INTRODUÇÃO BENEFICIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA...5. a) Conceito e problematização na literatura especializada...5

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1 ÍNDICE INTRODUÇÃO BENEFICIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA...5 a) Conceito e problematização na literatura especializada...5 b) Legislação e mecanismos de concessão do BPC...10 CONCESSÃO DO BENEFÍCIO CONCEITO DE FAMILIA INCAPACIDADE PARA A VIDA IDENPENDENTE E PARA O TRABALHO RENDA PER CAPITA INFERIOR A ¼ DO SALÁRIO MÍNIMO PERÍCIA MÉDICA DESCRIÇÃO DOS PROCESSOS DE REVISÃO DO BPC...25 COMPETENCIAS FINANCIAMENTO MANUTENÇÃO DA REVISÃO DO BPC METODOLOGIAS INTRUMENTOS DE AVALIAÇÃO DECLARAÇÃO DE COMPOSIÇÃO DO GRUPO E RENDA FAMILIAR DO BENEFICIÁRIO AVALIAÇÃO SOCIAL DE IDOSOS E PESSOAS COM DEFICIÊNCIA INFORMAÇÕES SOCIAIS COMPLEMENTARES SOBRE O BENEFÍICIÁRIO E FAMILIARES SISTEMA REVAS METODOLOGIA DE PESQUISA REFERÊNCIAS...65 ANEXOS...67 Anexo 1: TABELA 5: Comparativo das informações sociais complementares dos beneficiários do BPC nas diferentes etapas. Município de São Paulo, Anexo 2: ROTEIRO DE ENTREVISTAS... 72

2 PROJETO DE ORGANISMO INTERNACIONAL BRA/04/046 MODALIDADE PRODUTO: CONSULTOR CONTRATO No. 2006/ PRODUTO 1 - RELATÓRIO METODOLÓGICO Profª. Drª. Regina Maria Giffoni Marsiglia JULHO/2006

3 OS PROCESSOS DE REVISÃO DO BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA BPC INTRODUÇÃO Beneficio de Prestação Continuada BPC é um beneficio social, de caráter temporário, não contributivo, voltado para idosos a partir de 65 anos e pessoas portadoras de deficiência cuja renda familiar per capita seja inferior a ¼ do salário mínimo vigente. Foi instituído pela Constituição Federal de 1988 e regulamentado pela Lei Orgânica da Assistência Social LOAS em Sua finalidade foi substituir a Renda Mensal Vitalícia (RMV), benefício também de caráter assistencial no âmbito da Previdência Social que existiu entre 1974 e 1996, destinado a maiores de 70 anos ou inválidos que não exerciam atividade remunerada, não tinham rendimento nem podiam ser mantidos pela família, e que tivessem contribuído para a Previdência Social por pelo menos 12 meses, ou desenvolvido atividades incluídas no regime da Previdência, mesmo sem vinculação, por no mínimo cinco anos (consecutivos ou não). Até 2005 existiam ainda beneficiários ativos da RMV, sendo 67,5% portadores de deficiência e 32,5% idosos (Lobato, Góis et al, 2006). O BPC é o primeiro mínimo social garantido pela Constituição Brasileira e que deve buscar ações integradas com os outros programas da Assistência Social, e com as demais políticas sócio-econômicas setoriais. Embora benefício assistencial, financiado pelos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social FNAS, desde o início de sua concessão vem sendo operacionalizado pelo Instituto Nacional de Seguro Social INSS. Enquanto os idosos devem comprovar a idade e a renda familiar per capita abaixo de ¼ do salário mínimo, os portadores de deficiências devem comprovar sua incapacidade para vida independente e para o trabalho sendo avaliados pela Perícia Médica do INSS, além da renda per capita familiar. No mesmo grupo familiar, dois idosos podem receber o benefício (BPC) individualmente, ou um idoso e outro com deficiência. No entanto, duas pessoas com deficiência na mesma unidade familiar não poderão receber dois benefícios; apenas um destes será contemplado com o BPC. Além disto, o BPC não pode ser acumulado com qualquer beneficio de caráter previdenciário, é intransferível e não gera direito à pensão. (Lobato, Góis et al, 2006). 2

4 Em 2004 os gastos com o BPC atingiram R$ no atendimento dos beneficiários: pessoas receberam o beneficio em fevereiro de % de Pessoas com Deficiência, especialmente no Norte, Nordeste e Sul; e, 45,5% de idosos, a maioria no Sudeste e Centro-Oeste (Lobato, 2005). Uma vez concedido o beneficio, foi prevista na legislação uma Revisão, depois de dois anos, para verificar se persistiam as condições que levaram à concessão do beneficio a cada idoso e a cada pessoa com deficiência. A operacionalização de concessão do BPC aproveitou a estrutura do INSS, e a Revisão do BPC ficou sob responsabilidade das Secretarias Estaduais e Municipais, articuladas com as Agências da Previdência Social - APS e a DATAPREV. Os resultados das Revisões e estudos do IPEA têm apontado que o BPC está bem focalizado, pois em mais de 90% dos casos a renda familiar per capita é de menos de ¼ do salário mínimo. No entanto, considera-se que sua cobertura ainda é limitada, pois é difícil saber a demanda potencial, especialmente da Pessoa com Deficiência, o que demandaria estudos demográficos mais precisos com os dados do IBGE e PNAD, por exemplo. A motivação para a definição de estratégias de Avaliação da Revisão do BPC baseou-se nos seguintes pontos discutidos com a SNAS do MDS e identificados nos relatórios produzidos no Encontro Nacional sobre gestão do Benefício Assistencial de Prestação Continuada BPC-LOAS, na Oficina de Discussão do Atual Formato da Revisão do BPC e no Seminário sobre Regulação e Gestão do Benefício Assistencial de Prestação Continuada BPC-LOAS : 1. As revisões realizadas até o momento, previstas para cinco etapas, têm mostrado um baixo índice de localização dos Beneficiários, aproximadamente 45% em nível nacional, com variações entre regiões, estados e municípios. 2. A existência de problemas de fluxo entre os níveis da estrutura proposta das instituições envolvidas no processo de Revisão do BPC. 3. Identificam-se problemas de confiabilidade e validade na aplicação do instrumento de Revisão. 3

5 4. Identifica-se a preocupação em investigar-se a adequação entre o método usado na Revisão do BPC e o instrumento empregado para avaliação da própria política de transferência de renda. O presente relatório consiste no 1º Produto do Projeto BRA/04/046 - PNUD e busca apresentar a metodologia a ser utilizada na avaliação do Processo de Revisão do BPC. Aprofunda o tema do Benefício de Prestação Continuada a partir de uma revisão da literatura especializada. Em seguida, descreve em que consiste o Processo de Revisão do BPC, utilizando-se, para isso, da legislação pertinente e de documentos relativos aos processos de revisão efetuados. Analisa, ainda, aspectos relevantes do Instrumento de Avaliação utilizado e do Sistema REVAS. Logo após, apresenta a metodologia propriamente dita, apontando, conforme orientação do Termo de Referência, quais administradores do programa serão entrevistados, onde ocorrerão as entrevistas, quais serão as fontes de informações consultadas para realizar a avaliação, as técnicas de análise empregadas para o estudo, entre outros detalhamentos. Para o objetivo de avaliação dos Processos de Revisão do BPC (produto 2) prevemos, a partir da análise documental (presente neste produto 1) e do trabalho de campo, a identificação dos nós críticos da estrutura, dos processos e mecanismos institucionais e de gestão implantados para a Revisão do BPC. A proposição de um novo Sistema Integrado de Monitoramento e Avaliação do BPC (produto 3) será elaborada com base nos produtos anteriores. 4

6 1. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA a) Conceito e problematização na literatura especializada Conforme MDS (2005), o Benefício de Prestação Continuada BPC é um direito constitucional que garante o valor de um salário mínimo mensal às pessoas idosas com 65 anos ou mais e às pessoas com deficiência que comprovem renda per capita familiar inferior a ¼ do salário mínimo. Enquanto um benefício assistencial de caráter não contributivo, não se caracteriza como uma aposentadoria, pensão ou renda mensal vitalícia. Este Benefício Assistencial, previsto pela Constituição Federal de 1988, foi regulamentado pela Lei n.º Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) de , complementado e retificado pelo Decreto n.º de , pela Medida Provisória nº 1.426/96 e pela Lei n.º de , tendo de fato entrado em vigor em 01 de Janeiro de De acordo com Sposati (2004), a adoção do benefício foi incitado: "(...) mais pelo interesse da Previdência Social em depurar seu financiamento entre benefícios contributivos e não contributivos. Foi, sobretudo, uma motivação mais atuarial do que de justiça social que gerou a propositura do BPC, transitando do campo da Previdência para o campo da Assistência Social". Segundo Sposati (2004) também, o BPC pode ser entendido como o "primeiro mínimo social não contributivo garantido constitucionalmente a todos os brasileiros e naturalizados, independente da sua condição de trabalho, atual e anterior, mas dependente da condição atual de renda". A introdução deste na política de assistência social merece atenção por constituir-se na: "Primeira atenção social de massa por liquidar a tradicional regulação ad hoc operada caso a caso pelo ajuizamento individual de técnicos sociais a partir de critérios quase nada publicizados e circunscrita sua concessão ao âmbito interno de uma instituição; por introduzir a forma pública de regulação social do Estado no acesso de massa a benefícios não contributivos no campo da assistência social; e por afiançar a condição de certeza de acesso à atenção de idosos e pessoas com deficiência". 5

7 A garantia constitucional deste benefício no âmbito da assistência social, caracterizando-o como um benefício assistencial, nos leva a uma reflexão importante: a re-concepção do benefício no processo de gestão da Assistência Social como um Programa de Benefícios Não Contributivos. (Sposati, 2005) A partir de uma nova concepção da Política Nacional de Assistência Social PNAS, na perspectiva do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, em 2005, o Benefício de Prestação Continuada - BPC passou a constituir parte integrante da Proteção Social Básica. Partindo da implementação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, a nível nacional, esta nova concepção do BPC prevê sua articulação com os demais programas nacionais de transferência de renda não contributiva, como é o caso do Bolsa-Família e do Benefício Rural, por exemplo. Por certo a apropriação devida do beneficio pela Política Nacional de Assistência Social e a contribuição para a reestruturação dos serviços, programas e projetos voltados ao segmento idoso e à integração da pessoa com deficiência devem estar estritamente articulados aos benefícios. No âmbito das discussões internacionais esta reconcepção nos permite uma troca positiva de experiências entre os benefícios não contributivos similares, em outros países existentes há mais de cinqüenta anos, como pensão social. Euzéby (2004) aponta as diversas experiências de Renda Mínima Garantida (RMG) no Sistema de Proteção Social Europeu que permitem análise comparativa com este benefício não contributivo brasileiro. "Trata-se de um benefício diferenciado destinado a completar segundo certa tabela de cálculo, tabela esta variável em função do número de pessoas que vivem no domicílio, qual o montante de recursos dos indivíduos e das famílias em situação de necessidade. (...) corresponde a um direito subsidiário, visto que interfere no exercício do direito a outras ajudas sociais e às pensões alimentares consecutivas a um divórcio ou a uma separação. (...) representa um papel diferente conforme a maneira com que se articula com outros benefícios sociais, pois respondem a lógicas e valores diferentes ligados a suas raízes histórica e cultural". (p.40) Ao analisar o impacto dos benefícios sociais sobre a pobreza relativa pelo modelo de proteção social escandinavo, Euzéby (2004) suscita ainda questões pertinentes para a avaliação do impacto do benefício não contributivo brasileiro: 6

8 "Com um piso de pobreza fixado em 60% da média nacional norma habitualmente aceita nas comparações européias (EUROSTAT 1997 e DREES 2001) esse impacto sobre a medida da pobreza é o máximo na Dinamarca, Finlândia e Suécia. A taxa de pobreza na Dinamarca, por exemplo, era de 29% antes dos benefícios sociais e passou a 8% depois deles (1997). Esta eficácia exemplar deve-se ao trabalho combinado da generosidade da RMG e da cobertura social, bem como o caráter universal dos benefícios". (p.44) Sposati (2004) envereda, por uma análise minuciosa da legislação internacional partindo da Pesquisa realizada pelo Congresso Superior de Emprego, Renda e Custos da França (CSERC) no ano de 1997, comparando com o modelo de gestão nacional e depara-se com algumas questões pertinentes: Na gestão de benefícios podem ser utilizados os critérios includente e excludente. Sob este último, o recebimento de um benefício impede o acesso a qualquer outro. Esta regra excludente é potenciada no Brasil, pois o recebimento do BPC por um membro da família impede outro de acessá-lo, transformando o direito constitucional do cidadão em benefício familiar, embora não o seja para outros benefícios sociais em espécie, e não em pecúnia. O estudo comparativo internacional, baseado nos critérios de concessão, classificou o BPC sob vários aspectos como: a) Uma forma de regulação tardia ; b) Uma forma de regulação truncada por unificar a pensão social dos trabalhadores sem tempo completo para aposentadoria com a situação de mínimo social; c) Uma forma de regulação restritiva por não permitir equidade; d) Uma forma de regulação restrita pela vinculação à família e não aos segmentos idoso e com deficiência, desconsiderando aspectos concretos das situações familiares ou dos riscos sociais resultantes da condição de invalidez e idade; e) Uma forma de regulação transmutada onde o direito constitucional de um salário foi submetido a direito da família, e não do cidadão (autonomia); f) Uma forma de regulação frágil por ser estabelecida para dois anos de duração já que sua continuidade está vinculada ao resultado da revisão social através de visita domiciliar. (p ) 7

9 No panorama nacional verifica-se, pela proposta do Sistema Único de Assistência Social, que há uma convergência para a integração do BPC no elenco da cobertura do novo sistema, constituindo-se como prestação de transferência de renda entre as ofertas da Proteção Social Básica. Isto implica, para os municípios em Gestão Básica e Plena do SUAS, na criação e/ou manutenção de uma estrutura de serviços capacitada para o atendimento e acompanhamento dos beneficiários do BPC e seu grupo familiar. Inclusive articulada com as demais políticas públicas locais, de forma a garantir a sustentabilidade das ações desenvolvidas e o protagonismo das famílias e beneficiários atendidos, como forma de superar as condições de vulnerabilidade e prevenir as situações de risco social. Deverão, ainda, se articular aos serviços de proteção especial também previstos, garantindo a efetivação dos encaminhamentos necessários. Nesse sentido Lobato (2005) reafirma: "Em anos recentes, documentos sobre o BPC (BRASIL/MPAS/SNAS, 2000; SÃO PAULO / SEADS, 2004) têm ressaltado a necessidade de articulação do benefício a programas sociais voltados ao idoso e ao portador de deficiência, na perspectiva de promoção social, com vistas à garantia de qualidade de vida e superação das condições que deram origem ao benefício. A busca pela promoção de ações intersetoriais pode ser entendida no contexto das diretrizes da atual política de assistência social e do processo recente de implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)".(p.11) Atrelada a esta reflexão, também deve estar a superação de um modelo de gestão do benefício centrado no acesso individual. Extrapolando até o âmbito familiar, o beneficio deve incorporar em sua concepção o território, a comunidade do beneficiário, com o intuito não só de medir os efeitos e impactos causados pela concessão e/ou manutenção deste benefício, mas promover uma maior interlocução com as instituições locais envolvidas na promoção da proteção social. Sposati (2005) adverte que na transmutação de um benefício ao cidadão, do individual ao familiar, há um ponto que se deve aprofundar: o beneficiário pode passar a uma condição de dependente para poder ter acesso, embora seu benefício seja pessoal e intransferível. Ele é dependente para ser aceito, mas torna-se imediatamente independente para cuidar de si, pois seu benefício é intransferível. (...) o caráter prestação individual restringe a integração do beneficiário a outros programas sociais em parceria ou de membros da mesma família, ou que lhes garantiriam melhores condições de vida. (p ) 8

10 Levando-se em conta a questão orçamentária da SNAS, Sposati (2005) explica, contrapondo o acesso individual, "que como os benefícios chegam individualmente aos beneficiários, não é desenvolvida a concepção de que esses valores compõem o conjunto de transferência de recursos federais para os municípios". Outro desafio é pautar a questão da autonomia do usuário no usufruto do benefício, visando enfrentar problemas como a questão de sua apropriação pelas entidades privadas de abrigo ou por terceiros, principalmente os "intermediários, em se tratando de uma política não contributiva. A análise do panorama internacional, especificamente na implementação da Renda Mínima Garantida RMV, revela a transposição de uma assistência temporária e medida de urgência para medidas em diversos graus de acompanhamento social e profissional do beneficiário, que incorpora programas e serviços para o retorno ao emprego, estágios de formação, acesso a cuidados médicos e terapêuticos, e acesso à moradia dentre outras intervenções. Nessa lógica, Góis (2006) aponta em entrevista com Wanda Engel, especialista do BID, que os programas de transferência de renda na América Latina estão chegando a um limite de expansão, o que se aplica ao BPC. Em sua análise, identifica a existência de quatro gerações desses programas, encontrando-se a experiência brasileira na transição de uma segunda geração, relacionada à transferência condicionada de renda, como é o caso do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e do Programa Bolsa Família, para uma terceira geração. Esta, por sua vez, estabelece, além de uma transferência condicionada, um prazo para a família superar as condições que propiciaram a concessão e prevê um estudo analítico detalhado das necessidades sociais de cada família. Inclui também a prioridade de acesso desta família a qualquer serviço do Estado. Vê-se que hoje as regulamentações referentes aos mínimos sociais que remetem a uma independência de contribuição prévia em pecúnia têm estimulado a adoção de novas propostas vinculadas às gestões desses benefícios como Contrapartidas Ativas do Beneficiário. Para Sposati (2004) esta nova forma de política social deve ser discutida, principalmente quando entendemos com qual segmento de beneficiários estamos lidando, no caso, idosos e pessoas com deficiência. 9

11 b) Legislação e mecanismos de concessão do BPC No que se refere estritamente à analise da legislação, Gomes (2004) no Encontro Nacional sobre a Gestão do Benefício de Prestação Continuada pontua: A legislação restritiva e confusa tem permitido interpretações subjetivas pelos agentes envolvidos e a falta de clareza de que o benefício é um direito constitucional de fácil acesso, tem favorecido as ações de intermediários (...). Verifica-se pertinente a análise dos instrumentos legais que regulamentam o BPC, a partir dos pontos estabelecidos para a concessão, revisão, manutenção e cessação (operacionalização) deste benefício que merecem ser discutidos afinco, juntamente com as alterações em percurso. Para tanto se julgou pertinente uma análise seguindo os pontos e conceitos legais enveredados a partir da LOAS. CONCESSÃO DO BENEFÍCIO Santos (2004), ao analisar a natureza jurídica do benefício, expõe que as restrições da lei não podem prevalecer diante dos preceitos constitucionais. Vê-se que enquanto o artigo 203 da Constituição torna sujeitos de direito à assistência social todos aqueles que dela necessitarem sem restrições, a legislação ordinária que regulamenta o BPC estabeleceu critérios restritivos propiciando a falta de cobertura a um segmento da população, os excluídos sociais. "Ao exigir a comprovação da incapacidade para a vida independente e para o trabalho, bem como a renda per capita familiar inferior a ¼ do salário mínimo, a Lei estabeleceu um corte que criou uma legião de excluídos sociais. E não é essa a vontade constitucional".(p.80) Santos (2004) ainda questiona: "A dignidade da pessoa humana é fundamento do Estado Democrático de direito. Como reconhecer existência digna àquele que, embora portador de deficiência, tem exemplificativamente, controle dos esfíncteres, e, por isso, não pode ser atendido pela assistência social? Em tese, a pessoa com deficiência pode trabalhar, mas é uma hipocrisia afirmar que consegue colocação no mercado de trabalho (...)". (p.80) 10

12 Concordando, Sposati (2004), assinala a forma seletiva e residual de acessar o benefício que não corresponde ao disposto constitucional que afiança um salário mínimo ao idoso ou à pessoa com deficiência sem renda a que dele necessitar. Resume: "(...) tornou-se um mínimo operacionalmente tutelado, um quase direito, na medida em que seu acesso é submetido a forte seletividade de meios comprobatórios que vão além da manifesta necessidade do cidadão". (p.126) Cabe também analisar que, embora o acesso ao benefício seja de abrangência maciça na política de assistência social, sua inserção parece ser mais contábil e burocrática que programática. Outros entraves no acesso também devem ser reconhecidos pelo processo histórico que instituiu, por meio da DATAPREV, a nomenclatura de Amparo Assistencial para o BPC, desvinculando a noção de um direito de cidadania. Nesse sentido, a manutenção deste benefício sob uma gestão securitária como do INSS, remete a uma lógica do direito trabalhista reafirmando-o como um não direito, um amparo assistencial: O acesso ao benefício é operado por meio dos postos do INSS, da Previdência Social, escolhendo o solicitante aquele que é mais próximo de sua região de moradia. (...) percebese que o grito necessário pelo significado inaugural do BPC fica silenciosamente afogado em papéis das normas burocráticas. Exemplo patente é o fato da DATAPREV denominar o benefício de Amparo Assistencial, noção que nada auxilia no âmbito do direito do cidadão. Por incapacidade de gestão da assistência social, o BPC foi mantido sob a gestão securitária, que é contributiva. O processo de gestão submete, assim, o acesso a um direito de cidadania a uma burocracia treinada para funcionar sob a lógica do direito trabalhista. Isto facilita que seja considerado como não - direito, e sim, a concessão de um amparo de ajuda. (Sposati, 2004, p.133) CONCEITO DE FAMÍLIA O parágrafo 1º, do Artigo 20 da LOAS, revisado especifica o Conceito de Família utilizado para efeito do processo de concessão e revisão do benefício: 1 o Para os efeitos do disposto no caput, entende-se como família o conjunto de pessoas elencadas no art. 16 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, desde que vivam sob o mesmo teto. (Redação dada pela Lei nº 9.720, de ). 11

13 O conceito de família, para efeito do cálculo da renda familiar per capita mensal, foi originalmente definido na LOAS, Artigo 20, parágrafo 1º, como sendo "a unidade mononuclear, vivendo sob o mesmo teto, cuja economia é mantida pela contribuição de seus integrantes". A Medida Provisória nº , publicada em , convertida na Lei nº 9.720, de , alterou este conceito de família passando a considerar "o conjunto de pessoas elencadas no art. 16 da Lei nº 8.213/91, desde que vivam sob o mesmo teto", assim entendido: o requerente; o cônjuge ou companheiro (a); os pais; os filhos, menores de 21 anos ou inválidos e os equiparados, inclusive o enteado e o menor tutelado; e os irmãos menores de 21 anos ou inválidos. Para efeitos da Revisão do BPC, o conceito de família utilizado correspondeu ao vigente à época da concessão do mesmo. Desta forma, os benefícios concedidos até foram revistos com base no primeiro conceito de família "a unidade mononuclear, vivendo sob o mesmo teto... e os concedidos a partir de , com base no conceito vigente no art. 16 da Lei nº 8.213/91. Considerado ampliado e includente, quando comparado ao antigo conceito de família definido no art. 20 da LOAS, este conceito merece certa reflexão quando nos referimos à necessidade de articulação da gestão do BPC com a rede socioassistencial voltada ao idoso e a pessoa com deficiência. Para haver um diálogo permanente entre os programas existentes na Assistência Social, bem como a implementação de um Sistema de Monitoramento e Avaliação do Programa de Proteção Social com o uso de um sistema de indicadores, faz-se necessária a unificação do conceito de família para instituições como IBGE, IPEA, PNAD, INSS e programas como Bolsa Família e BPC. Entretanto, para operacionalizar este conceito de família, os procedimentos metodológicos adotados pelas instituições e programas envolvidos devem ser avaliados, tanto por divergirem em algumas normas entre si, como para que o novo conceito não seja excludente. Alves (2005), por exemplo, aponta que os institutos de pesquisa restringem o escopo da família ao grupo domiciliar. Assim, nos censos demográficos e outras pesquisas domiciliares (tipo PNAD), o alcance máximo de uma família vai até os limites físicos da 12

14 moradia. Uma mesma família (definida pelos laços de parentesco e de ajuda mútua) que ocupe dois domicílios é contabilizada como duas famílias. Nessa análise, o autor refere que o procedimento metodológico adotado pelo IBGE propicia um desmembramento das famílias que possuem várias gerações de parentes, tanto em termos horizontais como verticais. Isto porque o conceito de FAMILIA CENSITÁRIA do IBGE define um responsável pela família, mesmo que este não seja o responsável pelo domicílio. Toda vez que isto acontece, têm-se os domicílios com famílias conviventes. Na verdade, as famílias conviventes do IBGE são famílias estendidas, compostas por duas ou mais famílias nucleares, parentes ou não-parentes. Explica também que o resultado da metodologia adotada pelo IBGE provoca um inchaço artificial do número de famílias existentes no Brasil, que pode levar a um sobredimensionamento dos problemas sociais e dificultar o desenho adequado das políticas públicas para a redução da pobreza. Nesse sentido, faz uma análise sobre O Programa Bolsa Família: "O alvo do Programa Bolsa Família, do governo Lula, é atingir 11,5 milhões de famílias pobres. Mas este número pode estar exagerado ao se incluir as 3,4 milhões de famílias conviventes, pois nem todas vivem em domicílios pobres. Vê-se que é preciso ter cuidado no momento da unificação do conceito de família, especialmente quanto se quer comparar dados coletados por diferentes procedimentos metodológicos. INCAPACIDADE PARA A VIDA INDEPENDENTE E PARA O TRABALHO O parágrafo 2º, do Artigo 20 da LOAS, diz que, para efeito da concessão, a pessoa com deficiência é aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho. Um conceito mais abrangente de pessoa com deficiência é definido pelo Decreto nº 3.298, de , como sendo "aquela pessoa que apresenta, em caráter permanente, perdas ou anormalidades de sua estrutura ou função psicológica, fisiológica ou anatômica, que gera incapacidade para o desempenho de atividades, dentro do padrão considerado normal para o ser humano". De acordo com o texto original da LOAS, Artigo 20, a pessoa idosa tem direito ao benefício a partir de 70 (setenta) anos. A Medida Provisória nº , de 11/12/97, convertida na Lei nº 9.720, de 30/11/98, alterou o artigo da LOAS, fixando a idade em 67 (sessenta e sete) anos, a partir de 1º de janeiro de Por sua vez, o Estatuto do Idoso, Lei nº , de 01/10/2003, no Artigo 34 determinou a redução da idade de 13

15 acesso dos idosos ao benefício assistencial para 65 (sessenta e cinco) anos, bem como conferiu que o benefício já concedido a um idoso não seja computado para fim de cálculo da renda per capita familiar do novo benefício requerido por outro idoso da mesma família. Estas duas alterações estão em vigor desde Janeiro de /2004. Lobato (2005) chama a atenção para o segmento dos beneficiários com deficiência, discutindo as limitações e dificuldades relacionadas ao próprio conceito de deficiência, difusamente identificada como incapacidade para a vida independente e para o trabalho. "Em primeiro lugar, cabe afirmar que a inexistência ou indefinição de critérios sobre o que seja deficiência e incapacidade tem gerado, como já salientavam os participantes do Encontro Nacional sobre Gestão do BPC, ocorrido em julho de 2004 (MDS/SNAS, 2004), interpretações subjetivas, quase que exclusivamente deliberadas pelos médicos peritos. De outro lado, deve-se destacar o fato de que os critérios para a inclusão das PPD no BPC priorizam o grau de autonomia e a incapacidade laborativa (que não necessariamente estão associados à gravidade da doença), não considerando o impacto da deficiência na qualidade de vida das pessoas e suas respectivas famílias. Na prática, para ter acesso ao benefício os demandatários precisam demonstrar as suas incapacidades e impossibilidades de integração social".(p.21) Aponta inclusive que esta concepção "choca-se com todo o movimento mundial existente pela inclusão da pessoa portadora de deficiência e transtornos psiquiátricos, onde se verifica um esforço conjunto no sentido de ressaltar suas potencialidades e capacidades. Isto pode ser observado em países como os EUA, onde existem algumas experiências relevantes de inclusão destes segmentos, inclusive no mercado de trabalho". Conclui que "os critérios estabelecidos para a concessão do BPC para as pessoas portadoras de deficiência parecem caminhar na contra-mão do movimento mundial pela inclusão social". No caso das instituições que promovem a integração da pessoa com deficiência, a interlocução com o benefício suscita um paradoxo importante: a exigência de comprovação de carência econômica, somada impropriamente a incapacidade para a vida independente e para o trabalho comprometendo a efetiva integração social da pessoa com deficiência, acirrando aí um processo de exclusão. Este critério para a concessão do BPC defronta-se com todo um movimento social já referido por Lobato (2005), sendo o beneficiário obrigado a suprimir seus potenciais e capacidades. Nesse sentido, a LOAS ao definir a incapacidade da pessoa com deficiência, ao invés de incorporar como critério os seus meios de subsistência, torna o 14

16 beneficio um instrumento de exclusão da cidadania e de direitos, e não de sua promoção e proteção social. Nesta lógica perversa, enquanto forma de garantir a manutenção do benefício, os responsáveis pela criança ou adolescente com deficiência acabam privando-os de tratamentos especializados de habilitação/ reabilitação e da inserção em instituições que desenvolvem projetos de educação e qualificação ao trabalho, para não serem considerados 'capazes' e por certo terem seus benefícios cancelados pela perícia médica do INSS. Gugel (2005) insiste: (...) as entidades beneficentes que promovem a integração da pessoa portadora de deficiência conhecem e vivenciam o paradoxo que é atender a carência com o objetivo de promoção à vida independente. Nenhuma família, ainda que tenha a oportunidade de emprego para a pessoa portadora de deficiência, quer abrir mão do benefício assistencial. A justificativa é simples, ninguém se aventura a deixar o certo (o benefício) pelo duvidoso (manutenção no emprego). Além disso, não há qualquer programa voltado para a integração da pessoa portadora de deficiência, articulado com o benefício da prestação continuada. A LOAS ao contrário de fazer o que determina a Constituição, quanto à definição de ausência de meios de manutenção, no artigo 20, 2º define a pessoa portadora de deficiência como aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho. A pessoa portadora de deficiência não é incapaz para a vida e para o trabalho. Isto não é inclusão e não poderá ser critério para a concessão do... benefício assistencial continuado".(p.5-6) Devemos deter-nos na Constituição Federal (1988), Capítulo VII (Da família, da criança, do adolescente e do idoso), artigo 227: É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. E principalmente no artigo 3º do Estatuto da Criança e do Adolescente ECA (1990): "A criança e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta Lei, assegurando-se-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o 15

17 desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade". A manutenção do benefício é um suporte indispensável para a pessoa com deficiência em situação de carência econômica, de forma a suprir as condições mínimas para a sua sobrevivência. No entanto, a inserção em trabalho seletivo, protegido, terapêutico, enquanto parte integrante do processo de habilitação, reabilitação e aprendizagem promovido pelas instituições especializadas, também se configuram como um suporte indispensável na inclusão social destas pessoas. Vê-se, conforme aponta Gugel (2005), a necessidade de alteração das próprias exigências da LOAS, considerando como critério de concessão do BPC não possuir meios de prover à própria manutenção, através da demonstração de inexistência de acesso a qualquer tipo de fonte de renda para si, seja por limitações pessoais ou do ambiente externo (acessibilidade, falta de qualificação profissional, dificuldade de inserção profissional, pouca oferta de postos de trabalho e etc). E não da demonstração de incapacidade para a vida independente e para o trabalho. No que se refere às crianças com deficiência, estas exigências apresentam-se impróprias por não estarem em idade laboral, sendo possível atestar apenas a deficiência com atestado médico pericial. No caso dos adolescentes com deficiência, deve se levar em consideração que estão aptos ao ingresso no trabalho apenas aos 16 ou aos 14 anos, na condição de aprendiz. Mesmo assim, esta inserção geralmente ocorre em programas de aprendizado com o intuito de desenvolver as potencialidades através de ações pedagógicas e educativas, o que torna passível a manutenção do benefício. O investimento maciço em programas que priorizem a prevenção e o atendimento especializado para as pessoas com deficiência, bem como voltados para a integração social mediante a habilitação e reabilitação por meio da convivência, da escolarização qualificada e do trabalho qualificado, se faz necessário principalmente articulados com a gestão do BPC. Dentre seus objetivos, este trabalho pactuado interinstitucional acompanharia a manutenção deste benefício prevendo, inclusive, uma suspensão temporária no caso da pessoa com deficiência atingir condições plenas de independência, sendo passível seu retorno automático na perda destas. 16

18 RENDA FAMILIAR PER CAPITA INFERIOR A ¼ DO SALÁRIO MÍNIMO O parágrafo 3º, do Artigo 20 da LOAS discute o principal critério de concessão do benefício: 3º Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa, a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário mínimo. O modelo de gestão do BPC, ao estabelecer como condição para que a família seja considerada incapaz de sustentar um idoso ou pessoa com deficiência a renda de ¼ de salário mínimo per capita, fere o artigo 7º inciso IV da Constituição Federal de 1988, que diz: "São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim". Santos (2004) assinala que esta exigência de renda não encontra de fato respaldo constitucional, já que a Constituição garante que os salários e os benefícios previdenciários não podem ser inferiores a um salário mínimo. E acrescenta: "Se a constituição garantiu o salário mínimo é porque o legislador constituinte entendeu que essa era a quantia indispensável para a obtenção dos mínimos sociais". (p.80) Observa-se, entretanto, que esta condição de renda familiar inferior a ¼ do salário mínimo vigente, além de ferir o princípio da isonomia, compromete a proteção de um segmento importante da população idosa e com deficiência que também não conta com a cobertura da Previdência Social, nem possui acesso viável ao BPC. O Relatório do PNUD (2006) incita a reflexão sobre este critério, no momento em que entende esta população como composta por indivíduos na faixa de miserabilidade, ou seja, indivíduos com renda domiciliar per capita inferior a ¼ do salário Mínimo, enquanto a linha de pobreza abarca per capita de R$ 175,00 (Cento e Setenta e Cinco Reais). 17

19 Lobato (2005) aponta outra questão importante a esse respeito: "(...) o corte de renda per capita familiar de menos de ¼ do salário mínimo é o mais baixo dentre os programas de transferência de renda que, em média, situam-se na faixa de meio salário mínimo. Lembra-se que a renda máxima para o BPC corresponde hoje a menos de 1 dólar dia, padrão internacional de miserabilidade. Com o novo salário mínimo de R$ 300,00 ele poderia alcançar a unidade de dólar, embora haja propostas de desvinculação do benefício do salário mínimo. Isso, associado à ausência de articulação do BPC com outros programas sociais pode comprometer o impacto positivo nas condições de vida dos beneficiários." Sposati (2004) complementa: Considerando o salário mínimo brasileiro como equivalente a US$ 80,00 (2003) e considerando que para o Banco Mundial a linha da pobreza para o Brasil deveria equivaler a US$2,00/ dia por pessoa, o acesso ao BPC esta reduzido em alcance a um terço da possível demanda pelo corte financeiro adotado. (...) a regulação do acesso ao BPC pela Legislação Brasileira é duas vezes mais restritiva do que a do Banco Mundial. O acréscimo de um só BPC por família significa que ela permanece abaixo até mesmo da linha da indigência relativa a US$ 1,00/ dia por pessoa.(p.134) Gomes (2004) refere que Nunca, no Brasil, uma linha de pobreza foi tão achatada, a ponto de ficarem acima dessa linha cidadãos em situação de pobreza crítica. A instituição deste critério de renda pode ser entendida ainda como uma comprovação vexatória de necessidade, pois considera em seu montante a renda bruta familiar, sem descontar as despesas básicas com alimentação, vestuário, medicamentos e encargos públicos dentre outras, que deveriam ser amparadas pelo Estado. Verifica-se que a renda familiar, na maioria das vezes, é insuficiente para suportar tanto as despesas básicas, quanto as decorrentes dos cuidados e tratamentos especiais e contínuos que demandam os idosos e as pessoas com deficiência. Fávero (2006) considera que para fins de verificação da renda familiar, ao proceder ao cálculo do valor per capita, deveriam ser excluídos da renda total tantos salários mínimos quantos forem os idosos e pessoas com deficiência integrantes daquela família. Refere que o restante da renda familiar é que deveria ser utilizado para efeito de garantir pelo menos ¼ do salário mínimo per capita para os demais membros, no caso os chefes de família e os dependentes sem deficiência ou idosos. 18

20 O Estatuto do Idoso (Lei nº , de ) vem de encontro a esta proposta, quando garante que o benefício já concedido a um idoso não seja computado para fim de cálculo da renda per capita familiar do novo benefício requerido por outro idoso da mesma família. No entanto, as pessoas com deficiência ainda não possuem nenhum amparo legal como este. Sposati (2005) explica, através dos resultados da Avaliação do BPC de 2002 no território nacional, que (...) o BPC considerado como renda familiar restringe o acesso em 17% dos idosos beneficiados e 9% daqueles com deficiência. Sabe-se que durante o processo de revisão do BPC, o cruzamento de informações de dois beneficiários com deficiência integrantes de uma mesma família, leva à suspensão e até ao cancelamento de um dos benefícios. Sabe-se também, que muitas famílias têm conseguido garantir a manutenção do benefício para pessoas com deficiência da mesma família, por meio de ações judiciais enveredadas pelo Juizado Especial Federal e pela Defensoria Pública da União. O Juizado Federal Previdenciário também tem apoiado a manifestação dos reclamantes do direito cerceado e arbitrado sobre a questão para além do disposto pelos procuradores do INSS (Sposati, 2004). Para ciência segue no Capítulo II (Da Habilitação, do Indeferimento, da Concessão, da Representação e da Manutenção), na Seção II (Da Concessão) do Decreto n.º 1.744/1995: Art. 19. O benefício de prestação continuada será devido a mais de um membro da mesma família, enquanto for atendido o disposto no inciso III do art. 2º deste Regulamento, passando o valor do benefício a compor a renda familiar, para a concessão de um segundo benefício. Lobato (2005) observa que é preciso investigar se a vinculação do acesso ao BPC à renda da família acaba por restringir o direito individual do cidadão em relação ao mesmo. Refere que "Atualmente este fato é relevante no caso das pessoas portadoras de deficiência, pois se existirem duas PPDs na família e uma delas receber outro benefício, inclusive o BPC, eles serão computados na contagem do rendimento familiar per capita". 19

21 Outro ponto que deve ser considerado em relação aos critérios de concessão, é o que se refere à exclusão dos estrangeiros não naturalizados do direito ao recebimento do benefício. Segundo Santos (2004) "essa é outra discriminação que a Constituição Federal não tolera. A isonomia, garantia fundamental, impõe o mesmo tratamento para nacionais e estrangeiros, naturalizados ou não, com o que o descrimen escolhido não prevalece". (p.81) Pautando-se no panorama internacional de Renda Mínima Garantida RMG da União Européia, há, dentre suas características, as condições de acesso para estrangeiros em contrapartidas exigidas em termos de busca de emprego, de disponibilidade para o trabalho ou aceitação de ofertas de emprego. Torna-se imprescindível mediante tal análise, um novo parâmetro para se avaliar a concessão do BPC, que não contemple a exclusão social pela limitação de um valor mínimo para se ter direito ao beneficio. Iniciativas já podem ser vistas, conforme descreve Santos (2004). "É bem verdade que já há decisão do Supremo Tribunal Federal, em Ação Declaratória de Inconstitucionalidade, no sentido da possibilidade da limitação imposta. Entretanto, a leitura acurada da decisão mostra que, na verdade, o Supremo Tribunal Federal apenas admitiu que a legislação ordinária pode estabelecer as condições para o recebimento do benefício, mas não chegou a declarar a constitucionalidade daquele preceito do artigo 20, 4º. Tanto é assim que o Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente decidido que a limitação da renda per capita familiar a um quarto do salário mínimo apenas estabelece uma presunção absoluta da necessidade do idoso ou portador de deficiência, isto é, não há necessidade de produção de outras provas. Porém, mesmo que a renda per capita familiar seja superior poderá o juiz conceder o Benefício de Prestação Continuada se do conjunto de provas resultar que a necessidade existe".(p.81) Outras iniciativas foram apontadas por Sposati (2004), mencionando que as restrições impostas no acesso ao benefício já foram objeto de ação civil pública, como ocorreu em instância nacional em 1998, e em nível local como Caxias do Sul em Refere ainda 1 Conforme ADIN nº /DF que considera inconstitucional o 3º do artigo 20 da LOAS, ao restringir o acesso a quem tenha menos de ¼ do salário mínimo per capita como renda, face ao disposto constitucional que refere ao acesso a um salário mínimo como benefício, o que supõe ser de direito o alcance do BPC ao cidadão, que individualmente não o aufira.esta ação foi considerada procedente em Caxias do Sul por sentença do Juiz Eduardo Appo, em Todavia, a decisão é de âmbito local, já que seu mérito em âmbito nacional, julgado em declarou-se improcedente.(sposati, 2004) 20

22 a tramitação na Câmara Federal do Projeto de Lei nº de 1997 da Deputada Ângela Guadagnin, que propõe a elevação do per capita familiar de acesso a um salário mínimo, dentre outras propostas que até o momento não obtiveram condição política suficiente de votação. PERÍCIA MÉDICA O Decreto n.º1.744/1995 em seu Capítulo II (Da Habilitação, do Indeferimento, da Concessão, da Representação e da Manutenção), em sua Seção I refere que: Art. 14. A deficiência será comprovada mediante avaliação e laudo expedido por serviço que conte com equipe multiprofissional do Sistema Único de Saúde - SUS ou do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS. Com a Lei nº , de , a concessão dos benefícios às pessoas com deficiência ficou sujeita restritamente ao exame médico pericial e laudo realizado pelos serviços de perícia médica do INSS, para comprovação da incapacidade para a vida independente e para o trabalho. Isso de fato demoliu, na prática, a equipe multidisciplinar, a qual buscava assegurar uma apreciação mais ampla e integrada da problemática da pessoa com deficiência (Gomes, 2004, p. 200). Conforme aponta Lobato (2005): "... a avaliação médico-pericial do grau de deficiência das PPD requerentes ao BPC segue as orientações gerais de um acróstico, cujo documento intitula-se 'Dados para avaliação de deficiência AVALIEMOS'. Este acróstico apresenta ao perito um esquema de pontuação por itens avaliados e pode sugerir um parâmetro de enquadramento da deficiência para a concessão do BPC". (p.9) Verifica-se na literatura a existência de dois instrumentais: um denominado Acróstico Avalie Tabela de Dados para avaliação da deficiência: instrumento auxiliar para o preenchimento da conclusão da perícia médica, que estabelece um conjunto de indicadores técnicos para o enquadramento da deficiência; e outro denominado de Acróstico Social tabela de dados para avaliação da condição social da pessoa 21

23 com deficiência e da pessoa idosa, utilizado durante processo de revisão do BPC para acrescer um parecer social à avaliação médica. Para Gomes (2004) o acróstico utilizado pelos peritos apresenta algumas limitações: "(...) há limitações por parte deste instrumental, já que corre o risco de nem sempre dar conta da diversidade de situações, especialmente quando tratado por profissionais não especializados e que não acompanham a problemática da deficiência. Segundo o MDS (2005), alguns eixos temáticos foram definidos para a avaliação do médico perito. Merecem destaque: situação familiar, localização da moradia, idade e grau de escolaridade; necessidade de auxílio para atividades de vida diária; necessidade de cuidados freqüentes de médicos, enfermeiros ou de terceiros; história da doença e/ou deficiência; níveis de dificuldades nas áreas de: visão, audição, fala, aparelho locomotor, funções orgânicas e outras; existência e níveis de deficiência mental; existência e níveis de síndromes e quadros psiquiátricos; e, Situação Social e Nível de Vulnerabilidade (informação obtida a partir da avaliação social). No entanto, Lobato (2005) apresenta em sua análise, parecer da perícia médica que revela a ausência de procedimentos mais ou menos uniformizados para a concessão, quando desse procedimento. E enfatiza: "Isto, ao seu turno, estaria associado à enorme complexidade associada à discussão sobre os níveis de deficiência e incapacidade para a vida independente e para o trabalho, definidos em uma legislação ambígua que os confunde". (p.203) Enfoca ainda: "(...) como decorrência desses problemas, a tendência por parte dos peritos, é uma abordagem mais conservadora da deficiência na qual se privilegiam as limitações colocadas pelo corpo físico ao mesmo tempo em que se negligencia o contexto social no qual estão inseridos". (p.203) 22

24 O Encontro Nacional sobre Gestão do BPC (2004) apontou, dentre os problemas abordados, resultado da avaliação por região do país, a dificuldade de entendimento e a falta de padronização na aplicação do conceito de incapacidade para a vida independente. Ressaltou, inclusive, a não utilização dos aspectos sociais da vida do beneficiário na avaliação da deficiência. Verifica-se que a avaliação realizada pela perícia médica, na fase inicial, de todos os benefícios concedidos a partir de , passou no ato da revisão desses benefícios a valorizar um foco social. Para Gomes (2004) este acróstico social funciona para restabelecer apenas na revisão as mesmas regras pelas quais o benefício foi concedido, e portanto, assim deve ser revisado. Diante da adoção deste acróstico social para a pessoa Idosa justifica: (...) seu objetivo é oportunizar a pesquisa de dados, sem nenhuma interferência na manutenção ou cancelamento do benefício. (p. 203) Para efeito do Processo de Revisão do BPC, há na avaliação social a possibilidade do profissional Assistente Social sugerir ao INSS a realização de nova averiguação do nível de incapacidade para a vida independente e para o trabalho, de beneficiários com deficiência. A indicação prevista em manual mostra que tal indicação é pertinente ao profissional mediante a constatação das situações consideradas amplas do ponto de vista analítico: benefícios concedidos antes de ; quando o beneficiário tenha, de forma evidente, superado sua condição de incapacidade; no caso do beneficiário apresentar indícios de ter superado sua condição de incapacidade. Para Gomes (2004) a introdução deste processo configurou-se como um avanço, no sentido que permitiu à pessoa com deficiência a submissão à perícia se houvesse indicação do avaliador social, reconhecendo então um quadro de irreversibilidade da deficiência, dado o rigor seletivo limitado àquela considerada severa e profunda. Reforça-se assim, o principio do compartilhamento quanto aos resultados da revisão, já 23