Funções dos Bancos Públicos: missões sociais e ações comerciais Fernando Nogueira da Costa Professor do IE-UNICAMP http://fernandonogueiracosta.wordpress.com/
Estrutura da apresentação Visão Desenvolvimentista dos Bancos Públicos Banco do Brasil: financiamento agrícola 2
Visão Desenvolvimentista dos Bancos Públicos
Argumentação clássica latino-americana Argumentação da CEPAL: 1. desenvolvimento espontâneo de seus intermediários financeiros = atraso histórico ( capitalismo tardio ) 2. criadas instituições financeiras desenvolvimentistas sob controle do setor público para resolver os problemas de transferência espacial ou intersetorial de recursos: para regiões ou setores mais atrasados; para novos setores. Em termos contemporâneos: os bancos públicos existem para corrigir as falhas do mercado e executar planejamento indicativo da estratégia governamental. 4
Instituição de Políticas Públicas Não seria de esperar que coubesse à Instituição de Mercado (privada) a responsabilidade de: 1. corrigir determinado padrão de desenvolvimento, 2. modificar a distribuição setorial dos recursos, e 3. fomentar a elevação da taxa de investimento contra-ciclo. Caberia à Instituição de Políticas Públicas, àquela que não vise, primordialmente, a maximização de seu lucro, o papel de contribuir para o fomento do desenvolvimento. Com a funcionalidade desenvolvimentista, os bancos públicos cumprem papel ativo (não neutro) na distribuição de recursos, sendo direcionados para fins sociais e econômicos qualificados como prioritários pela política pública, e não por critério de rentabilidade privada. 5
Virtudes dos bancos públicos Corrigir falhas de mercado: realocar recursos para regiões (Norte/Nordeste) e/ou setores (agricultura, habitação, infra-estrutura) prioritários, mas não tão lucrativos para iniciativas particulares. Captar recursos de terceiros no mercado, complementando recursos fiscais escassos. Compensar eventuais perdas no cumprimento de missão social com ganhos na ação comercial. Executar políticas públicas, como correspondentes bancários, crédito consignado, contas simplificadas, programas de habitação de interesse social, programa de apoio à agricultura familiar, etc. Carregar títulos de dívida pública, dando ao governo certa autonomia em relação aos bancos privados. Obter lucros para pagar dividendos ao Tesouro Nacional, elevando o superávit primário. Usar fundos sociais ou parafiscais, evitando lucros privados com dinheiro público. 6
Problemas nos bancos públicos Corporativismo, quando há a defesa exclusiva dos próprios interesses profissionais por parte da categoria funcional: espírito de corpo ou de grupo e não espírito público. Apadrinhamento político, isto é, o favorecimento ou a proteção de alguns servidores ou a indicação de dirigentes por nomenclatura partidária. A exigência de concursos públicos provoca a dificuldade de contratar especialistas com nível de excelência e qualificação profissional da concorrência. A Lei da Licitação provoca a síndrome do TCU, levando à diluição das responsabilidades em inúmeros comitês e pareceres e provocando a morosidade das decisões. Ineficiência, embora não seja problema exclusivo, não conseguem o melhor rendimento com o mínimo de erros e/ou de dispêndio de energia, tempo, dinheiro, etc. Excesso de mercadologia, isto é, ideologia mimética em relação aos concorrentes privados, inclusive gastando excessivamente em marketing convencional. Há solução para o problema de interferência política. 7
Governo de coalizão partidária exige a partilha de cargos no governo federal. A ausência de quadros técnicos bem formados e estáveis, na burocracia estatal, para se blindar contra o assalto dos parlamentares ao butim. O presidencialismoparlamentarista soma os defeitos de ambos os regimes. O critério técnico de mérito e/ou reputação profissional é substituído pelo de laços afetivos (e efetivos) com caciques de partidos. A fragilidade parlamentar do presidencialismoparlamentarista com fragmentação partidária. Em muitos casos, basta simples diploma de curso superior para justificar a competência para o cargo. 8
Talvez a solução para o problema de interferência política na escolha de dirigentes nos bancos públicos, inclusive para os do Banco Central do Brasil, fosse a exigência, para todos os candidatos, de formação em Escola Superior de Administração Bancária, ou seja, criar pós-graduação de excelência à semelhança do Instituto Rio Branco do Itamaraty ou da ESAF Escola Superior de Administração Fazendária. Se tanto servidores públicos concursados, quanto profissionais interessados na carreira, fossem obrigados a ter cumprido essa obrigação, previamente a qualquer indicação governamental, a qualificação seria superior. 9
Evolução real do crédito: atuação anticíclica dos Bancos Públicos Federais Retomada do crescimento do crédito Queda do crédito privado e atuação anticíclica do crédito público Fim da Cruzada da Dilma contra juros elevados Reestruturação patrimonial + EMGEA Fonte: Fernanda Feil e Andrej Slivnik. CEF e BB: Evolução Patrimonial Recente. Associação Brasileira de Desenvolvimento ABDE. XXII ENEP, junho 2017.
Evolução real do crédito: atuação anticíclica dos Bancos Públicos Federais Tabela 1 - Taxas médias trimestrais de crescimento real do Saldo de Operações de Crédito (%) mar2000/ set2003 set2003/ jun2008 jun2008/ set2009 set2009/ set2010 set2010/ set2011 set2011/ jun2013 jun2013/ dez2015 BNDES 2,3 1,1 8,8 7,0 1,8 3,5 2,3 Banco do Brasil 3,0 4,2 7,4 5,4 2,8 3,7 1,3 Caixa -7,3 3,6 10,0 9,3 7,2 7,9 3,4 Banco do Nordeste -4,5 0,0 9,5 4,5 1,6-0,7 0,3 Banco da Amazônia 2,9 5,4 5,3-0,9 3,8-0,4 4,3 Bancos Públicos Federais -0,8 3,0 8,3 6,7 3,7 4,8 2,3 SFN - Bancos Públicos -2,8 3,8 1,2 4,4 4,5 1,5 0,2 SFN 0,4 3,5 3,9 5,3 4,2 3,0 1,2 Fonte: 50 maiores e IF.data. Banco Central do Brasil - BCB. * Dados inflacionados pelo IPCA, para valores de dezemb ro de 2015 Fonte: Fernanda Feil e Andrej Slivnik. CEF e BB: Evolução Patrimonial Recente. Associação Brasileira de Desenvolvimento ABDE. XXII ENEP, junho 2017.
Retomada do crescimento do crédito Queda do crédito privado e atuação anticíclica do crédito público Fim da Cruzada da Dilma contra juros elevados Junho 2003 Set. 2008 Reestruturação patrimonial + EMGEA Junho 2013 12
Recuperação do marketshare dos bancos públicos pré ajuste de 2001 na Era Neoliberal. 13
Os grandes bancos públicos do país têm R$ 92 bilhões a receber da Petrobras, sendo que o volume de empréstimos que o BNDES tem concedido ao "sistema Petrobras" pode ser estimado em R$ 55 bilhões, o que equivale a mais de 50% do patrimônio de referência do banco, o dobro do limite prudencial que o Banco Central (BC) aplica como regra geral para a relação de bancos com clientes. 20 % 52 %15 % Além dos bancos públicos, os bancos privados Itaú e Bradesco também possuem créditos contra a Petrobras - R$ 2,7 bilhões e R$ 10,39 bilhões, respectivamente. No total, os cinco bancos - BNDES, BB, Caixa, Bradesco e Itaú Unibanco -, tinham R$ 104,8 bilhões em empréstimos a receber da estatal no fim do primeiro trimestre. A despeito de a liberação do CMN de 2008 ser válida para todo sistema financeiro nacional, Bradesco e, especialmente, Itaú Unibanco não acompanharam 14 seus pares estatais no financiamento aos mega-projetos.
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É possível a melhora nos indicadores de eficiência e de expectativa de ganho em áreas como gestão de fundos e seguros. Porém, priorizando só as áreas comercialmente lucrativas, adeus missão social! A questão-chave, seja vista como ideológica, seja vista como jurídica, em relação à hipótese de abertura de capital da Caixa é: cabe extrair lucro privado, diretamente, de dinheiro público? 16
Seria possível separar, sem perder a essência de sua natureza, a atividade bancária propriamente comercial e as ações de políticas públicas promovidas na Caixa? Acionistas minoritários descobririam que com as taxas mais reduzidas que cobra em empréstimos e serviços a Caixa não dá tanto lucro como banco privado e exigiriam ela agir enquanto tal? 17
É muito difícil separar, precisamente, as ações de Robin Hood da Caixa: transferir ganhos com os ricos (ações comerciais) para subsidiar os pobres (ações sociais). Bancos públicos compensam suas menores Rendas de Tarifas Bancárias, Rendas de Cartão de Crédito e Rendas de Administração de Fundos de Investimentos com Rendas de Administração de Fundos, Programas Sociais e Loterias e Rendas de Serviços de Arrecadações e Convênios. Muito do que a Caixa ganha, aplicando dinheiro que é patrimônio dos trabalhadores (FGTS) ou dos que reivindicam justiça (depósitos judiciais), é revertido para os necessitados de subsídios sociais para aquisição de Habitações de Interesse Social. Entre 2003 e 2007, os ganhos em Tesouraria permitiam o oferecimento de produtos sociais no ponto-de-equilíbrio, pagando todas as despesas e remunerando o controlador, porém sem a maximização do lucro como sempre buscam os bancos comerciais privados 18
Banco do Brasil: financiamento agrícola 19
padrão do crédito rural O padrão do crédito rural sofreu grandes transformações ao longo das últimas décadas. Com o intuito de aumento da produtividade agrícola, foi instituído, em 1965, o Sistema Nacional de Crédito Rural SNCR, cuja finalidade era fornecer créditos para investimento, custeio e comercialização da produção rural. Até meados da década de 80, esses empréstimos eram realizados a taxas de juros nominais fixas. O Governo Federal, através do Banco do Brasil, provia a maior parte dos recursos destinados ao campo. O restante advinha de aplicações compulsórias a que os bancos comerciais ficaram sujeitos. 20
Conta de Movimento Os empréstimos do Banco do Brasil ao setor rural eram financiados em grande parte por emissão de moeda, graças à Conta de Movimento que a instituição mantinha com o Banco Central. Através dessa Conta de Movimento, a diferença entre 1. os fluxos correntes de aplicações e 2. os de retornos (amortização mais juros) de empréstimos para o setor rural era automaticamente coberta pelo Banco Central. Os recursos alocados ao crédito agrícola cresceram, continuamente, até 1980, a taxas expressivamente superiores às taxas de crescimento do produto agrícola. 21
subsídio implícito Até 1985, o sistema caracterizava-se por grande demanda de natureza especulativa, atraída por ganhos financeiros diante das taxas de juros reais negativas então praticadas. Na prática, havia forte subsídio implícito aos tomadores. Estes podiam aplicar os recursos do crédito rural diretamente no mercado financeiro a taxas muito mais elevadas, realizando substanciais ganhos financeiros. O aumento do crédito agrícola foi também, em boa medida, canalizado para a aquisição de terras, reforçando a forte concentração fundiária já existente. 22
fim da Conta de Movimento O ônus desse sistema era absorvido, diretamente, pelo Governo Federal, através do financiamento monetário dessas operações. Nesse período, o Tesouro Nacional chegou a responder por quase 2/3 das fontes de recursos do SNCR precisamente, 64,9%, em 1986. A partir de 1986, com 1. o fim da Conta de Movimento, 2. a introdução de correção monetária e 3. a criação da poupança rural, houve redução na demanda por esse tipo de crédito, associada à mudança nas fontes de recursos. 23
Queda do crédito agrícola nos últimos 20 anos O volume de recursos liberado para o setor agrícola no Brasil caiu à metade entre 1986 e 2004. Em cifras padronizadas aos valores reais de 2004, o crédito rural passou de R$ 81,4 bi para R$ 40,4 bilhões, contração de 49,7%, revela estudo do BNDES. Contraditoriamente, o PIB do setor agrícola cresceu, nas duas últimas décadas, 3,6% ao ano, acima do crescimento econômico total, que ficou em apenas 2,1% ao ano. Basicamente, houve mudança na estrutura do crédito, que deixou de ser subsídio usado por ruralistas para especular com terras e no mercado financeiro, para se destinar de fato à produção agrícola. 24
Crédito rural e PIB agrícola 1969-2005 25
nova transformação do SNCR Após atingir seu valor real mais baixo em 1996, o crédito rural voltou a apresentar trajetória de crescimento, desta vez, porém, associada ao crescimento da produção agrícola. Na fase atual, a principal fonte deriva dos recursos provenientes do crédito direcionado: 1. aplicações obrigatórias dos bancos comerciais, 2. fundos parafiscais (FAT, Fundos Constitucionais) e 3. BNDES. É de se destacar o papel crescente do BNDES no crédito rural, possibilitando forte aumento da produtividade agrícola com seus financiamentos à compra de máquinas e equipamentos agrícolas. 26
Financiamento a produtores rurais por fontes de recursos em anos selecionados 27
experiência recente do financiamento agrícola brasileiro Segundo os desenvolvimentistas, essa experiência recente mostra a relevância que os instrumentos de crédito direcionado têm em economias em desenvolvimento, como a brasileira. A despeito das transformações produtivistas ocorridas na economia rural nos últimos anos, os bancos privados ainda se mostram reticentes a financiar, voluntariamente, o setor. Por esse motivo, respondem pela quase totalidade do financiamento da atividade corrente e de investimento do setor rural: 1. os mecanismos parafiscais, 2. os bancos públicos e 3. os recursos de aplicação compulsória dos bancos comerciais. 28
recorrentes demandas de renegociação das dívidas dos agricultores Planos de estabilização inflacionária: correções das dívidas dos produtores rurais e dos preços agrícolas por indexadores distintos levou-os à fragilidade financeira. Plano Real: houve descasamento e mais dívida escritural: 1. as dívidas foram corrigidas pela TR e quase dobraram em um ano, enquanto 2. os preços agrícolas foram controlados, em nome do combate à inflação ( ancora verde do Real ). A essas crises se somaram: 1. a abertura comercial plena, que expôs os produtos agrícolas, deixando-os sem nenhuma proteção contra os concorrentes subsidiados dos países ricos; 2. a própria estabilização interna da moeda, exigindo muito mais eficiência na gestão rural. 29
reconhecimento de dívidas A partir de 1999, com o regime de flexibilização cambial, o governo iniciou programa de renegociação das dívidas agrícolas, reconhecendo que elas eram, em grande parte, responsabilidade dos planos para acabar com a inflação. Houve aumento na capitalização, inclusive com programas governamentais como: 1. a oferta de mais recursos para crédito de custeio com taxas prefixadas; 2. a criação do Moderfrota, crédito especial para investimentos em máquinas, tratores, colhedeiras e equipamentos mecanizados; 3. o câmbio favorável; 4. os bons preços internacionais. 30
reversão de expectativas O resultado foi excelente: de 1998 a 2007, a área plantada com grãos aumentou 25% enquanto a produção cresceu 59%. Todos produtores rurais passaram a comprar a crédito, inclusive com a sinalização dos juros básicos em queda, entre junho de 2003 e setembro de 2004. De repente, houve a reversão de expectativas: 1. os preços começaram a despencar, 2. veio uma seca brutal, 3. apareceu a aftosa, 4. os mercados se fecharam, 5. o câmbio tirou 30% da renda rural em quatro anos. 31
renegociação Sem renda, as dívidas ficaram insolúveis e, a partir de então, os produtores não viam outra saída: só mesmo outra renegociação. Para evitar essa renegociação, no futuro, é preciso implementar política de renda, de orçamento e/ou de seguros? 32
risco agrícola A atividade agropecuária é diferente da realizada em outros setores, em função dos riscos envolvidos, pois trabalha com produtos biológicos. Além disso, ela exige ciclos de produção relativamente mais longos. São períodos de safras e entressafras em que se sujeita à volatilidade do clima e dos preços de mercado. 33
seguro rural Em todo o mundo, o seguro rural é um dos mais importantes instrumentos de política agrícola. O produtor protege-se contra perdas decorrentes, principalmente, de fenômenos climáticos adversos. Surpreende até que a excelência do estado atual do agronegócio brasileiro tenha sido alcançada, praticamente, sem adoção desse tipo de seguro. 34
subsídio agrícola no Brasil O subsídio agrícola no Brasil é relativamente diminuto face às experiências de outros países, sendo apenas equivalente de 3 a 4% da renda agrícola. Nos Estados Unidos, atinge 18%. Na Europa, chega a 34% dessa renda. 35
subsídio no crédito agrícola No Brasil, o subsídio está, basicamente, no crédito agrícola. Este possui taxa de juros não só abaixo da taxa de referência do mercado de dinheiro, como também chega a ser inferior às variações do índice geral de preços. Dessa forma, há a tradição histórica dos produtores adotarem a regra do terço em seus financiamentos: 1/3 com recursos próprios, 1/3 em crédito comercial dos fornecedores de insumos e maquinarias e 1/3 em crédito bancário. 36
política preventiva A adoção de política preventiva, seja via seguro rural, seja via instrumentos de hedge no mercado de derivativos, seria o caminho. Em dezembro de 2003, foi implantada nova legislação referente a esse seguro, cujo objetivo principal é garantir 70% da renda em caso de sinistro climático. O Banco do Brasil já condiciona o financiamento de custeio à aquisição do seguro. 37
subsídio do prêmio de seguro Na Itália, Austrália, Canadá e Estados Unidos, por exemplo, o Estado chega a subsidiar até 90% do prêmio do seguro. O governo brasileiro pretende adotar mecanismos capazes de assegurar a convergência entre: o valor do prêmio que o produtor pode pagar e o que a seguradora julga economicamente viável. Estimava-se o governo federal entrar com 50% e o estadual com 25% do valor. 38
transição histórica Logo, os riscos climáticos e sanitários seriam mitigados com o seguro rural e os riscos de mercado, com o mercado formal de derivativos agropecuários em operações de hedge. As transações com derivativos envolveriam instrumentos contratuais de venda antecipada e proteção contra variações cambiais. Tratar-se-ia de transição histórica: da economia de endividamento, via BB, para economia de mercado de capitais, via seguradoras ou BM&F. 39
exigências da proteção Entretanto, proteger contra riscos futuros custa caro, exige: 1. profissionalização, 2. formalização, 3. normatização, 4. cumprimento das regras contratuais, 5. banco de dados acessível e confiável. Exige até mudança cultural nos produtores rurais brasileiros: no período de vacas gordas (com bons preços) fazer a capitalização necessária para suportar o período de vacas magras. 40
subsídio agrícola único Isto porque, nesse cenário futuro, o subsídio ao prêmio de seguro deverá ser o único subsídio público para a agropecuária no Brasil. Os benefícios futuros da maior credibilidade de contratos e dos menores gastos públicos superarão os custos atuais com as periódicas equalizações de juros do crédito rural oficial, securitizações e renegociações da dívida rural. 41
Fonte: Fernanda Feil e Andrej Slivnik. CEF e BB: Evolução Patrimonial Recente. Associação Brasileira de Desenvolvimento ABDE. XXII ENEP, junho 2017.
700 Gráfico 14 - Saldo de Operações de crédito - Banco do Brasil R$ Bilhões 600 500 400 300 200 100 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Emp. e Tit. Descontados Financiamentos Fin. Rurais e Agroindustriais Fin. Imob Fin. de Infra e Desenv Fin. de TVM Fonte: BCB Fonte: Fernanda Feil e Andrej Slivnik. CEF e BB: Evolução Patrimonial Recente. Associação Brasileira de Desenvolvimento ABDE. XXII ENEP, junho 2017.
1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 Gráfico 15 - Operações de Crédito, por nível de risco - Banco do Brasil % 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Fonte: BCB AA A B a D E a H Fonte: Fernanda Feil e Andrej Slivnik. CEF e BB: Evolução Patrimonial Recente. Associação Brasileira de Desenvolvimento ABDE. XXII ENEP, junho 2017.
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 Gráfico 16 - Composição dos depositos - Banco do Brasil % 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 OUTROS DEPOSITOS OBRIGACOES P/DEPOS ESPEC E DE FUNDOS E PROGRAMAS DEPOSITOS A VISTA DEPOSITOS A PRAZO Fonte: BCB DEPOSITOS EM MOEDAS ESTRANGEIRAS DEPOSITOS INTERFINANCEIROS DEPOSITOS DE POUPANCA Fonte: Fernanda Feil e Andrej Slivnik. CEF e BB: Evolução Patrimonial Recente. Associação Brasileira de Desenvolvimento ABDE. XXII ENEP, junho 2017.
60 Gráfico 17 Participação dos depósitos no Passivo Exigível, por modalidade - Banco do Brasil % 50 40 30 20 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 OBRIGACOES P/DEPOS ESPEC E DE FUNDOS E PROGRAMAS DEPOSITOS INTERFINANCEIROS DEPOSITOS A VISTA Fonte: BCB DEPOSITOS A PRAZO DEPOSITOS DE POUPANCA Fonte: Fernanda Feil e Andrej Slivnik. CEF e BB: Evolução Patrimonial Recente. Associação Brasileira de Desenvolvimento ABDE. XXII ENEP, junho 2017.
35 Gráfico 18 Participação dos depósitos a prazo no Passivo Exigível, por tipo - Banco do Brasil % 30 25 20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Moeda Nacional Judiciais Moedas estrangeiras Depósitos a prazo de reaplicação automática Outros Obrigações por depósitos especiais e de fundos e programas Fonte: Relatórios De Administração - Banco do Brasil (2001 a 2015) Fonte: Fernanda Feil e Andrej Slivnik. CEF e BB: Evolução Patrimonial Recente. Associação Brasileira de Desenvolvimento ABDE. XXII ENEP, junho 2017.
R$ Milhões de dez/2015 25 Gráfico 19 Recursos do FCO e participação no total do passivo exigível - Banco do Brasil % 3,5 20 3,0 2,5 15 2,0 10 1,5 1,0 5 0,5 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Recursos do FCO - IPCA Participação do FCO no Passivo Exigível Fonte: Relatórios De Administração - Banco do Brasil (2003 a 2015). Valores inflacionados pelo IPCA 0,0 Fonte: Fernanda Feil e Andrej Slivnik. CEF e BB: Evolução Patrimonial Recente. Associação Brasileira de Desenvolvimento ABDE. XXII ENEP, junho 2017.
14 Gráfico 20 - Participação dos Recursos Aceites Cambiais, Letras imobiliárias e Hipotecárias, Debentures e Similares no Passivo Exigível, por tipo - Banco do Brasil % 12 10 8 6 4 2 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Letras de Crédito do Agronegócio Letras Financeiras Letras de Crédito Imobiliário Captação por certificados de operações estruturadas Fonte: Relatórios De Administração - Banco do Brasil (2011 a 2015) e BCB Fonte: Fernanda Feil e Andrej Slivnik. CEF e BB: Evolução Patrimonial Recente. Associação Brasileira de Desenvolvimento ABDE. XXII ENEP, junho 2017.
8 Gráfico 21 - Participação do Repasse de Instituições Oficiais, no total do Passivo Exigível, por instituição - Banco do Brasil % 7 6 5 4 3 2 1 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 BNDES FINAME CEF Tesouro Nacional Outras instituições Fonte: Relatórios De Administração - Banco do Brasil (2001 a 2015) Fonte: Fernanda Feil e Andrej Slivnik. CEF e BB: Evolução Patrimonial Recente. Associação Brasileira de Desenvolvimento ABDE. XXII ENEP, junho 2017.
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