PREFÁCIO A formulação ou o fortalecimento de uma estratégia de redução da está na agenda de aproximadamente 70 países de baixa renda e, de forma mais imediata, na dos países que recebem ajuda por meio a Iniciativa HIPC (Iniciativa Reforçada para os Países Pobres Muito Endividados (PPME). O Documento de Estratégia para a Redução da Pobreza (Poverty Reduction Strategy Paper PRSP) resultante será amplamente endossado pelas Diretorias do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional como base da assistência concessionária das duas instituições. Este Livro de Consulta é um guia para a assistência aos países na formulação e no fortalecimento de estratégias para a redução da. Visa apenas a servir de sugestão e a ser usada seletivamente como recurso para prestar informação sobre possíveis enfoques. Não oferece as respostas, que somente podem surgir como resultado de análise e diálogo no nível de cada país. O Livro de Consulta reflete o pensamento e as práticas associadas ao Plano Geral de Desenvolvimento, lições decorrentes do próximo Relatório sobre Desenvolvimento Mundial sobre a Pobreza e boas práticas internacionais relacionadas com a redução da. Uma estratégia de redução da eficaz deveria: a) ser preparada pelo país; b) focalizar o crescimento econômico mais rápido e mais amplo, que requer estabilidade macroeconômica; c) refletir uma compreensão abrangente da e de seus elementos determinantes; d) prestar assistência na escolha de ações públicas que tenham o maior impacto possível sobre a ; e e) estabelecer indicadores de resultados cuja configuração e monitoramento sejam feitos por meio de processos de participação. Prevê-se que a maioria dos países de baixa renda não estejam imediatamente em condições de abordar plenamente cada um desses elementos. Na fase de desenvolvimento das estratégias de redução da, a assistência concessional do Banco Mundial e do FMI poderá basear-se num PRSP provisório. Os PRSPs provisórios estabelecerão o processo para produzir um PRSP totalmente desenvolvido, identificar os hiatos a serem cobertos e indicar como isso poderá ser feito, inclusive o uso de assistência externa. A utilidade do Livro de Consulta no contexto de um determinado país dependerá, inter alia, da existência ou não de estratégias bem desenvolvidas para abordar a. Uma série de outros materiais também estarão disponíveis no país, inclusive, obviamente, o diagnóstico de do próprio país, estratégias de desenvolvimento setoriais e rurais, relatórios nacionais sobre desenvolvimento humano, avaliações sobre a situação da mulher e da criança e outros materiais e atividades apoiadas por parceiros externos. A existência do Livro de Consulta não deve significar que implica a necessidade da criação de um plano nacional inteiramente novo de fato, dá-se justamente o contrário e as autoridades nacionais são instadas a utilizar, na medida do possível, os materiais existentes. A atual versão preliminar do Livro de Consulta foi preparada, em grande parte, pelos funcionários do Banco Mundial e do FMI e reflete a sua experiência no trabalho em diversos setores e regiões. Cumpre também mencionar as informações proporcionadas pelas autoridades públicas de vários países africanos e dos funcionários de organizações congêneres 1
das Nações Unidas. Embora as versões preliminares tenham sido revistas pelos chefes dos setores pertinentes do Banco Mundial e do FMI, elas não representam necessariamente a política oficial do Banco Mundial ou do FMI. A versão distribuída para discussão tem caráter preliminar e continuará a ser um documento em evolução que será revisto à luz dos comentários recebidos e da experiência dos países na formulação e no fortalecimento de estratégias de redução da. Convidamos os leitores a participar ativamente nessa formulação. Favor enviar comentários a prsp_sourcebook@worldbank.org. O processo de formulação ou fortalecimento das Estratégias de Redução da Pobreza A evolução do enfoque de uma Estratégia de Redução da Pobreza (Poverty Reduction Strategy PRS) num determinado país dependerá, inter alia, das condições iniciais e das forças sociais e políticas que formam o processo de formulação de estratégias de redução da. Entre estas figuram variações de país a país no tipo de governo e no grau de capacidade institucional e técnica para formular e implementar programas setoriais e políticas de combate à. Entretanto, certos elementos básicos serão provavelmente úteis a todos os países. Como exemplo, a compreensão da natureza da e suas causas, a identificação de obstáculos ao crescimento de programas em prol do pobres e a determinação se políticas-chave setoriais estão funcionando na redução da provavelmente estarão entre as áreas prioritárias para consideração. Espera-se que este enfoque promova, a longo prazo, o desenvolvimento de sistemas de dados fiscais, macroeconômicos e sobre a confiáveis. A atual capacidade estatística do país determinará que tipos de análise são usados para apoiar os processos de PRSP a curto e médio prazo. A tabela seguinte oferece orientação a este respeito, destacando as questões mais críticas para os formuladores da política nacional encarregados de desenvolver uma PRS. Cada elemento básico está associado a necessidades de dados específicos, participação de agentes-chave, potencial de utilização de outras fontes e questões de fortalecimento institucional. A tabela também sugere os pontos em que o Livro de Consulta poderia oferecer orientação. Embora o tipo de dados requeridos geralmente seja semelhante para todos os países, os agentes internos essenciais, as fontes de dados, as questões de fortalecimento institucional e a participação e atividades dos parceiros externos variarão de um país a outro. Neste sentido, a tabela tem apenas caráter ilustrativo. Embora a tabela procure determinar algumas das questões importantes, isso não significa que o desenvolvimento de uma PRS não constitua um desafio, dada a existência de importantes vínculos entre as áreas. A forma como as políticas macros, estruturais e setoriais podem ser integradas numa estratégia de redução da é de importância crucial. Implica a tarefa importante e necessária de avaliar compensações (e sinergias) entre a política alternativa e as opções programáticas. Outra parte do desafio será resolver as diferenças de opinião e prioridades percebidas que surgem durante o processo de participação. O objetivo principal do processo não é o PRSP em si, mas a formulação de políticas e programas melhores para reduzir a. 2
Tabela 1. Principais elementos básicos de uma estratégia de redução da Elemento básico Necessidades de dados Principais agentes internos Outras fontes de diagnóstico (Exemplos) Principais questões de fortalecimento institucional Livro de Consulta Referências de capítulos Quem são os pobres e por quê? Construir um perfil básico da Quem? Onde? Por quanto tempo? e identificar elementos-chave da e vulnerabilidade Examinar as normas reguladoras e de despesa, bem como os fatores institucionais que contribuem para a falta de oportunidades entre os pobres com base em informação sobre suas fontes de renda, seus ativos (humanos e físicos) e seu acesso a serviços-chave. Avaliar as principais necessidades e vulnerabilidades dos pobres e priorizá-las com base, por exemplo, no número de pessoas com necessidades não atendidas e/ou que enfrentam riscos e na magnitude de suas necessidades/riscos. Dados sobre consumo (por região, localização rural/urbana e tipo de domicílio) tirados de pesquisas e censo Dados administrativos, discriminados por gênero e idade Pesquisas de usuários Avaliações qualitativas Órgão de estatísticas Grupos de trabalho sobre Sociedade civil, ONGs, etc. Avaliação da Avaliações sociais e situacionais Relatórios sobre desenvolvimento humano Freqüência de pesquisas sobre tópicos múltiplos Fortalecimento institucional para análise da Medição da Gênero Pobreza rural Pobreza urbana Que políticas são necessárias para apoiar um crescimento mais rápido? Determinar como a macroestabilidade pode ser conseguida/sustentada: Política fiscal e monetária, taxa de inflação, taxa de câmbio, transparência e responsabilização na gestão fiscal Identificar fontes de finanças não-inflacionárias Determinar a presença de um plano de crescimento do setor privado: acordos institucionais, governança, mercados em funcionamento, função da propriedade pública, meio ambiente regulamentar, direitos de propriedade, sistema judicial, corrupção, sistema bancário, regime de intercâmbio comercial, sistema regulamentar e fiscal e infra-estrutura. Dados sobre contas nacionais Dados e projeções sobre receitas Dados sobre situação empresarial tirados de pesquisas de pequenos operadores Ministério das Finanças Banco Central Administração tributária Ministérios setoriais Relatórios de funcionários do FMI/Banco Mundial Análise apoiada por parceiros externos Melhoria da confiabilidade de dados macros Capacitação do desenvolvimento do setor privado Macro Comércio Despesa pública Energia Setor privado 3
Tabela 1. Principais elementos básicos de uma estratégia de redução da Elemento básico Necessidades de dados Principais agentes internos Outras fontes de diagnóstico (Exemplos) Principais questões de fortalecimento institucional Livro de Consulta Referências de capítulos Quais são os principais obstáculos para a participação dos pobres num crescimento mais rápido? Examinar o enfoque de da despesa pública: Volume da despesa militar não-produtiva, volume e efetividade da despesa focalizada na, impacto de distribuição da mescla de despesa regional e rural/urbana Examinar o nível de transparência e responsabilização dos sistemas de despesa pública Avaliar o impacto dos sistemas tributários sobre os pobres e a eficiência dos mesmos Identificar obstáculos à participação dos pobres no crescimento: falta de ativos (educação, saúde, terra), meio ambiente de regulamentação, discriminação, acesso ao crédito, infra-estrutura) Dados sobre contas nacionais Dados administrativos por região e nível de serviço nas zonas urbana e rural Dados sobre receita, despesa e fontes de emprego (por gênero, região e idade) com base em pesquisas de domicílios Ministério das Finanças Banco Central Administração tributária Ministérios setoriais Governos municipais Grupo de Trabalho central sobre Planos de combate à Relatórios apoiados pela ONU Relatórios dos funcionários do FMI Revisões do Banco Mundial de despesa pública, sociais e estruturais Melhoria da confiabilidade de dados fiscais e monitoramento da despesa Promoção do desenvolvimento do setor privado Melhoria do serviço de entrega Macro Despesa Pública Saúde Educação Transporte Setor Privado Pobreza rural Como os acordos de governança podem tornar-se mais eficientes? Identificação das principais barreiras a uma gestão mais eficiente da despesa pública, por exemplo, baixos salários reais no setor público, falta de unidade no processo de preparação do orçamento ou entre planos setoriais Determinação da possibilidade de planejamento descentralizado para prioridades e alocações orçamentárias Estabelecimento de salvaguardas para assegurar a transparência e responsabilização do orçamento e da despesa públicos Discriminação das despesas reais por setor Pesquisas de rastreamento de despesas (por nível de serviço) Contas públicas e divulgação da informação Ministério das Finanças Assembléias parlamentares e representativas Sociedade civil Organizações nãogovernamentais público Revisões institucionais de caráter nacional Revisões da gestão da despesa pública Pesquisas sobre corrupção Melhoria das práticas contábeis Utilização da análise fiscal orientada para a Despesa pública Participação Gênero Como se pode ativar a participação de base ampla no diálogo e no processo decisório? Avaliação da situação atual de participação, inclusive representatividade e responsabilização de estruturas de governança Divulgação da informação sobre diagnóstico da, opções de políticas e metas para facilitar a participação Procura de participação na formulação da estratégia nos níveis nacional e local e consulta à sociedade civil e ao setor privado Análise de retorno da informação sobre implementação de programas e execução orçamentária Coleta de dados durante o monitoramento de programas e avaliação do impacto (por gênero, região e município) Dados sobre despesas reais por classificação econômica Assembléias parlamentares e representativas Sociedade civil ONGs Público Revisões institucionais de caráter nacional Pesquisas de usuários Melhoria da estrutura para divulgar informação e ativar o seu retorno Participação Monitoramento e avaliação 4
Tabela 1. Principais elementos básicos de uma estratégia de redução da Elemento básico Necessidades de dados Principais agentes internos Outras fontes de diagnóstico (Exemplos) Principais questões de fortalecimento institucional Livro de Consulta Referências de capítulos As políticas e programas-chave por exemplo saúde, educação, desenvolvimento rural e infra-estrutura estão trabalhando em conjunto para reduzir a? O que é necessário? Examinar o impacto distributivo dos principais programas distribuição da despesa aos domicílios, regiões e municípios urbanos/rurais Isolar fontes de problema(s), seja do lado da oferta (custo-eficiência da provisão, mescla de insumos, etc.) ou do lado da procura (limitações enfrentadas por indivíduos, domicílios e governos locais) Avaliar a efetividade e a eficiência da despesa pública. Quais são os dispositivos para redução da no tocante à transparência e responsabilização? Considerar o potencial das soluções do setor privado e a necessidade de reformas normativas para facilitar a expansão Considerar as necessidades de financiamento das prioridades em prol dos pobres, com base nas realocações intra-setoriais e intersetoriais, bem como aumentos das despesas, conforme apropriado Estabelecer vínculos entre políticas setoriais chave e políticas e programas estruturais, bem como identificar uma lista de prioridades de políticas a serem implementadas/modificadas Determinar alvos de resultados intermediários/finais para a redução da, associados a intervenções setoriais Dados sobre despesas administrativas (por região e nível de serviço) Dados sobre consumo/renda domiciliar por região, tirados de pesquisa representativa de domicílios Pesquisas de usuários (por setor e nível de serviço) Avaliações participativas Órgão encarregado de estatísticas Universidades e grupos de especialistas Setor privado Ministérios setoriais e financeiros Coordenação da assistência externa Parlamento Gabinete Processos de participação local Análise de incidência de benefícios (por gênero, região e zona urbana/rural) Mapa da Revisões da despesa pública por parte do Banco Mundial Avaliações da Grupos de enfoque Capacidade de análise de incidência de benefícios Capacidade de ministérios setoriais e governos municipais de prestar serviços aos pobres Capacidade reguladora apropriada Despesa pública Pobreza rural Transporte Saúde Educação Proteção social Energia Participação 5
Tabela 1. Principais elementos básicos de uma estratégia de redução da Elemento básico Necessidades de dados Principais agentes internos Outras fontes de diagnóstico (Exemplos) Principais questões de fortalecimento institucional Livro de Consulta Referências de capítulos Podemos medir o progresso na redução da e o impacto das políticas e dos programas? Estabelecer indicadores comensuráveis Assegurar que sejam compilados dados para monitorar indicadores por exemplo, contas nacionais, despesas orçamentárias reais, sistemas administrativos, pesquisas e estudos qualitativos e avaliar a participação da sociedade civil Determinar se os dados relevantes estão sendo examinados e os resultados divulgados. As políticas e os programas principais estão sendo avaliados? Se a resposta for negativa, identificar os candidatos-chave para avaliação. Analisar dados, divulgar resultados e receber retorno da informação sobre formulação/reformulação de políticas/programas Dados sobre consumo/renda e emprego, tirados de pesquisas de domicílio Dados sobre nível acadêmico e utilização de serviços de saúde, tirados de registros administrativos Dados sobre contas nacionais Dados administrativos Órgão nacional de estatísticas Ministérios setoriais ONGs Sociedade civil Ministério das Finanças Grupo de trabalho sobre básica Como acima, no que se refere à medição da Poderá ser necessário regularizar e planejar nova compilação de dados Monitoramento e avaliação Medição da Participação 6
A preparação ou o reforço de uma PRS deve ser um processo interativo e iterativo. As autoridades nacionais devem assumir a liderança nas diversas dimensões. Os elementoschave desses processos interativos provavelmente serão seminários/workshops nacionais e, quando apropriado, em base regional. Reconhece-se que muitos países enfrentam importantes limitações de capacidade no governo, no setor privado e na sociedade civil. Diversos elementos oferecem apoio potencial fora do âmbito governamental, inclusive entidades do setor privado e da sociedade civil, e fontes externas, como a assistência técnica do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e entidades bilaterais que atuam no país, bem como possibilidades de treinamento correlato. Parceiros externos bilaterais e multilaterais podem ser convidados para facilitar o diálogo, participar do reforço institucional de longo prazo e financiar a compilação de dados financeiros, a participação da sociedade civil, as avaliações participativas, etc. Como usar o Livro de Consulta O Livro de Consulta procura oferecer orientação tanto no tocante aos aspectos do processo das PRS como no que diz respeito aos aspectos substantivos do diagnóstico da e da formulação de uma estratégia para abordar a em suas diversas dimensões. Entretanto, conforme enfatizado anteriormente, o Livro de Consulta não visa a constituir uma prescrição: não se espera que um país procure aplicar a Coletânea inteira. Tampouco se trata de uma varinha mágica capaz de resolver todas as questões difíceis a serem enfrentadas pelos países na formulação de uma estratégia de redução da, porque o PRSP representa uma experiência educacional tanto para o pessoal do Banco Mundial e do FMI como para as autoridades nacionais. Prevê-se que a grande maioria dos leitores utilize esse documento de maneira muito seletiva. Os capítulos setoriais da Parte II (políticas macros e setoriais) com toda probabilidade serão úteis principalmente para o pessoal dos respectivos ministérios. Por exemplo, o pessoal do Ministério da Educação poderá estar interessado em aspectos específicos do capítulo sobre educação (para ajudar a determinar se a combinação de insumos para as escolas é apropriada) e em referências cruzadas aos capítulos sobre despesa pública (para avaliar as alternativas à despesa) e monitoramento e avaliação (para estabelecer métodos de acompanhamento das mudanças no correr do tempo). Alguns aspectos das técnicas básicas encontradas na Parte I provavelmente serão úteis para muitas pessoas que trabalham na formulação de estratégias de redução da, mas voltamos a afirmar: somente o pessoal com responsabilidades relevantes provavelmente examinará um capítulo inteiro. Portanto, convém que os leitores interessados em determinado setor ou tema que se concentrem diretamente em sua área de interesse, embora em todos os capítulos haja referências cruzadas às áreas importantes correlatas. Cada capítulo adota uma abordagem estratificada: a. sumário que oferece orientação global a respeito de questões que possam ser discutidas em níveis mais altos e no nível de uma comissão encarregada da participação; b. perguntas estruturadas e orientação sobre a formulação ou o fortalecimento de uma estratégia de redução da dentro dos setores e entre eles; e c. notas técnicas sobre o que fazer; o recomendável para pessoas com conhecimentos técnicos em determinado país; recursos materiais; e referências. 7
Os capítulos são estruturados na forma abaixo indicada. O Livro de Consulta é um documento em evolução que será revisto à luz dos comentários e informações recebidos, bem como da experiência do país na formulação e no fortalecimento de estratégias de redução da. O website http://www.worldbank.org/poverty/strategies/index.htm conterá as atualizações regulares do Livro de Consulta. Prefácio 1. Visão geral Parte I: Técnicas básicas 2. Organização de processos de participação 3. Dados sobre a e sua medição 4. Monitoramento e avaliação 5. Despesa pública Parte II: Enfoques macroeconômico e setorial 6. Questões macroeconômicas 7. Pobreza rural 8. Desenvolvimento humano 8.1 Proteção social 8.2 Saúde 8.3 Educação 9. Setor privado e infra-estrutura 9.1 Energia 9.2 Zona urbana 9.3 Transportes 9.4 Água 9.5 Empresas micros, pequenas e médias Parte III: Temas transculturais 10. Governança 11. Desenvolvimento impulsionado pela comunidade 12. Gênero 13. Meio ambiente 14. Comércio 15. Reforço institucional da estatística 8