Abordagens territoriais, políticas públicas e a governança do desenvolvimento rural: perspectivas desde o Vale do Jiquiriçá, Bahia, Nordeste do Brasil Julian Quan Natural Resources Institute University of Greenwich Reino Unido Sócio do Programa DTR 2006-12
Sumário da apresentação Introdução a politica territorial brasileira e o estudo do Vale de Jiquiriçá no contexto dos s resultados emergentes do programa RTD Politicas territoriais exitosas, e o impactos das politicas publicas e no desenvolvimento do Vale de Jiquiriçá Analise das relações e redes colaborativas entre os atores sociais Avaliação critica da politica de desenvolvimento territorial rural
Politicas territoriais no Brasil Novo paradigma de desenvolvimento rural Diversas iniciativas no Brasil, em particular desde 2003 Convergência em volta das programas Federais e estaduais de Territórios de Identidade e Territórios da cidadania As politicas integram conceitos de cidadania e democracia deliberativa: qual e o potencial real para reforçar a gestão publica e governança democrática dos processos de desenvolvimento rural?
Contexto resultados do programa RTD 7 fatores chaves que determine as trajetórias e resultados dinâmicas de desenvolvimento rural No Vale de Jiquiriçá: 20 Municípios com variações geográficas da estrutura agraria, produtividade do capital natural tem condicionado os vínculos com mercados dinâmicos, e as trajetórias de desenvolvimento territorial observadas Importância central de politicas e investimento publico em estruturando as possibilidades de desenvolvimento produtivo, inclusão social e redução de pobreza; mudanças nas interações estado sociedade civil & grande expansão da intervenção publica pelo governo Lula Hoje presença de uma coalizão social em que atores do estado jogam papeis significantes (cf. Bebbington 2007) Estudos de coalizões sociais e mercados dinâmicas: a coalizão local e restrita e o Brasil investiu mais na infraestrutura dura do que nas condições sociais e institucionais
Vale de Jiquiriçá: Território, Bacia hidrográfica, e municípios Legenda Rio Jiquiriça Limites do território Limites dos municípios e da bacia
O Vale de Jiquiriça se caracteriza pela diversidade ambiental, resultado da variação pluviométrica e de altitude, com zonas de Mata Atlântica, do semi-árido, e de transição entre esses dois ecossistemas, além da influência humana marcada pelo desmatamento e pela substituição da vegetação original por pastagens
Características de políticas territoriais exitosas Trata-se de politicas e iniciativas centrados em lugares ou determinados espaços geográficos em varias possíveis. Implica participação dos atores territoriais e melhor coordenação de intervenções setoriais 8 caraterísticas gerais (Schejtman e Berdegué 2004): Vincular mudanças produtivas com mudanças institucionais; operar com conceito alargado do rural; território como espaço rural com identidade social; atenção a diversidade dos territórios; criação de sinergias entre politicas setoriais; envolvimento de todos atores; abordar a pluriatividade dos pobres; integrar estratégicas de médio e longo prazo Critérios resultadas do programa RTD (Rimisp 2011): Coesão territorial implique analise dialogo entre dados e perspectivas territoriais desagregados e politicas nacionais Desenvolvimento ativo de coalizões sociais inovadoras: ex. Fundos territoriais geridas por estruturas representativas com autoridade real; investimento em bens publicas vinculados com os motores de desenvolvimento; projetos com duração que ultrapassa mandatos políticos Descentralização que transfere autoridade, capacidade e recursos reais aos governos locais num contexto de cidadania real (para evitar captação pelos elites locais)
Politicas territoriais no Brasil Fóruns colegiados de sociedade civil e prefeituras municipais facilitados pelo MDA em Territórios selecionados, com controle sobre financiamento da programa PROINFRA Origem na politica agraria com abrangência crescente -Territórios de Cidadania e um programa inter-setorial, coordenado pela Casa Civil da Presidência) Promove a participação dos segmentos sociais previamente excluídos na gestão do desenvolvimento rural, através de fóruns colegiados Processo emergente do longo prazo; articulação de identidade territorial, visão compartilhada e planejamento / gestão conjunto pelos atores Regulada por regras e expectativas burocráticas para foros colegiados territoriais ganharem apoio financeiro para projetos territoriais e adquirir capacidade para a sua gestão Na Bahia, apos um processo da consulta, houve decisão politica para dividir o estado todo em 26 territórios rurais e complementar o apoio do MDA com apoio do Governo Estadual
Área da Politica Intervenções especificas Período Impactos Agricultura Eradicacao do café varias campanhas Promocao de cacau Historico a partir dos 1930s A partir dos 1960s Negativo para muitos municipios Positivo para a zona da mata Desenvolvimento Agrário - apoio ao setor familiar Descentralização Transferências sociais de renda Desenvolvimento Econômico Regional Desenvolvimento territorial Iniciativas Municipais e da sociedade civil PRONAF (credito ao pequeno produtor Reforma agraria (e credito fundiário) ATER (extensão rural) Aquisição publica de Alimentos (PAA/ PNAE) Transferencias Federais aos Municipios Aposentadoria Rural Bolsa Família Assistência e ação social Construção do caminho do ferro e de estradas Consolidação de cidades polares e distritos industriais Territorios de Identidade Territorios da Cidadania Orcamentos participativos Municipais Desenvolvimento Regional Sustentavel (DRS Banco do Brasil) ATA-AMAS (Sindicatos Rurais) Projetos municipais (Amargosa, A partir de 1995 (FHC) Expansao pelo governo Lula a partir de 2003 A partir da constituição 1988; expansão pelo governo Lula a partir de 2003 A partir da Constituição 1988 expandido pelos governos FHC e Lula a partir de 2003 Histórico e continuo A partir de 2003 Expandido desde 2007 A partir de 2000 (em Mutuípe) Diferenciados, dependentes das condicoes, com maiores impactos na zona da mata Reforço ao emprego publico, saúde e educação ; Permite a sobrevivência de Municípios pequenos sem base econômica Impactos positivos na incidência de pobreza em todo o Vale, mas com riscos de dependência onde não há diversificação produtiva Sem benefícios direitos para o Vale; intervenções regionais concebidas numa perspectiva de cidades regiões Alguns projetos de PROINFRA (construcao de facilidades); Colegiado Territorial ainda nao cosolidada Impactos positivos restritos a certos municípios
Analise das redes territoriais no Vale de Jiquiriçá Objetivos - para identificar: Natureza e influencia de redes e coalizões sociais; Fatores de sucesso em projetos territoriais Questões a serem abordadas a nível territorial / escala intermunicipal Mecanismos adaptados para planeamento e governança territorial. Identificação das organizações em rede e iniciativas territoriais em diferentes escalas Analise de participação dos diferentes atores no Fórum Colegiado Territorial Analise das relações colaborativos numa amostras de 30 atores de sociedade civil, governos municipais, agencias de estado e setor privado; entrevistas aprofundadas com esses e outros atores.
Organizações territoriais no Vale de Jiquiriçá Organizações em rede Extensão geográfica Proponentes e agencias de tutela Federais e Estaduais Fórum Colegiado do Território de Identidade CONSAD Conselho de Segurança Alimentar e Desenvolvimento 20 Municípios do médio / alto Vale de Jiquiriçá 9 municípios no leste do Vale e regiões vizinhas Comitê da Gestão da Bacia Hidrográfica Conjunto de 3 bacias do Sul do Recôncavo um sub-comitê para todo o Vale de Jiquiriçá Iniciativas Municipais MERCOVALE: Consorcio Publico CIVJ Consorcio Intermunicipal do Vale de Jiquiriçá (enfoque na gestão ambiental: hoje extinto) Sociedade Civil sindicatos rurais e urbanos SINTRAF (Sindicato de trabalhadores rurais de Agricultura Familiar) Polo Sindical de Amargosa FETAG-BA (Federação de trabalhadores de agricultura - Bahia): Polo Sindical de Jequié / Santo Antonio de Jesus SINDIVALE sindicato de trabalhadores do setor publico do Vale de Jiquiriçá Todo território de identidade do Vale de Jiquiriçá mas também aberto a regiões vizinhas Todos municípios do Vale de Jiquiriçá inclusive o baixo vale / área costeira Parte do Diocese de Amargosa 7 municípios do leste do Vale de Jiquiriçá e outros vizinhos Vários municípios do centro-norte, oeste e sul do Vale de Jiquiriçá Municípios do Centro e Alto Vale de Jiquiriçá mas não presente em todos MDA, Governo de Estado da Bahia (SEPLAN) Ministério de Desenvolvimento Social MDS SEMA / IMA Secretaria e Instituto do Meio Ambiente Governo de Estado Prefeitos Municipais, coordenados pelo Prefeito de Planaltino Prefeitos municipais, dirigido por um parente influente do ex-prefeito de Mutuípe. Afiliado a CUT (Confederação Unida de Trabalhadores) e ao PT (Partido do Trabalho) Afiliada a CONTAG (Confederação de Trabalhadores de Agricultura ) e ao PCdoB (Partido Comunista do Brasil) Afiliada a CUT e ao PT
Atores do Fórum Territorial
Participantes em 2 + encontros
Participantes em 3 + encontros
Participantes em 4 + encontros
Participantes em 5 + encontros
Participantes em 6 encontros
Participação dos Atores no Fórum Territorial Geografia importa: atores periféricos são também geograficamente periféricos; participação fortemente influenciada pelo lugar dos encontros Sociedade civil organizada não existe em alguns municípios, setor privado não participe Múltiplas compromissos dos atores e falta de incentivos também inibe a participação Um grupo central restrito sindicatos rurais e alguns representantes das prefeituras de um pequeno grupo de municípios Capital social abrangente criado pelo colegiado entre grupos diferente, mas ainda limitado
Relações colaborativas
Relações colaborativas boas / regulares
Fortes relações colaborativas
Relações colaborativas entre os atores do vale Muita gente se conhecem mas menos mantem relações colaborativas Relações colaborativas fortes reúnem um determinado grupo (lideres de sindicatos rurais), alguns representantes das prefeituras locais e agentes de estado Atores do setor privado, prefeituras municipais e instituições da educação tem redes mais restritas e localizadas e são mais periféricos a rede central de colaboração Os atores centrais com relações colaborativas fortes fazem parte de uma coalizão ou movimento social reforçada por relações sociais, politicas, profissionais e religiosos A presença conjunta de sociedade civil e agentes de estado nesta coalizão e uma caraterística importante Essa coalizão tem se-ampliada e fortificada através do colegiado e sustenta o mesmo, mas não representa todo o território e segmentos sociais do Vale de Jiquiriçá, onde existem outras facções ou grupos com relações mais fortes entre eles
Centralidade e intermediação
Centralidade e intermediação Alguns atores tem maior poder e influencia porque ocupam posições intermediários e conectam outros atores entre eles Articulam a rede de colaboradores com outros segmentos sociais, atores externos e os com outras afiliações politicas e sociais Estes atores tem sido efetivos em estabelecer parcerias, captar recursos e coordenar projetos territoriais exitosos por causa dos laços multi - escalares e diversificados que mantem Exemplos: Des. Regional Sustentável de Mutuípe (com Banco do Brasil, STRs, SEBRAE) Orçamentos Participativos em Mutuípe and Amargosa Flores de Maracas ATER-AMAS Amargosa Base Ambiental / Projeto Timbó (resrva da Mata Atlântica)
Questões chaves territoriais (citados pelos atores) Agro industrias de pequena e media escala diversificação econômica Médio Ambiente: conservação dos solos, florestas e gestão da bacia hidrográfica; saneamento, reciclagem e resíduos sólidos Extensão rural e assistência técnica aos agricultores Educação e formação técnico profissional Saúde atendimento especializado e de emergência Juventude e emprego rural fixação no campo Segurança, fiscalização e controle do crime Marco institucional coerente e harmonizado entre os diversas iniciativas e entidades de estado
Politica territorial não territorializada : dificuldades Falta de coincidência geográfica da politica territorial com as redes sociais e coalizões existentes; no colegiado ha uma coalizão dominante mas restrita; o setor privado e ausente e a participação dos municípios e fraca A politica não esta dirigida a fortalecimento dinâmico do capital social entre segmentos sociais e coalizões emergentes que tendem a ser local / municipal na sua abrangência Politicas territoriais não integrados com desenvolvimento econômico regional / local que concentre na infraestrutura dura em regiões urbanas: não houve investimento em infraestrutura mole - fatores sociais e institucionais: capacidade associativa, intermédios e articuladores chaves, plataformas de inovação capacidades técnicas, identidade territorial, dimensões culturais Capacidade fragilizada do colegiado territorial: falta de personalidade jurídica e de habilidades em gestão, planejamento técnico e articulação social Politicas inconsistentes com iniciativas paralelas: colegiado, consórcios, conselhos e comitês Mecanismos e incentivos para governança e planejamento democrático não bem institucionalizados com brechas no marco politico -legislativo Inovação produtiva restrita Riscos de dependência das transferências federais Incentivos e sanções para sustentabilidade ambiental limitadas
Críticas da política territorial Brasileira Evita conflito e relações de poder; facilita a dominância de grupos mais organizados, excluindo outros e conduzindo a projetos territoriais parciais: o estado não analise dinâmicas, participação e capacidade de agencia e não canaliza recursos a capacitação Politica territorial (e estudos territoriais) excessivamente preocupados com a dimensão normativa de metodologias de planejamento e preparação de projetos sem abordar os fatores causais de desenvolvimento territorial (Abramovay 2008) Inovação por adição (Favareto 2006) superimposição da politica territorial no marco politico, sem integração O estado abdica e repassa responsabilidade a atores coletivos, sem abordar sua própria papel na gestão de desenvolvimento territorial Falha de institucionalização de mecanismos para gestão democrática de politicas a nível meso.
Conclusões Politica macro e setorial poderão reforçar o crescimento e redução de pobreza, mas crescimento socialmente inclusivo e ambientalmente sustentável necessita politicas territorializadas A pesar de aspetos positivos a politica territorial atual Brasileira não corresponde com os critérios avançados por Rimisp (2011): Altos gastos públicos mas com pouco investimento na infraestrutura mole social e institucional Finanças descentralizadas usadas da forma clientelista par fins politicas com pouco controle cidadão Ausência de instituições democráticas a nível meso (territorial) Falta da atenção a questões associativas, da representividade, e da democracia deliberativa Ambiguidade de relações estado sociedade civil, na ausência de um marco instrucional efetivo: Conflito X contestação X colaboração critica X cooptação Modernização requer melhor articulação da gestão publica municipal com harmonização de diversas iniciativas do caracter territorial e a consolidação de instituicões intermédios a nivel meso com capacidade tecnica adequada a gestao do desenvolvimento economico Cidadania requer a consolidação de espaços controle democrático sobre politicas descentralizadas e apoiado por investimento em capacidade associativa a nivel comunitária e na sociedade civil para superação das formas de poder arquaicos dos elites locais a nivel municipal.