PLANEAR O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL Isabel Alexandra Joaquina Ramos (Prof.ª Auxiliar da Universidade de Évora) Departamento de Planeamento Biofísico e Paisagístico Depois de um período em que ao nível do planeamento a primazia era dada aos aspectos económicos (sobretudo nos anos 70 e início dos anos 80), nos anos 90 a ênfase é definitivamente colocada no desenvolvimento de forma sustentável, de forma a evitar (ou pelo menos minimizar) a delapidação dos recursos naturais. As questões ambientais passam a ocupar lugar de destaque e a ser integradas na elaboração de planos, particularmente na elaboração de planos de uso do solo. A par destas preocupações, constata-se uma maior preocupação no que se refere às questões relacionadas com o conceito de desenvolvimento sustentável, tendo em vista a construção de um futuro melhor. Na prática, desenvolvimento sustentável e planeamento de território têm vindo a ser estudados separadamente. A crescente preocupação em integrar as questões ambientais em processos de planeamento, sendo naturalmente importante, não é suficiente para fazer face às exigências impostas pela noção de desenvolvimento sustentável. Contudo, pensa-se que o planeamento e ordenamento do território desempenham um papel primordial na operacionalização dos princípios subjacentes aquela noção. Passar da teoria à prática é, pois, um desafio interessante, onde é necessário procurar não só soluções alternativas e criativas mas também aproveitar ao máximo os instrumentos de planeamento e ordenamento do território existentes, potenciando as suas mais valias e economizando recursos económicos e humanos. O processo de planeamento deverá, cada vez mais, ser encarado numa perspectiva dinâmica e antecipativa (Cancela d Abreu, 1989), propondo usos do solo de acordo com as aptidões e potencialidades do território, constituindo uma forma efectiva de conciliar o desenvolvimento com a protecção ambiental e dos recursos naturais. Em vez de uma atitude meramente passiva, reactiva e reguladora de usos, os planos deverão ser pró-activos, numa atitude positiva e menos proibitiva, no sentido de propor acções estratégicas que promovam o desenvolvimento, que se pretende sustentável. Em vez de se limitarem a proibir acções que ponham em risco a sustentabilidade do sistema, os planos devem apontar os caminhos que é necessário percorrer e as acções a levar a cabo, tendo em vista a construção de um futuro melhor.
Planear tendo em atenção os princípios do desenvolvimento sustentável pode levar à ocorrência de conflitos entre os diferentes actores (activos e/ou passivos) e, consequentemente, entre interesses de natureza diferente, já que é difícil prescindir de interesses individuais em prol do interesse de uma comunidade e, ainda menos, de uma geração que está por nascer. A necessidade de pôr em prática os princípios do desenvolvimento sustentável tem levado ao seu planeamento a nível local, onde os problemas são de facto sentidos. Farthing (1997) refere que o grande interesse das políticas a nível local reside em três razões fundamentais: em primeiro lugar, apesar de se reconhecer o significado das questões ambientais a nível global, tais como o aquecimento global da Terra ou o aumento do buraco na camada de ozono, muitas questões ambientais são de carácter local. Isto significa não só que os benefícios (e os custos) ambientais são centrados na população de uma área restrita mas também que algumas ocorrências que ameaçam o bem-estar e a saúde pública ou a sobrevivência dos ecossistemas são (também) espacialmente restritas; Uma segunda razão que fez aumentar o interesse das políticas a nível local é o reconhecimento de que a forma como a vida é vivida pelas populações diariamente, tem um significativo impacte sobre o ambiente a nível global. Uma preocupação chave, por exemplo, é a diminuição dos problemas ambientais causados pelo sector dos transportes a nível local (como sejam o ruído e a emissão de gases) com repercussões a nível global (como o aquecimento do globo através das emissões de CO 2 ). Neste sentido, proteger o ambiente e a saúde humana e promover a qualidade de vida, passa por uma mudança no estilo de vida de cada cidadão, a par da criação de tecnologias alternativas; Por último, reconhece-se que a implementação de políticas a nível local determina importantes resultados a nível ambiental, mesmo quando se tratam de políticas que, não tendo directamente a ver com questões ambientais, determinam impactes significativos sobre ele (como seja, por exemplo, a localização de áreas residenciais ou industriais). Embora se considere que é ao nível global que os impactes ambientais negativos obtêm maior expressão no seu todo e, como tal, é a esse nível que devem ser definidas prioridades de acção e monitorização, é importante que se tenha em atenção que são as acções a nível local que, em conjunto, determinarão efeitos positivos a nível global. Esta convicção é claramente expressa na Agenda 21 (UNCED, 1992), particularmente no seu Capítulo 28, relativo às iniciativas locais, onde se refere que os municípios devem elaborar planos de desenvolvimento que apontem, cada vez mais, para um contexto local que tenha em atenção aspectos e critérios relativos a sustentabilidade. A Agenda acrescenta que o desenvolvimento sustentável será alcançado de forma mais eficaz através da participação de todos os cidadãos, pelo que propõe que cada autoridade local 2
estabeleça um diálogo com os seus cidadãos, organizações locais e sector privado, no sentido de adoptar uma Agenda efectivamente local. Através deste diálogo, aumentam as preocupações relativas às questões do desenvolvimento sustentável e adquirir-se-á a informação necessária à elaboração de estratégias mais adaptadas localmente aos cidadãos (e mais consensuais), o que naturalmente promove uma maior efectividade na sua posterior implementação. O planeamento a nível local assume assim particular importância, na medida em que as propostas decorrentes de planos de uso do solo serão determinantes para o alcance do desenvolvimento sustentável a este nível (DoE, 1992). Como referido por Roberts (1998), é importante reconhecer a necessidade de delinear soluções adequadas a cada economia e às diferentes condições sociais e ecológicas em cada região ou localidade. Embora os princípios genéricos do desenvolvimento sustentável sejam válidos em qualquer situação, é vital que se tenha em atenção o conjunto dos factores económicos, humanos, sociais e ecológicos de cada local, como factor de extrema importância para a prossecução de políticas adequadas. Neste sentido, uma abordagem bottom-up parece ser mais vantajosa que uma abordagem top-down embora, como referido anteriormente, as acções a nível local devam ser enquadradas por uma política de nível superior, tendo em vista uma adequada articulação entre propostas. Para os municípios, a implementação da sustentabilidade é um exercício tão interessante como assustador (Newman, s.d.:8): (...). It is exciting as it gives us a clear task, a whole paradigm for organising our cities, and yet it is rooted in local environments and responses which means everyone can make a unique contribution. It is frightening as it is up to our generation to reverse the trends of increasing natural resource usage which have been set in place for at least this century and probably more. Numa perspectiva complementar, Evans (1998) refere que, embora as autoridades a nível local se preocupem e se tenham comprometido com os princípios do Rio, criando iniciativas a nível local, foram colocadas numa posição muito ingrata: a lógica pensar global, agir local, bastante reforçada na Agenda 21, embora interessante deve ter em atenção que a falta de iniciativa e suporte a nível nacional bem como a não existência de legislação que enquadre as iniciativas locais, pode levar à sua não execução. Embora a adopção dos princípios de sustentabilidade em planeamento seja cada vez mais frequente, continua a existir alguma dificuldade na sua concretização. Clark (1998) refere que, apesar de na maior parte dos casos os sistemas de planeamento e gestão ambiental não apresentarem lacunas ao nível profissional ou de competências, os resultados obtidos estão longe de serem satisfatórios, na medida em que existe um fosso entre os planos que, embora bem elaborados, não correspondem à realidade do dia-a-dia. Segundo o autor, este problema coloca-se sobretudo porque o planeamento está integrado num processo de decisão eminentemente burocrático e de rotina política, essencialmente reactivo, tendo-se tornado um mero instrumento regulador de acções previamente definidas. Por outro lado, muitas das acções propostas a nível dos planos não são concretizadas, por falta de capacidade de 3
investimento por parte das entidades competentes, de onde resulta que os planos são apenas um conjunto de intenções de difícil concretização. Para contrariar esta perspectiva, duas premissas importantes são, desde logo, uma abordagem integrada e a participação efectiva de todos os intervenientes no processo. É importante que a população em geral e os investidores em particular sejam ouvidos e tidos em atenção aquando da elaboração do plano, tendo em vista uma efectiva operacionalização das acções propostas. Embora dois conceitos sobejamente divulgados e discutidos, falar em abordagens integradas e mecanismos de participação, pela sua própria natureza faz com precisemos de os renovar e com que tenhamos de utilizar alguma criatividade, nomeadamente no que se refere à integração e relação entre as dimensões económicas, sociais e físicas, o que envolve o estabelecimento de novas premissas, quer ao nível do conhecimento das ciências naturais quer ao nível do que se entende por bem estar social, tendo em vista o estabelecimento de adequados usos do solo. De forma a integrar os princípios do desenvolvimento sustentável em planeamento a nível local, DETR (1998) refere que a metodologia a adoptar deve incorporar as seguintes características: INTERACTIVA, no sentido em que os objectivos determinados e definidos como ponto de partida serão a base das opções estratégicas e das políticas a implementar; SELECTIVIDADE, já que algumas decisões são mais importantes do que outras na determinação de políticas de desenvolvimento a incorporar nos planos; o que é acessório virá por acréscimo, para reforçar a estratégia escolhida; Estabelecimento de RELAÇÕES COM UM CONJUNTO ALARGADO DE INTERESSES, uma vez que o planeamento deve ser concertado e articulado com outras iniciativas, de forma a alcançar o desenvolvimento sustentável. Tendo por base estas características, a metodologia proposta para a integração do desenvolvimento sustentável na preparação de planos a nível local passa por quatro fases fundamentais, esquematizadas na Figura 1 e seguidamente sintetizadas (DETR, 1998:130-158): 1. CLARIFICAR OS ASPECTOS E OBJECTIVOS MAIS IMPORTANTES: identificar os aspectos mais importantes na área em estudo; consultar o maior número possível de identidades e agentes, grupos de interesse e a comunidade local de um modo geral, sobre os assuntos e preocupações a nível local; tentar ser o mais específico possível no que se refere às questões ambientais, sociais e económicas. O objectivo é definir o enquadramento para a realização do plano, pelo que deverá existir uma visão global dos 4
assuntos em presença para o alcance do desenvolvimento sustentável e só depois haver uma aproximação ao que é mais importante para a área. Para que as decisões a nível local sejam mais robustas, devem ser enquadradas a partir dos níveis nacional e regional, os quais, naturalmente, serão influenciados pelo nível local. Importante em todo o processo será uma boa articulação entre os diferentes departamentos e instituições nos diversos níveis de decisão, o que assegurará uma coordenação entre políticas e determinará planos consistentes e coerentes com essas políticas, facilitando a sua implementação; 2. IDENTIFICAR INDICADORES E METAS a alcançar: a partir dos objectivos ambientais, económicos e sociais anteriormente definidos, é necessário construir indicadores (estreitamente relacionados com aqueles objectivos) e as metas a alcançar (o que dará um sentido de mudança que se pretende). Sempre que possível deve utilizar-se os dados já existentes e partilhar experiências com outras autoridades locais e entidades a nível regional e nacional. A comunidade deverá ser envolvida neste processo, particularmente no que se refere às questões de ordem qualitativa; 3. DESENVOLVER OPÇÕES ESTRATÉGICAS: há que seleccionar as áreas de decisão estratégicas e delinear opções estratégicas a longo prazo, com base nas potencialidades da área. Os efeitos possíveis destas opções (uma avaliação que deverá ser parte integrante da preparação do plano) devem ser clarificados de acordo com os objectivoschave inicialmente determinados e as suas conclusões apresentadas logo no início do plano, para que se tenha uma visão global dos seus potenciais impactes. A estratégia a escolher deverá ser, obviamente, a que melhor responda aos objectivos traçados e a que esteja melhor articulada com o nível regional e nacional, embora mantendo a sua identidade local. É fundamental definir de forma clara o que se pretende em termos económicos, ecológicos e sociais de uma forma global, o que, embora seja óbvio, por vezes não é considerado na estratégia dos planos. Se por vezes basta explorar ou adicionar novas alternativas, noutros casos toda a estratégia poderá ter de ser repensada; 5
4. DELINEAR POLÍTICAS E PROPOSTAS DE ACÇÃO que ajudem a implementar a estratégia global. O objectivo é operacionalizar a estratégia anteriormente definida através de um conjunto de acções. É importante que os objectivos inicialmente definidos estejam sempre presentes, em todas as fases do processo e particularmente nesta última. Fase 1 Clarificar Problemas e Objectivos Fase 2 Identificar Indicadores e Metas Fase 3 Desenvolver e Testar Opções Estratégicas Fase 4 Formular Políticas e Propostas Implementar e Monotorizar Principais fases de preparação e monitorização do plano Teste Iterativo Figura 1: Integração do Desenvolvimento Sustentável na elaboração de Planos a nível local (DETR, 1998:132) As fases anteriormente referidas vão ao encontro dos passos metodológicos propostos por Bogetoft e Pruzan (1991), que consideram qualquer processo de planeamento um processo de tomada de decisão, onde o importante é que o decisor possa decidir de forma o mais informada possível. De notar a natureza flexível da metodologia referida bem como a importância dada aos valores e preferências dos diferentes intervenientes, num processo cíclico, retroactivo e dinâmico. Resta agora, ao sistema de planeamento instalado (o que inclui os planeadores), responder a este desafio, entendendo o que são as premissas do desenvolvimento sustentável e como podem ser incorporadas na elaboração de planos a nível local. O planeamento deverá ser encarado como um catalisador e coordenador do processo e o seu papel fundamental o de conciliar interesses tão diversos e aparentemente incompatíveis entre si. Uma abordagem 6
desta natureza tem, contudo, riscos, na medida em que está muito dependente da cooperação do conjunto de actores directa ou indirectamente envolvidos (particularmente os investidores) bem como de uma vontade política e institucional que ponha de lado o poder individual a favor do colectivo. Para além dos princípios e características acima referidos, realce-se a necessidade de avaliar se as propostas elaboradas contribuem ou não para um adequado desenvolvimento de uma determinada área e qual o seu impacte ecológico, económico, humano e social. Esta avaliação é uma componente essencial na elaboração de planos sustentáveis mas é um problema complexo dada a diversidade de assuntos a avaliar. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Bogetoft, P., Pruzan, P. (1991), Planning with Multiple Criteria: Investigation, Communication, Choice, North-Holland, Amsterdão, Holanda. Cancela d Abreu, A. O. (1989), Caracterização do Sistema Biofísico Com Vista ao Ordenamento do Território, Dissertação apresentada à Universidade de Évora para a obtenção do grau de Doutor no ramo Artes e Técnicas da Paisagem, especialidade Arquitectura Paisagista, Évora, Portugal. Clark, M. (1998), Quality assurance for planning and environmental management: the case of re-regulation, in P. Kivell, P. Roberts e G. P. Walker (eds.), Environment, Planning and Land Use, Ashgate Publishing Ltd., Aldershot, Inglaterra, 179-196. DETR (Department of the Environment, Transport and the Regions) (1998), Planning for Sustainable Development: Towards better practice, Her Majesty Stationery Office, Londres, Inglaterra. DoE (Department of the Environment) (1992), Planning Policy Guidance 12: Development Plans and Regional Planning Guidance, Her Majesty Stationery Office, Londres, Inglaterra. Evans, B. (1998), The rhetoric of Rio and the problem of local sustainability, in P. Kivell, P. Roberts e G. P. Walker (eds.), Environment, Planning and Land Use, Ashgate Publishing Ltd., Aldershot, Inglaterra, 197-207. Farthing, S. M. (1997), Introduction, in S. M. Farthing (ed.), Evaluating Local Environmental Policy, Ashgate Publishing Ltd., Aldershot, Inglaterra, 1-18. Newman, P. (s.d.), Sustainable Cities: Concepts, Indicators and Plans, http://www.istp.murdoch.edu.au/istp/communist/spn/spn_pap2.htm (Junho de 1999). Ramos, I. A. J. (2002), Avaliação Ambiental Estratégica Multicritério, Dissertação de Doutoramento, Universidade Técnica de Lisboa/Instituto Superior Técnico, Lisboa, Portugal. 7
Roberts, P. (1998), Ecological Modernisation: a model for future urban and regional planning development, in P. Kivell, P. Roberts e G. P. Walker (eds.), Environment, Planning and Land Use, Ashgate Publishing Ltd., Aldershot, Inglaterra, 24-39. UN CED (1992), Agenda 21: Programme of Action for Sustainable Development, Earth Summit 92 Rio de Janeiro, Nações Unidas, Nova Iorque, EUA. 8