Instrumentos Econômicos: Licenças Negociáveis
O sistema de licenças negociáveis é um tipo especifico de direito de propriedade. O direito de propriedade consiste em uma licença por meio da qual os agentes econômicos, no desenvolvimento de suas atividades produtivas, têm a permissão de poluir e/ou degradar o meio ambiente, em estrita consonância com o que está especificado em cada licença.
Os direitos de propriedade para que funcionem corretamente devem satisfazer a três importantes condições [Field (1997)] : a) serem definidos de maneira clara, bem como serão executados e transferidos; b) existência de um sistema razoavelmente eficiente e competitivo de tal modo que as partes interessadas possam negociar a maneira pela qual devem utilizar os direitos de propriedade;
c) existência de um conjunto de mercados que propiciem aos proprietários capturarem todos os valores sociais associados com a utilização de um ativo ambiental.
As licenças negociáveis constituem-se em um instrumento econômico que atua via quantidade e não via preço. O sistema funciona da seguinte forma: o governo determina o nível permitido máximo de poluição em termos agregados, que pode ser para um poluente especifico, numa região determinada ou então para um conjunto de indústrias;
ele divide esse total em cotas, que assumem a forma jurídica de direitos/licenças que são alocadas ou leiloadas entre os agentes envolvidos.
Vamos supor que existam três empresas em uma dada região e que cada uma recebe permissões, por um período de cinco anos, para emitir até 10 unidades de poluentes, totalizando 30 unidades.
A Empresa A, que emite 15 unidades, defrontando-se com um custo marginal relativamente elevado para a redução de suas emissões, estaria disposta a pagar até $ 500,00 para adquirir uma permissão para uma unidade de emissão.
A Empresa B, que emite 10 unidades, tem a possibilidade de reduzir 2 unidades com emprego da tecnologia que dispõe ao custo de $ 300,00 para cada unidade de emissão.
A Empresa C que já emitia apenas 7 unidades não consegue reduzir mais a poluição, mas planeja, dali a dois anos, ampliar seu negócio e pretende se desfazer de apenas uma unidade e alugar as duas excedentes.
Nesse contexto, as duas empresas menos poluentes estariam interessadas em transacionar suas permissões por um preço situado entre $ 300,00 e $ 500,00, valor bastante atraente para a mais poluidora.
Em tese, o mercado funcionaria da seguinte forma: a Empresa A compraria as unidades excedentes das duas outras emprese alugaria mais duas unidades da Empresa C, atingindo a quantidade total de 15 unidades de emissão. Ela terá dois anos para melhorar o seu desempenho ambiental ou reduzir a produção.
Para que o sistema de licenças negociáveis seja um mecanismo eficiente de controle de poluição a degradação do meio ambiente, os agentes poluidores não só podem como devem comercializar seus direitos. À medida, por exemplo, que cada poluidor incorporar tecnologia mais "limpa" nas suas atividades econômicas, atingindo um nível de emissões de poluentes abaixo do fixado.
As licenças negociáveis foram originalmente concebidas para serem um mecanismo de controle de poluição [Hanley et al. (1997)]. Os mercados de licenças confundem-se com a própria preocupação com o controle da poluição do ar nos Estados Unidos. Iniciado pela Agência Ambiental Norteamericana (Environmental Protection Agency - EPA) em fins da década de 1970.
O programa de permissões negociáveis objetivava aumentar a flexibilidade das firmas na busca do cumprimento de metas de redução da poluição emitida na atmosfera. Em conseqüência, os modelos conceituais inicialmente desenvolvidos partiam desse pressuposto. Posteriormente, esses modelos foram adaptados para analisar questões relacionadas com a quantidade de um determinado recurso natural.
Outro importante aspecto a ser considerado é quanto a forma de como são distribuidas; duas são as opções: A primeira opção é transferir as licenças na base de padrões correntes de poluição. As empresas consideradas "imundas" comprarão muitas licenças, enquanto que as "limpas" adquirirão poucas licenças.
Este processo nos Estados Unidos a conhecido como "grandfathering", o que significa, superpaternalismo. Segundo Cairncross (1992), isto é uma forma de reconhecer que poluidores possuem uma espécie de direito de "de facto" poluir, e que sendo privados deste direito se sentirão roubados.
A crítica que se pode fazer a esse processo é que o superpaternalismo é extremamente injusto para com aquelas empresas que já são consideradas "limpas".
A segunda opção é leiloar as licenças. Nesta situação, o governo simplesmente ignora todos os direitos que os poluidores podem atribuir a si mesmos e promove um leilão de licenças que, ao contrário do superpaternalismo, gera uma receita para as autoridades públicas.
Na busca de alternativas, Tietenberg (1980) observa a existência de uma maneira de distribuir as licenças que mescla características de ambos cenários anteriormente apresentados. A autoridade governamental realizaria a distribuição gratuita das licenças, mas em quantidade inferior ao padrão ambiental desejado.
Além de surtir efeito como um incentivo à redução de emissões, o impacto sobre os cofres públicos seria relativamente reduzido, já que o governo colocaria à venda certa quantidade complementar de licenças, mas ainda abaixo dos índices ambientais previstos ou desejados. Esse sistema misto tem recebido atenção de estudiosos e formuladores de política ambiental [Soares Jr (2002)].
Segundo Bellia (1996), o sistema de licenças negociáveis oferece as seguintes vantagens: a) controle da quantidade de emissões por parte das autoridades ambientais que podem intervir no mercado comprando ou vendendo licenças de poluição;
b) incentivo na busca de controles efetivos de poluição que custem mais barato, uma vez que os agentes econômicos não terão o interesse em deter licenças para poluir, visto que as mesmas representam despesas de capital com dividendos anuais negativos; e c) as empresas podem apurar os recursos necessários aos investimentos em controle mais eficientes vendendo, mesmo que parcialmente, os direitos de poluição que possuem.
d) Permite a conciliação do crescimento econômico com a melhoria ambiental na medida em que novas empresas podem ser implantadas, ou as já existentes podem ser ampliadas em áreas que ainda não atendam aos padrões ambientais, desde que adquiram os direitos de outras.
e) Permite que as empresas sejam ampliadas com o uso de créditos de emissões obtidos por controles efetuados na planta industrial préexistente; f) Oferece às empresas alternativas em termos de custos de controle de poluíção, possibilitando que estas desenvolvam e implantem tecnologias que atendam os padrões ambientais, ou que utilizem créditos para atendê-los, dependendo da conveniência das próprias empresas;
g) Atende ao princípio do Polluter Pays Principle, na medida em que a compra e venda de créditos de poluição é uma operação privada; h) Fornece ao Estado receitas que podem ser utilizadas em atividade de proteção ambiental, pesquisas de aperfeiçoamento, etc. i) Estimula a adoção de tecnologias não poluidoras em dois aspectos:
primeiro, os agentes econômicos procurarão implantar tais tecnologias para obter a maior quantidade possível de créditos de emissão; e segundo, os agentes econômicos que pretendem implantar-se ou ampliar suas atividades procurarão empregar tecnologias menos ou não-poluidoras, evitando assim a compra de créditos de terceiros;
e j) ao contrário das taxações onde a coleta de dados é extremamente importante, as licenças negociáveis não a necessitam para que as autoridades ambientais determinem o nível de poluição.
Com relação às desvantagens a dificuldades relativas ao sistema de licenças negociáveis de poluição, destacam-se [conforme Bellia (1996), Field (1997) e Jacobs (1995)]: a) a existência de poluidores monopolistas que podem prejudicar os efeitos esperados;
b) o mercado de certificados apresenta facilidades para a prática do "dumping ; este pode se materializar através da emissão de um número excessivo de certificados em uma região já saturada, ou então pelo preço inicial excessivamente baixo em regiões pouco ocupadas;
c) se os leilões se referirem a áreas muito extensas, nas quais atuam não só um grande número, mas também diversificados poluidores, as cotações das licenças serão resultantes mais de considerações macroeconômicas do que dos custos de controle da poluição pelos agentes econômicos; e,
d) Dificuldade na determinação de quantas licenças serão inicialmente distribuídas pelas autoridades ambientais tendo em vista, por exemplo, o tamanho das empresas; e) As licenças negociáveis podem permitir emissões muito altas em alguns lugares,compensadas por emissões muito baixas em outras partes; e,
f) quanto mais de perto se controla a poluição - mediante diferentes licenças para diferentes tipos de emissão em diferentes lugares e a diferentes horas - mais reduzido tenderá a ser o comércio de licenças.
Quanto ao monitoramento, a entidade administradora deve ser capaz de monitorar os contaminadores quando o limite agregado de poluição for ultrapassado, para vigiar se as emissões em cada fonte estão excedendo a quantidade de permissões que elas têm. Uma característica desejável dos programas de licenças negociáveis é que esses podem ter o incentivo de que as fontes se monitorem entre si, ao menos informalmente.