ESTATUTO DA CIDADE - O DESENVOLVIMENTO URBANO E O DIREITO À HABITAÇÃO

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1 ESTATUTO DA CIDADE - O DESENVOLVIMENTO URBANO E O DIREITO À HABITAÇÃO Mª Sulema M De Budin Pioli (1) Advogada e Consultora em Meio Ambiente. Especialização em Direito Ambiental, Mestranda na Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, membro da Comissão de Meio Ambiente da Ordem dos Advogados do Brasil, e Membro da Sociedade Brasileira de Direito Internacional do Meio Ambiente. Cintia Philippi Salles Faculdade de Saúde Pública e Núcleo de Informações em Saúde Ambiental da USP Arlindo Philippi Jr Faculdade de Saúde Pública e Núcleo de Informações em Saúde Ambiental da USP Mary Lobas de Castro Conselho Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de São Paulo. Núcleo de Informações em Saúde Ambiental da USP (1)Faculdade de Saúde Pública / Departamento de Saúde Ambiental Endereço: Av. Dr. Arnaldo, Cerqueira César CEP São Paulo SP BRASIL Fone/Fax: (11) RESUMO Quatro em cada cinco brasileiros moram hoje em cidades e enfrentam problemas relativos à precariedade dos sistemas de transportes e dos serviços de saneamento e energia elétrica, ao crescimento dos índices de violência, à escassez de moradias, ao desemprego e a outros fatores de desqualificação da vida urbana. O que não difere muito do quadro global. A legislação brasileira coloca à disposição dos administradores, e dos promotores de políticas públicas, um instrumental eficiente para o equacionamento dessas questões, com base em diretrizes estabelecidas em conferências internacionais. Em relação à política urbana, os potenciais resultados da aplicação democrática dos instrumentos propostos no Estatuto da Cidade são muitos: a democratização do mercado de terras; o adensamento das áreas mais centrais e melhor infraestruturadas, reduzindo também a pressão pela ocupação das áreas mais longínquas e ambientalmente mais frágeis; a regularização dos imensos territórios ilegais. Do ponto de vista político, os setores populares ganham muito, à medida que a urbanização adequada e legalizada dos assentamentos mais pobres passa a ser vista como um direito, e deixa de ser objeto de barganha política. O Estatuto abre novas possibilidades de prática do planejamento e da gestão urbana, mas depende fundamentalmente de seu uso eficaz no nível local. O objetivo do presente trabalho é traçar uma linha analítica da tutela do direito fundamental à habitação, em relação ao desenvolvimento urbano, traçando um paralelo com os documentos internacionais relativos à questão, trazendo à baila a urgência do planejamento da expansão urbana, bem como sua gestão, com base nas premissas de sustentabilidade que devem nortear o desenvolvimento. VIII Pioli Brasil 1 PALAVRAS-CHAVE: Municípios, Planejamento Ambiental, Estatuto da Cidade, Sustentabilidade. INTRODUÇÃO O desenvolvimento e a incorporação dos novos avanços tecnológicos não tiveram, nas últimas décadas do século passado, um efetivo respaldo correspondente relativo ao incremento do modelo econômico, não traduzindo em

2 acréscimo de qualidade de vida às populações de baixa renda, especialmente no que toca ao direito fundamental do homem à moradia. A partir da Conferência de Estocolmo, em 1972, a visão de que a situação sócio-ambiental, aliada ao mau gerenciamento dos recursos naturais e à falta de ingerência política na área social, revelou fatores de pressão junto ao meio ambiente natural, cultural, do trabalho e artificial. O estabelecimento de uma nova forma de planejar com suporte social e ambiental, junto com aquela visão, culminaram na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro em 1992, com a conscientização de toda essa problemática num eco de foro internacional. A Conferência teve como um dos resultados a Agenda 21, que é um conjunto de diretrizes a serem efetivadas no Século XXI, para garantir o desenvolvimento sustentável. Nesse contexto, com a descontrolada explosão demográfica humana, juntamente com falta de planejamento urbano e políticas públicas consistentes para a expansão urbana, apontando para o aumento da degradação do meio ambiente urbano, temos conurbações como a Cidade do México, Nova Iorque, Tóquio e São Paulo, nas quais há milhões de pessoas vivendo em condições precárias. E, ainda que pontualmente os administradores tenham tentado solucionar toda a problemática, as soluções dos problemas têm se revelado inconsistentes. Por conta do exposto, a ONU realizou duas conferências mundiais sobre assentamentos humanos - Habitat I em Vancouver, Canadá, em 1976, e a Habitat II, em Istambul, Turquia, em 1996, para discutir a situação e apresentar soluções. Porém, o direito à habitação não foi reconhecido legalmente pelos países participantes, e de lá para cá a situação piorou por conta da crescente pobreza mundial, de forma que a falta de habitação tornou-se um dos maiores problemas humanos em todo o mundo. Mais um obstáculo ao desenvolvimento sustentável, na grave e complexa teia em que se encontram as sociedades. No Brasil, desde a década de 80, a questão ambiental se apresentava objeto de uma Política Nacional de Meio Ambiente, instituída pela Lei 6938/81, mesmo antes da Constituição Federal de A Magna Carta trata da proteção constitucional do meio ambiente em capítulo próprio e, também, do meio ambiente construído. O Estatuto da Cidade é a norma de Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, que regulamenta o capítulo de Política Urbana da Constituição Federal de Em que pese ter tramitado por mais de dez anos, inova os meios e introduz instrumentos para o planejamento urbano, delegando aos municípios e seus Planos Diretores a tarefa de definir, em âmbito local, as condições do cumprimento da função social da propriedade e mesmo da própria cidade. O Estatuto da Cidade constitui-se num avanço social sem precedentes, que tem por finalidade promover o planejamento urbano de forma sustentável, tendo como objetivo principal a qualidade de vida das pessoas que moram em aglomerados urbanos e em cidades, bem como busca a proteção ambiental como forma de melhoria da qualidade de vida. Com o advento do Estatuto da Cidade, está à disposição dos administradores e planejadores urbanos brasileiros, instrumentos adequados de controle do solo urbano, além de consagrar aos cidadãos o princípio da participação. Segundo as diretrizes do Estatuto da Cidade, os Planos Diretores devem contar com a participação popular, não só em seu processo de elaboração e votação mas, principalmente, na implementação e gestão das decisões do Plano. DIREITOS HUMANOS E SOCIAIS A evolução das sociedades humanas, historicamente, apontou para o desenvolvimento conjunto de técnicas e diferenciação do modo de produção dos produtos necessários à manutenção delas, bem como para o aumento da complexidade das próprias relações de que as sociedades dependiam. Desse modo, os primitivos agrupamentos humanos se desenvolveram, incrementaram sua estrutura, ficaram complexos e cresceram até atingir as proporções atuais. Também o modo de relações entre as pessoas, e entre as comunidades diversas, apontou para modificações extremas. Dessa maneira, quando antes não havia possibilidade de assegurar mínimos direitos humanos a todos, igualmente, a partir da Revolução Francesa, em 1789, foi construído o alicerce da preservação das garantias individuais. Em 1948, foi editada a Declaração Universal dos Direitos Humanos, pela ONU, e as regras contidas neste documento passaram a dar subsídios às futuras discussões sobre direitos humanos e sociais. A II Conferência Mundial de Direitos Humanos, em 1993, ocorrida em Viena, sedimentou em caráter universal a necessidade de observação e preservação dos direitos humanos, onde se concluiu que é necessário ser reafirmado o compromisso e responsabilidade de todos os Estados de promover o respeito universal e proteção de todos os direitos humanos,reafirmado o direito ao desenvolvimento como parte integrante dos direitos humanos universais, bem como propugna pela cooperação dos Estados com as ONGs para garantia efetiva dos direitos humanos. Também define a extrema pobreza como inibidora do pleno exercício dos direitos humanos. Propõe que o desenvolvimento deve satisfazer as necessidades ambientais para garantir a sobrevivência das gerações futuras, entre outros. Nesta última recomendação referida vê-se que as questões ambientais têm que ser avaliadas segundo as diretrizes de sustentabilidade da Agenda 21, o que inclui diretamente o 2

3 desenvolvimento urbano, e, em conseqüência, o direito à moradia, que pode ser assegurado com o devido planejamento da expansão urbana. Mas a conquista não ocorreu de modo linear. No processo evolutivo social do homem pode ser destacado que na antiguidade grega a sociedade recebia dos filósofos a doutrina e a moral, impostas, com total submissão do fato social às normas filosóficas. Em seguida, a moral, a ética e os costumes sociais foram impostos pela religião: era a conduta social determinada pela religião. Mais tarde os costumes, a moral e o pensamento passaram a ser entendidos como fatos relativos, variando conforme a sociedade e por tempo determinado, limitando-se às mudanças sociais, conforme Montesquieu e Rousseau. Como mencionado, à época da eclosão da Revolução Francesa, Rousseau traduz a noção de que o homem tem dimensão individual e social, concomitantemente. A dimensão social confere às pessoas um alicerce de direitos, baseado na vontade geral: cada indivíduo é sujeito de direitos que têm uma parcela dos direitos coletivos, que são sociais. Por conta dessa nova visão social, o Direito começa a ter conotações mais sociais. Há tendência a se observar as necessidades de todas as classes sociais, enquanto agrupamentos de pessoas das mesmas condições culturais e econômicas. Desse modo, tem-se uma nova forma: o homem social, tendo como base o direito de cada um, formando um conjunto solidário. Esta idéia foi sacramentada por Karl Marx, que desenvolveu maior valorização dos aspectos sociais. Então, como se denota das sucessivas Conferências Mundiais sobre Direitos Humanos e Sociais, o direito normativo sofre enorme pressão da sociedade, que se sente alijada da própria elaboração das leis, para que sejam elaboradas novas normas com amplos aspectos sociais. As pressões se dão de modo que a distribuição de bens e serviços tenha uma direção equânime, isto é, que estejam ao alcance de todos, em várias proporções, mas que não se ponham à margem dos economicamente desfavorecidos. Tudo isso em parte devido à forma capitalista da distribuição de renda, que causa profundos distanciamentos sociais, econômicos e de acessos aos recursos naturais. Desse modo, aponta o surgimento da noção de que para que as comunidades humanas atravessem o Século 21, têm que desenvolver também o Direito Social, o qual tem suas bases fundamentais nos aspectos sociais; suas diretrizes apontam para a proteção efetiva dos direitos primordiais do ser humano como a vida, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o direito de acesso à educação e, fundamentalmente, do direito à moradia. Nesse sentido, as normas têm uma base mais legítima, porquanto se espelham nos anseios sociais. Devem servir como norte para resolver as questões de forma a gerar igualdade entre os cidadãos. Entretanto, as ações dos administradores têm que ser no mesmo sentido, sob pena de não se efetivarem as intenções. No mesmo sentido deve se dar o planejamento da expansão urbana, que possa assegurar um modo de vida sustentável às populações. No Brasil observam-se grandes avanços nesta área, porque a Constituição Federal de 1988 garante os direitos individuais, os direitos coletivos e a nova geração de direitos, os direitos difusos, ao qual pertence o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. O direito difuso é o que flui por toda a sociedade, não se restringe individualmente, nem a uma coletividade determinada. O objetivo da introdução dos direito individuais e coletivos, além da introdução da tutela dos direitos difusos, não é aprofundar-se neles, mas demonstrar a forte fundamentação do direito à habitação, uma vez que não advém exclusivamente da determinação legal, mas também do próprio modo de desenvolvimento humano e de sua historicidade. Dessa forma, além do Direito, baseando-se principalmente nessa nova convicção social do homem, surge consciência do social, que tem como suporte as regras dos fatos sociais concretos. GARANTIA À HABITAÇÃO O Século 21 encontra as comunidades humanas caóticas, em seu modo de aglomeração, com algumas poucas exceções, encontradas em países desenvolvidos que conseguiram equacionar toda a problemática econômica, distribuição populacional geográfica, acesso à saúde, à educação etc. Mas ainda enfrentam as questões ambientais, porque estas são globais. O crescimento demográfico, a tendência à urbanização, somadas a políticas públicas inconsistentes, ao despreparo e inadequação do planejamento urbano e rural, tem resultado no aumento da degradação das condições sociais e econômicas das pessoas, principalmente nas cidades e suas periferias, o que tem causado falta de abastecimento de serviços e falta de acesso a equipamentos urbanos, como o saneamento básico adequado, sem contar o alto índice de poluição e degradação ambiental. Em relação à habitação e moradia, não podia ser diferente. Hoje, são milhões de cidadãos que vivem de forma precária, sem acesso às mínimas condições que proporcionem qualidade de vida, sem ter asseguradas as conquistas que revelem garantias de direitos humanos e sociais. 3

4 Por conta da gestão inadequada e da falta de planejamento estratégico, a vida digna nas cidades fica assegurada exclusivamente aos que têm renda para garanti-la. Em que pese os esforço de alguns dos administradores e planejadores urbanos, não se consegue a solução para problemas que se avultam com o tempo, direcionando a situação para a inequação definitiva. E um dos problemas que mais aflige a população urbana, e os administradores, é justamente a falta de habitação, que ocorre igualmente em todas as grandes cidades, quer sejam de países já desenvolvidos, quer sejam de países ainda em desenvolvimento, como Nova York, Tóquio, Cidade do México, Buenos Aires, São Paulo etc. Segundo especialistas na matéria mais de 800 milhões de pessoas em todo o mundo vivem sem habitação e em condições subumanas. O direito à moradia adequada é reconhecido pela comunidade internacional desde a inclusão, em 1948, na Declaração Universal dos Direitos Humanos em seu artigo 25. Esta questão se revela tão urgente, isto é, as condições de habitação e moradia são tão graves que a ONU já realizou duas conferências mundiais sobre assentamentos humanos, que são: Habitat 1, realizada em Vancouver, no Canadá, em 1976 e Habitat 2, realizada em Istambul, na Turquia, em Como mencionado na introdução, estas Conferências ocorreram para que se discutisse a situação do acesso à habitação e à moradia, em nível global, entretanto, não houve reconhecimento legal, pelos países participantes, do direito à habitação. Apesar de ter a urgência e a gravidade da situação reconhecidas, os países não se comprometeram em conferir status de direito humano fundamental legalmente reconhecido também por conta da dificuldade extrema em cumprir, depois, a obrigação legal de garanti-lo. As nações têm postergado as ações voltadas à solução do grave problema, de tal sorte que, hoje, a falta de habitação é um dos mais graves problemas humanos. Como se pode concluir, a agenda Habitat, até o momento não implementada pelo governo brasileiro, coloca como princípios e objetivos essenciais a moradia adequada para todos. A moradia pode ser considerada uma necessidade básica, como a alimentação, a vestimenta, a educação e saúde. No Brasil, o acesso à moradia confunde-se com o acesso à propriedade, considerada importante para a segurança familiar e também como símbolo de ascensão social. Mais do que uma necessidade, a moradia pode ser considerada como um direito, o direito a subsistência. A moradia enquanto direito deixa de ser fruto da capacidade econômica ou produtiva das pessoas. E, desta forma, fica claro que o acesso à moradia depende também diretamente do Estado, o qual se apresenta como principal responsável pela salvaguarda dos direitos sociais. Tem-se que, pela via dos acordos internacionais, compromissos assumidos pelos governos brasileiros, como o que a delegação brasileira assumiu na Convenção Habitat - Istambul Mais Cinco, realizada no início de junho de 2001, em Nova York, quando a questão moradia foi tratada com o mesmo grau de atenção que é dado aos problemas com meio ambiente, energia ou segurança, a assunção da questão como direito humano fundamental carente de solução. Talvez o receio seja fundamentado nas próprias relações globais atuais, e nas dificuldades econômicas decorrentes. Entretanto, se olharmos para o início da vida em sociedade, os homens sempre tiveram direito e acesso à habitação: na estrutura social de culturas primitivas, todos têm direito à moradia, mesmo que habitem em locais coletivos. Daí tem-se o direito à moradia como direito natural do homem, enquanto socialmente estruturado, e como tal deveria ser reconhecido nas legislações. No Brasil, como será exposto em item posterior, a Constituição Federal de 1988 ignora o direito à habitação, em que pese assegurar todos os direitos humanos fundamentais, os direitos coletivos e a tutela dos direitos difusos. Finalmente, no ano de 2000, o direito à moradia foi incluído no contexto jurídico brasileiro, o que representa além de um enorme avanço social, um passo pioneiro de nosso direito no contexto mundial, pois ao que temos conhecimento o Brasil é o primeiro ou um dos primeiros países a reconhecer constitucionalmente este direito. A questão que ora se coloca é a ação do Poder Público voltada efetivamente ao cumprimento da obrigação social, conjurando para que as condições sociais e econômicas sejam favoráveis aos cidadãos, nessa matéria, não sendo somente uma expectativa de direito, especialmente expectativa dos economicamente desfavorecidos. Alie-se ao fato de que as ações públicas têm que ser voltadas à proteção e preservação do meio ambiente, seja ele construído, natural, histórico ou cultural, haverá congruência para a promoção efetiva do desenvolvimento sustentável, nas práticas urbanas. Como nas questões ambientais per si, a legislação brasileira promove nos meios de implementação de ações sociais direcionadas ao bem comum, à realização de justiça social concreta, propiciando o fortalecimento do emergente Direito Social, que tem como suporte uma nova era: a era social absoluta do homem. 4

5 A POLÍTICA URBANA SEGUNDO A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA Na Constituição Federal de 1988, a ordem e o bem-estar social, bem como a justiça social, estão no artigo 193. O artigo 225 reconhece o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo ao Poder Público, e à coletividade, o dever de assegurá-lo às presentes e futuras gerações. Os artigos 182 e 183 determinam a política de desenvolvimento urbano, que deve ser executada pelos municípios, em consonância com diretrizes gerais fixadas em lei, e tem como objetivo o pleno desenvolvimento das funções sociais das cidades e garantir o bem-estar de seus habitantes. Cumpre destacar a Emenda Constitucional 26, de fevereiro de 2000, que assegura o direito à moradia. Porém, ainda são carentes as ações vultuosas para o equacionamento das questões, sejam elas advindas de políticas públicas ou de políticas de governo. Ainda assim, em 2001, foi promulgado poderoso instrumento legal de planejamento urbano, que é o Estatuto da Cidade, que se volta, também, a assegurar o direito humano fundamental à moradia, conectando-o à promoção do desenvolvimento sustentável, indispensável para assegurar à presente e às futuras gerações possibilidade de acesso aos recursos naturais, e à sadia qualidade de vida, sem obstáculo ao desenvolvimento. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL NO SISTEMA BRASILEIRO Para estabelecer os limites da competência do ente federado municipal, para legislar deve-se trazer um breve elenco das normas constitucionais e infraconstitucionais. Entre as matérias de competência comum da União, dos Estados e Municípios, segundo o artigo 23 da Constituição Federal de 1988: a proteção de bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens notáveis e os sítios arqueológicos; a proteção do meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas; e ainda a preservação das florestas, da fauna e da flora. Aparentemente esta competência é apenas administrativa, não legislativa, mas quem tem o poder de proteger deve ter o poder de legislar para que o seu poder possa ser exercido em sua plenitude. Se assim mais não fosse, o artigo 30 da Constituição Federal de 1988 explicita que há competência legislativa do Município, em relação ao meio ambiente, uma vez que sua competência abrange assuntos de seu peculiar interesse, e confere competência suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Então, em que pese a Constituição Federal de 1988 elencar a matéria de competência exclusiva da União, no artigo 23 e, concorrentemente, aos Estado legislar sobre direito urbanístico, conservação da natureza, proteção do meio ambiente e controle da poluição (artigo 24), o Município não está impedido de legislar sobre matéria de seu peculiar interesse, segundo o mencionado artigo 30, nem suplementarmente, ainda mais sobre o que está relacionado com o as práticas e atividades que acontecem em seu espaço geográfico delimitado, que são de interesse direto de sua população. Mesmo a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA, Lei 6938/81), segundo o que determina o 2º do artigo 6º, determina autorização expressa aos municípios na elaboração de normas relativas a questões de sua esfera de competência. Isso posto, tem-se o artigo 225 da Constituição Federal de 1988, retro mencionado, que delega ao Poder Público o dever de tutela do direito ao meio ambiente equilibrado, sem exclusão de qualquer ente federado. ESTATUTO DA CIDADE Como exposto, na Constituição Federal de 1988 está prevista a implantação de política de desenvolvimento urbano a cargo do Poder Público Municipal (artigos 182 e 183), mas a sua execução carecia de uma lei mais específica e com diretrizes abrangentes. Esta lacuna veio a ser preenchida com a lei conhecida como Estatuto da Cidade (Lei de 10 de julho de 2001), que será objeto de análise verticalizada, ressaltados os seus aspectos mais importantes. As políticas de desenvolvimento urbano normalmente limitam-se em um plano diretor, que não existe em todos os municípios, e algumas diretrizes esparsas sobre regulamentos do uso do solo, saneamento etc. Agora, com o surgimento do Estatuto da Cidade, a política de desenvolvimento urbano dos municípios tem uma legislação que disciplina a sua execução. Destaca-se como sua maior finalidade a regulação do uso da propriedade urbana, visando o bem-estar da população e o equilíbrio ambiental, como consta do único do artigo 1º. As diretrizes para efetivação da política urbana estão contidas no artigo 2º: (i) garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; (ii) gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, 5

6 execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; (iii) cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; (iv) planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; (v) oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais; (vi) ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilização inadequada dos imóveis urbanos; a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana; a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; a deterioração das áreas urbanizadas; a poluição e a degradação ambiental; (vii) integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência; (viii) adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência; (ix) justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; (x) adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; (xi) recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos; (xii) proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; (xiii) audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população; (xiv) regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; (xv) simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; (xvi) - isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social. Para conseguir efetivar todo o acima exposto, além de atender aos direitos humanos fundamentais consagrados na Constituição Federal de 1988, que são os relativos à vida, à moradia e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o artigo 4º traz e introduz instrumentos da política urbana, que são: (i) planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; (ii) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; (iii) planejamento municipal, em especial: plano diretor; disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária participativa; planos, programas e projetos setoriais; planos de desenvolvimento econômico e social; (iv) institutos tributários e financeiros: imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; contribuição de melhoria; incentivos e benefícios fiscais e financeiros; (v) institutos jurídicos e políticos: desapropriação; servidão administrativa; limitações administrativas; tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; instituição de unidades de conservação; instituição de zonas especiais de interesse social; concessão de direito real de uso; concessão de uso especial para fins de moradia; parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície; direito de preempção; outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; transferência do direito de construir; operações urbanas consorciadas; regularização fundiária; assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; referendo popular e plebiscito; (vi) estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). Fica assegurado que os instrumentos previstos, que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal, devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil. Todos os instrumentos de natureza jurídica têm regência em leis específicas, mas serão aplicados segundo o que conta do Estatuto da Cidade, no reordenamento e planejamento urbano. Como o objetivo deste trabalho é expositivo, não cabe a análise acurada de cada dispositivo, mas, ressalte-se, que alguns deles já eram garantidos pela Constituição Federal de 1988, como o IPTU progressivo (artigo 156) e o instituto usucapião especial urbano (Constituição Federal de 1988, artigo 183) tratada pelos artigos 9º a 14 do Estatuto da Cidade, que disciplinam inclusive a usucapião especial coletiva de imóvel urbano a qual deverá ser declarada pelo juiz, cuja sentença servirá de título de registro no Registro de Imóvel, tentando assim atender ao anseio da população carente de moradia que se vê obrigada a apossar-se de áreas e utilizar o direito de posse, aliás este já previsto no Brasil (art. 485 à 523 do Código Civil). 6

7 O Estatuto da Cidade relaciona algumas inovações, como o Direito De Superfície, que está nos artigos 21 a 24, que possibilita ao proprietário urbano ceder o direito de superfície de seu terreno, mediante escritura pública registrada. É figura jurídica que vem legalizar fatos já corriqueiros, principalmente na população mais pobre das cidades, desassistidas pelas instituições oficiais, e que não têm recursos financeiros para fazerem-se valer dos recursos jurídicos e da máquina do judiciário brasileiro, para ter assegurado seus direitos fundamentais. Também o Direito de Preempção (artigos 25 a 27), dando preferência de aquisição de imóvel urbano ao Poder Público para regularização fundiária, execução de programas habitacionais, criação de espaços públicos de lazer, áreas verdes e de interesse de conservação e ambiental, entre outros. A Outorga Onerosa do Direito de Construir, prevista pelos artigos 28 a 31, que rege o instituto. Deve ser ressaltada a introdução das Operações Consorciadas (art. 32/33), que são operações consorciadas entre o Poder Público Municipal e a sociedade, através das quais pode-se autorizas a transferência do direito de construir quando o imóvel for considerado necessário para preservação de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural, entre outros. Necessário se faz a menção à Gestão Democrática, prevista nos artigos 39 a 45, uma vez que o Estatuto da Cidade disciplina o plano diretor e garante a gestão democrática da cidade mediante vários instrumentos (art. 44 a 45). E em sua parte de disposições gerais traz importantes artigos de cunho tributário, elencando também as ações em que o Prefeito pode ser incurso em improbidade administrativa e, altera vários dispositivos legais principalmente da Lei n.º 6.015/73, de registro de Imóveis. Pode-se perceber que o Estatuto da Cidade é uma norma que inova no que tange à administração pública e à sua instrumentalização jurídica, revelando o enorme cuidado com o meio ambiente local, porquanto estarem presentes questões de cunho ambiental em muitos artigos da lei. Cumpre utilizar este bem intencionado diploma legal, na efetivação das ações de planejamento do desenvolvimento urbano, e do próprio desenvolvimento da nação, uma vez que o exercício da atividade econômica desarticulado do uso racional dos recursos ambientais, sejam eles naturais ou não, bem como sem ter respaldo social, não possibilita desenvolvimento que se sustente nas próximas décadas. DESENVOLVIMENTO, PLANEJAMENTO URBANO E MEIO AMBIENTE Em relação ao impacto humano no ambiente, pensa-se freqüentemente em termos de números da população e do crescimento total da população. Estes elementos são importantes, mas são somente alguns dos fatores demográficos que têm um impacto ambiental. A densidade e a distribuição de população, determinada pela migração e pela urbanização são também importantes, como o é a composição da população em termos de idade, sexo, exercício da atividade econômica, por exemplo. Há uma tendência global generalizada de incremento populacional urbano. Dessa forma, será em nível local que as questões se farão presentes, tanto quanto deve partir do nível local a fonte de suas soluções. No caso brasileiro, tanto quanto da maioria das cidades ocidentais que têm características semelhantes, os Municípios, na sua grande maioria, têm gravíssimos problemas de cunho ambiental para resolver tanto nas áreas urbanas quanto nas rurais. Naquelas há o problema do lixo, o tratamento da água potável, da ocupação do solo em relação aos mananciais, conseqüências da insuficiência do sistema de saúde pública e educação, problemas de esgotos sanitários, indústrias e comércio poluidores, problemas de fiscalização insuficiente etc. Nas áreas rurais os Municípios encontram problemas tais como desmatamentos irregulares, depredação do solo, poluição dos rios, mau zoneamento populacional, atividades mineradoras, poluição por agrotóxicos etc. No caso brasileiro, a legislação oferece os instrumentos através dos quais os Municípios brasileiros têm competência para legislar, mesmo que supletivamente, em termos de normas ambientais, além do regramento de uso e ocupação do solo urbano, para viabilizar o desenvolvimento de cidades saudáveis, aonde se possa atingir qualidade de vida. Aliás, por sua importância na divisão política e pelo fato de estar mais perto dos problemas, devem eles incluir cada vez mais em sua gestão das coisas públicas a preocupação com o meio ambiente, relacionando-a ao planejamento estratégico de expansão e utilização dos espaços urbanos. CONCLUSÕES Com a revolução da tecnologia, uma possibilidade de desenvolvimento, numa velocidade nunca dantes experimentada, apresenta-se ao homem. A expectativa de vida em alta, a diminuição dos índices de mortalidade infantil, a ciência à disposição do prolongamento da vida humana, ainda não foram disponibilizadas a todos os seres humanos. 7

8 As pessoas almejam acesso às comodidades e aos avanços proporcionados por esse desenvolvimento. Rumam às cidades, porque na coletivização podem exercer potencialmente os direitos assegurados por todo o conjunto de normas e regimentos. Mas a conseqüência natural da inequação é a degradação não só do ambiente em si, como da própria possibilidade das pessoas terem qualidade de vida nas cidades. Conseguir atingir o objetivo de transformas as aglomerações urbanas em cidades sustentáveis será, necessariamente, pela via do planejamento que atente à dimensão ambiental na produção e na gestão do espaço urbano, racionalizando os recursos naturais, com redução da degradação e do desperdício, tendo como base estrutural a viabilização das práticas de co-responsabilidade entre a administração pública e a sociedade. E a urgência dessa transformação reflete-se como resultado da conexão entre os fatores econômicos, sociais, políticos e ambientais. A concentração populacional nas áreas urbanas tem exercido pressão sobre as infra-estruturas urbanas básicas, marcadas pela insuficiência do atendimento, pela inexistência do serviço, pela escassez e, muitas vezes, pela adoção de soluções ambientalmente condenáveis. O centro disso tudo é exatamente o agravamento das condições de vida nas cidades. Desse modo, a gestão ambiental urbana é fundamental para a construção do futuro preconizado segundo as diretrizes da Agenda 21. No Brasil, apesar de toda a tutela constitucional, os avanços nesta seara são muito tímidos. Com o crescimento acelerado das cidades brasileiras de maneira absurdamente desordenada, as administrações locais experimentaram a aplicação de diversos instrumentos urbanísticos com o objetivo de fazer valer o princípio constitucional da função social da propriedade. Então, nesse sentido, com o Estatuto da Cidade, foram abertas novas perspectivas que potencializarão a administração pública com fundamento no direito às cidades sustentáveis e à gestão democrática do desenvolvimento urbano. Entretanto, após um ano de vigência, quais foram as ações efetivas, fundeadas naquele instrumento? São ainda insipientes: a maioria dos novos instrumentos de política urbana trazidos pelo Estatuto da Cidade já fazia parte dos planos diretores das principais cidades do país. E não estavam sendo utilizados em toda sua potencialidade, como se depreende do caos que se instala na expansão urbana. Ficou apenas para ser regulado o instrumento constitucional que confere ao poder público poder de polícia, o parcelamento compulsório, a edificação e a utilização compulsórias e seus reflexos de penalização como o IPTU progressivo e a desapropriação com títulos da dívida pública. Os planejadores se debruçam para fazer os planos diretores das cidades pressionados por interesse setoriais. A sociedade ainda não exerce plenamente o direito da participação na gerência política e no planejamento urbano, porquanto ainda insuficientemente imatura. Daí a urgência na capacitação e nas ações de educação ambiental. Evidente se torna a perspectiva de que o resultado efetivo de aumento da qualidade de vida dos cidadãos, por conta da aplicação e consecução dos objetivos do Estatuto da Cidade, via implementação do Plano Diretor, poderá esbarrar em questões financeiras, logísticas, dentre outras, porém a ferramenta e o instrumento estão à disposição, tanto da sociedade, quanto dos administradores públicos. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Acker, F Van. O Município e o Meio Ambiente na Constituição de Rev. de Direito Ambiental 1996; (97-99). [Anonymus]. [publicação on line ]. Disponível em <URL: [2002 Jul 1º] [Anonymus]. Direitos Sociais. [publicação on line ]. Disponível em <URL:http://www.auotimaarcadenoe.org.br/social.htm> [2002 Jun 15] [Anonymus]. Direito Urbanístico. Estudos de Direito Urbanístico [publicação on line ]. Disponível em <URL:http://www.auotimaarcadenoe.org.br/index1.htm> [2002 Jun 15] Ministério Público do Estado de São Paulo. Temas e Direito Urbanístico 2. São Paulo: Caohurb; Philippi, Jr. A. Maglio, IC. Coimbra, J de AA. Franco, RM. editores. Municípios e meio ambiente: perspectivas para a municipalização da gestão ambiental no Brasil. São Paulo: Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente, Procuradoria Geral do Estado de São Paulo. Instrumentos Internacionais de Proteção dos Direitos Humanos. Centro de Estudos: Série Documentos 1996; 14: Séguin, E. Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Forense; Silva, JA da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo, 2ª ed.: Malheiros; Silva, JA da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo, 2ª ed.: Malheiros;

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