ANÁLISE DA UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS TRANSFERIDOS AOS MUNICÍPIOS A PARTIR DAS AÇÕES DE AUDITORIA REALIZADAS PELO DENASUS EM 2012

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1 Ministério da Saúde Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa Departamento Nacional de Auditoria do SUS DENASUS ANÁLISE DA UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS TRANSFERIDOS AOS MUNICÍPIOS A PARTIR DAS AÇÕES DE AUDITORIA REALIZADAS PELO DENASUS EM 2012 Autoras: Maria Neura Antunes Adelina Maria Melo Feijão Brasília-DF Agosto-2013

2 Auditoria e financiamento do SUS análise da utilização dos recursos federais transferidos aos municípios a partir das ações de auditoria realizadas pelo DENASUS em 2012 Resumo As ações e serviços de saúde, implementados pelos estados, municípios e Distrito Federal são financiados com recursos próprios da união, estados e municípios e de outras fontes suplementares de financiamento, todos devidamente contemplados no orçamento da seguridade social. O Ministério da Saúde tem adotado medidas de controle que visam coibir o uso indevido dos recursos repassados, sendo a auditoria uma dessas formas de controle. A auditoria no SUS é realizada pelo Sistema Nacional de Auditoria (SNA), sendo este descentralizado para estados e municípios. O objetivo desse trabalho é apresentar uma análise da utilização dos recursos transferidos do Tesouro Federal aos municípios a partir das ações de auditoria realizadas em Foram analisados os dados secundários coletados no Sistema Informatizado de Auditoria do SUS, a partir dos relatórios de auditorias realizadas e encerradas no período de janeiro a dezembro de 2012 pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS, contabilizando um total de auditorias encerradas. Dos recursos repassados em 2012, R$ ,33 o valor de R$ ,78 não foi aplicado de acordo com os normativos vigentes, ressaltando-se que a auditoria se dá por amostragem, não significando que todo o recurso repassado foi auditado. Desse valor, R$ , 07 foram re-pactuados por meio de Termo de Ajuste Sanitário. O valor ressarcido refere-se áquele que foi utilizado indevidamente pelo gestor e deverá ser realocado na sua finalidade inicial ou devolvido ao Fundo Nacional de Saúde, quando este tiver sido utilizado fora da área saúde. Os dados apresentados acima revelam que a auditoria tem procurado deixar de ser meramente punitiva e passa a assumir o significado de instrumento para avaliar a qualidade, a propriedade e a efetividade dos serviços de saúde prestados à população, visando à melhoria progressiva da assistência à saúde, dentro das propostas de universalidade, igualdade e equidade. Suas recomendações trazem elementos para a qualificação da gestão do SUS, à medida que apontam as incorreções, à luz da legislação vigente, e as possibilidades de correção, traduzindo assim o papel precípuo da auditoria como instrumento capaz de contribuir na tomada de decisão

3 para o planejamento das ações e serviços de saúde. Palavras-chave: auditoria, financiamento, instrumento de gestão Introdução A questão da saúde, particularmente no que diz respeito ao financiamento de suas ações e serviços, tem despertado atenção e preocupação crescentes nos mais diversos segmentos da sociedade brasileira. Seja pela importância social da questão em si mesma, seja pela participação, cada vez maior, do setor não só na economia como um todo, mas em particular nas contas públicas e nos orçamentos das famílias. As ações e serviços de Saúde, implementados pelos estados, municípios e Distrito Federal são financiados com recursos próprios da União, estados e municípios e de outras fontes suplementares de financiamento, todos devidamente contemplados no orçamento da seguridade social (BRASIL, 1988). Cada esfera governamental deve assegurar o aporte regular de recursos ao respectivo fundo de saúde de acordo com a Lei Complementar 141 de 2012 (BRASIL, 2012). As transferências, regulares ou eventuais, da União para estados, municípios e Distrito Federal estão condicionadas à contrapartida destes níveis de governo, em conformidade com as normas legais vigentes. Esses repasses ocorrem por meio de transferências "fundo a fundo", realizadas pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) diretamente para os estados, Distrito Federal e municípios, ou pelo Fundo Estadual de Saúde aos municípios, de forma regular e automática, propiciando que gestores estaduais e municipais contem com recursos previamente pactuados, no devido tempo, para o cumprimento de sua programação de ações e serviços de Saúde. As transferências regulares e automáticas constituem a principal modalidade de transferência de recursos federais para os estados, municípios e Distrito Federal, para financiamento das ações e serviços de saúde, contemplando as transferências "fundo a fundo" e os pagamentos diretos a prestadores de serviços e beneficiários cadastrados de acordo com os valores e condições estabelecidas em portarias do Ministério da Saúde (BRASIL, 2003). O Ministério da Saúde tem adotado medidas que visam coibir o uso indevido e a

4 malversação dos recursos repassados, sendo a auditoria uma dessas formas de controle. A auditoria no SUS é realizada pelo Sistema Nacional de Auditoria (SNA), sendo este descentralizado para estados e municípios, conforme a legislação que o institui, que é a Lei n , de 19 de Setembro de 1990, no artigo 6. da Lei n , de 27 de julho de 1993 e no artigo 27, inciso XX, alínea b da Lei , de 28 de maio de 2003, regulamentado pelo Decreto 1.651/95 (BRASIL, 1990, 1993, 1995, 2003). O Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DENASUS), componente federal do SNA, integra a Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa do Ministério da Saúde exerce atividades de auditoria no âmbito do SUS, conforme as suas competências e atribuições, contribuindo para a alocação e utilização adequada dos recursos. Tem papel importante no combate ao desperdício dos recursos públicos, observando se as suas ações estão voltadas à garantia do acesso, integralidade do cuidado, equidade, melhorias dos indicadores de saúde, humanização do atendimento e inclusão do controle social, permitindo a transparência e garantindo as informações e as prestações de contas à sociedade. A Auditoria como instrumento de gestão contribui para a tomada de decisão no planejamento e programação das ações e serviços de saúde e aos ajustes necessários no decorrer da sua execução. Justificativa Considerando a dimensão das ações de controle através das auditorias realizadas pelo DENASUS e que a aplicabilidade dos seus resultados na tomada de decisão para o planejamento das políticas públicas de saúde ainda está aquém das suas possibilidades, faz-se necessário que esses resultados sejam analisados e amplamente divulgados para instrumentalizar a tomada de decisão por parte dos gestores. Objetivo Apresentar uma análise da utilização dos recursos transferidos do Tesouro Federal aos municípios a partir das ações de auditoria realizadas pelo DENASUS em Metodologia

5 Trata-se de um estudo de dados secundários coletados no Sistema Informatizado de Auditoria do SUS (SISAUD/SUS), a partir dos relatórios de auditorias encerradas no período de janeiro a dezembro de As variáveis levantadas foram: objeto da auditoria, valor auditado e valor ressarcido. Os objetos foram classificados de acordo com os blocos de financiamento do SUS, sendo assim agrupados: (i)atenção básica, subdividido em PAB fixo e PAB variável; (ii) assistência farmacêutica, subdividido em programa de assistência farmacêutica básica, programa farmácia popular do Brasil e programa de aquisição de medicamentos excepcionais; (iii) gestão, subdividido em ações e serviços e qualificação; (iv) investimentos, subdividido em equipamentos e materiais, unidades básicas de saúde e hospitais e urgências; (v) vigilância em saúde, subdividido em PAB fixo, PAB variável e piso fixo de vigilância e promoção da saúde; (vi) média e alta complexidade, subdividido em FAEC e limite financeiro; e (vii) fora do bloco, subdividido em carta SUS, controle, avaliação e auditoria, convênios e congêneres, EC 29, instrumentos de gestão, recursos estaduais e unidades próprias do Ministério da Saúde. Resultados e Discussão No ano de 2012 foram encerradas auditorias realizadas pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS. Na tabela 1. Apresentamos a distribuição das auditorias realizadas em 2012, de acordo com o objeto e valor auditado e proposição de ressarcimento. Observa-se o que maior número de auditorias foi realizado no objeto Vigilância em Saúde (343) seguido da Assistência Farmacêutica (313), Atenção Básica (264), Média e Alta Complexidade (238) e Fora do Bloco (151). Ressalta-se que, das auditorias realizadas na Vigilância em Saúde, o foco da ação foi o Programa de Incentivo para a Hanseníase e Doenças Negligenciadas. Essa ação teve como objetivo fazer uma fiscalização nas Unidades de Saúde do SUS de 30 (trinta) municípios considerados prioritários para Hanseníase, visando contribuir para a eliminação da doença como problema de saúde pública. Com o foco na assistência farmacêutica foram realizadas 313 auditorias, sendo que 279 voltadas para o Programa Aqui Tem Farmácia Popular. Salienta-se que este programa não é

6 financiado com repasse fundo a fundo, mas repasse direto do Governo Federal para a empresa prestadora do serviço. O valor auditado foi correspondente a R$ 33,7 milhões e os achados mais recorrentes foram: ausência e/ou irregularidade de prescrição médica; não apresentação de cupom fiscal e uso indevido de CPF. Das 264 auditorias realizadas na atenção básica, 113 estavam relacionadas ao repasse de recursos para o PAB Fixo e 151 para o PAB variável, envolvendo os incentivos ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde, Atenção Básica dos Povos Indígenas, Estratégia de Saúde da Família e Programa Saúde na Escola. Na média e alta complexidade as ações de auditoria estiveram principalmente focadas nos prestadores de serviços hospitalares e nos serviços de oftalmologia, para atender a pacientes com glaucoma. Os principais achados dessas auditorias foram: cobrança de procedimentos não realizados; cobrança de procedimento muito além da capacidade instalada e cobrança de procedimentos em duplicidade. As auditorias fora dos blocos de financiamentos estão centradas principalmente no Art. 4º da Lei 8.142/90 e em convênios. Tabela 1. Distribuição das auditorias realizadas, por objeto e valor auditado. Brasil Objeto Nº % Valor auditado Ressarcimento auditorias Atenção Básica , , ,06 Assistência Farmacêutica , , ,08 Gestão 16 1, , ,96 Investimentos 14 1, ,43 0,00 Média e Alta Complexidade , , ,51 Vigilância em Saúde , , ,25 Fora do Bloco , , ,92 TOTAL , , ,78 Fonte: SISAUD/SUS-2012 Do montante de recursos auditados R$ ,78 não foram aplicados de acordo com os normativos vigentes. De acordo com a LC 141/2012, os recursos utilizados em ações e

7 serviços diversos, ou em objeto de saúde diverso do originalmente pactuado serão imediatamente devolvidos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse. A utilização indevida dos recursos transferidos pode ser caracterizada em três situações distintas: (i) malversação constitui-se de ato de improbidade administrativa que causa lesão ao Erário, decorrente de qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação dos bens ou haveres das instituições públicas, (ii) irregularidade caracterizada pela não observância dos princípios de legalidade, moralidade e/ou economicidade, existência de desvio de finalidade, ou seja, fora das ações e dos serviços de saúde, ou outras ocorrências que resultem em prejuízo ao Erário, e, (iii) impropriedade - qualidade daquilo que não é próprio, que não é adequado, que é inexato, inoportuno. Consiste em falhas de natureza formal, de que não resulta dano ao Erário. Para a situação de devolução por impropriedade, o Ministério da Saúde, por meio do Termo de Ajuste Sanitário TAS pactuou o valor de R$ ,07, em 2012, com 97 municípios. O Termo de Ajuste Sanitário (TAS) tem sido uma ferramenta que permite o gestor corrigir impropriedades constatadas pela auditoria de forma diferente das medidas adotadas para improbidades/ilegalidades. Conclusão: Os dados apresentados acima revelam que a auditoria tem procurado deixar de ser meramente punitiva e passa a assumir o significado de instrumento para avaliar a qualidade, a propriedade e a efetividade dos serviços de saúde prestados à população, visando à melhoria progressiva da assistência à saúde, dentro das propostas de universalidade,

8 igualdade e equidade. Suas recomendações trazem elementos para a qualificação da gestão do SUS, à medida que apontam as incorreções, à luz da legislação vigente, e as possibilidades de correção, traduzindo assim o papel precípuo da auditoria como instrumento capaz de contribuir na tomada de decisão para o planejamento das ações e serviços de saúde. Referências BRASIL. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. Para entender a gestão do SUS. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. Brasília-DF: CONASS, p. -. Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Diário Oficial da União, Brasília-DF, Lei nº 8.689, de 27 de julho de Dispõe sobre a extinção do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps) e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília-DF, Decreto nº 1.651, de 28 de setembro de Regulamenta o Sistema Nacional de Auditoria no âmbito do Sistema Único de Saúde. Diário Oficial da União, Brasília-DF, Lei nº , de 28 de maio de Dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília-DF, Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de Regulamenta o 3 o do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis n os 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília-DF, 2012.

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