PENSAMIENTO PROPIO PUBLICACION TRILINGÜE DE CIENCIAS SOCIALES DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE

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1 PENSAMIENTO PROPIO PUBLICACION TRILINGÜE DE CIENCIAS SOCIALES DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE Participación, representación y ciudadanía política en América Latina y el Caribe Editor invitado: Wagner de Melo Romão Escriben en este número: Adrian Gurza Lavalle, Gisela Zaremberg, Philip Oxhorn, Stephanie L. McNulty, Caroline Cotta de Mello Freitas, Osmany Porto de Oliveira, Pamela Cáceres, Thiago Rodrigues, Acácio Augusto, Mercedes Botto, Ana Bourse, Gilberto M. A. Rodrigues, Tadeu Morato Maciel, Haroldo Ramanzini Júnior, Rogério de Souza Farias 40 JULIO-DICIEMBRE 2014 / AÑO 19

2 PENSAMIENTO PROPIO es una publicación de análisis socioeconómico y político. Estimula estudios que enfoquen a América Latina y el Caribe en su totalidad, con el propósito de crear un foro intelectual abierto a las propuestas democráticas para la región. Las ideas expresadas en los textos aquí publicados son de exclusiva responsabilidad de sus autores, y no reflejan necesariamente el punto de vista de Pensamiento Propio. El Comité Editorial de Pensamiento Propio invita a todas las personas interesadas a enviar sus aportes a este foro de debate, pero se reserva el derecho de publicación de las colaboraciones recibidas. Los artículos publicados en la sección Investigación y Análisis son sometidos a evaluación externa antes de ser aprobados para su publicación. Se permite la reproducción de los contenidos, a condición de que se mencione la fuente y se envíen dos copias a la redacción. La Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES) es una red de centros de investigación y organizaciones no-gubernamentales, que actúa como un think tank regional, promoviendo el análisis, el debate y la formulación de políticas sobre temas de relevancia regional, hemisférica y global, desde la perspectiva de la sociedad civil. Fue constituida en 1982 y en la actualidad cuenta con más de 35 centros, instituciones académicas, redes, asociaciones, fundaciones y organizaciones no-gubernamentales afiliadas de toda la región y coordina actividades y programas con redes y centros de investigación a nivel global. CRIES es una institución independiente y sin fines de lucro que promueve el pluralismo y la participación ciudadana y que no esta afiliada a ninguna organización política o religiosa. Para más información sobre las actividades y las publicaciones de la red, visitar la página

3 Mensaje del director América Latina y el Caribe viven un profundo proceso de transformación. Tanto la región como cada uno de los países atraviesan por períodos de transición y, en algunos casos de crisis política y económica, debidos tanto al impacto de los cambios del entorno regional y global como a las propias dinámicas de cada sociedad. CRIES ha dado seguimiento en forma consistente a las transformaciones internacionales, particularmente a través de la publicación del Anuario de la Integración de América Latina y el Caribe y de algunas ediciones especiales de esta revista, generando análisis y estudios sostenidos sobre el tema. Sin embargo, esta vez el presente número de Pensamiento Propio está focalizado en el análisis de las oportunidades y dificultades por las que atraviesan las sociedades latinoamericanas y caribeñas y sus sistemas democráticos. La participación y la representación ciudadana y la construcción de una ciudadanía política, en estos tiempos de transición, son factores determinantes en el futuro devenir de las democracias de la región. Es por ello que hemos invitado a organizar este número como editor a un investigador brasileño de reconocida trayectoria en el campo el profesor Wagner de Melo Romão del Departamento de Ciencia Política del Instituto de Filosofía y Ciencias Humanas de la Universidad Estadual de Campinas (Unicamp), en continuidad con la política de la revista de abordar temas relevantes para la agenda 7

4 PENSAMIENTO PROPIO PUBLICACION TRILINGÜE DE CIENCIAS SOCIALES DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE Participación, representación y ciudadanía política en América Latina y el Caribe Editor invitado: Wagner de Melo Romão 40 JULIO-DICIEMBRE 2014 / AÑO 19

5 PENSAMIENTO PROPIO JULIO-DICIEMBRE 2014 / AÑO 19 Director: Andrés Serbin Coordinador Editorial: Rodolfo Wlasiuk Traducción: Marcos Picolo, Marina Gaiteri Diseño Gráfico: Laura Toso - ISSN: Junta Directiva de CRIES / CRIES Board of Directors Dr. Andrés Serbin Presidente Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos (INVESP), Caracas, Venezuela aserbin@cries.org Dr. Gilberto Rodrigues Vocal Unidersidade Federal ABC, Sao Paulo, Brasil professor@gilberto.adv.br Dr. Raúl Benítez Manaut Vocal Colectivo de Análisis de Seguridad con Democracia (CASEDE), México D.F., México raulmanaut@hotmail.com MSc. Laneydi Martinez Vocal Centro de Estudios Hemisféricos y de los Estados Unidos - CEHSEU, Universidad de La Habana, La Habana, Cuba. laneydi@rect.uh.cu MSc. Paz Verónica Milet Vocal Universidad de Chile, Santiago de Chile. pmilet@uchile.cl Ms. Armando Fernández Vocal Fundación Antonio Núñez Jiménez de la Naturaleza y el Hombre / La Habana, Cuba funapro@cubarte.cult.cu MSc. Daniel Matul Vocal Observatorio de la Política Exterior, Universidad de Costa Rica danmatul@yahoo.com Comité Ejecutivo/ Executive Committee Lic. Ana Bourse Directora Ejecutiva abourse@cries.org Lic. Celeste Ronzano Coordinadora Administrativa cronzano@cries.org Lic. Andrei Serbin Pont Coordinador de Investigaciones andrei@cries.org Lic. Rodolfo Wlasiuk Coordinador de Publicaciones rwlasiuk@cries.org Comité Académico de Honor/ Honorary Academic Committee Prof. Wolf Grabendorff, Universidad Andina Simón Bolívar. Prof. José Antonio Sanahuja, Universidad Complutense. Prof. Tullo Vigevani, Universidade Estadual de Sao Paulo. Dr. Mario Bronfman, Ford Foundation. Dra. Manuela Mesa, CEIPAZ. Prof. Eric Hershberg, CLALS, American University. PENSAMIENTO PROPIO Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES) Centro de Estudios Globales y Regionales (CEGRE) Oficina Argentina - Lavalle 1619, Piso 9 Ofic. A (1048) Buenos Aires, Argentina, Teléfono: (54 11) info@cries.org -

6 Centros de investigación y organizaciones no-gubernamentales miembros de CRIES/Research Centers and Non-Governmental Organizations Members of CRIES Acción Andina, Cochabamba, Bolivia. Association of Caribbean Economists (ACE), Kingston, Jamaica. Cátedra de Estudios del Caribe de la Universidad de La Habana, La Habana, Cuba. Cátedra de Integración, Universidad Andina Simón Bolívar, Quito, Ecuador.* Centro Félix Varela (CFV), La Habana, Cuba. Centro de Estudos das Américas (CEAS) - Universidade Candido Mendes, Rio de Janeiro, Brasil. Centro de Estudios de la Economía Cubana (CEEC), Universidad de La Habana, La Habana, Cuba. Centro de Estudios Estratégicos (CEE), Managua, Nicaragua. Centro de Estudios Latinoamericanos (CELA), Univ. Nacional Autónoma de México, México D.F., México. Centro de Estudios Hemisféricos y sobre los Estados Unidos (CEHSEU), Universidad de La Habana, La Habana, Cuba. Centro de Estudios Integrales del Ambiente (CENAMB), Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela. Centro de Estudios y Acción Social Panameño (CEASPA), Panamá, Panamá. Centro de Investigaciones de la Economía Mundial (CIEM), La Habana, Cuba. Centro de Investigaciones de Economía Internacional, (CIEI), Universidad de La Habana, La Habana, Cuba. Centro de Investigaciones Económicas para el Caribe (CIECA), Santo Domingo, República Dominicana. CIDER -Universidad Tecnológica Nacional - Fac. Regional San Rafael, San Rafael, Mendoza, Argentina. Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia A.C. (CASEDE), México D.F., México. Departamento.de Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad Javeriana (PUJ), Bogotá, Colombia. Fundación Antonio Núñez Jiménez de la Naturaleza y el Hombre, La Habana, Cuba. Fundación para la Paz y la Democracia (FUNPADEM), San José, Costa Rica. Foro Social para la Transparencia (FST), Buenos Aires, Argentina. Grupo de Analise e Prevençao de Conflitos Internacionais (GAPCon), Rio de Janeiro, Brasil. Institute of International Relations (IIR), University of the West Indies, St. Augustine, Trinidad and Tobago. Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI ), Universidad Nacional de Colombia), Bogotá, Colombia. Instituto de Estudos Económicos e Internacionais (IEEI), UNESP, Sao Paulo, Brasil. Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, (IEPP), Managua, Nicaragua. Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas, (IICE), Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica. Instituto de Relaciones Internacionales y de Estudios de la Paz (IRIPAZ), Ciudad de Guatemala, Guatemala. Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología para Estudos sobre Estados Unidos (INCT-INEU), UNESP, Sao Paulo, Brasil. Instituto Superior de Relaciones Internacionales (ISRI), La Habana, Cuba. Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos (INVESP), Caracas, Venezuela. Latin American - Caribbean Centre (LACC), University of the West Indies, Mona, Jamaica. Programa de Postgrado en Relaciones Internacionales San Thiago Dantas de la UNESP, UNICAMP y PUC/SP, Sao Paulo, Brasil. PROPAZ, Ciudad de Guatemala, Guatemala. Sir Arthur Lewis Institute of Social and Economic Studies (SALISES), University of the West Indies, Mona, Jamaica. Universidad Autónoma del Caribe, Barranquilla, Colombia. Unidad Ecológica Salvadoreña (UNES), San Salvador, El Salvador. * En proceso de admisión CRIES es miembro del Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict (GPPAC), con Secretaría en La Haya, Holanda; de la International Coalition for the Responsability to Protect (ICRtoP), con Secretaría en Nueva York, EEUU, y de la Mesa de Articulación de Asociaciones Nacionales y Redes de ONGs de América Latina y el Caribe. CRIES tiene acuerdos establecidos con la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), San José, Costa Rica, y con el Centro Regional para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Panamá.

7 Consejo Editorial Internacional / International Editorial Board Gabriel Aguilera, IRIPAZ, Guatemala. Carlos Alzugaray, UNEAC, Cuba. Luis Ayerbe, IEEI, UNESP, Brasil. Raúl Benítez Manaut, CASEDE, México. Adrián Bonilla, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), San José de Costa Rica. Jose Briceño, Universidad de Los Andes, Venezuela. Roberto Briceño León, LACSO, Venezuela. Clovis Brigagao, Universidad Cándid Mendes, Brasil. Anthony Bryan, Dante B. Fascell Center, University of Miami, EEUU. Alberto Cortes, Universidad de Costa Rica. Rut Diamint, Universidad Torcuato Di Tella, Argentina. Neville Duncan, Sir Arthur Lewis Institute of Social and Economic Studies (SALISES- University of the West Indies), Jamaica. Armando Fernández, Fundación Antonio Nuñez Jímenez de la Naturaleza y el Hombre / La Habana, Cuba. Norman Girvan, Institute of International Relations, University of the West Indies, Trinidad y Tobago. Wolf Grabendorff, Universidad Andina Simón Bolívar. Alfredo Guerra-Borges, Instituto de Investigaciones Económicas, Universidad Nacional Autónoma de México. Jean Grugel, The University of Sheffield, Reino Unido. Jorge Heine, Centre for International Governance Innovation (CIGI), Canada. Eric Hershberg, American University, EEUU. Richard Hillman, John Fisher College, Rochester, EEUU. Francine Jácome, INVESP, Venezuela. Grace Jaramillo, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Ecuador. Gladys Lechini, Universidad Nacional de Rosario. Thomas Legler, Universidad Iberoamericana, México. David Lewis, Manchester Trade Ltd., EEUU. Gilbert Merkx, Duke University, EEUU. Manuela Mesa, Centro de Educación e Investigación para la Paz (CEIPAZ), España. Paz Verónica Milet, Universidad de Chile, Chile. Gert Oostindie, Royal Institute of Linguistics and Anthropology, Holanda. William Pace, World Federalist Movement-Institute for Global Policy, EEUU. Carlos Quenan, IHEAL, Université de la Sorbonne, Paris, Francia. Socorro Ramírez, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), Universidad Nacional de Colombia. Marcos Robledo, Universidad Diego Portales, Chile. Gilberto Rodrigues, Universidade Federal ABC, Brasil. Thiago Rodrigues, Universidad Fulminense, Brasil. Francisco Rojas Aravena, Universidad de la Paz, Costa Rica. Carlos Romero, INVESP, Venezuela. Natalia Saltalamacchia, ITAM, México. José Antonio Sanahuja, Universidad Complutense, España. Heinz Sonntag, CENDES, Universidad Central de Venezuela, Venezuela. Diana Tussie, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Argentina. José Manuel Ugarte, Universidad de Buenos Aires, Argentina. Daniel Van Eeuwen, CREALC, Université d Aix-en-Provence, Francia. Tullo Vigevani, INCP-INEU, UNESP, Brasil. Judith Wedderburn, Association of Caribbean Economists (ACE), Jamaica. In memoriam

8 Indice / Contents MENSAJE DEL DIRECTOR / 7 INTRODUCCIÓN Participação, representação e cidadania política na América Latina Wagner de Melo Romão / 9 APORTES TEÓRICOS Para além da representação e do clientelismo: para uma linguagem da intermediação política Adrian Gurza Lavalle - Gisela Zaremberg / 23 Civil Society from the Inside Out Community, Organization and the Challenge of Political Influence Philip Oxhorn / 63 EXPERIMENTOS DEMOCRÁTICOS Y MOVIMIENTOS SOCIALES: LAS TENSIONES DE LA ACCIÓN POLÍTICA Mandating Participation: Evaluating Guatemala s Top-Down Participatory Governance System Stephanie L. McNulty / 95 O processo de regulamentação das autonomias indígena originário camponesas na Bolívia: Tensões entre pluralismo, descentralização política e soberania Caroline Cotta de Mello Freitas / 125 A difusão do orçamento participativo na América Andina: Embaixadores da participação e a transferência em escala nacional Osmany Porto de Oliveira / 157 Planes y Programas de Metas como innovaciones en los procesos de rendición de cuentas en el nivel local Pamela Cáceres / 191

9 Política, participação e resistências na sociedade de controle: entre indignados e a antipolítica Thiago Rodrigues - Acácio Augusto / 227 La transnacionalización del capital y las nuevas formas de activismo político. La experiencia de las centrales del Cono Sur Mercedes Botto / 251 GOBERNANZA DEMOCRÁTICA TRANSNACIONAL Y POLÍTICA EXTERIOR: LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL La utopía post-westfaliana: tendencias y contramarchas globales, la gobernanza regional y el impacto sobre la sociedad civil en América Latina Ana Bourse / 283 A participação da sociedade civil nas Organizações Internacionais Regionais (OIR) da América Latina e Caribe Gilberto M. A. Rodrigues - Tadeu Morato Maciel / 321 Missão impossível? Mercosul, participação social e política externa no Brasil Haroldo Ramanzini Júnior - Rogério de Souza Farias / 355 RESEÑAS Por outra política, em defesa da vida comunitária Carla Giani Martelli / 375 Chaves estratégicas e abordagem relacional: inovações analíticas entre Sociedade Civil, Estado e Institucionalização Larissa G. de Magalhães / 381 PULSO BIBLIOGRÁFICO / 389 REVISTA DE REVISTAS / 397 COLABORADORES / 401 NORMATIVAS / 407 En portada / Cover: Fragmento de "Azulamientos", acrílico s/tela, pág. 57. Autor: Adolfo Nigro (2007) en Hauber, Laura. Luz de la tierra, Buenos Aires: Luna Verde ediciones.

10 Mensaje del director regional y de incorporar a investigadores y académicos de toda América Latina y el Caribe. Gracias a su iniciativa y a su activa labor, este número de la revista se ha organizado, en un formato diferente de los números anteriores, en torno al tema central mencionado, en base a tres secciones. La primera sección Aportes teóricos - aborda algunos temas teóricos y conceptuales. La segunda se aboca a analizar algunos casos de tensión de la acción política a través de la participación de los movimientos sociales en diversas experiencias democráticas en países de la región, mientras que la tercera retoma un tema persistente en la agenda de CRIES la gobernanza democrática transnacional y la participación de la sociedad civil en el ámbito de las políticas exteriores. Como siempre, estas secciones se complementan con una serie de reseñas sobre libros publicados sobre el tema, y con las habituales secciones que dan cuenta de las más recientes novedades en términos de libros y de revistas de reciente aparición. Finalmente, quiero agradecer a los miembros del Consejo Editorial y a un conjunto de colegas de la red CRIES por el trabajo de evaluación de los capítulos de este número; a los autores que han colaborado en esta ocasión y al dedicado y excelente trabajo del editor invitado el profesor Wagner de Melo Romão. Sin la colaboración de todos ellos este número no hubiera sido posible. Hasta el próximo número. Andrés Serbin 8

11 Introducción Participação, representação e cidadania política na América Latina Já se vão cerca de 30 anos do colapso dos regimes ditatoriais na América Latina. Não há dúvidas que é o período histórico de democracias mais longevas no continente. As liberdades políticas têm nos levado a vivenciar uma busca constante por seu aperfeiçoamento. Em termos de ampliação e aprofundamento da democracia, a diversidade predomina. Neste número de Pensamiento Propio, não temos a pretensão de dar um quadro acabado dos temas em debate sobre cidadania, participação ou democracia que tem aflorado em nossas universidades e centros de pesquisa, bem como no seio de iniciativas que partem diretamente da sociedade civil. O cenário, os atores e mesmo o roteiro da história que apresentamos ao leitor poderia ser diverso do que será visto nas próximas páginas, seja pelo amadurecimento e originalidade das experiências de participação e cidadania ocorridas no continente, seja pelas visões dissonantes na análise política que vem sendo desenvolvida nos meios acadêmicos. Temos certeza, no entanto, que a seleção de artigos que compõe este Pensamiento Propio 40 fará o leitor compreender melhor o papel da cidadania, da participação, da sociedade civil e dos movimentos sociais 9

12 Participação, representação e cidadania política na América Latina na construção de nossas democracias. Sem se deixar levar por um ufanismo participacionista ademais, prejudicial aos próprios entusiastas da participação, por vezes cegos aos seus limites como alternativa de transformação da democracia os textos deste número são representativos da maturidade com que esta temática vem sendo tratada nas universidades em nosso hemisfério. Iniciamos com dois textos que pretendem ampliar nossos aportes teóricos, sugerindo novos conceitos para pensarmos as relações políticas em nossas sociedades, ou apontando possíveis releituras para conceitos já maduros. Adrian Gurza Lavalle e Gisela Zaremberg propõem, por meio da ideia de intermediação, apontar as fragilidades da visão simplificadora da existência de um regime representativo qualificado como potencialmente perfeito e a ideia de clientelismo, sempre visto com carga negativa. Para além destas duas ideias, os autores propõem o conceito de intermediação. Evita-se, a partir de um referencial etimológico, qualificar positiva ou negativamente os caminhos da ação do intermediador, de maneira a deslocar-se também o próprio sentido fraco da ideia de participação. Depois desta recomposição da política indireta, os autores propõem um modelo teórico tridimensional, um continuum em formato de cubo, pelo qual se opõem à falsa polaridade entre representação e participação e indicam os elementos fundamentais da política indireta ou da intermediação política (autorização, reconhecimento, agonismo/antagonismo). 10 No campo dos debates sobre o conceito de sociedade civil, Philip Oxhorn aponta a necessidade de separação daquele conceito com relação ao conceito de comunidade, sob risco de se considerar a ideia de sociedade civil de maneira romantizada, ingênua. Ao contrário, é a inevitabilidade do conflito e a necessidade de defesa coletiva de interesses que constitui esta visão de sociedade civil, seja no contexto de disputas com outros grupos (ou sociedades civis) seja no confronto com o Estado. Se, por um lado, Oxhorn está revisitando a clássica dicotomia entre comunidade e sociedade, por outro está atuando no debate sobre o significado da representação e a capacidade das organizações da sociedade civil atuarem como intermediárias entre aquelas que julgam representar e esferas superiores (Estado, organizações internacionais). Após a apresentação destas incursões complementares sobre o tema da intermediação política no sentido de reposicionar os conceitos

13 Wagner de Melo Romão de representação, participação e clientelismo e, por outro lado, de sociedade civil partimos para o segundo conjunto de artigos. Neles são tematizadas as tensões da ação política no contexto de alguns dos experimentos democráticos realizados no continente e das experiências dos movimentos sociais. O artigo de Stephanie McNulty inicia a sequencia de aportes sobre o contexto atual das democracias no continente, no que se refere aos limites e potencialidades de suas experiências e particularidades. McNulty nos oferece uma análise acurada do sistema de participação institucional desenvolvido atualmente na Guatemala, no Sistema de Conselhos de Desenvolvimento Urbano e Rural. Seu artigo analisa o desenho do próprio sistema, de cada um dos conselhos e discute as condições de sua efetividade, por meio de trabalho de campo e mais de 30 entrevistas com ativistas, membros do governo e dos conselhos e especialistas. O artigo a autora reforça a necessidade de se levar em consideração o contexto histórico e político quando se tem como objeto de pesquisa instrumentos de participação cidadã como os conselhos de desenvolvimento urbano e rural. No período de sua instalação, os conselhos eram parte de uma arquitetura de democracia restrita, em que os grupos de esquerda permaneciam ilegais e perseguidos pelo novo regime político instaurado em meados dos anos Era o momento de se buscar novos atores, desde que não pertencentes aos radicais. Embora os conselhos não tenham vingado pelas críticas de que punham em risco as autonomias locais, respaldadas pela Constituição será esta mesma estrutura que renascerá quando da assinatura dos acordos de paz, em No entanto, o sistema de participação cidadã falha especialmente pelas contradições entre a própria cultura política local e um processo de representação que adveio de cima para baixo. Permanecem os limites dos conselhos, em um contexto de falta de financiamento, influência perniciosa das dinâmicas políticas e clientelismo. Parece não haver dúvida esta tem sido também uma descoberta tardia da literatura acadêmica no continente que os experimentos de representação e participação alternativos à estrutura tradicional de eleição de representantes para os parlamentos ou os Executivos, não estão imunes aos vícios da política tradicional. Trata-se de política, nem política má, nem política boa, mas de espaços que podem e devem 11

14 Participação, representação e cidadania política na América Latina ser constantemente aperfeiçoados, aliás, como as instituições políticas tradicionais. No fundo, é isso que McNulty nos ensina. O caso boliviano aponta uma visão absolutamente sui generis de relação entre a concepção de representação e a formação de uma sociedade civil que se mescla à sociedade política, em uma espécie de refundação das relações Estado/sociedade no país. Em seu artigo, Caroline Cotta de Mello Freitas analisa os limites da experiência democrática recente na Bolívia, que como nenhuma outra ativou os elementos culturais e étnicos como elemento central do que se chama de descolonização. A autora nos faz retomar, no contexto cultural típico da Bolívia, o forte tema da descentralização, fundamental quando se pensa nos processos de democratização das sociedades latino-americanas. Lá, o encontro entre a forma de representação política específica nos organismos da democracia liberal representativa (parlamentos) e a democracia comunitária sustentada pelas autonomias indígena originária camponesas (AIOC) se dá de maneira fértil, o que não quer dizer que esteja imune a dificuldades. O principal problema apontado pela autora é a possível conversão das AIOC em um modelo a ser implantado de cima para baixo, donde a própria ideia de autonomia pode se perder. Recolocase o encontrado por McNulty no caso guatemalteco: até que ponto as inovações democráticas são emancipadoras? Até que ponto não se comportam como mecanismos de reforço de dominação e de controle do Estado sobre os grupos e movimentos subalternos? 12 O desafio boliviano não é de pouca monta. Sua nova Constituição Plurinacional foi calcada na ideia de que cada nação que habita o país deve ter respeitada sua própria forma de organização política, jurídica, educacional etc., de maneira que a autodeterminação das nações em sua relação com o Estado as tornam simétricas a ele. Entretanto, como de fato o processo de efetivação das autonomias se dá em conjunto com o processo de descentralização do Estado envolvendo inclusive, como não poderia deixar de ser, o financiamento e o repasse de recursos às autonomias, há um conjunto de instâncias políticas centralizadas que coordena o desenvolvimento destas ações a partir de uma normatividade específica. Freitas aponta como o próprio Ministério das Autonomias funciona como um oximoro, uma vez que a própria autonomização se dá de maneira heterônoma: a autonomia se concede, numa limitação e em contradição ao próprio direito de livre determinação.

15 Wagner de Melo Romão Da perspectiva dos movimentos indígenas, o que a autora aponta é a consciência de que se trata de um processo de autonomia em construção, em que a conquista da autonomia política também traz a necessidade da apropriação de práticas novas, de administração e gestão, com as quais pudera! os movimentos e autonomias indígenas terão que lidar. Isto se dá em um processo em que os interesses de soberania estatal/nacional se chocam com os interesses e práticas comunitárias e das autonomias. Como fica a questão da exploração das riquezas da Pacha Mama? Como praticar o buen vivir quando o governo boliviano precisa dar conta das necessidades de todos os bolivianos, independentemente de suas nações originárias? Este pensamento é coerente com a nova Bolívia plurinacional? Para Freitas, o processo de construção do estado autonômico emperra porque descentralizar o poder, como exige esta nova configuração sócio-política e administrativa, vai de encontro aos planos de desenvolvimento econômico que se desenrolam hoje no país e coloca em xeque uma ideia de soberania. Enfim, parece que só com a revisão da noção de soberania seja possível que o projeto de Estado plurinacional e autonômico avance e se materialize. Em busca, talvez, de uma experiência semelhante de encontro entre modelos de gestão participativa e tradições locais, Osmany Porto de Oliveira nos apresenta dois casos de difusão do orçamento participativo (OP), com os estudos de caso de Cotacachi, no Equador, e Villa El Salvador, no Peru. Aqui verificamos experiências nas quais, a partir dos modelos brasileiros de Porto Alegre e Santo André, o OP se transforma e se adequa à situação social e cultural diversa, no contexto andino. O autor nos mostra certo padrão alternativo ao poder grande, um movimento silenciosos de gestão participativa cultivado ainda nos anos 1990, tanto no Equador como no Peru, em que a democracia local se colocava como alternativa a governos nacionais de corte neoliberal e pouco afeitos a inovações no campo da participação política. De certo modo é interessante perceber isto em meados dos anos 2010 a onda de esquerda que grassou na América do Sul nos anos 2000 parece dever muito a um fazer político que foi se gestando nos poderes locais ao longo dos 1990, em uma resistência constante e crescente, contra os arbítrios neoliberais. 13

16 Participação, representação e cidadania política na América Latina Mas, mais que apontar a possibilidade desta unidade, Porto de Oliveira demonstra seus mecanismos. Foi pela articulação entre agentes governamentais, da sociedade civil e da cooperação internacional, pelo intercâmbio de experiências e, em um segundo momento, na divulgação das experiências de Cotacachi e Villa El Salvador no contexto internacional casos que se somaram a Porto Alegre, Santo André, Belo Horizonte e Recife como experiências de sucesso do modelo OP que foi se fortalecendo, não só na América Latina mas pelo mundo, a ideia de que é no poder local que o aprofundamento democrático pode se dar de maneira mais genuína. Em seguida, Pamela Cáceres atualiza o tema da democracia no poder local e da ação em âmbito continental, a partir de um estudo comparativo entre sete cidades latino-americanas quatro argentinas (Córdoba, Mendoza, Maipú e San Martín de los Andes) e três brasileiras (São Paulo, Rio de Janeiro e Ilha Bela) onde atua a Rede Latino-americana por Cidades e Territórios Justos, Democráticos e Sustentáveis, que se baseia no princípio de uma cidadania ativa, informada, atuante no controla social dos governos municipais. A pauta é a democratização dos processos decisórios, com a elaboração de plano de metas pelos prefeitos, os quais são seguidos e monitorados pela sociedade civil. Na maioria dos casos trata-se de um jogo duro em que pesam as variáveis da autonomia da sociedade civil com relação aos poderes públicos, da força política e do amparo legal para angariar informações, da pressão dos prefeitos e vereadores por avaliações que não sejam críticas e que não exponham as fragilidades do poder. Na visão da autora, toda análise sobre estas experiências precisa se dar em uma perspectiva relacional que considere características tanto do poder público como da sociedade civil, sem se esquecer do contexto político em que estas iniciativas vêm à luz, o que pode facilitar ou dificultar as relações entre os dois polos. 14 É certo que, tanto na Argentina como no Brasil, a aprovação da legislação específica sobre o Plano de Metas dependeu de uma estratégia de convencimento junto aos prefeitos e alcaides, assim como também a aplicação da legislação depende da própria capacidade da sociedade civil em impulsionar esta agenda. Em algumas cidades, como a brasileira Ilha Bela, o prefeito se insurgiu ao processo, clamando pela inconstitucionalidade do instrumento, que limitaria a autonomia do Executivo.

17 Wagner de Melo Romão Por último, vale dizer que o artigo de Cáceres apresenta uma metodologia pertinente na análise da aplicação dos Planos de Metas e outros instrumentos do gênero de maneira a que a leitura do texto e a aplicação de seu método é uma ferramenta à sociedade civil disposta a compreender melhor estes processos e atuar em suas próprias cidades e territórios no controle social cidadão dos governos. Na seara de estudo dos movimentos sociais contestatórios e, especialmente, em seu desvelamento, Thiago Rodrigues e Acácio Augusto propõem uma incursão crítica sobre os novos fluxos eletrônicos de participação política. Questionam o sentido destas ações, em uma proposta analítica baseada nos parâmetros da sociedade de controle (Deleuze, 2000). Para os autores e suas referências, a participação democrática como muitas das experiências tematizadas neste volume no contato com as novas tecnologias de informação e comunicação, trabalharia para a captura de resistências às ordens do sistema político democrático. Ou seja, de maneira a atuar como um elemento dispersivo de forças sociais questionadoras do sistema. Nada escapa à agudeza dos autores. Jovens ativistas antiglobalização no final dos anos 1990? Fórum Social Mundial? Indignados do 15M? Occupy Wall Street? Acampa Sampa? Todos sujeitados aos institucionalismos da participação eletrônica, da responsabilidade por uma sociedade mais justa e uma democracia a ser aperfeiçoada. Nenhuma possibilidade de resistência verdadeira ao sistema e à sociedade de controle. Para os autores, neste campo, direita e esquerda se combinam ao proporem respostas às indignações que promovem mais governo, mais controle. Afinal de contas, há saída? Como resistir aos fluxos de controle? Onde estaria, então, o novo sujeito político capaz de propor uma verdadeira democracia? Aí se coloca à prova a perspicácia dos autores ao perceber um sujeito político que, por sua conduta, revela ser imune ao menos por enquanto ao canto das sereias do poder, das instituições e do mercado. Os mais malditos dentre os ativistas, os herdeiros dos ludistas do início do período industrial: os black blocs da ação direta, da participação se me permitem os autores feitas pelas próprias mãos. A antipolítica como política. A crítica é pertinente e vale mais que a mera polêmica. 15

18 Participação, representação e cidadania política na América Latina Novíssimos atores e atores em busca do novíssimo. Mercedes Botto repassa a trajetória do sindicalismo sul-americano desde os anos 1980, na tentativa de recompor a ação do movimento sindical na luta contra as iniciativas neoliberais de integração do NAFTA e da ALCA e também no contexto de criação do Mercosul e da Unasul. Nas palavras da autora, o processo de transnacionalização da ação coletiva sindical se deu como estrategia de defensa frente a la pérdida de poder y de vulnerabilidad de estos actores a nivel nacional. Internacionalizar para sobreviver, este poderia ser o dístico do movimento sindical do final dos A autora indica como, a depender do contexto político, do impacto dos processos de integração no mundo do trabalho e da própria correlação de forças das centrais sindicais nacionais com relação ao ímpeto dos governos como representantes dos interesses do capital, variaram as formas de atuação e de transnacionalização do movimento sindical. O auge da unidade e da capacidade de articulação no continente se deu com o combate à Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), em que atuaram em forma de rede e em estreita sintonia com outras organizações da sociedade civil do continente, obtendo a vitória do rechaço à iniciativa. No entanto, já no âmbito da Unasul, o movimento transnacional se viu novamente abafado como na iniciativa do próprio Mercosul, pelo centralismo presidencial e o acompanhamento a reboque dos próprios governos, desta vez sob o corte neodesenvolvimentista. Nos anos 2000, o movimento que em parte assumiu postos nos governos, teria perdido capacidade de articular-se. Permanece a pergunta: não há mais motivos a unificar o movimento sindical no hemisfério? 16 O artigo de Ana Bourse abre o eixo desta publicação destinado a tematizar a democratização dos organismos internacionais do continente, especialmente no tocante à capacidade de intervenção da sociedade civil neles. Neste terreno as dificuldades de participação são, sem dúvida, de maior monta, e as ações da sociedade civil têm que ser ainda mais criativas e audaciosas. Será por meio das redes, como este CRIES, entre outras estratégias, que será possível influenciar os governos que representam os Estados nacionais a atuar no objetivo de relações internacionais mais fraternas, a prevenção de conflitos e a preservação de bens sociais globais.

19 Wagner de Melo Romão No cenário latino-americano, Bourse observa que mesmo a criação de novos organismos multilaterais, como a União de Nações do Sul (Unasul), a Aliança Bolivariana para as Américas (ALBA) e, mais recentemente, a Comunidade de Estados Latinoamericanos e Caribenhos (CELAC), não reforçou a presença da sociedade civil nas decisões políticas continentais. Ao contrário, mesmo as redes formadas desde os anos 1980 até meados da década passada parecem ter se enfraquecido nesta retomada do protagonismo dos Estados na política multilateral, algo que também se operou em nível global. Tal vez parte das dificuldades apontadas pela autora possa ser sintetizada neste trecho: en todos los casos ( ) donde la sociedad civil regional tiene un ámbito para dialogar, lo hace sin tener un interlocutor claro. Ou seja, o próprio ambiente característico das organizações multilaterais, em que os estados buscam reforçar seus próprios interesses nacionais e não se constitui um órgão supranacional, fazem com que os movimentos e organizações da sociedade civil tenham que se recompor na órbita nacional, onde pode ter mais poder de influência sobre seus próprios interesses. Ademais, sempre paira nestes organismos, por parte dos governos, desconfianças acerca da representatividade e legitimidade da sociedade civil lá presentes como interlocutores. Neste quadro, passa a ser a articulação por fora das organizações internacionais a forma pela qual instituições como o CRIES buscam influenciar os estados nacionais. Exemplo absolutamente bem sucedido desta estratégia foi a realização do programa de Talleres Académicos Cuba-Estados Unidos (TACE), ocorrido entre 2008 e 2013, pelo qual a Coordinadora atuou em busca da normalização das relações entre os dois países, menos com os próprios estados e mais com atores sociais e personalidades relevantes, capazes de influenciar indiretamente a política externa dos dois países. Em um cuidadoso trabalho de análise documental, Gilberto Rodrigues e Tadeu Maciel percorrem os estatutos de organizações multilaterais do continente como a Organização dos Estados Americanos (OEA), a União das Nações do Sul (Unasul) e tantas outras em busca da identificação de mecanismos de inserção da sociedade civil. De maneira complementar ao artigo de Ana Bourse, os autores destacam a relativa contradição de um contexto no qual os estados nacionais voltaram a ter estratégias desenvolvimentistas, assumindo para si a responsabilidade 17

20 Participação, representação e cidadania política na América Latina pela implementação de políticas sociais. Tal fenômeno teria levado à diminuição da importância das organizações multilaterais mais antigas, como a OEA e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) ou a Comunidade Andina de Nações (CAN), sem que, no entanto, as novas organizações como a Unasul pudessem se tornar fortes e, em um esforço democratizante, abrirem-se à atuação da sociedade civil. A solução estaria em um reforço da capacidade da sociedade civil em influenciar a política externa de (e em) seus próprios países? Também aqui não parece que estamos em terreno auspicioso. Em seu artigo, Haroldo Ramanzini Jr. e Rogério de Souza Farias apontam as dificuldades em se estabelecer, no Brasil, uma efetiva influência da sociedade civil nas ações do país com relação ao Mercosul. O cuidadoso artigo aponta como, no caso da política externa, ficam mais contundentes os limites de mecanismos e instâncias de encontro entre representantes da sociedade civil e governamentais como espaços de decisão política. Com foco no Programa Mercosul Social e Participativo (PMSP), iniciado pelo governo federal em 2008, os autores apontam como, embora tenha sido um avanço na participação da sociedade civil na interlocução com o governo sobre os temas do bloco, nos últimos anos tem se visto um esvaziamento do espaço. Embora o Programa seja um espaço institucionalizado para participação da sociedade civil, ainda que inconstante, carece em se constituir um canal de influência da mesma nos assuntos pertinentes ao Mercosul. É interessante como os autores também se remetem à ALCA como Mercedes Botto e Ana Bourse como um momento de forte protagonismo e unidade dos movimentos sociais neste contexto. E, também de maneira parecida, perguntam-se sobre a existência de uma agenda substantiva da sociedade civil do continente (é possível falar nesses termos?) para com o Mercosul, algo que pode ser estendido a outras organizações multilaterais. Em que circunstâncias, afinal de contas, a pauta da integração regional pode voltar a ser foco de atuação para as redes da sociedade civil? 18 Por vezes, parece que carecemos de novos instrumentos de luta social. No entanto, de outro lado, parece faltar-nos algo ainda mais essencial, isto é, o reconhecimento de projetos sociopolíticos comuns a serem compartilhados. Se eles estavam claros nos anos 1980, quando a pauta era a redemocratização da América Latina, e mais claros ainda nos anos

21 Wagner de Melo Romão 1990, quando os anos de neoliberalismo apontavam a necessidade concreta da luta contra o desemprego, a fome, a miséria e estados nacionais débeis, de maneira geral os anos 2000 deram aos movimentos sociais governos à esquerda, que em parte reverteram o cenário calamitoso dos anos anteriores com políticas sociais ancoradas em orçamentos mais robustos por uma situação favorável na economia internacional. A crise do final daquela década, e que ainda não se findou, tem gerado maior instabilidade política. O déficit democrático da América Latina e Caribe ademais algo comum com o resto do mundo gera novos movimentos e a busca por novas formas de atuação da sociedade civil no controle cidadão dos governos e do Estado. É a isto que se refere este Pensamiento Propio 40. Summario Participação, representação e cidadania política na América Latina Este texto introdutório ao número 40 de Pensamiento Propio se refere à diversidade da busca pela ampliação e aprofundamento da democracia no continente. Mesmo depois de uma década de governos à esquerda e que primaram por estabelecer políticas de impacto sobre a desigualdade social que caracteriza a América Latina, persiste o déficit democrático, seja no contexto dos governos locais e nacionais, seja nas organizações multilaterais do hemisfério. Buscar refletir sobre a participação da sociedade civil no controle dos governos e do Estado, nas últimas décadas, é tarefa imperiosa àqueles que reconhecem a necessidade de um reforço à cidadania política entre nós. Abstract Participation, Representation and Political Citizenship in Latin America This introductory text to the 40th Issue of "Pensamiento Propio" refers to the diversity in the search to expand and deepen democracy in the continent. Even after a decade of left-wing parties who prioritized 19

22 Participação, representação e cidadania política na América Latina implementing high-impact policies on social inequality which characterizes Latin America, the democratic deficit persists, both in the context of local and national governments and of the multilateral organizations of the hemisphere. Reflecting on the participation of civil society in the control of governments and the State in the past few decades is an absolute necessity for those who acknowledge the need to strengthen our political citizenship. Resumen Participación, representación y ciudadanía política en América Latina Este texto introductorio al número 40 de Pensamiento Propio se refiere a la diversidad de la búsqueda por la ampliación y profundización de la democracia en el continente. Aún después de una década de gobiernos a la izquierda, que priorizaron establecer políticas de impacto sobre la desigualdad social que caracteriza América Latina, todavía persiste el déficit democrático, sea en el contexto de los gobiernos locales y nacionales, sea en las organizaciones multilaterales del hemisferio. Reflexionar sobre la participación de la sociedad civil en el control de los gobiernos y del Estado, en las últimas décadas, es una tarea imperiosa para aquellos que reconocen la necesidad de fortalecer nuestra ciudadanía política. 20

23 Aportes Teóricos

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25 Para além da representação e do clientelismo: para uma linguagem da intermediação política 1 Adrian Gurza Lavalle 2 - Gisela Zaremberg Precisamos das distinções entre as ideias e as suas expressões linguísticas (por exemplo, entre teorias científicas e suas correspondentes linguagens), pois temos que aceitar que toda mudança científica profunda supõe não só a introdução de novos símbolos, mas também a reinterpretação de símbolos velhos. Mario Bunge, 2000: 53 Introdução Este artigo propõe repensar os alcances conceituais do termo intermediação política, para iluminar os horizontes da análise da política indireta, cujo leque de possibilidades tem sido normalmente pensado 23

26 Para além da representação e do clientelismo: para uma linguagem da intermediação política como se estivessem confinados entre os extremos da representação política e o clientelismo. Trata-se de ampliar a análise da representação política e de outras modalidades de intermediação política, desmarcando a redução habitual da primeira à representação eleitoral e das segundas ao mero clientelismo, sem prescindir, porém, deles. Ao longo de boa parte do século XX construiu-se uma dupla sinonímia entre intermediação política legítima e representação política, por um lado, e entre a segunda e o governo representativo. No plano da teoria política, esta sinonímia se dá como um duplo obstáculo epistemológico, no sentido de Bachelard (1974), ou seja, obstáculos feitos de ideias que impedem pensar ou operam contra o pensamento. Em primeiro lugar, a sinonímia inibiu o desenvolvimento de teorias da representação política não centradas na representação eleitoral e seus dispositivos de autorização, mandato e sanção (Castiglione, Warren 2006; Gurza Lavalle e Isunza 2011; Gurza Lavalle, Houtzager, Castello 2006) 3. Porém, o mundo da representação política sempre foi mais amplo e diverso que o da representação eleitoral, mesmo que esta tenha se tornado a modalidade de representação política por excelência no governo representativo. As representações ex oficium (embaixador, cônsul) no cenário das relações internacionais, ou o ministério público no plano no subnacional, são exemplos estatais. No terreno societal, a exceção mais notável no século XX foi a representação funcional pela via dos sindicatos, mas interesses de grupos sociais têm sido representados diante do Estado por diversos intermediários e em canais distintos, e não só através de partidos e no circuito eleitoral (Schmiter 1992; Zaremberg 2012). 24 Em segundo lugar, tal sinonímia também gerou efeitos restritivos sobre a teorização da intermediação política no terreno eleitoral, induzindo uma associação analítica persistente entre intermediação (não eleitoral) e modalidades informais de mediação, frequente e não surpreendentemente depositárias de valorações negativas. Clientelismo é o termo que correu com mais sorte na condensação dessas características negativas, reunido com as personificações sociológicas locais: padrinhos políticos, caciques, cabos eleitorais, chefões, mordomias, punteros (Aueero 1999). Na melhor das hipóteses, a intermediação foi estudada empiricamente na análise micro e na análise relacional como brokerage (Marsden 1982; McAdam, Tarrow, Tille 2001) 4, mas

27 Adrian Gurza Lavalle - Gisela Zaremberg sem desenvolvimentos teóricos equivalentes na teoria política ou em dimensões meso e macro sociológicas politicamente relevantes (regimes de brokerage, por exemplo). Também, neste caso, a diversidade de experiências de intermediação política transborda as fronteiras de um conceito como clientelismo, definido normalmente pela sua carga negativa, cristalizada em alguma modalidade de assimetria ilegítima e com frequência em oposição às formas modernas de fazer política. Assim, o vocabulário da teoria política tendeu a demarcar o rico universo empírico da intermediação política em conjuntos excludentes de fenômenos polarizados: representação/participação e representação/clientelismo. Por um lado, em relação às experiências diretas e indiretas legítimas e, por isso, consideradas com valência positiva, a representação eleitoral constituía o recurso para instituir a política indireta, garantindo que ela estivesse sujeita a algum grau de controle (autorização e prestação de contas) por parte dos representados. Seu complemento, de natureza distinta e até oposta, era a participação: manifestação por excelência da política direta e expressão de preferências na primeira pessoa do singular. Em princípio, ambas legítimas: uma, devido à autorização e à prestação de contas, e a outra porque se encontra amparada por direitos fundamentais e porque nela o individuo age de forma não mediada, ou seja, fala em nome próprio. Obviamente, trata-se de uma dicotomia analiticamente defeituosa (como vários têm notado, por exemplo, Plotke 1997), pois no plano lógico o oposto da participação é a abstenção, mesmo que a participação tenha sido construída, historicamente, como uma oposição à representação no campo da teoria democrática e da crítica à democracia (Gurza e Isunza 2011). Aliás, mesmo entendendo que representação e participação podem ser excludentes, sob algumas interpretações, a oposição está longe de ser exaustiva, nos termos de Bobbio (1987), o que quer dizer que, entre ambas existe um universo de experiências que escapa dessa classificação binária. Por outro lado, quando se introduz a dimensão legitimidade ou ilegitimidade das práticas de intermediação, a representação política emerge como oposta ao clientelismo, por definição resistente quando não isento de controle e com componentes de subjugação, devido ao intercâmbio de benefícios que aquele que ocupa a posição de dominação oferece à sua clientela (Auyero 1999). 5 Não obstante, a diferença feita 25

28 Para além da representação e do clientelismo: para uma linguagem da intermediação política entre clientelismo e eleições é menos nítida do que o alto contraste normativo dos termos permite supor, e não é difícil de encontrar que o clientelismo seja usado como um epíteto para denunciar a política do outro (d Avila Filho 2008). Também, neste caso, a dualidade é defeituosa: sugere que toda representação distorcida se transforma em clientelismo e, vice-versa, que todo bom clientelismo transmuta-se em representação, mas o conceito de representação encontra-se restrito previamente àquela exercida no governo representativo. Em outras palavras, os termos não são exaustivos nem simétricos, na sua relação de significação recíproca. O repertório de possibilidades iluminadas por este vocabulário é surpreendentemente limitado e enviesado. O conceito participação pode remitir a práticas bem-sucedidas ou malfadar-se e transformar-se em algo diferente que demanda outro termo usado frequentemente, o de cooptação, mas sob circunstância alguma é uma distinção analítica acunhada para pensar a intermediação política. A esta última correspondem a representação política e o clientelismo, com valência normativa invertida. Não obstante, supor que tudo o que rodeia o continente da representação (eleitoral) é um oceano de clientelismos, de formas irregulares e precárias de exercício da política indireta, ou um mundo diferente de política não mediada (participação), é uma opção analiticamente infecunda, diante das demandas de conhecimento que coloca o cenário das democracias contemporâneas e, especialmente, das transformações políticas na América Latina. 26 É claro que as linguagens e as diferenciações de vocabulários que lhes são inerentes não são limitadas em si, mas sempre em função da diversidade e relevância contextual dos referentes empíricos que se pretendem significar. Alguma coisa mudou no mundo, em relação à legitimidade das democracias e à pluralização de instituições que hoje as integram com funções corretivas, suplementares e, inclusive, antagônicas (Gurza Lavalle, Houtzager, Castello 2006, Scarrow 2006; Gurza Lavalle, Isunza 2011, Zaremberg 2012), evidenciando a pobreza da nossa linguagem teórica para apreendê-lo. Se tentássemos descrever algumas das experiências de inovação democrática e de radicalização política da América Latina com esse vocabulário que define modalidades informais e prejudiciais ou indesejáveis de intermediação ( clientelismo ), modalidades autorizadas, submetidas à prestação