Regulação, agências reguladoras e controle social Prof. Dr. Marcos Vinicius Pó São Paulo, 11 de novembro de 2014
Agenda O que é regulação? O Estado regulador O modelo de agências reguladoras Agências reguladoras no Brasil Controle social da regulação 2
O QUE É REGULAÇÃO? 3
Mercado e regulação Mercados são poderosos elementos capazes de trazer à sociedade: Geração de riquezas. Inovações tecnológicas. Aperfeiçoamento da qualidade de produtos e serviços. Todavia, isso só ocorre plenamente em condições que dificilmente são verificadas na prática. Por que regular? Corrigir ou evitar falhas de mercado: Monopólios e oligopólios. Competição imperfeita. Assimetrias de informação. Externalidades (poluição, dumping, etc). Incentivar determinadas atividades. Questões morais e éticas (justiça, igualdade, eqüidade, interesse público...) 4
O que é regulação? Regulação é a imposição, pelo Estado ou outra autoridade legítima, de regras, restrições, permissões, incentivos e penalidades nas atividades executadas por agentes atuando no mercado, visando obter determinados resultados sociais e econômicos. http://esdy.deviantart.com/ 5
Tipos de regulação Na literatura estadunidense entende-se como regulação qualquer forma de restrição governamental imposta às atividades executadas por agentes privados e, eventualmente, públicos. Todavia, em termos analíticos, costuma-se fazer uma distinção entre dois tipos básicos de regulação: Econômica e Social Normalmente toda regulação engloba esses dois aspectos, mas alguns tendem a predominar. 6
Valores secundários Valores primários Objetivos Objetos Econômica Preços; tarifas; condições de entrada, permanência e saída em mercados; incentivos econômicofinanceiros Melhorar a eficiência econômica do mercado, aumentar a competição Social Saúde, segurança, informações, padrões técnicos, direitos sociais Produzir resultados: - Socialmente desejáveis corrigindo efeitos danosos da atividade econômica. - Diferentes e melhores daqueles de um mercado eficiente. Eficiência; Competição; Inovação; Individualismo; Escolha Justiça; Honestidade; Eqüidade; Coesão social; Confiança Justiça; Honestidade; Eqüidade; Coesão social; Confiança Eficiência; Competição; Inovação; Individualismo; Escolha 7
Regulação: técnica ou política? A regulação demanda conhecimento técnico especializado de setores e questões complexas, mas... Nenhuma política pode ser puramente técnica, pois está nutrida por suposições subjacentes (e politicamente pertinentes) e/ou porque está sujeita a incertezas técnicas. Para qualquer problema, mesmo muito específico, existem várias soluções de boa relação custo-benefício e tecnicamente plausíveis (Schneider, 1994: 110) Uma decisão regulatória afeta interesses e define ganhos e perdas para grupos econômicos e sociais. Uma ação regulatória é uma forma de política pública, definida por uma burocracia especializada ( regulocratas ), muitas vezes afastados do contato com o público. 8
O ESTADO REGULADOR 9
O Estado regulador Processos de Regulação Desregulação Re-regulação. Criação de instituições: Novas estruturas de responsabilidade sobre os resultados sociais. Novas formas de controle e de responsabilização pela prestação de serviços públicos (regras, regulamentos, contratos...) Características do Estado regulador: Pluralismo de interesses. Difusão/fragmentação do poder de Estado. Delegação de tarefas executivas e legislativas a instituições especializadas e temáticas, como as agências reguladoras. 10
Estado positivo Estado regulador Funções principais Instrumentos Arena principal de conflitos políticos Instituições características Atores-chave Redistribuição, estabilização macroeconômica Tributação (ou empréstimos) e dispêndio Alocações orçamentárias Parlamento, departamentos ministeriais, empresas nacionalizadas, serviços de bemestar social Partidos políticos, funcionários públicos, grupos corporativos Corrigir falhas de mercado Formulação de regras Revisão e controle da formulação de regras Comissões parlamentares, agências e comissões independentes, tribunais Movimentos em prol de questões singulares, reguladores, peritos, juízes Estilo de políticas Discricionário Limitado por regras, legalista Cultura política Corporativista Pluralista Responsabilização política Direta Indireta Fonte: Majone, 1999: 15 11
Instrumentos de regulação Legislação. Estabelecimentos de regras e padrões. Fiscalização e aplicação de sanções. Contratos. Esses instrumentos podem ser combinados de diversas formas Informação. Restrições e incentivos. 12
O MODELO DE AGÊNCIAS REGULADORAS 13
Possíveis arranjos regulatórios Mecanismo Vantagens Riscos Requisitos Mecanismos de mercado Mercado livre - Demanda poucos recursos de supervisão estatal Auto-regulação - Demanda poucos recursos de supervisão estatal Instituições governamentais Provisão dos - Controle de todas as etapas serviços do fornecimento de bens Direta (Executivo, ministérios, secretarias...) Autarquias Agências autônomas - Maiores controle e acompanhamento das ações regulatórias - Falta de monitoração pode levar à demora na detecção de distorções e problemas - Pode ser insuficiente - Pode ser apenas simbólica - Falta de incentivos para inovação e eficiência - Dificuldades de controle pelo Executivo e Legislativo - Interferências políticas oportunistas - Falta de especialização técnica - Acúmulo de funções, levando a uma supervisão débil - Dificuldades para construir confiança no caso de concessões - Maior especialização técnica - Dificuldade de estabelecer controles pelo Executivo e Legislativo - Interferência política indevida na direção, minando a confiança de investidores e atores privados - Possibilidade de derivação em relação às demandas sociais - Maior especialização técnica - Maior confiança por parte de investidores e atores privados - Maior dificuldade de estabelecer controles pelo Executivo e Legislativo - Maior possibilidade de derivação em relação às demandas sociais e de captura - Mercado com competição, informação razoável e baixos riscos - Mercado com competição, informação razoável e os riscos envolvidos sejam gerenciáveis - Capacidade técnica e administrativa - Mecanismos de controle sobre os resultados - Clareza nos objetivos da empresa - Capacidade técnica - Mecanismos de supervisão e acompanhamento claros - Responsabilidade e autoridade claras - Mecanismos de controle e prestação de contas - Metas e responsabilidades claras - Mecanismos de controle e prestação de contas - Metas e responsabilidades claras - Mecanismos de transparência para a tomada de decisões 14
Agências no mundo: criação e motivações Estados Unidos Final do século XIX: estaduais, defesa da concorrência e controle dos monopólios naturais locais. Europa Anos 1980-1990: privatizações e reforma do Estado. Mercado Comum Europeu: uniformização de regras. Isomorfismo. América Latina Privatizações: atração de investimentos e garantia de contratos em setores onde há investimentos pesados e de longo prazo de retorno. State building. Isomorfismo. Influência de agências multilaterais e consultorias internacionais. Reforma do Estado: solução mágica, apelo da modernidade. 15
Privatização e agências Fonte: David Levi-Faur: The Global Diffusion of Regulatory Capitalism.2005. p 18. 16
Por que agências independentes? Lógica baseada nas teorias da Nova Economia Institucional. Garantia da propriedade como elemento chave para o desenvolvimento econômico. A autonomia das agências reguladoras passou a ser considerada o principal mecanismo para: Buscar a estabilidade de regras e garantia de contratos, ou seja, obter credibilidade regulatória. Limitar influências políticas. Obter a especialização técnica e o conhecimento necessários para lidar com as complexidades e incertezas dos setores regulados. A autonomia significa que os Poderes Executivo e Legislativo estão atando as próprias mãos, mas tem se tornado uma negação do controle político. 17
O mito da eqüidistância e do equilíbrio Mito: as agências devem se manter eqüidistantes e equilibrar os interesses do governo, das empresas e dos consumidores para não favorecer nenhum dos lados. Governo Fato: a regulação deve fazer o mercado funcionar de forma eficiente e justa, corrigindo externalidades e minimizando falhas. Portanto, deve atuar onde isso estiver ocorrendo. Empresas Consumidores 18
Aneel Agência Nacional de Energia Elétrica Erse Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos Agências e o consumidor: Portugal x Brasil Previsão legal Art. 3º. [...] compete à ANEEL: V - dirimir, no âmbito administrativo, as divergências entre concessionárias, permissionárias, autorizadas, produtores independentes e autoprodutores, bem como entre esses agentes e seus consumidores (1) 1 - São atribuições gerais da ERSE: a) Proteger os direitos e interesses dos consumidores em relação a preços, serviços e qualidade de serviço; (3) Missão/Visão A missão da ANEEL é proporcionar condições favoráveis para que o mercado de energia elétrica se desenvolva com equilíbrio entre os agentes e em benefício da sociedade. (2) A ERSE tem por missão a regulação dos sectores da electricidade e do gás natural, a qual deve constituir um instrumento efectivo para o funcionamento eficiente e sustentado dos respectivos mercados, assegurando a protecção dos consumidores e do ambiente com transparência e sem discriminações. (4) Referências: (1) Lei nº 9.427, de 26/12/1996, artigo 3º. (2) Disponível em http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idarea=635&idperfil=2, acesso em 15/01/2011 (3) Estatutos da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos, Capítulo I, Artigo 3.º, disponível em www.erse.pt, acesso em 02/02/2011 (4) Disponível em http://www.erse.pt/pt/aerse/missao/paginas/default.aspx, acesso em 02/02/2011 19
Office of Communications (Reino Unido) Communication Act - 2003 (1) It shall be the principal duty of OFCOM, in carrying out their functions (a) to further the interests of citizens in relation to communications matters; and (b) to further the interests of consumers in relevant markets, where appropriate by promoting competition. 20
Desenho institucional das agências Independência financeira, funcional e gerencial Autarquia especial, sem subordinação hierárquica ao ministério correspondente. Última instância de recurso no âmbito administrativo. Delegação normativa. Poder de instruir e julgar processos. Orçamento com fontes próprias. Quadro de pessoal próprio. Transparência Ouvidoria com mandato. Publicidade de atos e decisões. Autonomia e estabilidade dos dirigentes Mandatos fixos e nãocoincidentes. Estabilidade dos dirigentes. o Aprovação pelo Poder Legislativo, mediante argüição. Pré-requisitos quanto à qualificação dos dirigentes. Procedural Justificativa por escrito de votos e decisão dos dirigentes. Audiências públicas. Diretoria com decisão colegiada. 21
Riscos das agências independentes Legitimidade democrática: agentes não-eleitos tomam decisões importantes em setores de grande interesse público. Captura por interesses restritos, especialmente grupos econômica ou politicamente poderosos. Possibilidade de se desviarem do interesse público ou se oporem a mudanças manifestadas pela sociedade. Uso das assimetrias de conhecimento e especialização para manipular e evitar o escrutínio público. Assim, a questão principal é: como garantir que agências com autonomia atendam aos interesses da sociedade? 22
AGÊNCIAS REGULADORAS NO BRASIL 23
Agências reguladoras independentes no Brasil Motivações: Busca de credibilidade e estabilidade para a atração de investimentos. Reforço da estrutura governamental. Facilidade institucional e política. Modernização. Isomorfismo. Atualmente há: 10 agências federais. Mais de 40 agências estaduais e municipais. o Esse número deve crescer com a lei de saneamento (Lei nº 11.445/2007). 24
Saneamento: Lei nº 11.445/2007 Art. 8o Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico poderão delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços, nos termos do art. 241 da Constituição Federal e da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005. Art. 9o O titular dos serviços formulará a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto: II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação; Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos seguintes princípios: I - independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora; II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões. Art. 23. A entidade reguladora editará normas relativas às dimensões técnica, econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo menos, os seguintes aspectos: 1o A regulação de serviços públicos de saneamento básico poderá ser delegada pelos titulares a qualquer entidade reguladora constituída dentro dos limites do respectivo Estado, explicitando, no ato de delegação da regulação, a forma de atuação e a abrangência das atividades a serem desempenhadas pelas partes envolvidas. 25
Agências federais Ministério relacionado Lei de criação Decreto de instalação n de diretores Mandato (anos) ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica Minas e Energia 9.427, de 26/12/1996 2.335, de 06/10/1997 5 4 ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações Comunicações 9.472, de 16/07/1997 2.338, de 07/10/1997 5 5 ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis Minas e Energia 9.478, de 06/08/1997 2.455, de 14/01/1998 5 4 ANVISA - Agência Nacional de Vigilância Sanitária Saúde 9.782, de 26/01/1999 3.029, de 16/04/1999 5 3 ANS - Agência Nacional de Saúde Suplementar Saúde 9.961, de 28/01/2000 3.327, de 05/01/2000 5 3 ANA - Agência Nacional de Águas Meio Ambiente 9.984, de 17/07/2000 3.692, de 19/12/2000 5 4 ANTAQ - Agência Nacional de Transportes Aquáticos Transportes 10.233, de 05/06/2001 4.122, de 13/02/2002 3 4 ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres Transportes 10.233, de 05/06/2001 4.130, de 13/02/2002 5 4 ANCINE - Agência Nacional do Cinema Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MP 2.228, de 06/09/2001-4 4 ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil Defesa 11.182, de 27/09/2005 5.731, de 20/03/2006 5 5
Agências nos estados e municípios No site da Associação Brasileira de Agências Reguladoras (ABAR), são listadas 27 agências estaduais e 16 municipais associadas. Várias não estão incluídas, como, por exemplo, a Agência Reguladora e Fiscalizadora - DAE de Araçatuba (ARG-DAEA) ou a Agência Reguladora de Saneamento Básico de São Bernardo do Campo (AR- SBC). Há ainda agências regionais, como a ARES-PCJ (SP). A maioria das agências estaduais atuam em mais de uma área, sendo as principais energia elétrica, água e saneamento, transporte. No nível municipal costumam se concentrar na área de água e saneamento e limpeza urbana. 27
CONTROLE SOCIAL DA REGULAÇÃO 28
Preocupação com o controle Face à necessidade cada vez mais absoluta e do decorrente crescimento do poder do funcionalismo ora analisado, como é possível haver garantias de que existam forças capazes de manter em seus limites o terrível superpoder dessa camada com poderes sempre crescentes, forças essas capazes de controlá-las de forma eficaz? Até nesse sentido limitado, como será que a democracia pode ser mesmo possível? Weber, 1918: Parlamento e Governo na Alemanha Reordenada 29
Legitimidade no Estado regulador Legitimidade democrática representativa: Déficit democrático pela delegação a tecnocratas com autonomia. Legitimidade procedimental: Instituições criadas por estatutos democraticamente promulgados que definem a autoridade legal e os seus objetivos. Reguladores nomeados por representantes eleitos. Tomada de decisões obedece a regras formais que muitas vezes exigem a participação pública. Decisões devem ser justificadas e estão abertas ao escrutínio judicial. A legitimidade das instituições depende também de sua capacidade de gerar e manter a crença de que elas são as mais apropriadas para as funções a elas confiadas. 30
Controle da burocracia reguladora Legislativo Orçamento (EUA) Supervisão e monitoramento em comissões especializadas. Executivo Nomeações. Órgãos de supervisão e controle. Controle orçamentário (Brasil). Administrativo Publicidade de procedimentos, decisões e justificativa. Obrigatoriedade de consultas/audiências públicas... Judicial Outras formas: Alarme de incêndio. Controle social. 31
Accountability das agências reguladoras Informacionais: Relatórios. Disponibilidade de atas. Disponibilidade de notas técnicas, embasamentos, motivações... Procedimentais: Realização e consultas e audiências públicas. Resposta às manifestações enviadas à agência. Institucionais: Ouvidoria. Reuniões abertas do Conselho Diretor. Conselhos consultivos. Instituições espelho/supervisoras Políticos: Prestação de contas ao Congresso. Prestação de contas ao ministério supervisor. 32
Reguladores e grupos de interesse Regular é impor limites e criar oportunidades aos atores econômicos, portanto eles sempre terão interesse em influenciar os seus resultados, ou seja, capturar o regulador. Formas de captura: Direta: o Assimetria de informação. o Proximidade, identificação e empatia. o Limitar o acesso de grupos, formal ou informalmente. Indireta: o Por meio de influência política. o Possibilidades de carreira. 33
Controle social Controle de atos políticos e/ou administrativos feito por atores da sociedade civil. Promessas: Maior equilíbrio entre os interesses. Melhoria da governança. Aumento da transparência e responsabilização (accountability). Aumento da legitimidade democrática. Mobilizar o conhecimento disponível na sociedade. Diminuir o auto-referenciamento da administração. Questões: Quem? Onde? Quando? Como? 34
Condições necessárias para o controle social Acesso à informação. Acesso a documentos relevantes em tempo hábil. Processo regulatório com oportunidades de participação. Ampla divulgação dos espaços e das oportunidades de participação. Transparência sobre as decisões tomadas. Conhecimento. Compreensão do setor regulado. Capacidade analítica para avaliar o impacto das propostas e/ou omissões. Recursos humanos e financeiros. 35
Práticas de controle social das agências Consultas e audiências públicas: Realização (tempo, prazos...) Divulgação e resposta às manifestações. Processo decisório: Acesso às reuniões do Conselho Diretor. Disponibilidade de atas e calendário de reuniões. Informação: Acesso à documentos, arrazoados, material técnico, relatórios. Ouvidorias Sistemas de atendimento ao cidadão 36
Controle social: limites e possibilidades Possibilidades Aperfeiçoamento das decisões: Considerar mais interesses. Melhorar diagnósticos. Aventar novas alternativas. Ganhos de legitimidade. Ampliação da democracia. Atingir mais estabilidade (diminuição de conflitos posteriores). Aprendizado mútuo. Prevenção de captura do regulador por interesses restritos. Limites Processo decisório mais lento. Legitimação de posições prédefinidas pelo regulador ou interesses mais articulados. Radicalização das posições dos grupos. Dificuldade de gerenciar expectativas e conflitos. Dificuldade de lidar com críticas. Cooptação, corporativização. Legitimidade dos participantes. 37
Desafios e custos do controle social Organizacionais: estrutura, logística, disponibilidade... Informacionais: acesso à documentação, tempo, ordenamento... Comunicacionais: troca de informação, equipamento... Conhecimento: capacidade de análise, acesso a especialistas, expertise, tempo... Participação: deslocamento, estadia... Morais: desgaste, efeito carona... 38
Obrigado! Prof. Dr. Marcos Vinicius Pó Universidade Federal do ABC Bacharelado em Politicas Públicas Programa de Pós-Graduação em Ciências Humanas e Sociais Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas marcos.po@ufabc.edu.br