XII MODELO INTERCOLEGIAL DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS CONSELHO EUROPEU: A ATUAÇÃO DO BLOCO FRENTE ÀS TENSÕES E CRISES NO LESTE EUROPEU

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2 XII MODELO INTERCOLEGIAL DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS CONSELHO EUROPEU: A ATUAÇÃO DO BLOCO FRENTE ÀS TENSÕES E CRISES NO LESTE EUROPEU Elaborado por: Caroline Cardoso Henrique Mota Mariana Braga Rio de Janeiro

3 SUMÁRIO 1. Histórico do Comitê A União Europeia O Conselho Europeu Processo de votação do Conselho Europeu A Política Externa da União Europeia As relações entre União Europeia, Rússia e Ucrânia Introdução Histórico da Rússia com a Ucrânia e a Crimeia A Crise Atual A Crimeia Russa A UE e a Rússia A UE e a Crise Pontos Que Uma Resolução Deve Conter Políticas Externas dos Estados Membros Referências Bibliográficas

4 Prezados delegados, É com um enorme prazer e extrema satisfação que damos as boas-vindas aos senhores e desejamos a todos uma ótima preparação e uma simulação ainda melhor. O guia que segue foi engendrado para amparar os senhores e fornecer-lhes um alicerce para a melhor compreensão dos recentes eventos acontecidos no Leste Europeu e a maneira como a União Europeia vem lidando com isso. Cabe a nós, entretanto, informálos que este guia é apenas o pilar inicial de seus estudos e cabe aos senhores obterem o máximo de informações, explorando os assuntos das mais diversas fontes a fim de alcançar o melhor entendimento possível sobre o tema abordado, otimizando, assim, o desempenho de cada um. A União Europeia é uma instituição que tem se tornado cada vez mais integrada em diversas áreas. No entanto, no que consiste ao âmbito de política externa, a convergência dos interesses dos estados membros ainda é muito pequena e tímida. A total falta de autonomia do segundo pilar constituinte da UE, denominado como Common Foreign and Security Policy, se traduz em um campo de cooperação, no entanto, ainda muito simbólico e limitado. Os conflitos existentes no Leste Europeu se refletem como desafios a essa política, em especial a recém-anexação dos territórios da Criméia e da base de Sebastopol pela Rússia. Sendo assim, faz-se extremamente necessário que o Conselho Europeu, consciente de sua responsabilidade para com o futuro do continente europeu, consiga superar as divergências internas dos seus membros e chegue a um consenso a respeito da política externa comum para lidar com conflitos que ameaçam sua integridade. Caso tenham dúvidas sobre qualquer ponto abordado neste documento ou durante seus estudos relacionados à conferência, por favor, não hesitem em nos contatar. Nós, Diretores, gostaríamos de agradecer a confiança depositada por parte de todo o Secretariado do XII MIRIN e parabenizar este por todo o trabalho realizado ao longo de meses, com muita eficiência e competência. Agradecemos o apoio, a atenção, a paciência e a dedicação de todos que contribuíram para mais um ano de MIRIN. Agradecemos aos senhores delegados pela predisposição e interesse na proposta do comitê, tornando-o possível. Esperamos que os debates sejam enriquecedores e 3

5 proveitosos, e que os senhores obtenham um aprendizado nestes cinco dias de simulação, tendo em vista que todo o projeto é em prol dos senhores. Estamos à disposição e aguardando ansiosamente pelo nosso encontro em Julho. Até breve, Caroline Cardoso Henrique Mota Mariana Braga 4

6 1. Histórico do Comitê 1.1. A União Europeia Com o fim da Segunda Guerra Mundial nasceu uma nova esperança no seio da Europa: a de que a união era uma possibilidade ideia que surge bem antes do século XX. Vários estadistas visionários resolveram colocar um fim às disputas nacionalistas e alcançar a paz através da unidade europeia. A União Europeia (UE) de hoje é o resultado dos esforços para o compartilhamento de soberanias dos Estados que a compõe. Sua história de conquistas é vasta, mas ao invés de responder a um projeto minuciosamente planejado, o desenvolvimento da integração europeia é constituído de eventos mais ou menos aleatórios, tendo as conjunturas políticas nacionais e acontecimentos imprevistos como principais motores. A UE é a associação voluntária de Estados europeus nos domínios políticos e econômicos, a fim de garantir a manutenção da paz na Europa e garantir o progresso econômico e social. As suas bases constitutivas foram geradas através de uma série de tratados: o Tratado de Paris, que instituiu a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), em 1951; os tratados de Roma, que instituíram a Comunidade Econômica Europeia (CEE) e a Comunidade Europeia da Energia Atômica (Euratom), em Os tratados fundadores foram posteriormente alterados: pelo Ato Único Europeu (1986); pelo Tratado da União Europeia (Maastricht, 1992); pelo Tratado de Amsterdã (1997); pelo Tratado de Nice (2001) e; pelo Tratado de Lisboa (2007). 5

7 O primeiro impulso na política de integração da Europa foi o estabelecimento da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), em 1951, por seis países (Bélgica, República Federal da Alemanha, França, Itália, Luxemburgo e Países Baixos). O objetivo primordial dessa organização era assegurar a paz, associando os países em um sistema institucional comum regido pelos princípios de igualdade e cooperação (Ibid.). A CECA trazia pela primeira vez a ideia de supranacionalidade 1, que incluía uma autoridade judicial suprema, uma estrutura executiva e de tomada de decisão: uma Alta Autoridade que tinha por tarefas assegurar a realização dos objetivos fixados no Tratado e agir no interesse geral da Comunidade. O Tratado de Paris criou a CECA por um período de 50 anos, portanto ela deixou de existir desde 23 de julho de A CECA era limitada ao domínio da economia e continuou assim posteriormente com a criação da Comunidade Econômica Europeia (CEE) e da Comunidade Europeia de Energia Atômica (Euratom). Estas duas comunidades foram instituídas pelos Tratados de Roma, assinados em março de A CEE estabelecia uma área de livre comércio entre os países do bloco, implementando uma Tarifa Externa Comum e dando início a um mercado comum europeu 2. Não importava o lugar de entrada do produto, ele estaria sobre uma mesma base tarifária. O tratado também estabelecia uma série de medidas a fim de evitar a competição entre os membros da comunidade, além de conter uma cláusula para impulsionar as discussões não só sobre o livre movimento de bens, mas de pessoas, serviços e capital (Nugent, 2010). A Euratom visava ao desenvolvimento da energia nuclear para fins econômicos e pacíficos, garantindo a segurança da população. A partir de 1957 passam a coexistir três comunidades distintas. As três comunidades já dispõem de instituições comuns, mas existe ainda uma 1 O significado do termo supranacional expressa um poder de mando superior aos Estados, resultando da transferência de soberania operada pelas unidades estatais em benefício da organização comunitária, permitindo-lhe a orientação e a regulação de certas matérias, sempre 2 Existem diferentes tipos ou etapas de integração, que variam segundo a intensidade da união econômica dos membros de um Bloco. Os principais são a Área de Livre Comércio, a União Aduaneira, o Mercado Comum e a União Econômica e Monetária. Uma Área de Livre Comércio é a etapa ou tipo de integração em que são eliminadas todas as barreiras ao comércio entre os membros do grupo. Por sua vez, a União Aduaneira é a etapa ou tipo de integração em que, além do livre comércio entre os países membros do grupo, existe a aplicação de uma Tarifa Externa Comum (TEC) ao comércio com terceiros países. Já no Mercado Comum, além da TEC e do livre comércio de bens, existe a livre circulação de fatores de produção (capital e trabalho) e o estabelecimento de políticas comunitárias. Finalmente, a União Econômica e Monetária é o tipo mais avançado de integração, quando, além de todas as características descritas anteriormente, os países têm a mesma moeda (Freire e Almeida, 2008). 6

8 duplicação de esforços e torna-se necessária a sua unificação. O Tratado de Bruxelas de 1965 funde os executivos das três comunidades numa só "Comissão das Comunidades Europeias" e instaura um Conselho único que substitui os Conselhos das três comunidades (Fontaine, 2003). Mas o período de sucesso da integração europeia, principalmente por meio da CEE, acabaria por passar um período difícil. Em 1961, o presidente francês Charles de Gaulle apresentou o projeto de criação de uma União de Estados, que incorporaria a CEE em uma organização intergovernamental 3 para coordenação da política externa e de defesa, mas sua proposta não foi bem sucedida (Urwin, 2010). Merece nota a disputa entre o supranacionalismo e intergovernamentalismo, que permeia a história da União Europeia. Os defensores do supranacionalismo são favoráveis à ampliação da competência e atuação dessa organização que estava em fase de criação, com os Estados abrindo mão de sua soberania cada vez mais. Já os defensores do intergovernamentalismo são favoráveis a uma organização na qual os Estados retêm maior parte do poder, retendo grande parte de sua soberania, portanto, à organização internacional por meio da qual a integração estava se dando. A partir de 1965 começariam discussões nos processos de votação do Conselho de Ministros, com o intuito de reduzir o número de assuntos sobre os quais a unanimidade fosse exigida para as decisões serem tomadas, junto com mudanças propostas para que a Comissão e o Parlamento Europeu passassem a ter autoridade supranacional. A França se retira em julho deste ano, mostrando que ainda existiam muitas dificuldades para a integração europeia e que havia grande resistência a uma perda de autoridade dos Estados frente às organizações (Ibid.). Durante o período de 1970 até 1985, acontecem os primeiros alargamentos das três Comunidades. A Grã-Bretanha adere às Comunidades Europeias em janeiro de 1973, juntamente com a Dinamarca e a Irlanda. Em 1981, é a vez da Grécia, seguida da Espanha e de Portugal em Com a entrada de novos membros e uma consequente 3 Organização intergovernamental (OI), também conhecida como organização governamental internacional (OGI), é uma organização composta principalmente de Estados soberanos (referido como Estados Membros), ou de outras organizações intergovernamentais. As organizações intergovernamentais são frequentemente chamados de organizações internacionais, embora esse termo pode também incluir organização não-governamental internacional, como internacional sem fins lucrativos (ONGs) ou empresas multinacionais. A diferença da OI para uma organização supranacional é o poder que esta última possui acima das autoridades estatais dos Estados Membros que a compõe. 7

9 mudança na dinâmica comunitária, faz-se necessário tomar novas medidas para dar coerência à integração. Por exemplo, criam-se o primeiros programas estruturais destinados a reduzir as disparidades econômicas entre os membros da União, como os Programas Integrados Mediterrânicos (Fontaine, 2003). Há que se acrescentar que a entrada dos países da Europa do sul teve uma motivação fortemente política, visto que estavam em um processo de consolidação da democracia em suas sociedades. Nesse caso, o desenvolvimento econômico facilitaria esse desenvolvimento. Entretanto, o processo de integração não foi capaz de criar mecanismos que protegessem as economias mais fracas do bloco como a Grécia, membro recente contra as vulnerabilidades advindas das dinâmicas da economia global. Parte desta brecha institucional se justifica pelo fato de o bloco não objetivar uma única economia e, muito menos, um único governo (Sousa, 2010). Os anos 70 foram marcados pela instabilidade com duas grandes crises mundiais, a crise do dólar e as Crises do Petróleo (1973 e 1979), ocasionando em um período de grande inflação e desemprego, o que fez com que os países europeus se voltassem para políticas nacionais destinadas à recuperação. Entretanto, vale lembrar do Relatório Werner, de 1970, o qual propunha três estágios para o alcance da União Econômica e Monetária (UEM): taxas de câmbio fixas; livre circulação de bens, serviços, pessoas e capitais; e a centralização das políticas monetárias. O relatório também recomendava a criação de um sistema comunitário de banco centrais e uma nova organização para decidir sobre política econômica. O relatório infelizmente gerou sérias discordâncias e acabou não sendo posto em prática na época (Staab, 2011). Paralelamente aos trabalhos citados, a construção comunitária registra progressos concretos: Afirmação do papel das reuniões dos Chefes de Estado e de Governo, que conduziu, a partir de 1974, à realização de "Conselhos Europeus" três vezes por ano. Eleição do Parlamento Europeu por sufrágio direto e universal, a partir das eleições de

10 da CEE. 4 Recurso ao artigo 235 do Tratado CEE para alargar os domínios de intervenção Instauração, em 1978, do Sistema Monetário Europeu (SME), que assentava na existência de uma unidade de conta comum 5, o ECU (European Currency Unit), para resolver o problema da instabilidade monetária. Este sistema deu poder à Comunidade através da sua própria estrutura, a qual continha um fundo de reserva para possível intervenção no mercado além do Exchange Rate Mechanism (ERM), o qual reduzia a variabilidade das taxas de câmbio entre os países participantes, fixando as bandas cambiais em 2,25% de uma moeda em relação à outra, a fim de garantir a estabilidade monetária necessária até o alcance da moeda comum. Tratados de 1970 e de 1975 e Decisão de 1985, relativos às disposições orçamentais e financeiras que permitem chegar a um acordo sobre o regime das finanças comunitárias (sistema dos recursos próprios e execução do orçamento). Os impactantes efeitos da euroesclerose dos anos 1970 levaram ao relançamento do projeto continental no decênio seguinte, algo patente, por exemplo, nos discursos e nas práticas dos presidentes da Comissão Europeia à época (Gaston Thorn e, claro, Jacques Delors). A década de 80 foi um momento de grandes mudanças para a Comunidade. Em 1986 foi assinado o Ato Único Europeu (AUE), o qual se propõe a facilitar a harmonização das legislações dentro do Conselho. O Ato estabelecia entre suas principais decisões um único Conselho e uma única Comissão ao unir as Comunidades Europeias em uma única Comunidade Europeia; procurava organizar o orçamento das instituições e passou a dar poderes orçamentários a estas; e eleições diretas para o Parlamento Europeu. O Ato Único Europeu também marcava como prazo para o estabelecimento de um mercado único europeu o dia 1º de janeiro de Este ato 4 O artigo 235 que prevê que: "se uma ação da Comunidade for considerada necessária para atingir, no curso do funcionamento do mercado comum, um dos objetivos da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes de ação necessários para o efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, adotará as disposições adequadas". Após a Conferência de Paris de Outubro de 1972, o recurso a este artigo permitiu que a Comunidade desenvolvesse ações nos domínios das políticas ambiental, regional, social e industrial. 5 Unidade de conta (também chamado de denominador comum de valor) se refere a uma das funções que a moeda desempenha, nesse sentido, ela fornece um padrão para que as demais mercadorias expressem seus valores e forneçam um referencial para que os valores dos demais produtos sejam cotados no mercado. 9

11 oficializou a existência do Conselho Europeu e consagrou a prática da cooperação em relação às políticas externas dos países (Fontaine, 2003). Até finais da década de 1980, as tentativas de unificar as políticas macroeconômicas dentro da Comunidade foram infrutíferas. Ao menos quatro motivos principais podem explicar esse fato. Primeiramente, havia discordâncias sobre qual deveria ser colocada como prioridade a política econômica ou a monetária. Segundo, os mecanismos de tomada de decisão dentro da Comunidade eram tão divididos que acabavam dificultado a chegada de acordos. Terceiro, aspectos diferentes da integração econômica e monetária eram vistos com perspectivas também diferenciadas por cada um dos Estados. Por último, a possibilidade de ceder poder sobre temas chave da agenda macroeconômica interna para a Comunidade trazia à tona a questões centrais a respeito de soberania. Apesar disso, foram alcançados alguns resultados positivos na aproximação para a UEM, tanto devido a conjugação de interesses econômicos quantos políticos, pois via-se a integração como meio de fortalecimento tanto institucional como de desenvolvimento econômico (Nugent, 2010). O Tratado de Maastricht, assinado em 1992, cria a União Europeia (com este nome), constituída por três pilares: as Comunidades Europeias, a política externa e de segurança comum e a cooperação policial e judiciária em matéria penal. O pilar das Comunidades abrangia todas as Comunidades que ainda formavam o núcleo da integração europeia (Comunidade Econômica Europeia (CEE), Comunidade Europeia de Energia Atômica (Euratom) e a Comunidade Europeia do Carvão e Aço) sendo marcado, principalmente pela supranacionalidade. Os outros dois pilares ainda eram marcados, principalmente, pelo intergovernamentalismo sendo o mecanismo de tomada de decisão baseado no consenso. Apesar de toda a qualidade de seu conteúdo nem todos o viam como viável. Os eleitores dinamarqueses rejeitaram a proposta e fato semelhante iria se repetir no futuro. As principais inovações que vieram com Maastricht foram: (...) o lançamento da União Econômica e Monetária, posteriormente concretizada através da decisão tomada em 1998 de instaurar uma moeda única (o euro), a instituição de uma cidadania europeia, a criação de novas políticas (educação, cultura) e a aplicação do princípio da subsidiariedade no controlo do exercício das competências. Por último, um protocolo social 10

12 alarga as competências comunitárias no domínio social. No plano institucional, o papel do Parlamento Europeu é reforçado graças à instauração de um procedimento de co-decisão em certas matérias e à sua participação no processo de nomeação da Comissão. Para realizar estes progressos, foi necessário instaurar uma certa diferenciação entre os Estados-Membros. Assim, o Reino Unido não participa no protocolo social e continua a poder decidir sobre a sua participação no euro, o mesmo sucedendo com a Dinamarca. (Fontaine, 2003). O Tratado de Maastricht estabeleceu um esquema e um prazo para o alcance da UEM. Os principais pontos desse esquema foram a coordenação crescente e a convergência das políticas econômica e monetária de todos os Estados membros. Para cumprir este projeto o Conselho Europeu criou duas instituições para acompanhar e garantir sua implementação: o Banco Central Europeu (BCE) e o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC), lembrando que este último é composto pelo BCE mais os bancos centrais de todos os países membros da então União. São funções do BCE: - Manter a estabilidade de preços na UEM sendo totalmente independente do resto das instituições europeias e dos diferentes governos nacionais. - Garantir o bom funcionamento do sistema de pagamentos através do sistema de pagamentos (TARGET). - Administrar as reservas de divisas que os países membros nele depositam. - Colaborar com as autoridades de cada país nas funções de supervisão bancária. - Emitir as notas de euro. - Estabelecer a quantidade de moedas de euro que os países membros devem cunhar para assegurar o fornecimento. São funções do SEBC: - Estabelecer e aplicar a política monetária da comunidade. - Gerir os recursos de terceiros oficiais dos países membros. - Conduzir operações cambiais. 11

13 - Promover o bom funcionamento dos sistemas de pagamentos. - Aconselhar as autoridades nacionais nos domínios da supervisão das instituições de crédito. A União Econômica e Monetária prevê a política econômica comum, sendo que os Estados-membros se comprometem a coordenar suas políticas econômicas, o que seria vigiado multilateralmente, devendo seguir regras de disciplina fiscal e orçamentária. Em 2002 entrou em vigência a moeda única o Euro. Em 1995 houve a expansão do bloco com a inclusão de Áustria, Finlândia e Suécia. Importante observar como se deu a entrada destes Estados, visto que durante muito tempo eles não sentiram necessidade da adesão, pois eram Estados com altos índices de qualidade de vida e não queriam perder essas conquistas em relação à melhoria desses índices. (Jesus, 2009). O Tratado de Maastricht foi seguido pelo Tratado de Amsterdã, assinado em 1997, que teve entre suas principais resoluções a inclusão do Acordo de Schengen à União Europeia (Phinnemore, 2010). O Acordo de Schengen tem a intenção de abolir as fronteiras entre os países europeus para estimular a circulação de bens, pessoas e serviços pelos países. Esse acordo foi formalizado em 1985, sendo que em 1990 foi assinado a Convenção de Implementação de Schengen. A primeira experiência de livre circulação da Europa foi o Benelux e a extensão da ideia de abrir os postos de controle se mostrou como um projeto grandioso e inovador para a integração da Europa. A fim de manter certo controle, os Estados criaram o Sistema de Informação de Schengen, além de permitir que as fronteiras fossem reintroduzidas em determinadas ocasiões em circunstancias limitadas. A partir da implementação do acordo, qualquer pessoa que estivesse em um país que faz parte da área de Schengen poderia transitar livremente pelas fronteiras para outro país pertencente à área (Uçarer, 2010). Outro documento relevante assinado em 1997 foi o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). O PEC funciona como um guia de como a convergência pode ser alcançada pelos Estados Membros que desejam participar da UEM, obedecendo a critérios de regulação das políticas econômica e monetária. Este documento obriga os Estados a praticar políticas fiscais prudentes e, mais especificamente, manter o orçamento nacional equilibrado, adotando como regra que o déficit público não pode 12

14 ultrapassar 3% do PIB anualmente e a dívida pública não pode alcançar mais do que 60% do PIB total déficits superiores a essa margem podem levar a sanções pelo Conselho. Nos primeiros anos de aplicação do Pacto surgiram diversos pedidos de revisões estatísticas, visto que muitos países não conseguiam cumprir as recomendações orçamentais. Quando França e Alemanha foram as vítimas do Pacto, observou-se que era necessário reformá-lo, o que foi feito em 2005, com a aprovação pelo Conselho Europeu do documento Melhorias na implementação do Pacto de Estabilidade e Crescimento (Banco de Portugal, 2013). A mudança mais marcante foi o reconhecimento de circunstâncias temporárias e excepcionais em que os 3% requeridos poderiam ser ultrapassados sem o risco de uma penalidade financeira. Esse abrandamento foi muito utilizado pelos países durante a crise financeira que se instalou nos anos 2000 dentro da UE, devido à adoção pelos Estados de medidas de estímulo fiscal agressivas, que implicavam em reduções de impostos e aumento de gastos gerando déficits públicos gigantescos. O fato de muitos Estados da UE, inclusive aqueles da zona do euro, ultrapassarem os limites colocados dentro do PEC gera preocupação tanto dentro dos órgãos tomadores de decisão (Conselho Europeu e Ecofin Conselho dos Ministros de Economia e Finanças) quanto no órgão implementador, a Comissão Europeia. Contudo, estes órgãos têm sido mais condescendentes com os Estados que claramente demonstram estarem se esforçando para entrarem no padrão estabelecido. O principal problema acarretado pela moeda comum é a ausência de uma política orçamentária unificada, havendo necessidades urgentes de reformas estruturais. Apesar de a UE possuir instrumentos econômicos (e.g. sanções econômicas formais), não existem mecanismos que combatam perdas financeiras e a irresponsabilidade dos Estados em termos de prestação de contas. Desta maneira, em contexto emergencial, os líderes europeus defenderam a criação de um Fundo Monetário Europeu, já que apesar do controle de política monetária feita pelo BCE, o pacto de estabilidade que envolve as várias economias não é respeitado. Países que não estão na zona do euro, como o Reino Unido, tomaram medidas simples diante de elevado gasto público como alteração na taxa de juros e do câmbio, com direcionamento específico para sua economia. Países da zona do euro não poderiam fazê-lo, já que apesar de controlar sua política fiscal, seguem o mesmo padrão em termos monetários (Sousa, 2010). 13

15 Apesar do fortalecimento na cooperação para a institucionalização de práticas comuns entre os Estados em áreas fundamentais, o escopo substantivo e as prerrogativas institucionais da União Europeia foram organizados de forma a limitar seu poder de efetividade: estabelecendo regras de decisão por supramaioria 6, reduzindo a atuação de mecanismos administrativos europeus e colocando a aplicação do princípio de subsidiariedade 7 como um meio de escapar do comprometimento comunitário. Desta forma, a capacidade fiscal da União torna-se irrelevante e faltam à mesma o poder coercitivo e capacidade administrativa necessários para lidar com diversas disputas entre os diferente níveis de governo e garantir o cumprimento das leis (Jesus, 2009). Foi logo após a assinatura do Tratado de Amsterdã que o processo de alargamento da União aos países da Europa Central e Oriental, a partir de 1998, teve a possibilidade de ser iniciado (Uçarer, 2010). O Tratado de Nice, assinado em 2001, traz de volta os problemas que não haviam sido solucionados completamente ou de forma viável em Foi durante a reunião para sua criação que os presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão proclamaram a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. A evolução advinda da arquitetura projetada em Nice para o espaço europeu após os alargamentos levou à criação da Convenção Europeia e à elaboração da Constituição (Ibid.). Esta, oficialmente chamada Tratado Constitucional, consolidou e simplificou todos os textos de tratados anteriores, revogando-os e substituindo-os por um único Tratado em vigor, com exceção do Tratado Euratom. 6 A votação por supramaioria é aquela em que para conseguir vitória é necessário mais de 50% dos votos, sendo que pode ser instituída uma maioria qualificada para alcançar esse resultado, esta maioria exige mais votos do que a maioria simples, que é formada por 50% O princípio da subsidiariedade visa determinar o nível de intervenção mais pertinente nos domínios de competências partilhadas entre a UE e os Estados-Membros. Pode ser uma ação a nível europeu, nacional ou local. Em todo o caso, a UE só pode intervir se estiver em condições de agir de forma mais eficaz do que os Estados Membros. O Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade menciona três critérios que visam confirmar ou não a oportunidade de uma intervenção a nível europeu: 1. a ação contém aspectos transnacionais que não podem ser solucionados pelos Estados Membros? 2. uma ação nacional ou a ausência de ação seriam contrárias às exigências do Tratado? 3. a ação a nível europeu traduz-se em benefícios óbvios? O princípio da subsidiariedade visa igualmente aproximar a UE dos seus cidadãos, assegurando que uma ação seja executada a nível europeu quando necessário. No entanto, o princípio da subsidiariedade não significa que uma ação deve ser sempre executada a um nível mais próximo do cidadão. 14

16 Para além desse trabalho de consolidação e simplificação dos textos, a Constituição introduz igualmente muitas novidades, tais como a atribuição de personalidade jurídica à União, a definição clara das competências, a possibilidade de um Estado-Membro se retirar da União, a incorporação da Carta dos Direitos Fundamentais, a simplificação dos instrumentos de acção da União, a criação do cargo de Ministro dos Negócios Estrangeiros europeu, a institucionalização formal do Conselho Europeu, que será presidido por um presidente eleito por um período de dois anos e meio, a definição de um novo sistema de maioria qualificada para a votação no Conselho, diversas alterações das políticas vigentes, a supressão da estrutura em pilares e a extensão do âmbito da votação por maioria qualificada no Conselho e do processo legislativo ordinário (co-decisão). O Tratado Constitucional foi assinado em Outubro de 2004 e deverá entrar em vigor em 1 de Novembro de 2006, após a respectiva ratificação por todos os Estados-Membros (Ibid.). Em 2004 houve a entrada de Chipre, República Tcheca, Polônia, Hungria, Estônia, Lituânia, Malta, Eslováquia, Letônia e Eslovênia. E em 2007 houve a entrada da Bulgária e da Romênia. O Tratado de Constituição da União Europeia foi rejeitado pelas populações, através de referendo, dos Países Baixos e França, e, por isso, não foi implementado. O Tratado que trouxe grandes mudanças ao bloco foi o Tratado de Lisboa (2007), que além de unir todos os outros Tratados já assinados, pretende ser uma rota alternativa e vitoriosa após o fracasso na ratificação da Constituição Europeia. Entre as medidas do Tratado de Lisboa, estão (Church; Phinnemore, 2010): - O Conselho Europeu passa a fazer parte da estrutura da UE e o sistema de eleição de presidente muda. A partir de então, o tempo de presidência é de dois anos e meio e não mais seis meses, sendo que a governança não é mais feita por um chefe de Estado, mas por um político do país que faça parte da UE. A escolha deve ser feita pelo próprio Conselho, sendo que o candidato deve ser aprovado pela Comissão e, posteriormente, pelo Parlamento Europeu. - Não existem mais os pilares da União Europeia; - Os países passam a ter o direito de sair da União Europeia; 15

17 - Carta dos Direitos Fundamentais e dos Direitos Humanos da União passam a ter valor jurídico. Entre o fim de 2007 e o fim de 2009, a Eurozona experimentou uma das piores fases de decadência econômica desde a criação da UEM, em janeiro de Devido à crise financeira internacional que teve início nos EUA, a qual transbordou para o processo de integração europeu, as economias europeias sofreram impactos e a recuperação que se imaginava acontecer em curto prazo, na verdade, não alcançou alguns países como Portugal, Itália, Irlanda, Grécia e Espanha, que possuem alto déficit público, alta dívida externa e desemprego. Para que a crise não se alastrasse aos demais membros da zona do euro, ações coordenadas e novos mecanismos foram buscados, revendo aspectos da integração (Sousa, 2010). Podemos destacar dois tratados que são de suma importância para lidar com a crise naquele momento e que estão atualmente sendo implementados: o Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) e o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governança na União Econômica e Monetária (TECG), este último também conhecido como pacto orçamental. O Tratado que cria o MEE foi assinado em 2 de fevereiro de Na época o presidente do Conselho Europeu, Herman Van Rompuy, declarou que este tratado funcionaria como um mecanismo permanente contra situações de crise, contribuindo para a confiança, a solidariedade e estabilidade entre os países da zona do euro. Inicialmente assinado em julho de 2011, passa a entrar em vigor exatamente um ano depois, tendo sido alterado apenas parar garantir maior eficácia. O MEE torna-se uma instituição financeira internacional sediada em Luxemburgo e todos os membros da zona do euro farão parte do mesmo, enquanto países de fora da zona poderão participar nas operações de apoio à estabilidade. Esta instituição pode conceder empréstimos, prestar assistência financeira a título cautelar, adquirir obrigações dos Estados Membros beneficiários nos mercados primário e secundário e providenciar empréstimos destinados à recapitalização das instituições financeiras. Até a implantação do MEE a UE já conta com o Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF) 8 e o Mecanismo 8 Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF) - Criado em maio de 2010, o FEEF é um organismo intergovernamental habilitado a conceder empréstimos de até 440 bilhões de euros aos países da área do euro que necessitem de assistência financeira. Os Estados Membros da área do euro fornecem, eles próprios, as garantias de empréstimo. Com a entrada em funcionamento do MEE, em outubro de 2012, o FEEF foi por este substituído. 16

18 Europeu de Estabilidade Financeira (MEEF) 9, os quais possuem um perfil parecido com a nova instituição mas contam apenas com os recursos do países da União, enquanto o MEE também inclui o apoio financeiro prestado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) (União Europeia, 2011). Mais recentemente entrou em vigor o TECG, em 1º de janeiro de 2013, cujo objetivo é reforçar a disciplina orçamental na área do euro, através da "regra de equilíbrio orçamental" e do mecanismo de correção automática. Para que entrasse em vigor, precisava ser ratificado por, no mínimo, 12 Estados Membros, o que já aconteceu desde a ratificação da Finlândia, em dezembro de O Tratado é um instrumento jurídico com poder vinculante e os Estados da UE podem aderir mesmo após sua fase inicial. A meta é incorporá-lo nos Tratados já existentes na União, com o prazo de até cinco anos. Estados Membros que já ratificaram o TECG: Alemanha, Áustria, Chipre, Dinamarca, Eslovênia, Espanha, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Itália, Letônia, Lituânia, Portugal e Romênia. A partir do TECG os Estados Membros signatários estão obrigados a comunicar seus planos de emissão da dívida pública e as reformas que desejarem fazer em matéria de política econômica devem ser debatidas previamente com os demais membros, a fim de se alcançar uma maior coordenação entre os Estados. O TECG também exige que os orçamentos nacionais estejam em situação de equilíbrio ou superávit. Esta finalidade será considerada atingida se o déficit público estrutural anual não exceder 0,5% do PIB nominal do país o déficit estrutural resulta da diferença entre as receitas e as despesas públicas, excluindo os efeitos temporários e conjunturais. Os signatários se comprometem a incorporar as normas do TECG no direito nacional, de preferência a nível constitucional, em até um ano após a sua entrada em vigor, ou seja, até janeiro de Além disso, o déficit também deve corresponder ao valor mínimo de referência, por país, para a sustentabilidade a longo prazo. Trata-se de um valor que é fixado pela 9 Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF) - Também criado em maio de 2010, o MEEF tem uma capacidade máxima de concessão de empréstimos de 60 bilhões de euros aos Estados Membros da área do euro que necessitem de assistência financeira. O MEEF é garantido pelo orçamento comunitário, sem ser efetivamente pago por ele. Desde outubro de 2012 que o MEEF foi também substituído pelo MEE. 17

19 vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A trajetória de ajustamento para a consecução desse objetivo é avaliada anualmente no contexto do Semestre Europeu 10. Só em circunstâncias excepcionais por exemplo, em casos graves de contração econômica são permitidos desvios temporários a esta "regra de equilíbrio orçamental". Se a dívida pública for significativamente inferior ao valor de referência de 60% do PIB, o limite para o déficit pode ser fixado em 1% do PIB (Conselho da UE, 2013). Se for constatado um desvio significativo desse objetivo ou da respetiva trajetória de ajustamento, prevê-se que seja automaticamente acionado um mecanismo de correção, que compreenderá a obrigação de aplicar medidas adequadas dentro de um determinado prazo. O mecanismo respeitará plenamente as prerrogativas dos parlamentos nacionais. A transposição da regra de equilíbrio orçamental pode ser fiscalizada pelo Tribunal de Justiça da UE, cujos acórdãos serão vinculativos e poderão ser acompanhados por sanções pecuniárias que podem ir até 0,1% do PIB, caso o Estado Membro em causa não lhes der execução. Esse montante deverá ser pago ao Mecanismo Europeu de Estabilidade se a moeda do país for o euro, caso contrário, deverá ser pago ao orçamento geral da UE. Os Estados Membros cujas moedas sejam o euro comprometem-se ainda a adotar as decisões do Conselho no quadro do procedimento relativo a um déficit excessivo (PRDE) 11, salvo oposição por maioria qualificada (União Europeia, 2011). 10 Semestre Europeu A partir de 2011, no primeiro semestre de cada ano, passou a ser lançada uma coordenação política intensiva entre as instituições comunitárias e os 27 Estados-Membros sobre a agenda econômica e a supervisão orçamental, o que constituirá um elemento chave da governança econômica. O semestre tem início em janeiro com a apresentação pela Comissão da Análise Anual do Crescimento, na qual são definidas as prioridades da UE em matéria de reformas econômicas e consolidação orçamental. Estas prioridades são depois debatidas e aprovadas pelo Conselho Europeu de março. Em abril, os Estados Membros apresentam à Comissão e aos seus pares os seus programas nacionais de reforma e os respetivos programas de estabilidade ou de convergência. Seguidamente, a Comissão formula recomendações sobre estes programas, a aprovar pelo Conselho Europeu de junho, que serão formalmente aprovadas em julho pelo Conselho. Na elaboração dos seus orçamentos, a apresentar normalmente aos respetivos parlamentos nacionais no segundo semestre do ano, os Estados Membros terão em conta estas orientações, assegurando que este processo contempla desde o início uma dimensão europeia. 11 Procedimento relativo aos desequilíbrios excessivos (PRDE) Elemento chave da nova governança econômica da UE, o PRDE visa detectar e corrigir os desequilíbrios 18

20 1.2. O Conselho Europeu O Conselho Europeu (CE) é, segundo John McCornick (1999, p.113) a instituição, dentre as cinco 12, mais poderosa e mais influente da União Europeia, e se define muito mais como um fórum ou um processo do que propriamente uma instituição. Criado em 1974 como resposta a um sentimento dos líderes europeus de que a Comunidade Econômica Europeia precisava de uma liderança mais clara, o Conselho é visto hoje como a estrutura que balanceia a tão difícil relação entre o supranacionalismo e o intergovernamentalismo. Inicialmente, era um mecanismo para encontro dos representantes dos países a fim de discutirem temas chave para a região, acabou sendo o local de discussão de pautas cruciais para a fundação da União Europeia, como a questão da moeda única, das fronteiras e de abertura dos mercados (Lewis, 2010). O Conselho é formado por 28 chefes de Estado, pelos seus ministros de relações exteriores, pelo presidente e vice-presidente da Comissão Europeia, e pelo próprio presidente do Conselho Europeu, que tem hoje entre suas principais funções fixar e guiar as agendas do bloco, discutir os temas de segurança e defesa, rever os acordos, discutir os interesses dos Estados, orçamentos, em suma, definir a direção da política estratégica da União. Muitas dessas pautas e assuntos são determinadas pelo Presidente do Conselho atualmente Donald Tusk, primeiro-ministro da Polônia eleito em 1º de dezembro de 2014, que tem uma função de caráter bastante diplomático, lidando com impasse em discussões, agendas, prazos (Ibid.). Ao longo dos anos, é possível observar importante papel do Conselho no processo de integração europeu através da proposta do Sistema Monetário Europeu em 1978 e o Tratado de Maastricht em Em 2004 houve o Tratado Constitucional macroeconômicos e de competitividade, em especial na área do euro. Utilizando um conjunto de cerca de dez indicadores, a Comissão procederá à detecção de desequilíbrios emergentes em diferentes setores da economia. Com base numa recomendação da Comissão, o Conselho pode dar início a um procedimento relativo aos desequilíbrios excessivos contra um Estado Membro em que existam ou possam vir a existir desequilíbrios. Para os países da área do euro, a incapacidade de corrigir os desequilíbrios segundo o plano e os prazos estabelecidos pode conduzir à aplicação de multas no valor de 0,1 % do PIB. 12 Sendo as outras, a Comissão Europeia, o Conselho de Ministros, o Parlamento Europeu e o Tribunal de Justiça da União Europeia. 19

21 (2004) 13, que visava criar uma Constituição para toda a Europa, sendo porém, rejeitado na França, com o argumento de que a UE estava cada vez mais liberal economicamente, embora não houvesse nenhuma cláusula que dissesse respeito à liberalização (CINI; BORROGÁN, 2010, p.51). Este sucedeu o Tratado de Lisboa que foi rejeitado em um primeiro momento na Irlanda, o que explica sua tardia entrada em vigor em 2009, que fora um marco na institucionalização deste órgão. Antes, o Conselho era composto por um representante de cada Estado-membro em nível ministerial, com poderes para vincular o governo desse Estado-membro e a presidência era exercida sucessivamente, por seis meses, pelos Estados-membros, de acordo com a sequência estabelecida, por unanimidade, pelo Conselho (Artigo 146 TCE). O Tratado de Lisboa mudou a situação ao fazer mudanças em relação aos membros do Conselho e sua presidência, no primeiro caso restringindo o acesso às discussões apenas aos chefes de Estado e de governo, fazendo com que ministros da Relações Exteriores ou outros relacionados aos temas debatidos fossem convidados; e no segundo caso mudando a presidência de rotação pelos representantes nacionais para a eleição de um representante da União dentro do Conselho, o qual terá um mandato de dois anos e meio, reelegível uma vez, e será responsável pela direção dos trabalhos do Conselho e representação externa. Em geral, as decisões do Conselho são tomadas por unanimidade, o que faz com que muitas questões sejam discutidas exaustivamente até que se chegue a um acordo, ainda que o processo decisório legal não exija, como será visto, a unanimidade em muitos casos. O não de um Estado membro significa que uma resolução é automaticamente vetada e cai por inteiro. Além disso, o grande número de Estados membros dificulta as chances de que se chegue a um consenso e uma decisão por unanimidade. As resoluções do Conselho Europeu são levadas para a Comissão Europeia e para o Parlamento Europeu, onde entram em processo de análise e de leitura, e por fim, dependendo do tema, em votação (Ibid.). A relação do Conselho Europeu com a Comissão Europeia e os outros órgãos do bloco são diferentes e variam no tempo. A relação com a Comissão, que representa os interesses da União Europeia e não dos Estados, é muitas vezes marcada por impasses, 13 Este promove algumas mudanças que serão integradas ao TL, como o novo posto de Ministro das Relações Exteriores da União (que é futuramente aprimorada, e com o TL surge o posto de Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança) e o de Presidente do Conselho Europeu. 20

22 pois não necessariamente o que os Estados pretendem aprovar é o interesse da União Europeia. A Comissão representa o elemento supranacional da UE e tem como função resguardar os Tratados e as convenções aprovadas, o que às vezes causa conflitos com os interesses dos Estados, sendo dever do representante da Comissão tentar manter um equilíbrio. A Comissão também tem um papel legislativo, em que a grande maioria das propostas de leis saem da Comissão para ao Parlamento, sendo então também do interesse do Conselho Europeu manter uma boa relação com a Comissão. A Comissão é formada por 28 comissários, um para cada Estado membro, sendo que esses comissários devem representar os interesses da União Europeia e não o interesse isolado de um Estado ou outro (Ibid.). Nas reuniões do Conselho Europeu a agenda de discussões é estabelecida no início do encontro. Alguns temas invariavelmente entram na agenda devido à sua relevância em relação aos interesses dos Estados. A discussão sobre a situação econômica geral da UE é um destes temas. A partir disso, abrem-se subtópicos que podem debater o funcionamento do mercado interno, a criação de empregos, o alargamento ou a reforma institucional da União. Obviamente o contexto em que se encontram os Estados irá influenciar que esse ou aquele tema seja colocado em pauta. As decisões são expressas ao final do encontro através das 'Conclusões do Conselho Europeu', as quais são geralmente aceitas por todos os participantes, lembrando que a unanimidade deve ser sempre aplicada quando o interesse fundamental de um ou de demais Estados membros estejam em jogo. Se até os anos 1990, as discussões a respeito de política econômica e monetária eram mais gerais e deixavam o controle sobre a economia nas mãos dos países, atualmente o cenário é diferente, apesar de ainda não haver decisões que resolvam o problema de todos os Estados. Por exemplo, diferentemente de outras dívidas soberanas, a dívida pública grega não interessa apenas aos gregos. Os efeitos da classificação de risco da economia grega afetam todos os demais Estados membros da UE ao refletir diretamente na política monetária comum (Waisberg, 2011). A crise grega é um desafio para a própria sobrevivência do Euro, sendo por isso um teste para o modelo de integração europeia (Taylor, 2010). Principalmente devido à crise financeira global e à crise econômica de 2008, é obrigação do Conselho, através dos líderes aí presentes, tomar atitudes para controlar a situação, adotando compromissos e responsabilidades, e pensando no bem estar do bloco como um todo (Nugent, 2010). 21

23 O Conselho Europeu, portanto, mostra-se como um dos órgãos mais importantes da União Europeia. O Conselho, mesmo que só tenha passado a fazer parte oficialmente do bloco a partir do Tratado de Lisboa, tem desde os anos 70 uma importante tarefa no direcionamento de agendas e discussões. E principalmente, por ser formado pelos chefes de Estado, sua importância é colocada em nível máximo, pois são os representantes diretos de cada país membro da União Europeia que se encontram com o objetivo de discutir o futuro da integração e do continente Processo de votação do Conselho Europeu As regras de votação no Conselho Europeu se dividem em dois blocos: unanimidade e maioria qualificada. Sob as regras de unanimidade, qualquer Estado pode bloquear uma votação simplesmente votando "não". Caso ele se oponha a determinada questão, mas não deseje bloquear a proposta, poderá se abster (LEWIS, 2010, p ). Ao longo do tempo, a redução do número de questões a ser decididas por unanimidade, no Conselho Europeu, foi fundamental para a evolução da União Europeia. Com a adoção do Ato Único Europeu, muitas áreas deixaram de estar sujeitas a regra da unanimidade e, desde o Tratado de Lisboa, apenas algumas questões sensíveis, como adesão de novos membros, política externa e de segurança comum e tributação permanecem sujeitas à unanimidade. Questões de caráter econômico estão sujeitas ao regime de votação conhecido como maioria triplamente qualificada. Sendo o presente comitê a respeito das ações do bloco europeu frente aos conflitos externos no leste do continente, uma proposta deve ser aprovada a partir da unanimidade. 2. A Política Externa da União Europeia O Tratado de Maastricht de 1991 estabeleceu formalmente uma Política Externa e de Segurança Comum (PESC) que engloba todos os Estados membros da União. Os cinco principais objetivos da PESC são: (...) a preservação dos valores comuns, dos interesses fundamentais, da independência e da integridade da União, de acordo com o princípio da Carta das Nações Unidas; 22

24 reforçar a segurança internacional, em conformidade com os princípios da Carta das Nações Unidas (incluindo os relacionados às fronteiras externas); promover a cooperação internacional; desenvolver e consolidar a democracia e o Estado de Direito e o respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais. (Cini; Borrogán, 2010, p.240). 14 Esses objetivos foram melhor definidos posteriormente, apontando que esses princípios devem ser estabelecidos e implementados pelo Conselho Europeu; que as políticas comuns e ações devem ser articulados pelo Conselho para mostrar o caminho que a União deve seguir para lidar com os indivíduos e as regiões; e que o Conselho aliado ao Alto Representante para Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança 15 deve prover uma consistência entre as diferentes áreas de ação externa (Ibid.). O primeiro esforço da União para expandir suas relações ultrapassando a responsabilidade econômica e alcançando a área de relações internacionais se deu através da European Political Cooperation (EPC) no relatório de Luxemburgo em 1970 e incorporado pela Comunidade Europeia anos mais tarde com o Ato Único Europeu (CINI; BORROGÁN, 2010). Foi determinado que As Altas Partes Contratantes [os Estados-Membros], sendo membros das Comunidades Europeias, devem esforçar-se conjuntamente para formular e implementar uma política externa europeia. 16 (NUGENT, 2010). Contudo, a EPC não passou a fazer parte dos tratados. Isso pois os Estados-membros não queriam transferir à Comunidade o poder de decidir sobre suas políticas externas e com isso a EPC permaneceu mais como uma medida voluntária e não obrigatória e que não impediu que qualquer Estado-membro decidisse sua política independentemente. Durante anos a União Europeia manteve-se como um ator de grande importância econômica, ditando medidas de trocas e com grande poder de voz, porém, no campo político mais especificamente em assuntos de segurança e 14 Tradução livre. 15 O Alto Representante é uma função criada no Tratado de Amsterdã. Ele atua como Secretário-Geral do Conselho Europeu, auxilia na elaboração da PESC e executa as decisões adotadas no âmbito do Conselho. Além disso, detém a função de representação conduzindo o diálogo político com outros países e exprimindo a posição da UE nas organizações internacionais. 16 Tradução livre. 23

25 defesa havia pouca ação e pouco reconhecimento. Entretanto, o início dos anos de 1990 foi repleto de eventos históricos e políticos responsáveis por uma mudança de forma geral na visão dos Estados-membros da União, enxergando que deveriam fazer mais do que dar apenas declarações e impor pequenas sanções econômicas. Era preciso instituir uma posição mais clara e mais efetiva. Entre os eventos supracitados está o fim da Guerra Fria atrelado ao colapso do comunismo e da União Soviética. Esse foi um contexto de grandes transformações nas relações internacionais, principalmente no âmbito político. Isso se reflete diretamente no continente Europeu e na União, já que decresce a importância dos poderes militares e nucleares os quais a União Europeia dependia bastante da aliança com os Estados Unidos e os poderes econômicos e posições geográficas passam a ganhar valor e relevância, fazendo o mundo olhar mais para os países europeus (NUGENT, 2010). Além disso, a Organização dos Tratados do Atlântico Norte (OTAN) perdeu sua razão de ser com o fim do comunismo e da URSS e passou a ser interpretada por alguns dos Estados da União como uma forma de reflexão de poder dos Estados Unidos no continente Europeu, o que precisava ser evitado. (CINI; BORROGÁN, 2010). A unificação da Alemanha foi outro evento extremamente importante que causou grande pressão na frente da política externa e de segurança da União. Isso fez com que os líderes europeus, incluindo os alemães, dessem mais importância a essa politica, dada a necessidade de vincular a Alemanha como um todo à mesma e ao interesse de controla-la através disso. Os Estados-membros atentavam para isso, pois não podiam ignorar o passado turbulento do país em questão (NUGENT, 2010). A Guerra do Golfo de , a invasão do Iraque ao Kuwait, o desmantelamento da Yugoslavia e suas consequentes hostilidades nos Balcãs foram cruciais para que a União Europeia se preocupasse de fato com a criação de uma Política Externa Comum para os Estados-membros da instituição. Tais eventos explicitaram a falta de amplitude e de efetividade da EPC que prosseguia deixando de lado as partes de segurança e defesa (NUGENT, 2010). As respostas da Comunidade a esses eventos foram a coordenação de ações diplomáticas somadas à imposição de sanções econômicas. No entanto, a resposta militar e as contribuições 24