Políticas de desenvolvimento industrial para o Brasil: Lições da experiência internacional

Transcrição

1 JOSÉ EDUARDO CASSIOLATO 317 Políticas de desenvolvimento industrial para o Brasil: Lições da experiência internacional José Eduardo Cassiolato* Um dos debates mais equivocados realizados no Brasil na última década refere-se à pertinência de uma política industrial. Países, tanto desenvolvidos como em desenvolvimento, que, ao longo das duas últimas décadas, têm enfrentado com mais sucesso o processo atual de globalização, como Coréia do Sul, China e Índia, desenharam e implementaram políticas de desenvolvimento industrial caracterizadas por uma crescente complexidade e por uma diversidade de ações por parte do setor público. O banco de dados da OCDE sobre programas de apoio à indústria que envolvem algum tipo de auxílio financeiro contabilizou quase mil programas em vigor, nos países membros, na segunda metade da década de 1980 e ao longo da de Para os programas, nos quais foi possível se estimar o custo monetário líquido para o governo, o apoio público ao setor produtivo alcançou, aproximadamente, 3% do valor adicionado do setor manufatureiro no início da década de Os dados mostram que, a partir da segunda metade da década de 1980, os mecanismos mais tradicionais de apoio, particularmente o auxílio ao investimento, de caráter geral, diminuíram, principalmente em razão de reformas que reduziram incentivos fiscais. Este tipo de apoio era responsável por 40,9% do montante total de recursos públicos alocados à totalidade dos programas de apoio financeiro em Em 1989, todavia, eles representavam apenas 15% do volume total de recursos. Porém, longe de denotar uma diminuição da intervenção pública, o que de fato tem ocorrido é uma substituição destas formas mais tradicionais por outras medidas de polí- * Professor do IE/UFRJ. cassio@ie.ufrj.br. Econômica,Rio de Janeiro,v.5, n.2, p , dezembro 2003-Impressa em maio 2004

2 318 POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL PARA O BRASIL tica que, no geral, têm significado um aumento de outras medidas de política industrial. A partir da década de 1990, são as medidas de caráter regional e de apoio ao desenvolvimento tecnológico as que mais crescem, até porque são permitidas pela Organização Mundial de Comércio. No que se refere às medidas de apoio à inovação, apesar de os mecanismos de estímulo a P&D serem utilizados há muito tempo, elas se alteram substancialmente no período recente, incorporando explicitamente a dimensão espacial, acima apontada, e enfatizando o papel dos processos cooperativos. Como exemplo, pode-se ressaltar a política norte-americana, que tem se caracterizado por uma forma de intervencionismo bastante direto. Os dispositivos de política, introduzidos pelo governo ao longo da década de 1990, articulam política comercial com política tecnológica, exprimindose particularmente: no projeto do National Competitiveness Act, através de programas de apoio ao desenvolvimento tecnológico (como o Advanced Technology Program eomanufacturing Extension Partnership); no desenvolvimento de pesquisa dirigida (targeted research) e cooperativa, cuja expressão mais completa é o projeto Supercar. Tal projeto, organizado sob a coordenação do US Council for Automotive Research (instituição fundada por General Motors, Ford e Chrysler, 3 Grandes), e com o Departamento de Comércio exercendo a liderança política, beneficiou-se de uma ajuda governamental de aproximadamente US$ 1 bilhão na década de 1990, alocados diretamente do orçamento do governo federal; na utilização contínua de instrumentos de política comercial, notadamente a conhecida seção 301 para proteger indústrias e empresas locais; nas diversas proposições para reforçar os instrumentos de política industrial e comercial, como o Amendment Manton, proposição de modificação do National Competitiveness Act, visando incluir condições mais estritas de conteúdo local e reciprocidade para o acesso de filiais de empresas estrangeiras aos programas de pesquisa tecnológica sustentados por cofres públicos. Econômica,Rio de Janeiro,v.5,n.2, p , dezembro 2003-Impressa em maio 2004

3 JOSÉ EDUARDO CASSIOLATO 319 A despeito da diversidade das políticas nacionais de inovação implementadas nos países da OCDE, é possível destacar algumas tendências gerais: ampliação dos recursos públicos destinados para o financiamento da inovação, após uma década de restrição fiscal e estagnação do apoio governamental às atividades de P&D. definição de setores e áreas prioritários para os investimentos públicos em C&T, além dos já tradicionais setores de saúde, defesa e meio ambiente. Diversos governos da OCDE têm estabelecido prioridades para setores difusores de inovações e que apresentam rápido crescimento, tais como tecnologias da informação e comunicação, biotecnologia e nanotecnologia, e ainda para os setores chamados criativos (cinema, design, música, tevê). reformulação das universidades e organizações públicas de pesquisa, com o propósito de assegurar maior flexibilidade e autonomia na aplicação de recursos financeiros e humanos, bem como transparência e implementação de critérios de avaliação de desempenho e estímulo aos investimentos privados em inovação e em P&D, mediante a criação de programas governamentais de financiamento para áreas tecnológicas específicas do setor industrial, em particular àquelas de tecnologia de ponta. promoção das pequenas e microempresas e das atividades empresariais dos pesquisadores, concedendo apoio à criação de pequenas empresas inovadoras atuando em áreas de alto conteúdo tecnológico. A criação de programas de incentivo às parcerias e cooperação entre empresas, organismos públicos de pesquisa, universidades e demais atores dos sistemas nacionais de inovação é o mecanismo-chave utilizado nos diferentes países. Esta integração tornou-se uma prioridade para a grande maioria dos países-membros da OCDE, cujos formuladores de política industrial e tecnológica estão atentos à necessidade de promover e fortalecer arranjos produtivos e inovativos. Talvez o aspecto mais relevante das novas políticas de promoção da inovação é que elas alcançaram o lugar mais importante na agenda de Econômica,Rio de Janeiro,v.5, n.2, p , dezembro 2003-Impressa em maio 2004

4 320 POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL PARA O BRASIL políticas de desenvolvimento industrial e tecnológico, tanto em países desenvolvidos, quanto em outros recém-industrializados A ênfase atual na inovação reflete uma visão de que ela é um processo essencialmente interativo. Com o reconhecimento de que o processo inovativo é muito mais amplo do que a atividade de P&D e tem como principais características o seu caráter sistêmico e não-linear, compreende-se que a inovação pode possuir fontes localizadas tanto nas instituições de P&D como nas empresas e em conjuntos institucionais específicos. Sua forma e dinamismo dependerão das características econômicas, políticas e sociais de cada local. A base de apoio destas medidas é a noção de que as relações entre estes diferentes atores não podem ser estanques, e que se deve promover, fundamentalmente, uma interação entre empresas e instituições de pesquisa e apoio que faça com que o fluxo de conhecimentos circulem permanentemente neste universo. Destaca-se que a maior parte das ações tem um caráter descentralizado, tendo como estratégia prover uma rede de diferentes organismos localizados em diferentes regiões para o atendimento às empresas. Paralelamente observa-se uma tendência nas políticas em direção ao estabelecimento de um novo ambiente e arcabouço regulatório, que permita a consolidação e melhor desempenho das empresas, em especial as de menor porte e emergentes. Em suma, observa-se que a adoção de uma abordagem sistêmica para o processo de inovação torna-se uma tendência global, juntamente com a complementaridade das diferentes instâncias de política, nacionais, regionais e também supranacionais. Da mesma forma, cada vez mais se direcionam esforços para a participação das empresas em pesquisas e para a interação e cooperação entre estas e organismos geradores de conhecimentos, salientando-se, ainda, o foco na promoção de aglomerações territoriais. No que se refere à economia brasileira, como se sabe, a partir do início da década de 1990, com a abertura, a indústria tem sido submetida a uma crescente exposição ao ambiente competitivo internacional. No entanto, esta mudança de orientação não se inseriu dentro de uma política industrial e tecnológica que articulasse tais objetivos com outros Econômica,Rio de Janeiro,v.5,n.2, p , dezembro 2003-Impressa em maio 2004

5 JOSÉ EDUARDO CASSIOLATO 321 compensatórios ou complementares. Como decorrência, observa-se uma conhecida e progressiva erosão da competitividade internacional das empresas brasileiras, que se manifesta na perda de importância do país no comércio internacional a partir do final da década de De fato, o crescimento das exportações brasileiras tem sido muito menor que o crescimento do comércio mundial. A participação das exportações brasileiras no total das exportações mundiais, que era de 1,5% em 1984, cai para 1% em 1993 e para 0,9% no início dos anos Durante a última década, o Brasil não ocupou posições relevantes em nenhum dos mercados internacionais mais dinâmicos. Manteve-se a especialização em produtos primários e semi-elaborados, o que se refletiu no desempenho medíocre das exportações brasileiras ao longo da década de A pauta exportadora brasileira apresenta escassa participação de produtos dinâmicos de alta e média intensidade tecnológica. O desempenho da EMBRAER representa uma exceção importante a esta regra, provando ser viável adquirir-se competitividade nesses setores. Conclui-se portanto que: (a) a longa crise de mais de uma década não permitiu que a economia brasileira pudesse acompanhar ofensivamente o processo de aprofundamento da integração econômica mundial; (b) as condições conjunturais e estruturais brasileiras em face da globalização, em meados da década de 1990, são de evidente fragilidade, considerando principalmente: o preocupante processo de desnacionalização e desindustrialização de setores e segmentos da economia brasileira e o paralelo crescente déficit comercial e de serviços. a profunda regressão doméstica de financiamento de longo prazo, por um lado, atrasa a centralização dos capitais e obriga à dependência de recursos fiscais ou de endividamento externo para sustentar a acumulação; por outro lado, desfavorece os investimentos em áreas que implicam alto risco e em prazo de maturação e retorno mais longos (como é o caso dos investimento em inovações). a crescente vulnerabilidade de financiar elevados déficits a partir da entrada da capitais de perfil relativamente curto. a fragilidade competitiva da indústria em todos os complexos de alto valor agregado e conteúdo tecnológico, com competitividade revela- Econômica,Rio de Janeiro,v.5, n.2, p , dezembro 2003-Impressa em maio 2004

6 322 POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL PARA O BRASIL da apenas em setores produtores de commodities de elevada escala de produção, baixo valor agregado, intensivas em recursos naturais, insumos agrícolas e energia. Tal situação exigiria uma política industrial ainda mais agressiva do que aquelas implementadas pelos países mais avançados, acima apresentadas. Necessitaria de uma reestruturação profunda e redefinição do papel das principais instituições responsáveis pela implementação das políticas, assim como dos instrumentos utilizados. Alicerçada na idéia de que mudanças paradigmáticas exigem novos formatos organizacionais, os Estados Nacionais têm promovido mudanças significativas em tais instituições. No quadro atual de mudanças internacionais, reconhece-se que a competitividade industrial passa a depender quase que exclusivamente das chamadas bases construídas de vantagens comparativas. Isto é, de recursos ligados ao conhecimento e à capacitação, assim como das estruturas institucionais que facilitem e promovam a geração, internalização e difusão de inovações tecnológicas e organizacionais. O quadro brasileiro, por sua vez, associa uma situação de reduzidos esforços inovativos, com baixos níveis de gastos privados em P&D e falta de cooperação entre as instituições de pesquisa e o setor produtivo, numa situação em que a estabilização da economia impede medidas como os necessários aumentos de gastos públicos em ciência e tecnologia. Assim, a superação da atual fragilidade tecnológica nacional requer reverter a tendência de retração das atividades de inovação ao nível do sistema e induzir uma mudança fundamental nas estratégias industriais, buscando o aprendizado e a capacitação para inovação de forma persistente e cumulativa. A política industrial recentemente anunciada pelo governo federal enfatiza corretamente a política tecnológica. Porém, parece ser muito tímida no que se refere aos principais mecanismos a serem utilizados. Continua o equívoco do governo anterior de enfatizar incentivos fiscais a P&D como principal estímulo à inovação no setor produtivo. Estes que já são permitidos no Brasil há muito tempo têm se mostrado, como se sabe, inoperantes. O desafio principal é ampliar a participação nos mercados mais dinâmicos demandantes, sobretudo, de produtos de média e alta tecnologia. Essa meta só será alcançada através de sólidas políticas industriais Econômica,Rio de Janeiro,v.5,n.2, p , dezembro 2003-Impressa em maio 2004

7 JOSÉ EDUARDO CASSIOLATO 323 centradas no desenvolvimento tecnológico, articuladas a uma política comercial ativa, inclusive por meio de negociações com as empresas transnacionais, que são os agentes relevantes em quase todos os setores de maior tecnologia. Deve-se também estabelecer políticas visando auxiliar a internacionalização de empresas brasileiras nos setores onde as economias de escala empresariais são imprescindíveis. Saliente-se que tais políticas são fundamentais até para a manutenção da capacidade futura de enfrentar a concorrência com os grandes grupos internacionais. Uma agenda de política industrial e tecnológica deve privilegiar uma articulação com a política comercial. Além de ser baseada nos três princípios gerais de decentralização das ações, organização das ações através de programas setorialmente diferenciados e coordenação das ações, deve contemplar os seguintes pontos: articulação estreita da estratégia de desenvolvimento científico e tecnológico com as políticas de desenvolvimento econômico e industrial e com as estratégias do setor produtivo para capacitar o país a sustentar a competitividade em um ambiente de acirramento da concorrência, visando prioritariamente: (a) transformar a prática de P&D em estratégia permanente do setor empresarial, induzindo comportamentos competitivos que acelerem a capacitaçãoeainovaçãoconstantes e cumulativas; (b) aumentar a conectividade entre os agentes do sistema de inovação, como forma de acelerar o aprendizado conjunto e de aumentar a capacidade de gerar sinergias. É importante se ressaltar que as articulações entre os agentes como no caso do necessário aumento da conectividade do setor industrial com a infraestrutura científica não podem preceder a estratégia de aumento dos gastos privados em P&D. Apenas como ilustração, dados da National Science Foundation mostram que mais de 90% dos gastos do setor industrial norte-americano em P&D são, historicamente, realizados dentro do próprio setor industrial; apenas 5%, aproximadamente, de tais gastos são realizados nas universidades daquele país. Esperar que os gastos em P&D do setor industrial brasileiro irão se realizar nas universidades brasileiras é altamente ilusório. Econômica,Rio de Janeiro,v.5, n.2, p , dezembro 2003-Impressa em maio 2004

8 324 POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL PARA O BRASIL definição de políticas específicas ajustadas às diferentes fases de desenvolvimento do País, competitividade industrial e maturidade tecnológica, as quais devem ser dinamicamente reavaliadas, incorporando reajustes e reformulações consideradas necessárias; coordenando as políticas macro com políticas setoriais e regionais de reposicionamento, reestruturação e mudança contínua. A definição das políticas específicas e seletivas em termos de instrumentos e de linhas de produtos/serviços deve ser realizada de comum acordo entre governo e setor privado. A melhora qualitativa do setor produtivo brasileiro, de modo a incorporar a busca de inovações como eixo principal de estratégias de competitividade, deve ser cada vez mais caracterizada pela integração das cadeias produtivas, propiciada pelos avanços trazidos pelas tecnologias de base microeletrônica e pela proximidade cognitiva em sistemas locais de inovação. Os conceitos de integração e de acúmulo de sinergias são instrumentos conceituais básicos incorporando o moderno conceito de arranjos e sistemas produtivos locais. Fica claro que uma implementação deste tipo requer importantes reestruturações institucional e organizacional do aparelho de Estado no sentido de capacitá-lo a pôr em prática essas novas políticas. Esta tarefa ainda está por ser concebida. Referência bibliográfica KUPFER, D. Política Industrial. Econômica revista da Pós-Graduação em Economia da UFF, Rio de Janeiro, v. 5, n. 2, p , dez Econômica,Rio de Janeiro,v.5,n.2, p , dezembro 2003-Impressa em maio 2004