões directas na satisfação dos utilizadores. Para qualquer utilizador, quanto mais baixo o preço por tonelada mais ele estará satisfeito e assim deverá ser o objectivo de qualquer gestão baixá-lo o mais possível, desde que os custos da recolha estejam cobertos. O problema recai em como apurar a quantidade de resíduos recolhida por utente ou fogo, sendo que na maior parte dos casos os contentores servem mais de 1 fogo. 50

62 Daí que surja o segundo indicador que refere o método de pagamento. Na maior parte dos casos em Portugal, principalmente quando a recolha de RSU está a cargo da mesma entidade que abastece a água, os encargos com resíduos é apresentada como uma percentagem a acrescer aos encargos com água, acreditando-se que um utilizador de determinada parte da água abastecida à comunidade produzirá a mesma parte dos resíduos. Com as dificuldades encontradas no apuramento do consumo individual do serviço de recolha de RSU, as entidades optaram por este esquema que é impreciso e injusto. Existem várias hipóteses de ser facturada a recolha de RSU independentemente da água e surgiram vários estudos nos últimos anos com novas propostas nesse sentido. Este indicador identifica, contudo, somente se a facturação é independente ou indexada. Os restantes quatro que dizem respeito aos utentes avaliam a qualidade do serviço. A cobertura de recolha identifica a percentagem da população que está abrangida pelo serviço de recolha de RSU. Este indicador poderá ter um sentido muito dúbio na sua aplicação, pois sendo as pessoas responsáveis por deixar os resíduos nos contentores, a abrangência dependerá de qual a distância que se considera máxima para um utilizador percorrer desde a sua habitação até ao contentor. O IRAR contempla a definição de um máximo de 100 metros (IRAR, 2009), sendo, porém, difícil de extrair esta informação das entidades gestoras. A tendência e obrigação de atingir os 100% de cobertura de serviço levam a que no futuro este indicador possa ser alterado para outro que avalie a distância média desde as habitações até ao contentor, mantendo-se o carácter quantitativo e criando novos objectivos para melhoria. A cobertura da recolha porta-a-porta é obviamente inferior à cobertura total dados os elevados custos que se verificariam nas zonas mais rurais onde não se justificaria a deslocação a cada habitação pela pequena quantidade de resíduos que se recolheria. É contudo uma medida importante na qualidade de serviço, sendo que quanto maior a percentagem de habitantes abrangidos maior será também a satisfação geral dos mesmos. A frequência de serviço é principalmente importante na recolha porta-a-porta, pois desde que exista capacidade nos contentores públicos os habitantes que não são abrangidos pela recolha porta-aporta podem mesmo sem haver serviço em determinado dia depositar lá os seus resíduos sem terem de os armazenar em casa. A qualidade é afectada também indirectamente na salubridade da rua sendo bastante mais limpo que os contentores de rua (principalmente os de superfície) estejam vazios e não cheios ou semi-cheios. A medida da salubridade em si diz respeito à frequência da limpeza dos contentores e moloks. A utilização dos contentores para a deposição de resíduos deixa-os com um odor desagradável. Os líquidos e componentes orgânicos que são várias vezes depostos como RSU pelos utilizadores domésticos podem apodrecer dentro dos contentores, sendo necessária uma limpeza frequente dos mesmos. Os Indicadores que dizem respeito aos Recursos Humanos são muito importantes para avaliar a eficiência e produtividade dentro da empresa. Com a crescente maquinação dos processos de 51

63 recolha é natural que seja possível reduzir o número de trabalhadores efectivos mantendo a mesma capacidade de recolha. No entanto, a área do município influencia grandemente a quantidade de percursos necessários e consequentemente o número de condutores e equipas de recolha. Propõem-se por essa razão dois indicadores distintos para a avaliação da eficiência dos Recursos Humanos: por quantidade e por área. Taxas de absentismo altas são problemas graves com as quais várias empresas portuguesas lidam pois tem um efeito muito significativo mas disfarçado na eficiência dos Recursos Humanos. Este indicador torna-se essencial como factor explicativo dos dois Indicadores anteriores. É também fulcral para um gestor conhecer esta informação numa avaliação geral do desempenho da empresa, para poder corrigir o problema rápida e adequadamente. Criar uma estrutura eficiente nos custos operacionais da empresa é uma tarefa que implica muitas variáveis tanto na área dos Recursos Humanos como também da maquinaria e material a utilizar. No entanto são os resultados finais que interessam à gestão de topo e assim resumem-se, tal como no caso dos Recursos Humanos, aos custos operacionais por Quantidade e por Área. Um dos factores explicativos que terá maior importância na observação de qualquer um destes dois indicadores será a localização do centro de recolha (seja este uma estação de triagem ou entreposto ou a própria concessionária). Cada município deposita os resíduos recolhidos na concessionária intermunicipal a operar no seu concelho, quer tenha recolha selectiva quer não. Este é o sistema que está neste momento a funcionar em Portugal para que as responsabilidades da deposição e da recolha estejam separadas. Isto faz com que os custos de deposição sejam dificilmente alteráveis pela gestão da empresa de recolha. Este é o caso para os indiferenciados, pois no caso de produtos recicláveis estes são vendidos às concessionárias, compensando parcialmente os custos da deposição dos indiferenciados. O problema reside no facto de em alguns concelhos a recolha selectiva ser efectuada pela concessionária intermunicipal, ficando a entidade responsável pela recolha sem produto para vender. Assim, actualmente a única hipótese que existe para todas as entidades da baixa baixarem os custos de deposição é a renegociação das tarifas. No futuro é possível que a alta trabalhe num mercado livre ao invés do actual sistema de monopólio regulado. Nesse caso as hipóteses de baixar os custos de deposição para as entidades a operar na baixa aumentam (Massarutto, 2006). O último indicador utilizado diz respeito ao Sistema de Informação utilizado na empresa para comunicação interna, armazenamento de dados e apuramento da facturação. Sistemas Informatizados que facilitem o contacto dos departamentos entre si facilita a troca de informação e por conseguinte reduz o tempo de completar uma tarefa em geral. Com o aparecimento de tecnologias novas diariamente torna-se numa ferramenta importante para impulsionar a eficiência 52

64 dentro de uma empresa. A sua qualidade baseia-se em três variáveis qualitativas distintas que juntas se transformam num valor de escala. A razão de serem tantos indicadores como o total das restantes três perspectivas prende-se com o facto de ser nesta perspectiva que assentam as soluções e os principais problemas que são reflectidos nos resultados das outras. É nesta perspectiva que a totalidade das operações em si são avaliadas e assim é natural que existam vários processos a avaliar. Contudo, é de notar que ao contrário da maior parte da bibliografia existente na avaliação da recolha de resíduos e apesar de existirem muitos indicadores, nenhum diz respeito ao ambiente em si ou aos gastos energéticos. Isto prende-se com o facto de neste caso se prezar por uma gestão eficiente e economicamente viável, desprezando a poupança do ambiente por esta não trazer benefícios directos para a gestão da empresa. Com a evolução da tendência de uma maior preocupação com o ambiente e com a poupança energética poder-se-á considerar um indicador neste sentido, tal como o IRAR o faz (IRAR, 2009). As variáveis que calculam todos os indicadores operacionais são as seguintes: V12 - V13 - V14 - V15 - V16 - V17 - V18 - V19 - V20 - V21 - V22 - V23 - V24 - V25 - V26 - V27 - V28 - Receita total Toneladas recolhidas Discriminação das facturas de água e RSU Número de habitantes Número de habitantes abrangidos pela recolha de RSU Número de habitantes abrangidos pela recolha porta-a-porta Quantidade de circuitos Frequência média dos circuitos Frequência da lavagem dos contentores Sistema de informação ou comunicação Lag do sistema de informação/comunicação Abrangência do sistema de informação/comunicação Nº de recursos humanos Área do município Taxa de absentismo Custo total da deposição Custo total da recolha No caso da perspectiva interna de operações, as variáveis já são usualmente dados que se encontram separados à partida. As entidades têm registos das toneladas recolhidas por cada tipo de recolha, sabem quais as receitas dos clientes e conhecem os seus custos de deposição 53

65 detalhadamente. Desta forma seria simples aplicar esta perspectiva pois basta que exista um bom cruzamento de dados entre os departamentos (o que pode ser fomentado através do Indicador P13) Perspectiva de Inovação e Aprendizagem: Podemos continuar a melhorar e a criar valor? As três perspectivas já definidas permitem avaliar o desempenho da organização através de um sistema de causa e efeito apresentado em conjunto num único Scorecard. Porém, as exigências dos stakeholders mudam e a satisfação dos trabalhadores tem de ser assegurada. Na evolução contínua do mundo exterior e da organização do sector, com o aparecimento constante de novas tecnologias e novos métodos, com a evolução dos modelos de gestão e com o alcançar dos objectivos é necessária uma observação exterior cuidada para que os objectivos propostos nas outras perspectivas não se tornem obsoletos. Esta perspectiva pretende assim impor critérios de melhoria contínua, de acompanhamento do mundo exterior, de inovação tecnológica e da manutenção dos níveis de motivação dos trabalhadores. Assim, o sistema causa e efeito mantém o seu significado ao longo da vida da empresa. Os cinco indicadores utilizados transmitem estes objectivos ao gestor: A01 - A02 - A03 - A04 - A05 - Acções de formação % do orçamento anual dedicado à inovação Melhoria contínua Número de sugestões dos trabalhadores % média de subida dos ordenados As acções de formação fornecidas ou financiadas pela empresa têm um efeito muito positivo na produtividade dos trabalhadores. Trabalhadores qualificados são uma mais-valia tanto na gestão como no nível operacional e existe uma tendência de evoluir nesse sentido. No decorrer dessas acções existirá também espaço para os trabalhadores se conhecerem melhor e se cruzarem num ambiente mais relaxado proporcionado pela empresa, tornando-se também por esta razão numa vantagem para o relacionamento do pessoal o que facilita as operações. Já a Inovação é uma medida mais difícil de medir, pois é na maior parte dos casos impossível de caracterizar aquilo que é inovador ou não. As únicas relações directas que podemos extrair do nível de inovação são o dinheiro que se investiu em pesquisa, na compra de equipamento novo ou inovador e o investimento feito em reestruturações que visassem uma melhoria na eficiência. Estas perspectivas serão sempre do foro monetário e assim estão intimamente ligadas com o orçamento. 54

66 A medida da melhoria contínua baseia-se em dois aspectos. O primeiro testa a aplicação de um Sistema de Gestão da Qualidade (SGQ) do tipo ISO 9000 a toda a empresa. Este SGQ baseia-se numa gestão por processos integrando a melhoria contínua no seu ciclo de acompanhamento da empresa. O segundo aspecto baseia-se no próprio Balanced Scorecard, fomentando o incremento dos objectivos inicialmente propostos anualmente para que nunca deixe de existir a vontade de criar mais valor ou de melhorar eficiência. Quanto aos dois últimos indicadores, estes combinam uma medida da motivação dos trabalhadores com a preocupação da gestão em os manter motivados. O número de sugestões dos trabalhadores mede o número de propostas de gestão feitas pelos trabalhadores ao nível hierarquicamente acima. Estas atitudes provêm na maior parte dos casos de trabalhadores motivados. Por outro lado, também é necessária uma abertura do nível de gestão hierarquicamente superior às propostas vindas de baixo, fomentando assim o empenho e motivação dos trabalhadores. O segundo indicador mede a forma mais antiga e mais directa de motivar os trabalhadores, ou seja, através do aumento dos seus ordenados. Para os indicadores indicados, adicionam-se as seguintes variáveis às já existentes. V29 - V30 - V31 - V32 - V33 - V34 - V35 - V36 - V37 - V38 - # de sugestões dos trabalhadores Nº de recursos humanos no ano anterior Total de ordenados no ano presente Total de ordenados no ano anterior Orçamento anual Montante dedicado à inovação Frequência das acções de formação no nível operacional Frequência das acções de formação na administração % de incremento nos objectivos do Balanced Scorecard Implementação de SGQ (ISO 9000 ou outro nível) 4.3. Informação contextual Muitas vezes são necessárias explicações para justificar dados extremamente fora do intervalo aceitável de resultados ou para enaltecer bons resultados quando aparentemente estes não o são. Estes factores explicativos são utilizados na fase de análise, ou seja, após a apresentação dos resultados. Esta informação contextual poderá assim depender de políticas de gestão de curto e médio prazo como também ser mesmo de contexto dependendo de objectivos de longo prazo ou factores externos, como a demografia, geografia, clima ou economia do município em estudo. 55

67 As mesmas regras que se aplicam às variáveis e aos indicadores também se aplicam à informação contextual: deverá corresponder univocamente ao indicador que explica, situar-se no mesmo espaço físico e temporal e ser fácil de obter. Contudo, a precisão não é tão importante tratando-se de informação qualitativa e não quantitativa Implementação Apesar de os gestores terem hoje em dia cada vez mais a noção do impacte que a avaliação tem no desempenho da sua empresa, raramente incluem na sua estratégia um conjunto de processos para que esta seja feita apropriadamente. Isto é, os gestores criam planos de gestão muito evoluídos mas continuam a avaliá-los com ferramentas do passado como indicadores financeiros básicos de curto prazo. Estes gestores falham não só no facto de não terem medidas modernas que acompanham as suas estratégias mas também no facto de não terem utilizado estas medidas modernas para avaliar as suas estratégias anteriores. Em outros casos, tanto os processos de gestão como as medidas são modernas e revolucionárias, recaindo os erros sobre a sua integração na gestão. A avaliação tem de fazer parte do processo contínuo de gestão e ser incluída nas tarefas periódicas de tratamento de dados. A implementação de um sistema de avaliação de desempenho (SAP) assenta assim sobre vários aspectos importantes que não devem ser descartados. O Balanced Scorecard, dada a sua facilidade de implementação e leitura, permite uma flexibilidade acrescida quanto à abrangência e detalhe a incluir no SAP. Em primeiro lugar é importante definir quem ou qual equipa será considerada como o gestor responsável pela avaliação da empresa. Em certos casos o Balanced Scorecard é uma ferramenta exclusivamente utilizada na Administração executiva da empresa. Os resultados dos diversos indicadores são recolhidos nos diversos departamentos, chegando à administração somente a responsabilidade de avaliar e decidir quais as medidas a adoptar. Contudo, em empresas grandes isto poderá representar um problema, dada a diversidade de tarefas que são muitas vezes realizadas e consequentemente a elevada quantidade de indicadores a calcular. A solução para este problema poderá passar por criar um Balanced Scorecard multi-nível. Esta metodologia é a utilizada pela General Motors e consiste na criação de vários Balanced Scorecards, sendo que cada um corresponde ao seu nível hierárquico. Assim, consoante o nível em que se encontrem, os indicadores serão mais ou menos detalhados. Isto permite à gestão de topo avaliar a empresa de uma perspectiva mais abrangente, delegando nos diversos departamentos objectivos macro que serão então detalhados internamente através dos seus próprios Scorecards. O Balanced Scorecard está neste caso a servir de ferramenta de trabalho para a gestão da empresa, servindo como um informe periódico sobre os efeitos da gestão. A recolha de informação terá em qualquer dos casos (multi-nível ou não) de ser sistematizada dentro dos departamentos e os detentores 56

68 dessa informação deverão estar habituados a disponibilizá-la ao seu superior periodicamente. No estudo desenvolvido par ao Hospital Garcia da Horta a porposta da figura 19 é também feita pela autora, que decide hierarquizar vário Scorecards (Calhau, 2009). Figura 19 Proposta de implementação de um BSC multi-nível no Hospital Garcia da Horta. Fonte: (Calhau, 2009) Uma alternativa à integração do Balanced Scorecard directamente no dia-a-dia dos gestores é a criação de uma equipa independente destacada especialmente para a recolha de informação, tratamento dos dados, organização dos resultados e avaliação dos mesmos. Apesar de parecer ser mais custoso por obrigar ao destacamento de pessoas especializadas no assunto, pode por outro lado ajudar na poupança de uma reformulação que seria essencial para que fosse a administração a avaliar. Esta equipa, ficando exclusivamente responsável pelo BSC, não necessitaria de tanto investimento na sistematização da disponibilização da informação e pouparia aos departamentos individuais o tempo de toda a avaliação. Em segundo lugar é imperativo definir o período de tempo a avaliar e a frequência com que a informação é compilada e utilizada. Na maior parte das empresas as contas são fechadas pelo menos anualmente e é elaborado um relatório explicativo da actividade e do negócio. Posto isto, entende-se que o período máximo de avaliação seja este (um ano) pois para a avaliação de desempenho é necessária grande parte dos dados utilizados na realização do relatório. No entanto outros períodos são aceitáveis para o funcionamento do BSC (semestralmente ou trimestralmente) 57

69 sendo essencial reconhecer quais os indicadores que são passíveis de registar alterações a mais curto prazo ou a mais longo prazo. O estabelecimento de qualquer sistema de avaliação de desempenho causa um consumo grande em tempo e dinheiro que tem de compensar nos resultados que emite. A sua implementação parte da definição da visão estratégica aplicada a toda a empresa que se resume a uma frase objectiva. No caso dos serviços públicos em geral esta poderá ser por exemplo Chegar a todos e com melhor qualidade de serviço. Esta visão deverá de seguida ser repartida por objectivos individuais nas 4 áreas do Balanced Scorecard. Os indicadores de desempenho aparecem a partir destes objectivos individuais, traduzindo-os em medidas tangíveis. Aquelas medidas que são mais passíveis de traduzir directamente os objectivos serão os indicadores chave, que permitem definir imediatamente uma estrutura de avaliação, servindo os restantes indicadores de desempenho como ajuda ou complementos explicativos. Contudo o número de Indicadores deverá ser reduzido para que o BSC seja legível e não seja redundante. A forma de transformar os objectivos em medidas pode ser através de um processo de benchmarking e de uma visão interior da empresa, ou seja, os objectivos são definidos através das melhores práticas avaliadas num sistema de benchmarking e os resultados deverão crescer consoante as capacidades da empresa, podendo as medidas em si representar o nível de cumprimento dos objectivos. Isto significa que cada resultado deverá ser comparado com o objectivo para ter um significado real e palpável. Com a inclusão do processo de benchmarking ou comparação com boas práticas surge a questão da precisão dos dados ou informação. Afinal, as boas práticas no sector poderão não ser um objectivo absoluto, criando assim uma noção de relatividade que não fornece objectivos precisos. A definição da precisão dos dados recolhidos no caso da empresa em questão faz parte integral da implementação do Balanced Scorecard e do processo de benchmarking a efectuar. A definição de benchmarking é utilizada de duas formas distintas, que podem trazer confusão a leitores menos experientes. A benchmarking poder-se-á chamar todo o processo de investigar as boas práticas, comparar com a própria empresa e agir em conformidade com as descobertas. Benchmarking pode ser um processo de gestão por objectivos. O segundo sentido usado pela palavra benchmarking é o de fazer um estudo de mercado para definir quais as melhores práticas empregadas. A primeira definição é contudo a mais correcta e mais abrangentemente utilizada na literatura especializada. Segundo Alessandro Ancarani e Sjovold Froydis (2008), existem dois tipos de processos de benchmarking: métrico e por processual. O benchmarking métrico baseia-se em indicadores de desempenho e trata da recolha de dados no mercado, identificando quais aqueles que deverão ser os ideais (ou correspondentes às melhores práticas) e comparando os dados internos com esses mesmos. Este benchmarking é tido como pouco eficaz (Ancarani & Sjovold, 2008), pois obriga à 58

70 inclusão de muito factores explicativos os quais, apesar de ser essencial a sua existência, acabam muitas vezes por ser usados em demasia e retirar importância aos indicadores. A segunda forma de benchmarking, por processos, trata da identificação das melhores práticas em termos de procedimentos e procurar copiá-las. Não é tão utilizado por reguladores pois não existe forma de regular a qualidade dos processos eficazmente. É contudo mais eficaz do ponto de vista da gestão de uma empresa, seja ela privada ou pública, pois identificando processos é possível reconhecer aquilo que é aplicável à própria empresa ou não. Além disso, segue-se uma lógica natural de causa-efeito enquanto no benchmarking métrico só se analisam efeitos, sem se olhar para o processo em si. A medição dos indicadores através do grau de cumprimento de objectivos poderá ser representada sob várias formas no Balanced Scorecard. Apresentando os dados em percentis, quartis, numa escala de 1 a 5 ou num código de cores do tipo semáforo haverá maior facilidade na leitura do Balanced Scorecard para os gestores e poderá por vezes enaltecer os casos mais graves ou cujos resultados foram mais negativos. O IRAR apresenta os dados num sistema semáforo, afirmando que tem um maior impacto nas empresas avaliadas (IRAR, 2009). Por último é importante definir a fonte de informação previamente e ter a organização desenhada para que esta seja fornecida atempadamente. A qualidade e precisão da informação ditarão a qualidade e eficácia do sistema de avaliação de desempenho sendo imperativo criar rotinas na recolha da informação para que aquando da recolha periódica dos dados estes já estejam preparados, compilados e disponíveis no mesmo local. Verificar todos os aspectos e procedimentos a seguir no Balanced Scorecard depende assim de uma boa liderança, garantindo boa comunicação interdepartamental, motivação dos trabalhadores e a divulgação do sistema. Só com um empenho extraordinário da gestão de topo e com uma motivação eficaz de todos os trabalhadores é que um sistema de avaliação de desempenho poderá ser eficaz e fornecer dados precisos e decisivos afectando a empresa positivamente no seu dia-a-dia. O caminho a seguir fica demonstrado na figura 20. Figura 20 Esquema de implementação do Balanced Scorecard 59