EFICIÊNCIA MUNICIPAL NA APLICAÇÃO DE RECURSOS EM EDUCAÇÃO NO ESTADO DE RONDÔNIA.

EFICIÊNCIA MUNICIPAL NA APLICAÇÃO DE RECURSOS EM EDUCAÇÃO NO ESTADO DE RONDÔNIA. RESUMO A qualidade de vida dos munícipes está relacionada à aplicação dos recursos arrecadados pelas prefeituras dos municípios e sua utilização eficiente. O produto que o município fornece é diferente de uma indústria que transforma insumos em produtos, enquanto que a prefeitura deve transformar recursos em serviços públicos que propiciem qualidade de vida aos seus munícipes. O objetivo deste artigo consiste em investigar a eficiência na aplicação de recursos municipais na educação fundamental, através da análise envoltória de dados (DEA), com relação ao indicador IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica). Ao final do trabalho serão demonstrados os rankings com os municípios mais eficientes, entre os analisados, nos anos de 2005 e 2007. A composição da amostra se limitou às cidades com mais de 60 mil habitantes do Estado de Rondônia. Ao final do tratamento dos dados elencou-se em um ranking quanto ao grau de eficiência. PALAVRAS-CHAVE: Análise Envoltória de Dados (DEA); IDEB; Eficiência. INTRODUÇÃO A velocidade das mudanças e o impacto causado pela evolução da tecnologia da informação e da globalização estão transformando as organizações. No aspecto econômico e financeiro as organizações, independente do seu ramo de atividade ou porte, precisam rever suas estratégias e adaptar-se às novas realidades. O mundo está mais competitivo e inovador, sendo assim, o sistema da organização necessita de um processo de gestão, também inovador, para que possa atingir seus objetivos e cumprir sua missão. Observando-se esse cenário, os temas eficiência e eficácia são muito discutidos nas diversas áreas da administração, principalmente sobre sua aplicação no setor privado. Diversos estudos buscam identificar se um processo produtivo é eficiente e como melhorar a eficiência

2 de organizações que prestam serviços. A eficiência, portanto, refere-se à relação entre os resultados obtidos e os recursos empregados. A eficiência pode ser conceituada de diversas formas que se aplicam a áreas distintas do conhecimento. Segundo o dicionário Larousse Cultural (p. 341) eficiência é um substantivo feminino, que significa Capacidade de produzir um efeito, ou ainda, rendimento satisfatório imputável a uma pesquisa voluntária sistemática. No setor público isso não é diferente, principalmente após e Reforma do Estado ocorrida no Brasil nos anos 1990. A diferença está no foco que a administração pública imputa em suas ações cujos objetivos são voltados para o bem estar da população e não o lucro característico das empresas privadas. Segundo Wilson (apud SANTOS, 2006, p. 11) administração pública, é a execução minuciosa e sistemática do Direito Público. Com o advento da globalização, os Estados brasileiros perceberam a necessidade de tornar suas economias mais eficientes, buscando reduzir o déficit econômico e aumentar a sua capacidade de aplicação financeira, em busca de melhor qualidade de vida dos munícipes que está diretamente relacionada à aplicação dos recursos arrecadados pelas prefeituras e sua utilização eficiente. Um fator preponderante para o crescimento e desenvolvimento do país esta relacionado à eficiência dos investimentos realizados na educação de sua população, embora os resultados divulgados por órgãos internacionais tem demonstrado que no Brasil existe discrepância entre os valores aplicados e os resultados obtidos, quando comparados com países em condições semelhantes demonstrando que as despesas realizadas nesse setor não são traduzidas em resultados eficientes.

3 Para melhor acompanhar os resultados dos investimentos foram criados diversos instrumentos para medir o desempenho da educação no Brasil, entre os quais figuram o ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio), IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica), SAEB (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica) e a Prova Brasil, que dependendo do desempenho aferido, o gestor poderá utilizá-los como instrumentos balizadores para correção ou criação de novas políticas educacionais. A eficiência neste caso esta relacionada com a aplicação de recursos na educação e sua tradução em melhores indicadores. O objetivo deste artigo consiste em investigar a eficiência na aplicação de recursos municipais na educação fundamental, através da análise envoltória de dados (DEA), com relação ao indicador IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica). A presente pesquisa é de natureza aplicada, pois se baseia em outras pesquisas já realizadas sobre o assunto. Quanto à abordagem é quanti-qualitativa e tem caráter exploratório. O procedimento adotado foi ex-post-facto, pois, buscou encontrar a relação entre variáveis, sendo que a análise dos dados se deu por meio de técnicas estatísticas. A base para a pesquisa foi obtida através de publicações realizadas pelo Tesouro Nacional Brasileiro (FINBRA 2005 e 2007), bem como o indicador IDEB (Ministério da Educação dos anos de 2005 e 2007). Para o propósito deste trabalho foi realizada a comparação entre seis maiores municípios do Estado de Rondônia, utilizando a análise envoltória de dados (DEA), onde os inputs foram definidos como sendo as despesas municipais com ensino fundamental e os outputs o indicador IDEB dos anos de 2005 e 2007. Ao final do trabalho serão demonstrados os rankings com os municípios mais eficientes, entre os analisados, nos anos de 2005 e 2007.

4 A Análise Envoltória de Dados (DEA) e a Eficiência no setor público A mensuração do desempenho de uma unidade produtora que utiliza diversos insumos para transformá-los em produtos é uma tarefa nada simples, ação está que demanda esforço redobrado quando surge a necessidade de se comparar diversas unidades distintas. Normalmente, a mensuração do desempenho ou eficiência é medida com base em uma fronteira, que podem ser determinadas por diferentes métodos. O método que atualmente esta sendo muito discutido e utilizado é a Análise Envoltória de Dados (DEA). As fronteiras estocásticas consistem em abordagens paramétricas, sendo estimadas por métodos econométricos, enquanto a técnica DEA é uma abordagem nãoparamétrica, que envolve programação matemática em sua estimação. Este método foi formulado em 1978 por Charnes, Cooper e Rhodes, para mensurar radialmente índices de eficiência técnica. De acordo com Gomes e Mangabeira (2004) a abordagem por Análise Envoltória de Dados (DEA), utiliza programação linear para estimar a fronteira eficiente (linear por partes), é capaz de incorporar diversos inputs (entradas, recursos, insumos ou fatores de produção) e outputs (saídas ou produtos) para o cálculo da eficiência de unidades tomadoras de decisão, designadas por DMU s (Decision Making Units). A análise do grau de eficiência da aplicação dos recursos no setor público, contribui diretamente para a melhoria dos resultados, já que representa claramente um sinal da eficiência das ações gerenciais, e evidencia o nível de performance das gestões públicas. A eficiência do setor público, não deve diferir do setor privado, onde as organizações buscam avidamente o maior benefício com o menor custo, sem desperdícios, reduzindo investimentos sem impactos sócio-ambientais.

5 Para que uma ação seja considerada eficiente, espera-se que o trabalho a ser executado consuma menos recursos públicos ou otimize os recursos existentes de três maneiras: Gastar apenas o que é necessário; Utilizar equipamentos e recursos eficientes; Combater o desperdício e aperfeiçoar o uso dos recursos. A realização de análise de eficiência no setor público é essencial, uma vez que o reflexo dos investimentos realizados nos diversos setores devam ser transformados em serviços de qualidade e na melhoria dos indicadores. No Brasil os Estados perceberam a necessidade de tornarem suas economias mais competitivas, visando reduzir o déficit econômico e aumentar a sua capacidade financeira, surge dessa necessidade o Estado Gerencial, introduzindo o conceito de eficiência no setor público. Bresser Pereira (p. 17) afirma que a Reforma do Estado seria uma resposta ao processo de globalização e principalmente à crise do Estado. O mesmo autor afirma que a Reforma Gerencial é a segunda reforma administrativa da história do capitalismo, sendo que a primeira foi a Reforma Burocrática, tendo ocorrido no século XIX (países europeus) e início do século XX (EUA e Brasil), para ele duas forças moldaram a sociedade contemporânea: o capitalismo global e a democracia. O modelo gerencial de Administração Pública surge em função dessas duas grandes forças contemporâneas. Bresser Pereira (p. 17) afirma que a reforma é gerencial porque é inspirada na administração das empresas privadas, ou porque busca a participação do cidadão na gestão e no controle dos serviços.

6 Modesto (p. 171) afirma que o objetivo social é o aumento da eficiência dos serviços sociais prestados ou fomentados pelo Estado, para atender melhor ao cidadão. Como objetivo político, aponta a ampliação da participação popular na gestão da coisa pública. É importante ressaltar que a garantia de maior eficiência na prestação dos serviços não é tanto a forma de propriedade das entidades prestadoras (públicas ou privadas). Isso importa mais ao próprio tamanho do aparelho do Estado, do que necessariamente ao fato das entidades privadas serem naturalmente mais eficientes que as entidades públicas. Atualmente a palavra de ordem é competir, o que determinará a eficiência na prestação dos serviços, não é a divisão entre público e privado, mas a relação monopólio versus competição (GAEBLER, p. 83). Um monopólio privado é tão ineficiente quanto o monopólio público, pois não há concorrência, portanto a busca da eficiência será em atender melhor aos clientes. O modelo gerencial adotado pelos Estados tem a vantagem de estimular a concorrência entre as diversas entidades prestadoras de serviços, diferentemente do modelo burocrático. Assim, verifica-se a competição existente entre as organizações que prestam serviços aos cidadãos. Analisando sob este prisma a eficiência no setor público dar-se-á na aplicação de recursos que gerem melhorias para o cidadão, como por exemplo, na saúde a criação de novos leitos hospitalares, novos hospitais e mais médicos; na educação a aplicação de recursos voltada para a geração de melhores resultados de rendimento no aprendizado. Definição dos dados utilizados Para a realização do presente trabalho foram selecionados seis municípios do Estado de Rondônia cujas populações excedem 52 mil habitantes, sendo: Ariquemes, Cacoal, Jarú, Ji- Paraná, Porto Velho e Vilhena.

7 Para a análise envoltória de dados (DEA) é necessário que sejam definidos os inputs e outputs, estes são elementos essenciais para o cálculo da eficiência e comparação dos resultados alcançados. O Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), foi criado em 2007 para medir a qualidade de cada escola e de cada rede de ensino. O indicador é calculado com base no desempenho do estudante em avaliações do INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira) e em taxas de aprovação. Os índices de aprovação são obtidos a partir do Censo Escolar, realizado anualmente, e as médias de desempenho utilizadas são as do SAEB. Assim, para que o IDEB de uma escola ou rede cresça é preciso que o aluno aprenda, não repita de ano e frequente a sala de aula. O IDEB é subdivido em dois grupos de acordo com as séries do ciclo escolar, de 1ª a 4ª séries considerados anos iniciais e de 5ª a 8ª séries considerados anos finais. Estes indicadores foram selecionados como outputs. Por outro lado a Secretaria do Tesouro Nacional foi criada em 10 de março de 1986, conforme Decreto nº 92.452, unindo a antiga Comissão de Programação Financeira e a Secretaria de Controle Interno do Ministério da Fazenda. Constitui-se órgão central do Sistema de Administração Financeira Federal e do Sistema de Contabilidade Federal. Sua criação foi um passo significativo no fortalecimento das Finanças Públicas no Brasil. Anualmente o Tesouro Nacional divulga dados sobre os municípios brasileiros com todas as despesas realizadas por eles, este relatório anual é conhecido como FINBRA. Os dados de despesas com educação realizadas pelos municípios serão utilizados como input. O quadro 1 mostra os resultados do IDEB para os anos de 2005 e 2007, para as seis cidades selecionadas.

8 Quadro 1: Resultado IDEB 2005 e 2007. Município 2005 2007 Anos Iniciais Anos Finais Anos Iniciais Anos Finais Ariquemes 3.5 3.3 3.7 3.3 Cacoal 4.1 3.5 4.3 3.9 Jaru 3.1 2.4 3.7 3.3 Ji-Paraná 4.1-4.2 - Porto Velho 3.5 3.3 3.8 3.2 Vilhena 3.8 3.9 3.9 3.5 Fonte: Ministério da Educação (MEC) O quadro 2 mostra os seis maiores municípios que foram selecionados para a análise. Quadro 2: Dados FINBRA 2005 e 2007. Município População Despesas com Ensino Fundamental 2005 2007 2005 2007 Ariquemes 85,031.00 82,388.00 18.905.341,86 18.889.697,57 Cacoal 75,988.00 76,155.00 11,172,282.23 14.806.919,84 Jaru 55,840.00 52,476.00 13.223.791,29 15.771.218,86 Ji-Paraná 112,439.00 107,638.00 8.220.412,26 12.112.785,81 Porto Velho 373,917.00 371,791.00 8.316,539,05 55.676.048,19 Vilhena 63,947.00 66,751.00 10.151.597,33 16.055.889,75 Fonte: Tesouro Nacional Para minimizar as distorções decorrentes do tamanho das cidades e suas respectivas populações, foi realizado um ajuste em função das matrículas dos anos respectivos de 2005 e 2007. As despesas efetuadas com o ensino fundamental pelos municípios foi dividida pelo número de matriculados, sendo assim obteve-se a despesa per capta. Segue abaixo o quadro 3 com os referidos dados. Quadro 3: Matrículas Ensino Fundamental / Despesas per capta 2005 e 2007. Município Matrículas Ensino Fundamental Despesas com Ensino Fundamental per capta 2005 2007 2005 2007 Ariquemes 11.952 10.989 1.581,77 1.718,96 Cacoal 6.561 5.487 1.702,83 2.698,55 Jaru 6.741 4.632 1.961,70 3.404,84 Ji-Paraná 4.537 3.806 1.811,86 3.182,55 Porto Velho 26.518 25.744 313,62 2.162,68 Vilhena 5.338 5.802 1.901,76 2.767,30 Fonte: MEC Ministério da Educação Censo / Tesoura Nacional FINBRA

9 Análise dos dados Para a análise dos dados obtidos foi utilizado o software de análise envoltória de dados DEA- SAEB, desenvolvido pela Universidade Federal do Paraná UFPR, por Douglas Fukunaga Surco, Msc. As DMU s foram definidas como sendo as cidades de Ariquemes, Cacoal, Jaru, Ji-Paraná, Porto Velho e Vilhena, os inputs definidos foram as despesas com ensino fundamental per capta, e os outputs os respectivos IDEB s das séries iniciais e finais, dos anos de 2005 e 2007. A análise foi realizada em dois momentos, primeiramente foram avalizados os dados referentes ao ano de 2005. Quadro 4: DMU s, inputs e outputs análise do ano de 2005. DMU s Inputs Outputs Desp. EF. per capta IDEB - Iniciais IDEB - Finais Ariquemes 1.581,77 3.5 3.3 Cacoal 1.702,83 4.1 3.5 Jaru 1.961,70 3.1 2.4 Ji-Paraná 1.811,86 4.1 - Porto Velho 313,62 3.5 3.3 Vilhena 1.901,76 3.8 3.9 Fonte: Ministério da Educação e Tesouro Nacional. Com base nos dados acima, obteve-se o seguinte resultado, conforme demonstrado na quadro 5. Quadro 5: Ranking das cidades mais eficientes na aplicação de recursos do ano de 2005. ORDEM DMU SCORE 1 Porto Velho 1 2 Cacoal 0.21575 3 Ji-Paraná 0.20277 4 Ariquemes 0.19827 5 Vilhena 0.19489 6 Jaru 0.1416

10 Conforme os dados de entrada e saídas pode observar-se o ranking de eficiência para estas seis cidades, nota-se que o município de Porto Velho alcançou um grau de eficiência muito maior que os demais. A fronteira de eficiência é determinada pela unidade produtora com melhor resultado, as demais unidades são analisadas conforme a distância que se encontram desta fronteira. Posteriormente foram avalizados os dados referentes ao ano de 2007. Quadro 6: DMU s, inputs e outputs análise do ano de 2007. DMU s Inputs Outputs Desp. EF. per capta IDEB Iniciais IDEB Finais Ariquemes 1.718,96 3.7 3.3 Cacoal 2.698,55 4.3 3.9 Jaru 3.404,84 3.7 3.3 Ji-Paraná 3.182,55 4.2 - Porto Velho 2.162,68 3.8 3.2 Vilhena 2.767,30 3.9 3.5 Fonte: Ministério da Educação e Tesouro Nacional. Com base nos dados acima, obteve-se o seguinte resultado, conforme demonstrado na quadro 7. Quadro 7: Ranking das cidades mais eficientes na aplicação de recursos do ano de 2007. ORDEM DMU SCORE 1 Ariquemes 1 2 Porto Velho 0.81631 3 Cacoal 0.75281 4 Vilhena 0.65882 5 Ji-Paraná 0.61311 6 Jaru 0.50486 Nesta análise observa-se que o município mais eficiente na aplicação de recursos com Educação Fundamental foi Ariquemes, seguido por Porto Velho, Cacoal, Vilhena, Ji-Paraná e Jaru, respectivamente.

11 Para ampliar a análise também foi realizada uma terceira comparação com os investimentos dos três anos 2005, 2006 e 2007 como inputs e os resultados do IDEB de 2007 dos anos iniciais e finais como outputs. Esta análise foi realizada para demonstrar a eficiência dos investimentos ao longo dos anos. Quadro 8: DMU s, inputs e outputs análise dos anos de 2005, 2006 e 2007. Despesas com Ensino Fundamental per DMU s capta IDEB 2007 2005 2006 2007 Anos Iniciais Anos Finais Ariquemes 1581.77 1423.37 1718.96 3.7 3.3 Cacoal 1702.83 1992.9 2698.55 4.3 3.9 Jaru 1961.7 2363.09 3404.84 3.7 3.3 Ji-Paraná 1811.86 2442.79 3182.55 4.2 0 Porto Velho 313.62 234.19 2162.68 3.8 3.2 Vilhena 1901.76 2054.3 2767.3 3.9 3.5 Fonte: Ministério da Educação e Tesouro Nacional. Com base nos dados acima, obteve-se o seguinte resultado, conforme demonstrado no quado 9. Tabela 9: Ranking das cidades mais eficientes na aplicação de recursos dos anos de 2005, 2006 e 2007. ORDEM DMU SCORE 1 Porto Velho 1 1 Ariquemes 1 2 Cacoal 0.82321 3 Vilhena 0.70757 4 Ji-Paraná 0.66871 5 Jaru 0.56205 Quando foram analisados os dados da série histórica de 2005 até 2007, Porto Velho e Ariquemes apresentaram resultados similares de eficiência, ocupando ambas, o primeiro lugar, acompanhados por Cacoal, Vilhena, Ji-Paraná e Jaru. Com base no resultados apresentados e os dados obtidos para a análise, faz-se aqui uma ressalva quanto à colocação de Porto Velho, tanto em 2005 quanto na série histórica. As

12 despesas per capta nos anos de 2005 e 2006 apresentam-se abaixo dos demais municípios, podendo haver neste dado alguma distorção, uma vez que a despesa identificada como ensino fundamental pelo FINBRA (2005 e 2006) é relativamente pequena. Nota-se nestes dois anos, pelos dados coletados, um valor expressivo lançado como outras despesas com educação as quais podem ter sido apropriadas incorretamente da despesa com educação fundamental. Considerando o acentuado nível de distorção constatado pela presença do município de Porto Velho nas análises, realizou-se duas novas análise excluindo esse input distorcivo. Quadro 10: Ranking das cidades mais eficientes na aplicação de recursos do ano de 2005, sem Porto Velho. ORDEM DMU SCORE 1 Cacoal 1 1 Ariquemes 1 2 Vilhena 0.98297 3 Ji-Paraná 0.93982 4 Jaru 0.65632 Quadro 11: Ranking das cidades mais eficientes na aplicação de recursos dos anos de 2005, 2006 e 2007, sem Porto Velho. ORDEM DMU SCORE 1 Cacoal 1 1 Ariquemes 1 2 Ji-Paraná 0.91797 3 Vilhena 0.83255 4 Jaru 0.74692 A exclusão do input distorcivo (Porto Velho) demonstra na realidade, que o município de Cacoal, que até então não havia figurado entre os mais eficientes apresenta-se em primeiro lugar.

13 Conclusão A eficiência na prestação desses serviços públicos deveria ser medida pelo alcance das metas e a busca por resultados, esta medida pode aumentar a concorrência entre as entidades que podem prestar os serviços, e consequentemente promover a autonomia da gestão de recursos e incentivos públicos para as suas atividades e melhor qualidade de vida a população. Após a análise dos resultados foi observado que realmente é possível, através de uma análise comparativa, destacarmos níveis de eficiência, e a partir daí tomar decisões de forma mais segura. Assim sendo, o modelo serve como instrumento gerencial que consiste em proporcionar aos municípios mais uma ferramenta de auxílio na condução das ações e criação de políticas que propiciem melhores condições aos cidadãos. Como sugestão para trabalhos futuros destaca-se a importância de realizar uma pesquisa com os resultados de outras áreas voltadas para o atendimento da população, tais como, saúde, trânsito, saneamento entre outros e estabelecer um novo ranking com todos estes dados. Referências Bibliográficas BRASIL. Ministério da Educação. IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica. Disponível em: http://www.mec.gov.br. Acesso em: 25/07/2009. BRASIL. Tesouro Nacional. FINBRA. Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/. Acesso em: 20/07/2009. CHARNES, A.; COOPER, W.N.; RHODES, E. Measuring the efficiency of decision marking units. European Journal of Operations Research, v2, n. 6, p. 429-44, 1978. GAEBLER, Ted; OSBORNE, David. Reinventando o governo. Como o espírito empreendedor está transformando o setor público. Trad. Sérgio Bath e Evandro Magalhães Júnior. 10. ed. p. 436. Brasília: MH Comunicações, 1998. GOMES, E. G.; MANGABEIRA, J. A. C. Uso de Análise Envoltória de Dados em Agricultura: o caso de Holambra. ENGEVISTA. v. 6, n. 1, p. 19-27, 2004.

14 LAROUSSE Cultural. Dicionário da Língua Portuguesa. Nova Cultural, São Paulo: 1999. MODESTO, Paulo Eduardo Garcia. Reforma administrativa e marco legal das organizações sociais no Brasil: as dúvidas dos juristas sobre o modelo das organizações sociais. In: PETRUCCI, Vera; SCHWARZ, Letícia (Org.). Administração pública gerencial: a reforma de 1995. Ensaios sobre a reforma administrativa brasileira no limiar do século XXI. Brasília: UnB/ENAP, 1999. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Uma reforma gerencial da administração pública no Brasil. In: PETRUCCI, Vera e SCHWARZ, Letícia (Org.). Administração pública gerencial: a reforma de 1995. Ensaios sobre a reforma administrativa brasileira no limiar do século XXI. Brasília: UnB/ENAP, 1999. SANTOS, Clézio Saldanha. Introdução à Administração Pública. São Paulo: Saraiva, 2006. SURCO, Douglas Fukunaga. Avaliação da eficiência técnica baseada em DEA. Dissertação de Mestrado, Universidade Federal do Paraná, Paraná: 2004.