Banco de Experiências de Regularização Fundiária. Relato sobre o processo de regularização fundiária de Alagados Salvador Bahia.

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1 Banco de Experiências de Regularização Fundiária Relato sobre o processo de regularização fundiária de Alagados Salvador Bahia. Introdução Relatado por Nelson Baltrusis. 1 O município de Salvador, capital do Estado da Bahia e sede do complexo metropolitano do Salvador com uma população de habitantes, distribuídos de forma desigual, de acordo com dados da Universidade Federal da Bahia - UFBA, citados pelo documento Programa de Redução da Pobreza Urbana na Área do Ribeira Azul elaborado pela Companhia de Desenvolvimento Urano do Estado da Bahia - CONDER (2000) até o ano de 2000, mais de 1,2 milhão de soteropolitanos, ou 45% da população da cidade, habitavam imóveis subnormais e precários. Salvador foi a primeira cidade do Brasil e desde a sua fundação a cidade se organizou em duas partes: Cidade Alta - idealizada como uma fortaleza protetora das autoridades coloniais. Atualmente, localizam-se os bairros mais nobres, modernas construções arquitetônicas e o centro histórico. Cidade Baixa - projetada para ser a via mercantilista da cidade, estando localizada nas proximidades do antigo porto. Assim como aconteceu com as grandes cidades brasileiras Salvador vivenciou um processo de ocupação urbana desordenado, marcado pela ausência de uma política habitacional e pela ineficácia da aplicação das leis de uso e ocupação do solo. Essa ocupação se consolidou a partir de 1940, quando o município vivenciou um processo de expansão causado, principalmente pela atração de migrantes, provocando dessa forma profundas alterações na configuração urbana da cidade. Em 1960 a cidade abrigava 400 mil habitantes, a partir de então o incremento populacional se intensificou em 1970, o número de habitantes chega a habitantes e, a cidade passa a ser considerada metrópole. Entre 1970 e 2000, o número de habitantes que viviam na municipalidade cresceu mais que o dobro atingindo a atual marca (IBGE, 2000). Até os anos quarenta, a ocupação espontânea em terrenos particulares para fins de moradia popular em Salvador, foi uma prática comum e legítima e até mesmo incentivada por alguns proprietários de terras desocupadas na periferia urbana (Souza, 1990). No decorrer da década de cinqüenta do século XX, acentua-se o processo de expansão horizontal de Salvador, condicionado em parte pelo crescimento demográfico, pelo aperfeiçoamento do sistema viário e, ainda, pelo próprio crescimento da cidade, que se deu de forma similar às demais regiões metropolitanas do país, tendo ocorrido um inchaço urbano, com acentuada favelização das periferias. Na atualidade, mais de 30% da população reside em favelas. O subúrbio ferroviário, na Cidade Baixa, foi um dos principais receptores das novas invasões. 1 Agradeço a colaboração de Juliana Huspel - estagiária de Serviço Social da UCSAL e da socióloga Maria de Fátima Cardoso, mestranda do Mestrado de Planejamento Territorial e Desenvolvimento Social. 1

2 Ocupações espontâneas na Cidade de Salvador (quadro genérico da irregularidade urbana do município.) Entre 1940 e 1950 cerca de casas foram construídas em Salvador sem nenhum tipo de licença, contribuindo para o processo de expansão irregular da cidade. Revelando a incapacidade do poder público local em atender as novas demandas por moradia, infra-estrutura. Essa expansão ocorreu principalmente em áreas pouco valorizadas, como as encostas e os fundos de vale que foram preenchidos com habitações em sua maioria precárias. Tonhá (2006) destaca que a conseqüência dessa urbanização acelerada que aconteceu em Salvador a partir da década de 1950 provocou um crescimento urbano espontâneo e desordenado, e por conta disso a cidade entrou em processo de deterioração, com utilização de sua infra-estrutura além dos limites da capacidade instalada e surgimento de diversos aglomerados habitacionais subnormais ou seja as ocupações de terra, também denominadas de invasões. 2 Dentro dessa lógica a cidade foi se consolidando, também através de invasões, favelas, loteamentos irregulares localizados em áreas periféricas, ou ainda ocupações espontâneas. Essas formas de acesso do solo urbano utilizadas pela população de baixa renda, podem ser apreendidas como a expressão da reprodução do espaço dos pobres na cidade. E pode ser observado em várias grandes cidades brasileiras, pois é uma solução tolerada, desde que não contrarie os interesses do capital imobiliário. No entanto em Salvador, Santos destaca que o movimento de luta pelo espaço em Salvador significou um conflito entre os migrantes, juntamente com a população pobre em crescimento na cidade, e o intenso processo de privatização do espaço urbano (2005, pg. 95). Segundo esse autor, isso aconteceu porque no caso de Alagados o processo de ocupação deu em terras que pertenciam à Marinha e União e que (...) foram aforadas em 1944, um ano após a proposta de transformação de Itapagipe em uma Zona Industrial, apresentada pelo Plano Urbanístico de Salvador (1943), elaborada pela equipe coordenada pelo urbanista Mario Leal Ferreira, quando Landulfo Alves era interventor do Estado. Neste mesmo ano, 1943, foi institucionalizado o EPUCS, Escritório de Planejamento Urbano da Cidade de Salvador, que tinha como princípio a construção do referido plano. Isso significava que os arredores da Península de Itapagipe, onde posteriormente ocorre a ocupação, apresentava sólidas e reais possibilidades de valorização (Santos, 2005, pg. 96). De acordo com os dados do IBGE (2000) trabalhados pela Fundação João Pinheiro (2000) para mensurar o déficit habitacional apontam que ¼ da população do Estado da Bahia residia em favelas. Concentradas nos municípios da região metropolitana: Salvador, Camaçari entre outros e nas grandes cidades baianas como Ilhéus e Itabuna. Para enfrentar o problema habitacional na Bahia o Governo do Estado, através da Secretaria de Desenvolvimento Urbano SEDUR desenvolveram um Plano Estratégico 2 Em vários lugares os movimentos sociais contestam esse termo invasão, pois entendem que ele é negativo, pois o que os movimentos fazem é ocupar terras vazias e improdutivas. No entanto, em Salvador os técnicos e os documentos oficiais utilizam da terminologia invasão para denominar as áreas de ocupações de terras públicas ou privadas para fins de assentamentos habitacionais para a população de baixa renda. 2

3 da Bahia com o intuito de promover a inclusão social, desenvolvimento social o combate a pobreza e que conduzam ao fortalecimento das cidades. Tonhá (2006) citando o plano da SEDUR destaca que: (...) esses programas implantados a partir de 2004, se vinculam com um ou mais eixos de atuação definidos no Plano Estadual de Habitação - Produção e Melhoria de Habitação, atendendo ao déficit habitacional quantitativo; Melhoria das Condições de Habitabilidade das Áreas de Ocupação Informal; Regularização Fundiária e Urbanística, que contemplam o atendimento ao déficit qualitativo, além das Intervenções em Áreas Especiais, a exemplo de áreas de proteção de mananciais que, no seu conjunto, buscam a melhoria das condições de habitabilidade da população baiana (Tonhá, 2006, p ). O Programa de Regularização Fundiária em Alagados vem sendo aplicado, basicamente nas áreas de intervenção do Programa Ribeira Azul acontece desde abril de 2005 quando o ministro do planejamento assinou a portaria nº 271 estabelecendo entre os Ministérios das Cidades e do Planejamento, Orçamento e Gestão e a Secretaria de Desenvolvimento Urbano. O programa estabelece a cooperação técnica interinstitucional, no intuito de acelerar o processo de regularização fundiária de ocupações urbanas. Buscando, dessa forma, garantir a concretização dos direitos sociais de moradores em assentamentos informais de baixa renda nos termos da Constituição Federal de 1988, do Estatuto da Cidade (Lei nº /01) e demais Legislação Federal, Estadual e Municipal, aplicáveis. Conforme destaca Tonhá essa parceria entre o governo do Estado e o Federal tem por objetivo executar políticas e ações (...) que aproximem as esferas de governo dos beneficiários finais, cabendo, especificamente, ao Estado da Bahia, proceder, nos imóveis de sua propriedade ou posse, a regularização fundiária dos assentamentos, a partir da utilização dos instrumentos adequados (Tonhá, 2006, p. 76). Apesar de desenvolver vários trabalhos e atuar em diversas frentes no assentamento de Alagados a Prefeitura Municipal de Salvador não participa dessa parceria. Talvez a ação mais importante do poder público municipal foi de demarcar no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de 2004 todas as áreas e ocupações irregulares da municipalidade inclusive àquela referente a ocupação de Alagados como uma Zona Especial de Interesse Social ZEIS. 3 Alagados - Caracterização do assentamento. Alagados é um conglomerado urbano de palafitas localizado na Baia de Todos os Santos, mais especificamente na Enseada dos Taineiros, na península de Itapagipe, no subúrbio ferroviário de Salvador. Esse aglomerado precário pode ser caracterizado como numa ocupação espontânea que abriga em condições de grande precariedade cerca de moradores em terreno de Marinha, terreno de Marinha acrescido (geralmente composto por aterros) e Terreno Nacional Interior (IBGE, 2000). 4 3 A demarcação de áreas ocupadas irregularmente por população de baixa renda como uma Zona Especial de Interesse Social reconhece o direito dos moradores daquele assentamento em exercer o direito à moradia e de permanência, sempre que possível no local, além de facilitar o processo de regularização fundiária. 4 Terreno de Marinha consiste na faixa entre a linha de preamar (definida com base na maré média do ano de 1831) e 33 metros adentrando no continente; Terreno acrescido de Marinha são os terrenos localizados entre a linha de preamar média de 1831 e a atual orla; Terreno nacional interior são os terrenos pertencentes à União, mas que não são propriedade da Marinha, como por exemplo, o interior das ilhas (a faixa costeira é propriedade da Marinha). 3

4 De acordo com a arquiteta e urbanista Célia de Brito Sá, chefe do Departamento de Comercialização da CONDER o processo de ocupação aconteceu ainda na década de 1940 com implantação de loteamentos irregulares, que foram comercializados para a população de baixa renda. Mais precisamente no ano de 1946 com uma ocupação não consentida na de terreno às margens da Enseada dos Tainheiros, num trecho da chamada Fazenda do Coronel, mais precisamente na Massaranduba (Carvalho, 2000, pg. 87). A ocupação Caminho da Areia, posteriormente chamada de Rui Barbosa no Jardim Cruzeiro aconteceu em Nos anos 50 acontece as ocupações conhecidas como: Uruguai e em seguida Lobato, mais especificamente a península de Joanes, localizado no limite norte de Enseada dos Tainheiros e início da Avenida Suburbana. Por volta de 1971 surge Novos Alagados reunindo migrantes vindos do interior do Estado bem como moradores de outros bairros da cidade. Para Cardoso (2003, pg. 36), esse processo de ocupação resultou de estratégia da população de baixa renda para obter um espaço para moradia sem ter que arcar com os valores do aluguel. O surgimento de Novos Alagado se relaciona diretamente com o processo de intervenção em Alagados, o seu congelamento impediu a vinda de novos moradores que passaram a ocupar a Enseada do Cabrito, um prolongamento da Enseada dos Taineiros. Atualmente, Alagados se caracteriza pela conurbação vários assentamentos em diferentes estágios de infra-estrutura, classificados como invasões, que se formaram a partir da consolidação de casas de madeiras sobre palafitas em áreas alagadiças, em áreas demarcadas no Plano Diretor Municipal como Zona Especial de Interesse Social no Plano Diretor e de acordo com a Célia Sá essa demarcação é que facilitou o processo de regularização fundiária. Ver figura 02 - Evolução da ocupação e localização dos assentamentos. As primeiras intervenções para solucionar o problema de Alagados datam da década de 1960, quando a prefeitura de Salvador elabora o Plano Urbanístico de Alagados. Segundo o Carvalho citando o relatório do Grupo de Estudos para Alagados da Bahia GEPAB a filosofia básica desse estudo, serviu para orientar (...) estudos posteriores, era a fixação, na própria área, da população residente, beneficiando-a com as obras necessárias de saneamento e urbanização. A viabilidade da execução das proposições seria garantida através do congelamento da área o que seria realizado através de um forte esquema de fiscalização. Essa postura de recuperar e urbanizar, mantendo a população no local, diferenciava-se daquela até então adotada nas políticas habitacionais praticadas no Brasil, que previa a erradicação das favelas através da transferência de seus moradores para conjuntos habitacionais populares, geralmente edificados em locais distantes do centro da cidade (Carvalho, 2000, pg. 117). Entre 1973 e 1984 a ocupação vivenciou um processo (...) de intervenção por parte do Governo do Estado que, em convênio com a Prefeitura Municipal e o Governo Federal, através do Banco Nacional de Habitação BNH, executou o Plano Urbanístico de Alagados durante os anos de 1973 a 1984, uma ampla operação de urbanização de favela, oportunidade em que foram erradicadas todas as palafitas, promovendo-se aterro e levada infra-estrutura para sua população (Carvalho, 2000, pg.86). Durante as intervenções que ocorreram na década de 1980 houve uma preocupação, por parte do Estado em regularizar a área à medida que as intervenções ocorressem. Em 1972 e 1973 o GEPAB realizou um estudo junto à Delegacia de Patrimônio da União na Bahia DPU-BA identificando no local 133 aforamentos, somando um total de 834 ocupantes, sendo que 208 com direito de preferência, numa área de 27,03 ha. 4

5 Para Carvalho (2000) já naquela época a legalização da posse da terra estava prevista como um dos principais objetivos do Plano Urbanístico de Alagados, e se concretizaram através da cessão do domínio útil da União para a empresa promotora. Após a intervenção física era emitido, para os moradores, um título de Concessão da Posse. As concessões daquele período aconteceram através da (...) cessão do domínio útil através do instituto da enfiteuse o que, a princípio, feria os esquemas previstos no Estatuto dos Bens Imóveis da União (Decreto-Lei no , de 5 de setembro de 1946), instituído para preservar o patrimônio da União. O caráter social do Plano seria o argumento básico para permitir a cessão do domínio pleno, por parte da União, de toda a área de Alagados, para a empresa promotora do Plano Urbanístico, o que permitiria a consolidação do domínio pleno nas porções regularmente aforadas possibilitando atos expropriatórios do domínio útil de foreiros e ocupantes, medidas essas necessárias ao programa de urbanização (Carvalho, 2000, pg. 174). Para Carvalho (2000) optou-se pela manutenção da enfiteuse como forma de resguardar o pleno domínio dos terrenos para a União, ao mesmo tempo em que transferia o domínio útil para o governo do Estado foi solução encontrada entre a Alagados Melhoramentos SA - AMESA e a Secretaria do Patrimônio da União - S.P.U. De acordo com Carvalho (2000) essa fórmula preservaria os aprazamentos e aforamentos já concedidos a terceiros e, a AMESA se comprometeria com a transferência do domínio útil para os moradores de Alagados. No entanto essa solução se demonstrou ineficaz. Pois o processo de concessão da enfiteuse aconteceu de forma muito vagarosa, não permitindo que a transferência do domínio útil da posse para grande parte dos moradores de Alagados, seja por falta de documentação, ou de esclarecimentos, ou ainda de capacidade do poder público em atender a demanda por regularização. De fato o processo de regularização e transferência de títulos individuais de Concessão de Direito de Uso aos moradores não estavam previsto nos decretos e intervenções anteriores a Somente em 2005 com a Portaria 271/2005 é que a regularização da posse individual dos moradores é tratada. Descrição da intervenção física. De acordo o relatório da GEPAB as primeiras iniciativas de intervir no assentamento datam dos anos 1960 (...) entre 1960 e 1961, a Prefeitura Municipal de Salvador elaborou o Plano Urbanístico de Alagados que, dentre as principais preocupações, verifica-se a construção de um aterro de 210 hectares (ou seja, praticamente toda a área de Alagados, estimada em 270 hectares), do qual 35% a 40% seriam utilizadas para construção de habitações populares em substituição às palafitas, então existentes (BAHIA, GEPAB, 1973, p.13). A parte restante seria destinada à implantação de indústrias leves, em consonância com as diretrizes do Plano Urbanístico de Salvador da década de 40, elaborado pelo Escritório do Plano de Urbanismo da Cidade de Salvador EPUCS. De fato as primeiras intervenções de melhoramento do ambiente construído ocorreram em Alagados a partir de Na década de 1970 o problema da ocupação já era significativo, tanto que o Governo do Estado da Bahia iniciou um trabalho de intervenção na área com projetos de urbanização, para isso criou em 07 de Maio de 1974 a Alagados Melhoramentos S.A. - AMESA com o intuito de gerenciar as ações do Plano de Recuperação de Alagados. Essas ações intercalavam intervenções esporádicas 5

6 e pontuais em novas invasões e procuravam substituir as palafitas e os barracos de madeira construídos sobre o aterro de lixo. Sem contudo encontrar uma solução da situação jurídica, para a situação de irregularidade. O projeto de intervenção reconhecia o passivo construído e destacava as demandas de infra-estrutura, as condições sociais e econômicas da população moradora, bem como a viabilidade de remanejamento. As diretrizes da intervenção procuravam promover a urbanização do local de forma integrada, com o intuito de conter o processo de ocupação que causava a expansão continua do assentamento. O projeto integrado não se consolidou, pelo menos não da forma inicialmente concebida, que era o de promover melhorias para aproximadamente habitantes, devido a entraves orçamentários. Os recursos destinados ao projeto não dariam conta de atender a demanda, sempre crescente, seria temeroso implementar um projeto de tal magnitude sem saber, na prática, as reais conseqüências de tais intervenções, avaliavam os técnicos. Diante dessa perspectiva, os dirigentes da AMESA preferiram realizar uma experiência modelo, com o propósito de analisar a viabilidade de tal empreitada. A primeira experiência realizada ocorreu nos arredores da Ilha de Santa Luzia, no bairro conhecido como Uruguai. Vários problemas financeiros, estruturais e de concepção, tanto na análise quanto na implementação do projeto, foram detectados com essa intervenção. Sem dúvida, estes conflitos entre o planejamento e a implementação da experiência modelo na Santa Luzia redirecionam a ação do Estado em Alagados, principalmente no tocante à questão orçamentária. No entanto Carvalho destaca que este argumento não procede pois, (...) o custo do projeto e das obras do Nordeste de Amaralina desenvolvido, na época, pela Prefeitura Municipal de Salvador, levantado pelo GTEP em 1981, foi de de dólares, ou seja: UPCs (considerando o valor de 10 dólares por UPC, na época). Atingindo cerca de famílias, pode ser dito que, o custo do projeto do Nordeste de Amaralina foi de 200 UPCs por família, ou seja, 43,86 UPCs por família a menos do que Alagados ou 82,01% dos recursos ali gastos, por família (Carvalho, 2000, pg. 221). A principal critica ao projeto é que ele não se constituía, efetivamente, numa tentativa de solucionar o problema moradia da população de baixa renda, mas de inserir a população pobre na política financeira habitacional. Esse enfoque deixava à margem grande parte dos moradores que não tinham condições reais de uma dívida em longo prazo com os agentes financeiros. Como o programa estava limitado pelo retorno financeiro, o problema orçamentário impunha limites a sua execução. Essa limitação financeira suscitou uma série de medidas importantes que acabariam por descaracterizar completamente a idéia original. Um incêndio de algumas palafitas em 1978, obrigou uma ação emergencial, a construção de barracos (...) de madeira compensada (madeirit), em uma área residual, existente no Setor Santa Luzia, os quais foram projetados pelo corpo técnico do SAAP e erguidos em menos de uma semana, sob a supervisão técnica da AMESA e por empreiteiros da própria área, ou seja, moradores de Alagados que prestavam serviços de construção nas redondezas, enquanto isso, essas famílias se acomodavam em casas de parentes e amigos (Carvalho, 2000, pg. 197). Essa ação serviu para que os técnicos re-avaliassem o processo de intervenção, pois a facilidade da construção de barracos de madeira compensada, cobertos por telhas (barraco-padrão), representava uma economia de tempo, mas, essencialmente de 6

7 capital, já que esse era o maior problema que travava a implementação do projeto original. Dessa forma, o barraco-padrão foi adotado como modelo de intervenção para solucionar o problema habitacional nos Alagados. Enquanto uma parte das intervenções direcionava suas ações na construção de novas unidades habitacionais para atender os moradores que eram retirados das palafitas, uma outra se responsabilizava pela implantação de infra-estrutura, já que os Alagados possuíam uma parte significativa de áreas consolidadas. Aproximadamente 68% dos domicílios estavam nessas áreas consolidadas, enquanto 32% da população viviam nas palafitas ou em áreas semi-consolidadas aterradas com o lixo e entulho. As necessidades das áreas consolidadas estavam associadas, principalmente, à implantação de saneamento, de condutores de energia e água. Nas áreas aterradas, pela precariedade de algumas residências e para minimizar seus custos, a estratégia do Estado foi ceder moldes para a população comprar material e produzir tijolos de cimento e com isso construir suas residências. Essa medida, no entanto se restringiu aos moradores de áreas da Vila Rui Barbosa e Massaranduba, pois a maior parte dos moradores de outras áreas já haviam construído suas casas. No entanto à medida em se urbanizava um setor, outras palafitas eram erguidas, consolidando novas áreas como Novos Alagados, ampliando a necessidade de novas intervenções. Para muitos era como se a intervenção estimulasse novas ocupações. No entanto, a mudança de governo em 1987, e o fechamento dos escritórios da Habitação e Melhoramentos do Estado da Bahia - HAMESA, sucessora da AMESA e conseqüentemente com o fim do congelamento de áreas na localidade e o processo de ocupação de terras públicas e privadas no município, por parte dos movimentos sociais levou a um novo período de novas ocupações em Alagados. Carvalho (2000) destaca que em 1991, (...) todos as praias e áreas livres dos setores aterrados, em um total de 8 ha, já tinham sido ocupadas por famílias e novas palafitas começaram a surgir nas águas rasas, resultantes dos aterros. A única praia não invadida, graças à iniciativa dos moradores, foi a situada no extremo oeste do Setor Joanes, chamada de prainha pelos moradores locais, por ter a mesma vocação para o lazer, embora suas condições de balneabilidade fossem péssimas (Carvalho, 2000, pg. 222). Em 1987, as atividades da HAMESA são transferidas para a URBIS, os programas de urbanização dos Alagados e dos Novos Alagados, que já se apresentavam limitados, estacionam. Entre o período de 1987 e 1995, nenhum projeto mais amplo teve como preocupação resolver qualquer problema dos Novos Alagados O Programa Ribeira Azul PRA iniciou no ano de 1998, sob a responsabilidade da CONDER de urbanizar as favelas de Alagados através das seguintes ações destacadas por Fernandes (2004, pg. 17). 1. recuperação física: melhorias habitacionais (retirada dos moradores das palafitas para zonas contíguas), saneamento básico e infraestrutura urbana; 2. recuperação e preservação ambiental: programas de educação ambiental e ações de conservação dos manguezais localizados nas favelas visando o equilíbrio do ecossistema; 3. promoção social e fortalecimento da organização comunitária: estímulo à implantação de cooperativas dos moradores tais como cooperativas de pescadores e cooperativas habitacionais, fortalecimento das escolas comunitárias, das creches, regularização fundiária, programas de alfabetização de adultos e de capacitação profissional através de cursos profissionalizantes. 7

8 Santos destaca que este projeto marca a participação da AVSI (Associação Voluntários para o Serviço Internacional), uma ONG (Organização Não-governamental), no programa de melhoria das condições de vida dos moradores dos Novos Alagados, através da liberação de recursos financeiros (Santos, 2005, pg.104). O principal foco do programa é o de erradicar as palafitas e promover melhorias nas condições sociais e ambientais de todo entorno da Enseada dos Tanheiros e do Cabrito, através da melhoria das condições de infra-estrutura urbana, saneamento básico, água e eletrificação para as residências e, com isso promover ações que visem desenvolvimento do o potencial humano dos moradores, através de programas de cursos de aperfeiçoamento técnico, profissional; dentre outras metas. De acordo com o Plano de Desenvolvimento Social e Ambiental do Programa a área de intervenção do Programa Ribeira Azul é o trecho ocupado com maior degradação urbana ou ambiental que se consolidou ao longo da orla marítima da Baía de Todos os Santos, desde a Praia da Penha e São João de Plataforma, no subúrbio ferroviário de Salvador, ocupando uma área de 4 Km², constituída pelas comunidades de Alagados, Península do Joanes e Novos Alagados abrigando de acordo com o IBGE (2000) pessoas ou seja de 6% da população do Município. Articulação com o M/Cidades, SPU e o Município. O atual processo de regularização fundiária na intervenção de Alagados é uma parceria entre o governo do Estado da Bahia com a União através da Secretaria de Patrimônio da União transfere a cessão do aforamento de forma gratuita à Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (CONDER), uma área total de ,17 m2, com o objetivo de promover a regularização fundiária para o atendimento global de cerca de 40 mil famílias. 5 A CONDER é responsável pela operacionalização do processo de regularização e de transmissão de títulos aos moradores. O documento da CONDER (2006, pg. 56) destaca que a portaria fixava um prazo de um ano, após a conclusão da implantação do plano urbanístico e habitacional, para dar inicio ao processo de regularização fundiária devendo ser finalizado em no máximo três anos. Para viabilizar essas metas o assentamento de Alagados foi totalmente georeferenciado e a área total foi dividida em 8 poligonais, atualmente a CONDER está atuando em duas poligonais na 3ª. poligonal está atendendo 680 famílias e 480 famílias na 5ª poligonal. O processo de titulação dos moradores é precedido de um levantamento de informações sobre os moradores e as condições de moradia, através da aplicação de um questionário sócio-econômico e do levantamento da documentação dos moradores para verificar se ele possui algum titulo de posse, ou outro imóvel, bm como o tempo de residência na localidade. Esse procedimento é realizado concomitantemente com a realização de uma vistoria técnica. 5 De fato esse decreto revalida o Decreto Federal de , de 23 de janeiro de 1975, quando a Superintendência de Patrimônio da União cedeu a AMESA o título de sete áreas aterradas no total de ,10m2, sob a condição de urbanização e regularização das áreas. Esse decreto de 1975 é revalidado no ano de através da Portaria 109, de 07 de maio de

9 Após esse levantamento é feita uma avaliação da documentação e do perfil dos moradores, bem como da adequabilidade da localização do imóvel, se o mesmo está situado em área de risco. Verifica-se ainda o projeto e a previsão de algum tipo de intervenção: arruamento, equipamento público, área verde, etc., no perímetro que envolve aquele lote. As informações obtidas são sistematizadas e geo-referenciadas e alimentam um banco de dados que sobre o projeto. Operacional passo a passo 1º passo - Definição do processo de intervenção O processo de intervenção procurou dar continuidade a uma série de ações e obras realizadas no assentamento desde a década de A intervenção definida optou por recuperar ambientalmente a área, mantendo os moradores na localidade re-parcelando as quadras e mantendo os lotes e também com a construção de unidades habitacionais para abrigar as famílias removidas. Obedecendo as seguintes diretrizes: recuperação física da área promovendo melhorias habitacionais, deslocando os dos moradores das palafitas para zonas contíguas, desenvolvimento de projeto e implantação de um sistema de saneamento básico e infraestrutura urbana; recuperação e preservação ambiental: programas de educação ambiental e ações de conservação dos manguezais localizados nas favelas visando o equilíbrio do ecossistema; promoção social e fortalecimento da organização comunitária: estímulo à implantação de cooperativas dos moradores tais como cooperativas de pescadores e cooperativas habitacionais, fortalecimento das escolas comunitárias, das creches, regularização fundiária, programas de alfabetização de adultos e de capacitação profissional através de cursos profissionalizantes. Na impossibilidade de intervir em toda a área da ocupação, optou-se por dividir o assentamento de Alagados em 8 poligonais e realizar as intervenções físicas e fundiárias por etapas, iniciando pela Poligonal nº 3. 2º passo Definição do instrumento de regularização Como a ocupação está em área de marinha o instrumento de regularização adotado foi a Escritura de Cessão sob o Regime de Aforamento em Condições Especiais, conforme portaria no. 271 de 27 de setembro de 2005, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A Cessão do Aforamento foi a solução encontrada pelos gestores do programa a SPU e a CONDER para viabilizar a regularização do assentamento. De acordo com Ana Villas Boas da SPU, apesar da continuidade do processo de urbanização, a regularização fundiária era tratada apenas como um complemento. Nessa nova etapa de intervenção a regularização passou a ser um fator determinante, optou-se pela manutenção do Aforamento como instrumento de regularização. Isto significaria dar continuidade a um processo regularização que os técnicos da gerência e do Estado já vivenciaram e o dominavam pois o Aforamento é um procedimento que dá direito a pleno gozo do terreno mediante obrigação de conservação do mesmo e pagamento de um foro anual. No caso de Alagados, a União, através da SPU repassa ao Estado da Bahia na figura da CONDER o Aforamento das poligonais que serão objeto de intervenção. 9

10 3º passo Levantamento de dados e informação. Depois de definida a área de intervenção física e fundiária, o procedimento adotado é o de informar os moradores do processo de intervenção física e de regularização. Após essa definição: i. realiza-se uma reunião de apresentação da proposta e de esclarecimentos com as principais lideranças do assentamento. Nessa reunião é explicado o procedimento a ser adotado pela CONDER, como se dará o processo, qual o papel de cada um dos agentes e o cronograma de atividades. Esse procedimento pode ser definido em três atividades que visam suprir a falta de dados sistematizados causados pela descontinuidade das informações devido as sucessivas incorporações do passivo das empresas criadas como AMESA e HAMESA, atualmente extintas, para tratar do problema de Alagados: levantamento de campo técnico verificar as condições físicas através de levantamentos topográficos, memoriais descritivos, definição de arruamento, equipamentos, definição de quadras e lotes. Enfim determinar processos que viabilizem a permanência do morador no lote através da verificação de riscos físicos e ambientais, identificação de áreas de intervenção. levantamento sócio-econômico cadastramento e levantamento sócioeconômico através da aplicação de um questionário para levantar a situação e perfil das famílias moradoras, os tipos de atividades desenvolvidas na unidade, quando for o caso, identificação de famílias em condições de precariedade social e ou econômica, entre outras. levantamento da documentação verificação de documentos e ou testemunhos que comprovem o tempo de residência dos moradores por mais de 5 anos na localidade. ii. o próprio processo de levantamento sócio-econômico e físico serve para esclarecer aos moradores sobre o processo de regularização, além de coletar as informações necessárias para definição das famílias a serem atendidas. As informações levantadas e processadas pela CONDER são encaminhadas para a Gerência da SPU em Salvador onde é aberto um processo de desmembramento da área, identificação do lote para que seja emitido um Registro Imobiliário Patrimonial RIP. 4º. Passo Da elaboração e aprovação do projeto. Os levantamentos físicos e sócio-econômicos geram um projeto de intervenção, esse projeto é encaminhado para aprovação da prefeitura e das entidades ambientais, no caso de Alagados para o IBAMA. De acordo com a Lei de Ordenamento do Uso e Ocupação do Solo do Município da Cidade do Salvador LOUOS (Nº 3.377/84) a ocupação de Alagados pode ser definida como uma Área de Proteção Sócio-Ecológica APSE, definidas como áreas de assentamentos consolidados, de população de baixa renda que, valorizadas pelo processo de transformação urbana, ficam suscetíveis a pressões que se refletem na expulsão dessa população, e que se caracterizam por: edificações de dimensões reduzidas; elevadas taxas de ocupação dos terrenos; utilização de materiais de construção de baixo valor econômico; vias de circulação e sistema de infra-estrutura precários. 1

11 Via de regra a Área de Proteção Sócio-Ecológica se constitui áreas onde há predominantemente o uso residencial, com mais da metade das edificações constituindo de residências uni-residenciais, sob a forma de casas populares, isoladas ou em avenidas, barracos e similares, e sem acesso direto para vias que permitam o tráfego de veículos, muitas das quais sem ligação direta às redes de abastecimento de água e de esgoto. Qualquer intervenção nas referidas áreas, bem como o licenciamento dos respectivos projetos deve considerar como objetivos a garantia da permanência e a melhoria das condições de vida da população residente nos assentamentos. O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador demarca a referida área como Zona Especial de Interesse Social o que facilita a aprovação de projetos de recuperação em área ocupadas por assentamentos espontâneos de baixa renda. Além de reconhecer os direitos de moradias das famílias residentes na localidade. Apoiados na legislação acima descrita os projetos de intervenção foram elaborados por Poligonais, iniciando pela nº 3 (ver anexo) e, são encaminhados para os órgãos municipais e federais responsáveis pela aprovação. No projeto se define o parcelamento, o arruamento e os lotes individuais ou as frações ideais, as unidades que necessitam ser removidas por se encontrarem em área de risco eminente e ou que impeça a execução integral do projeto. 5º passo Definição das Demanda a ser Atendida A principio todas as famílias moradoras nas áreas selecionadas serão beneficiadas, atendidas pelo título ou transferidas para o Programa Ribeira Azul. No entanto a elegibilidade ou o reconhecimento da posse depende do resultado do levantamento técnico, do perfil sócio-econômico e da documentação. No programa são regularizados os imóveis residenciais e aqueles que possuem o uso misto: um pequeno comércio, por exemplo. Os lotes com imóveis estritamente comerciais, ou de uso misto, que não seja de subsistência, a principio não são regularizados. Eles são identificados e os seus dados arquivados aguardando por uma definição para a sua destinação. O programa realiza uma avaliação de viabilidade de regularização desses imóveis. De acordo com Célia o Estado e a União ainda não tem uma definição clara para intervir nos imóveis com essas características. A SPU e a CONDER estuda formas de atender a essa demanda, caso eles sejam forem regularizados, se haverá Outorga Onerosa? Como acontecerá a parte operacional da concessão da Outorga? Enfim estudam as questões que precisam ser definidas e que ainda não existem respostas. Quando não existem problemas seja de localização, segurança, quando o imóvel não se encontra em área de risco eminente ou ambiental, ou ainda quando a quadra não será objeto de intervenção ampliação de ruas ou vielas, criação de praças, espaços públicos e ou equipamentos públicos, a escritura será liberada caso o morador possa comprovar a sua posse. 1

12 6º passo - A participação da defensoria pública para resolução dos conflitos existentes 6 A Defensoria Pública da justiça uma parceria com a defensoria pública - tem um papel importante na resolução dos conflitos em Alagados. Caso ocorra algum tipo de contestação por parte dos moradores atendidos e daqueles que por algum motivo não foram atendidos, ou que ficaram insatisfeitos pela forma como foram atendidos, os técnicos do projeto promovem uma primeira reunião de esclarecimentos com as partes envolvidas no intuito de resolver o problema. Esse procedimento de acordo com Célia Sá tem se demonstrado eficiente pois somente 25% dos casos são encaminhados para a Defensoria Pública. 7 A maior parte das ocorrências, se referem a problemas sucessórios, o falecimento de um morador que tenha recebido o titulo, ou esteja em vias de receber pode desencadear uma disputa entre os herdeiros. Outro fator de disputa são os problemas conjugais tais como brigas e separações. Quando as partes não chegam a um acordo a Defensoria Pública promove sessões conciliatórias para que cheguem a um acordo, caso não seja possível realizar um acordo é aberto um processo. O procedimento com a Defensoria Pública realiza-se da seguinte forma o Defensor Público agenda uma audiência com as partes interessadas no intuito de resolver o problema e ou encaminhar soluções. Quando a solução encontrada for realizar um inventário, o processo de titulação do morador atrasa, pois o prosseguimento da regularização só terá continuidade após a definição de quem será o beneficiário. Outro fator que contribui para o atraso quando as partes disputam através de um inventário seria a necessidade do pagamento de taxas. Os agentes públicos estão tentando resolver essa pendência para agilizar as titulações que tenham que ser inventariadas. 7º passo registro em Cartório Quando se verifica que todos os procedimentos estão corretos e que não existem pendências então a escritura é elaborada, pela CONDER. Na seqüência o documento é assinado pelos beneficiários, pelos representantes da SPU e da CONDER e encaminhado ao cartório. Estabeleceu-se uma parceria com os cartórios locais, que são públicos, para que o registro da escritura não seja cobrado, pois se trata de um Programa que atende uma população de baixa rende numa área demarcada como de Interesse Social. Nessa parceria com os Cartórios locais a CONDER confecciona e emite as escrituras e depois de devidamente firmada o cartório as reconhece e as registra como um título individual de aforamento. Todo esse processo acima descrito é, ou deveria ser acompanhado pela comunidade. Existem em Alagados cerca de 120 associações, cadastradas e mapeadas, das mais diversas, desde associações de moradores, culturais, esportivas e etc. A comunidade participa diretamente, ou através de seus representantes em várias etapas do projeto. Como já vimos anteriormente no lançamento da campanha de regularização em uma determinada área o programa convoca uma reunião com as lideranças depois com os moradores da área objeto da intervenção, para esclarecer as principais questões do programa, qual será o procedimento e como será a divulgação e a própria ação. As lideranças e os instrumentos de divulgação das associações: rádios comunitárias, 6 A Defensoria Pública é uma instituição parceira do Programa e disponibiliza a ida de defensores públicos uma vez por semana para resolver ou encaminhar as questões pendentes. 7 Na maioria dos casos essas situações que envolvem inventários, ou contestação por parte de familiares e outros, são identificadas no levantamento sócio-econômico. 1

13 jornais, folders podem contribuir para o esclarecimento da comunidade sobre o processo de regularização da posse. Muitas ONGs e assessorias dão suporte a atuação dessas associações e aos trabalhos comunitários realizados em Alagados. As atividades realizadas pelos técnicos da CONDER incorporam os moradores do próprio bairro para fazer o trabalho de documentos, acompanhamento de vistorias técnicas, promoção de reuniões entre outros. Conquistas e Dificuldades. O projeto pode ser considerado êxitos pois tem conseguido distribuir títulos de Cessão do Regime de Aforamento em Condições Especiais a pelo menos a mais de famílias. No entanto para Célia Sá o programa poderia ser mais ágil se houvesse uma campanha nacional ressaltando a importância da regularização da posse. De acordo com Célia quando o programa Papel Passado foi assinado com o Ministério da Cidade a sensação que se tinha é que no outro dia estaria uma fila quilométrica. No entanto o que se percebeu é que os moradores só se interessam em regularizar quando necessitam realizar alguma alteração no imóvel, quando isso ocorre e a prefeitura embarga a obra é que os moradores se dão conta da necessidade da regularização. Uma das fragilidades do programa de regularização fundiária é o papel da participação popular, a nota técnica aponta a falta da mobilização da comunidade como um dos principais problemas. Segundo a avaliação realizada pela CONDER (2006) o papel das lideranças de fundamental importância na divulgação e na difusão dos conteúdos, esclarecendo a comunidade, em reuniões ou entrevistas às rádios comunitárias, confecção e distribuição de jornais e ou folhetos. Este documento avalia que não se considerou, no processo, a participação popular, pois o programa não faz (...) menção às estratégias de participação na Política de Regularização Fundiária elaborada pela CONDER. No decorrer do trabalho a participação, juntamente com a capacitação dos beneficiados, aparecem apenas como requisito para recebimento do título, saindo da esfera do direito de participar para ingressar na esfera do dever participar (CONDER, 2006, pg. 59). Devido a esse fator o processo de regularização não tem atraído os moradores, como se esperava. Para a arquiteta Célia Sá os moradores dariam mais valor a intervenção física, pois os processos de melhoria que aqueles que garantem a posse da terra. Isto acontece, de acordo com Fátima porque não existe uma cultura da regularização, as pessoas já se acostumaram com a informalidade, e acabam indo morar na maré, por que sabem que não serão expulsos, então para que regularizar? No entanto Assistente Social Rita Amália coordenadora do Programa de Assistência Jurídica Popular PAJ da Universidade Católica do Salvador o baixo interesse dos moradores estaria vinculado a falta de participação da comunidade organizada no processo e o receio dos moradores em serem taxados e terem que pagar IPTU. A experiência realizada até o momento está servindo de suporte para a montagem da metodologia de entrega de títulos nas outras seis poligonais a metodologia está sendo definida entre os técnicos da CONDER, SPU, Ministério da Cidade e da Caixa Econômica Federal. 1

14 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS. BAHIA, GEPAB (1973) Relatório Final. Dezembro Salvador, BA. CARVALHO, E. T. (2002) Os Alagados da Bahia: Intervenções Públicas e Apropriação Informal do Espaço Urbano. Dissertação de mestrado apresentada à Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal da Bahia FAUFBA. CONDER (2005) Plano de Desenvolvimento Social e Ambiental. Governo do Estado da Bahia, Salvador, BA. CONDER (2006) Avaliação da Questão Fundiária na Bahia, relatório preliminar, Governo do Estado da Bahia, FEAUFBA, Salvador, BA. FERNANDES, A.S.A. (2004) Agenda internacional de gestão urbana e o caso do programa Ribeira Azul. Cadernos de Gestão Pública e Cidadania, 39 Fundação Getulio Vargas, São Paulo, SP. IBGE (2000) Censo Demográfico. SALVADOR, Prefeitura Municipal (2004) Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano PDDU. SANTOS, J. (2005) Políticas Públicas e Ações Populares: O Caso dos Alagados Salvador/BA. Revista Estudos Geográficos, 3. Rio Claro, SP. TONHÁ, I.Q. (2006) Participação Cidadã nas Políticas Públicas de Habitação Popular. Dissertação de mestrado apresentada ao Curso de Mestrado Acadêmico, da Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia. 1

15 Técnicos entrevistados: Ana Lúcia Villas Boas Assistente Social Secretaria do Patrimônio da União Gerente Regional no Estado da Bahia; Célia de Brito Sá Arquiteta e Urbanista - chefe do Departamento de Comercialização da CONDER; Maria de Fátima Cardoso - Socióloga Coordenadora do Projeto Social do Ribeira Azul; Rita Amália da Silva Carreiro Assistente Social Coordenadora do Programa de Assistência Jurídica Popular da UCSAL. 1

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