19 INTRODUÇÃO Este documento corresponde ao Relatório Final da Atividade 2 referente ao plano de trabalho do convênio celebrado entre a Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser (FEE) e a Secretaria da Coordenação e Planejamento do Rio Grande do Sul, visando à conjugação de esforços para viabilizar a preparação do Programa de Apoio à Política de Combate às Desigualdades Regionais do Estado do Rio Grande do Sul (PAPCDR-RS). O presente estudo é composto por esta Introdução e mais sete capítulos. Os Capítulos 1, 2, 3, 4 e 6 foram elaborados pelo Consultor Joal de Azambuja Rosa; e o Capítulo 5, pelo Consultor Rogério Ortiz Porto; enquanto o Capítulo 7 foi feito, em conjunto, por ambos, tudo sob a coordenação de Alexandre Alves Porsse (FEE). O trabalho foi desenvolvido, utilizando- -se a base de dados da FEE, assim como dados de outras fontes consideradas relevantes. O estudo (diagnóstico) foi elaborado com a preocupação de identificar atividades econômicas atrativas ao investimento privado e passíveis de serem financiadas pelo Banco Mundial e pelo setor público das esferas estadual e municipal. Assim, o móvel da análise foi fundamentar a eleição de atividades econômicas capazes de gerar um novo dinamismo nas regiões de menor desenvolvimento relativo. Tais atividades podem ser novas no sentido de que ainda não existem nas regiões estudadas e, quando já existentes, no sentido da busca de novas alternativas de exploração, seja através de novas tecnologias, seja através de novos mercados, produtos, etc. O importante é que sejam capazes de se constituir em fontes de dinamismo econômico e social para as comunidades locais. Sublinha-se, portanto, que a preocupação não foi fazer levantamentos completos e exaustivos de toda a problemática envolvida no desenvolvimento econômico e social de cada região mesmo porque o prazo para a sua realização era muito exíguo, mas, sim, eleger linhas de análise que permitam explicar o porquê do atraso relativo de algumas regiões e identificar novas alternativas que possam contribuir para a sua superação. Fundamenta-se esse posicionamento estratégico do estudo através da análise contida no Capítulo 1, onde se apresentam o entendimento da problemática relacionada com os desequilíbrios regionais, seus determinantes, suas manifestações e a sua evolução no tempo, mostrando uma clara tendência de agravamento em função tanto dos ritmos diferenciados de crescimento regionais, como pelo fato de que algumas regiões efetivamente não conseguiram engendrar ou se associar a uma trajetória duradoura de crescimento. A esse respeito, é certo que o determinante histórico tem uma contribuição importante na explicação dos desequilíbrios regionais do Rio Grande do Sul, posto que o processo de ocupação do território moldou a sua geografia econômica. Mas é certo, também, que, com o passar do tempo, as economias regionais podem assumir uma dinâmica tal que as tornem cada vez menos explicáveis pelas suas histórias originárias. A história não tem o poder de manter permanentemente aberto o caminho do progresso material e humano de algumas regiões e fechado o de outras; não o tem simplesmente porque ela é o resultado do acontecer social e não o contrário, embora um ou outro acontecer social possa ser uma simples reprodução da sua existência, da sua história. A história não fecha os caminhos do desenvolvimento para diferentes países e suas regiões. Isso não significa, entretanto, que o desenvolvimento possa acontecer sem desequilíbrios na distribuição da renda nos planos pessoal, setorial e regional. As disparidades regionais de renda para ficar só no objeto deste estudo são inerentes ao processo de desenvolvimento, pois desiguais são as histórias originárias, as dotações dos fatores determinantes do processo em diferentes países e regiões e as estruturas econômicas através das quais são plasmadas as desigualdades ao longo do tempo. Não é, porém, a existência de desigualdades entre regiões e nem mesmo o atraso de umas em relação às outras o objeto maior de preocupação dos autores ao realizarem este estudo, 1 mas, sim, a falta de uma dinâmica regional, de alguma forma articulada com a trajetória de desenvolvimento do sistema econômico, capaz de superar o atraso. O atraso de uma região pode ser uma questão de posição relativa dentro de uma determinada trajetória, ao passo que a inexistência de uma dinâmica de crescimento significa a estagnação, isto é, a ausência de perspectivas de superação do atraso e, portanto, de desenvolvimento para as gerações futuras. No Capítulo 1, considera-se o Rio Grande do Sul segundo as três macrorregiões: Grande Sul, Grande Norte e Grande Nordeste. Adota-se, inicialmente, essa macrorregionalização por ser a que melhor expressa e sintetiza os 1 O Rio Grande do Sul apresenta um quadro de desigualdades regionais, do ponto de vista estático e de magnitudes relativas, que não é distinto do padrão internacional, sendo muito assemelhado ao padrão italiano atual de desigualdades regionais relativas e muito mais equilibrado do que os padrões brasileiro e mexicano, quando considerados os estados como unidades espaciais.
20 desequilíbrios regionais, quando enfocados na perspectiva histórica e para tornar possível a comparação dos resultados das análises aqui empreendidas com pesquisas de estudiosos da economia regional gaúcha que adotaram tal critério de classificação. Nos capítulos subseqüentes, a regionalização utilizada é a das 24 regiões abrangidas pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes), em função de que esse é o critério adotado pelo PAPCDR-RS. A esse respeito, o estudo não propõe nenhuma discussão, porque a regionalização dos Coredes segue uma racionalidade política, que, na execução do PAPCDR-RS, será mais importante do que critérios técnicos, mesmo que possam ser formal e/ou funcionalmente mais adequados para o entendimento do problema. O Capítulo 2 propõe critérios para a identificação das regiões de menor desenvolvimento relativo, deles resultando um grupo de 14 regiões para ser objeto preferencial do Programa de Apoio à Política de Combate às Desigualdades Regionais do Estado do Rio Grande do Sul, denominado, ao longo deste relatório, de G14. Esse grupo, em 2002, era responsável por 31% do PIB estadual, 59% do PIB agrícola, 16% do PIB industrial, 40% da população e 75% da área territorial do Estado. Seu PIB per capita era de R$ 7.517 (R$ 7.017, considerando-se a média do período 1985-02), equivalendo a 66,8% do PIB per capita do grupo das 10 regiões mais desenvolvidas, o qual se chamou de G10. Como não poderia deixar de ser, o G14 também apresenta outros indicadores de desenvolvimento situados abaixo da média do G10, como é o caso da renda per capita dos residentes (71,3% da média do G10) e do Índice de Desenvolvimento Socioeconômico (Idese), com 94,3% (Accurso, 2003.) O Capítulo 3 busca identificar e explicar as diferenças de taxas de crescimento de cada uma das 24 regiões em relação à média do Rio Grande do Sul, no período 1985-02, segundo dois componentes ou efeitos: estrutural e diferencial. O primeiro identifica a parcela do crescimento da região (acima ou abaixo da média estadual) que seria função do tipo de estrutura econômica. O segundo efeito identifica o diferencial de crescimento devido a fatores internos à região, associados à sua capacitação competitiva. Ambos os efeitos, portanto, indicam caminhos a serem explorados na busca de explicação das desigualdades regionais e na formulação de políticas para combatê-las. No período 1985-02, o G10 cresceu 86% acima do G14, ou aproximadamente 18% acima da média do Estado, seja porque tem uma estrutura produtiva mais dinâmica que a média estadual (o efeito estrutural), seja porque suas regiões crescem em função de fatores internos a elas, isto é, acima do que seria possível pelo simples crescimento da economia estadual (o efeito diferencial). No G14, os dois efeitos são negativos, sendo que o efeito diferencial, considerado o grupo como um todo, é predominante. Em todas as regiões do G14, o efeito estrutural é negativo, sendo que, em apenas três regiões Litoral, Norte e Nordeste, o efeito diferencial é positivo. A interpretação dos números a que se chegou sobre a decomposição do crescimento do G14 e que constam na Tabela 3.2 é a seguinte: - considerando-se o crescimento da economia estadual no período 1985-02, o G14, para manter a sua participação em 2002 igual à que detinha em 1985, deveria ter crescido 76,3% acima do que efetivamente cresceu; - dos 76,3%, 10,4 pontos percentuais devem-se ao fato de que as economias de suas regiões crescem, estruturalmente, menos do que a economia estadual, isto é, são menos dinâmicas; - dos 76,3%, 65,9 pontos percentuais (86,4% do que o G14 deixou de crescer) devem-se a fatores internos às regiões e que afetaram negativamente os determinantes da competitividade dos agentes regionais vis-à-vis às outras regiões (efeito diferencial). O componente estrutural não comporta ações ou soluções de planejamento, pelo menos na esfera de governo a que se destina este estudo. É expressão, simplesmente, da resposta do mercado ao evoluir da sociedade. Esta, ao ascender em seus níveis de renda e de bem-estar, demanda relativamente menos alimentos e outros bens de consumo básico e difundido, 2 predominantes nas estruturas econômicas do G14. 3 Essa tendência é um dos fatores importantes para explicar os desníveis regionais de renda como inerentes ao desenvolvimento, conforme colocado em parágrafos anteriores. 2 Poder-se-ia argumentar que, se consideradas as populações pobres do Brasil e do mundo que ainda não satisfizeram minimamente as suas necessidades básicas de consumo, existiria um grande espaço de crescimento e de dinamismo para esses setores (e, portanto, para as regiões agrícolas). Isso, embora verdadeiro, se insere em outro campo de análise, que foge ao objetivo deste estudo. 3 A produção de bens de consumo difundido, como alimentos, vestuário, calçados e outros, sob a forma de commodities, tende a crescer à mesma taxa de crescimento da população e não da renda. Existem, entretanto, segmentos dessas indústrias que são altamente dinâmicos em função da sua capacidade de diferenciar ou criar novos produtos, como é o caso da indústria de alimentos. Considerando-se a indústria de transformação dividida em 28 setores, a indústria de alimentos, entre 1965 e 1995, foi a quinta que mais cresceu no mundo, sendo antecedida apenas pela indústrias de produtos de material plástico, equipamentos de uso científico e profissional, máquinas elétricas, editorial e gráfica e equipamentos de transportes (UNIDO, 1996).
21 Isso posto, o foco do estudo é o componente diferencial, não só por ser o mais importante na explicação dos desequilíbrios espaciais de renda, mas também por apontar a problemática competitiva, cuja resolução, em grande medida, está ao alcance dos próprios agentes locais, ou, no mínimo, depende de sua disposição em superá-las, embora possa demandar, eventualmente, ações de governo. O Capítulo 4 caracteriza os dois grupos de regiões segundo suas estruturas econômicas, demográficas e de emprego de mão-de-obra. Pode-se dizer que o G14 é predominantemente agrícola (o setor gera 28,2% do PIB regional) e que o G10 é industrial (gera 49,3% do PIB regional). A caracterização agrícola e industrial está associada ao setor que dá o ritmo do crescimento. O setor serviços, nesse sentido, embora importante na formação do PIB de ambos os grupos de regiões, não tem autonomia de crescimento em si mesmo, com as exceções de uma ou outra atividade, como o turismo, nos Coredes Litoral, Serra e Hortênsias, e o ensino universitário, no Município de Santa Maria, no Corede Central, em Pelotas e Rio Grande, no Sul, em Bagé, no Campanha, e em Passo Fundo, no Produção, só para citar alguns, bem como esses mesmos municípios e outros que concentram alguns serviços especiais. A magnitude das disparidades de PIB per capita entre as diversas regiões do RS não é explicada somente porque um grupo de regiões é predominantemente agrícola e o outro é industrial. Se fosse assim, o PIB agrícola per capita de Coredes como Serra e Produção não seria maior do que o PIB per capita do Corede Metropolitano Delta do Jacuí, eminentemente industrial e urbano. Da mesma forma, o PIB agrícola per capita, considerando-se a média do G14, não seria praticamente igual ao do Metropolitano Delta do Jacuí (quando nele não se considera o Município de Triunfo, pois a presença do Pólo Petroquímico distorce demais a média regional). É certo que a tendência é o PIB per capita das regiões industriais ser maior e crescer mais do que o das regiões agrícolas, mas esses diferenciais não são explicados apenas pelo tipo de estrutura econômica das regiões, mas também pelos seus diferenciais de produtividade e de eficiência produtiva. Isto é, uma região não é atrasada porque é agrícola, é atrasada quando sua produtividade e os demais indicadores de eficiência são baixos e, o pior, quando suas atividades básicas são de baixa capacidade de geração de renda por unidade de fator (capital, trabalho e terra), mesmo que a padrões elevados de produtividade física por fator, como é o caso da pecuária bovina de corte em alguns estratos de produtores, ou em municípios, na maioria das regiões agrícolas. A esse respeito, conforme se observa no Capítulo 3, os intervalos de variação da produtividade física e da renda por unidade de fator na agricultura (em níveis adequados de produtividade física) são de elevadas amplitudes, seja em termos de regiões, seja em termos de linhas de produção, indicando, dessa forma, dois alvos importantes a serem focados pelo PAPCDR-RS: os determinantes da baixa produtividade agrícola e a baixa densidade de renda por unidade de fator em algumas regiões. Uma outra característica distintiva importante entre os dois grupos de regiões é a concentração da estrutura econômica do G14 em um reduzido número de especializações (21 atividades) e a diversificação do G10 com um grande número de especializações (101 atividades), considerando-se as estruturas econômicas desagregadas em 216 atividades. As especializações, no caso, são relacionadas à economia brasileira e são atividades, via de regra, diretamente exportadoras (para outros estados e para o resto do mundo). Quanto maior for a parcela da renda da exportação gasta na própria região, maior será o efeito multiplicador das atividades exportadoras (básicas) para o desenvolvimento regional. 4 Essa parcela varia ao longo do tempo, pois, na medida em que cresce o tamanho da economia local, vão sendo geradas escalas de mercado para novas atividades, através da substituição de importações, e, com isso, aumentam o multiplicador das exportações e a renda da região, desenrolando-se um processo cumulativo. Se o processo descrito ocorrer com intensidade, cai o peso relativo das atividades básicas no PIB regional. Isso é sugerido quando se compara o Corede Alto da Serra do Botucaraí (um dos mais pobres do RS) com o Serra (o mais rico). No primeiro, as atividades básicas ou de exportação (11 atividades) são responsáveis por 81% do emprego regional. Já no segundo, as atividades básicas (71 atividades) são responsáveis por um percentual bem menor, 54%. No Serra, a fabricação de ônibus e caminhões é uma atividade básica, voltada para os mercados nacional e internacional, e o comércio varejista não especializado é uma atividade não básica, pois atende, predominantemente, aos agentes locais. Essa atividade, entretanto, é responsável por 4.662 empregos, e a básica (ônibus e caminhões), por 821 empregos. A ocorrência de um processo cumulativo, como o descrito no corpo do relatório e exemplificado acima, com os Coredes Serra e Alto do Botucaraí, não está aberta para todas as regiões, posto que o seu desenrolar tem requerimentos de economias externas de escala e de aglomeração que impõem limites à substituição de importações. 4 Isso traz implícito o corolário de que, quanto menor for a parcela da renda da exportação gasta na própria região, menor será o efeito multiplicador,e esse é um fator explicativo importante da perda de dinamismo do Corede Sul ao longo do tempo, ainda que se tenha mantido como exportador até o presente.
22 Assim, quanto mais se descer na escala espacial país, região, município, mais o desenvolvimento será dependente das especializações e, portanto, das exportações. Neste ponto, chega-se a mais um alvo a ser mirado pelo PAPCDR-RS: a busca de novas especializações para a maioria das regiões do G14. Especialização significa inserção nos mercados externos à região. Significa, portanto, exportação. Dados, de um lado, o padrão de especialização da maioria das regiões e, de outro, as severas limitações à expansão das atividades agroindustriais no Brasil, impostas pelo baixo poder aquisitivo da população e pelo elevado grau de concentração de renda além da, por si só, baixa elasticidade-renda dessas atividades, é muito baixo o coeficiente das exportações tanto do G10 quanto do G14 e da maioria das regiões que os compõem. 5 Como regra geral, são baixos os coeficientes de exportação das regiões, e esse é um constrangimento a ser superado, pois, quanto mais especializada for a estrutura produtiva de uma região para um dado grau de diversificação da demanda local, maior será a propensão a exportar. As possibilidades de exportação para o Brasil são limitadas não só pelos gargalos do lado da demanda mencionados acima, mas também pela forte concorrência das regiões de fronteira agrícola. O estudo mostra que é possível reduzir a diferença do PIB per capita entre o G10 e o G14 dos atuais 49,7% para 5,3% apenas pela convergência da produtividade agrícola. Há possibilidades, ainda, de aumentos significativos de produção de alguns produtos, seja pela incorporação de novas áreas, seja pela substituição da exploração de produtos menos rentáveis. Esse é o caso, dentre outros, do arroz. Há possibilidades de praticamente dobrar a produção atual, desde que realizados investimentos na infra-estrutura de armazenagem de água. Isso, porém, implicaria fortes pressões sobre o mercado interno, daí a necessidade da busca de mercados de exportação. A redução dos desníveis inter-regionais de renda no Rio Grande do Sul passa, necessariamente, pelo aprofundamento das especializações agrícolas. Algumas regiões também poderão abrigar os elos industriais das cadeias de produção das respectivas especializações agrícolas. A maior ou menor expansão dessas especializações e de suas respectivas cadeias dependerá, entretanto, em grande medida, da capacidade das regiões de se inserirem no mercado internacional. 6 Considerando-se, ainda, a existência de uma ampla, diversificada e rica base de recursos naturais, há que se imaginar (e estimular) que novas especializações venham a surgir a partir do acervo de recursos já existentes e da inserção do que vier a ser produzido com o mercado, vale dizer, com a indústria principalmente, e que nem sempre estará ou se localizará na região objeto da exploração dos recursos naturais. O Capítulo 5 analisa a influência da agropecuária nas disparidades regionais e os determinantes dos diferenciais de renda agrícola entre os dois grupos de regiões, chegando às seguintes conclusões: (a) que não há elementos que possam sugerir alguma importância dos diferenciais regionais de ocupação efetiva das terras na explicação dos desníveis regionais de renda, porque o coeficiente médio do G14 é maior do que o do G10; (b) já no que respeita ao uso dos solos, as análises apontam que os usos diferenciados (diferentes pautas de produtos) são importantes na explicação das disparidades regionais de renda agrícola e, até mesmo, mais importantes do que os diferenciais de produtividade, explicados em termos de tipos de solo, topografia, clima, disponibilidade hídrica e gestão. A análise combinada sobre o uso do solo e os diferenciais de produtividade conclui que um programa de combate às desigualdades regionais de renda precisa contemplar ações com vistas à elevação da produtividade e, simultaneamente, enfatizar a indução da transformação das pautas produtivas regionais em direção a produtos de maior densidade econômica, em todas regiões do G14, mas especialmente naquelas em que é elevada a participação da pecuária de corte na área agrícola. O Capítulo 6 faz uma espécie de inventário do potencial de desenvolvimento do G14, considerando indicadores de características estruturais e de desempenho no período 1985-02. A esse respeito, sugere-se que sejam feitas pesquisas adicionais no sentido de construir indicadores capazes de expressar a capacitação competitiva das diferentes regiões, em termos de determinantes da competitiviade regional, no que respeita a recursos humanos, equipamentos e serviços coletivos e à dotação de capital social, especialmente a disposição para a cooperação por parte dos diferentes agentes e instituições públicas e privadas. No plano setorial específico, de cada região, o interesse da presente inves- 5 Considerando-se o coeficiente de abertura como um todo (vendas para fora do Estado, ou seja, Brasil e exterior), pode-se dizer que o Rio Grande do Sul segue o padrão mundial, tomando-se os pequenos países desenvolvidos e com tamanhos de população semelhantes, como é o caso da Noruega e da Dinamarca. Há que se considerar, entretanto, que, nesses países, a agricultura não tem a importância que tem no Rio Grande do Sul. 6 A via da exportação tende a agravar a problemática da insuficiência de recursos para financiar o setor público estadual. Deve-se considerar, entretanto, que o equacionamento dessa questão se coloca no âmbito do ordenamento do federalismo brasileiro, especialmente se se levar em conta que a produção de divisas extrapola os interesses regionais, posto que é um objetivo nacional.
tigação circunsvreve-se à disponibilidade e ao potencial dos recursos naturais para dar sustentação a estratégias de desenvolvimento regional fundadas no agronegócio. O Capítulo 7 sintetiza as constatações e as conclusões mais importantes do estudo e sugere algumas linhas de programas para a dinamização das regiões de menor desenvolvimento relativo. Inicia considerando que a formulação de uma estratégia de desenvolvimento para a economia do Rio Grande do Sul como um todo deve considerar uma espécie de linha demarcatória entre objetivos regionais e estaduais. Estes últimos não resultam simplesmente do somatório das partes regionais, mas, muito especialmente, das que foram objeto deste estudo e que compõem o G14. Os subsídios que se procurou gerar neste trabalho com vistas à dinamização do G14 são ligados à exploração da sua base de recursos naturais, o que leva a um aprofundamento das especializações regionais. Um olhar estratégico sobre o desenvolvimento do Rio Grande do Sul descortina a existência de espaços para a diversificação da sua economia, pois é esse o desafio que a globalização coloca para economias como a brasileira neste início de século. Quando se pensa em estratégias de desenvolvimento e em alocação de recursos, é correta a associação que geralmente se faz entre globalização e especialização. Isso, porém, não se aplica, necessariamente, a países como Brasil, México, Índia, Rússia, Indonésia e, evidentemente, China para citar somente países em desenvolvimento, com tamanhos de mercados que comportam aparelhos industriais grandes e diversificados. Em razão disso, o Brasil deverá continuar participando de todos os ciclos setoriais de investimento que ocorrerem no mundo, como os da petroquímica, da automotiva e, dentre outros, das indústrias intensivas em conhecimento, embora o timing, no caso deste último grupo de indústrias, possa ser diferente. Isso projeta uma matriz produtiva cada vez mais diversificada e densa. A diversificação da matriz industrial acontecerá em paralelo com a (re)inserção agrícola do Brasil na economia internacional, em bases modernas, ou seja, combinando condições naturais favoráveis de solo, água e clima com desenvolvimento tecnológico. Ao Rio Grande do Sul cabe buscar participar de ambos os movimentos, pois está no grupo dos estados mais qualificados em termos de capacitações locacionais requeridas pelas indústrias, que são os veículos da diversificação, e tem um capital físico e humano na agricultura de valor inestimável. O Estado, aliás, já vive um processo intenso de diversificação do seu aparelho produtivo, no qual ganham participação na geração do produto e do emprego as atividades intensivas em vantagens competitivas criadas (conhecimento, tecnologia, escala e inovação), como petroquímica, automotiva e informática, embora ainda sejam mais importantes as atividades intensivas em vantagens competitivas naturais (terra e mão-de-obra), como a indústria alimentícia e a de calçados por exemplo. Esse processo precisa ser aprofundado, porque o Rio Grande do Sul terá cada vez mais dificuldade, para acolher o crescimento da demanda por emprego através das suas atividades tradicionais, pois o dinamismo do crescimento destas atividades maduras, intensivas em recursos naturais e em mão-de-obra está sendo deslocado para as regiões de fronteira desses recursos, como as Regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste do País. O Rio Grande do Sul tem, portanto, duas vias de crescimento a serem devidamente exploradas simultaneamente a da diversificação e a da especialização, as quais não são excludentes, pelo contrário, são complementares. É, entretanto, a via da especialização a partir dos recursos naturais disponíveis que está naturalmente aberta para o G14 nessa quadra do desenvolvimento estadual. A via da especialização impõe-se, seja porque a diversificação levaria à pulverização de recursos e, portanto, à ineficiência alocativa, seja porque o diagnóstico do aprofundamento dos desequilíbrios regionais nos anos recentes (1985-02) indica a existência de um grande espaço de crescimento via ganhos de produtividade, de integração na cadeia produtiva, de mudança tecnológica mais ou menos radical e de reconversão de atividades produtivas. As causas contemporâneas básicas das desigualdades regionais no Rio Grande do Sul são as que seguem: - diferenças inter-regionais de produtividade dos fatores e de economias externas de escala e de aglomeração no Corede Nordeste, especialmente no eixo Porto Alegre Caxias do Sul; - agriculturas regionais concentradas em atividades de baixas densidade econômica e rentabilidade (pecuária de corte no Corede Sul); - escassa integração das agriculturas regionais nas cadeias industriais. É o caso da pecuária de corte em todo o Estado, mas com reflexos negativos maiores no Corede Sul em função da importância da atividade na economia regional; - incapacidade de setores e cadeias produtivas locais se inserirem nos mercados mais dinâmicos. Mais uma vez, é o caso do Corede Sul, principalmente com a carne bovina. Embora produtor da carne mais demandada nos mercados mundiais de maior consumo e poder aquisitivo (a carne verde é de genética britânica), o RS não logrou alcançar uma posição importante no mercado internacional. De certa forma, também é o caso da lã. 23
24 Embora tenha condições de solo e clima favoráveis e um parque industrial têxtil, o RS não desenvolveu uma economia da lã forte; - inadequação das atividades agrícolas às estruturas fundiárias regionais. É o caso da lavoura de grãos nas pequenas propriedades do Corede Norte; - oferta de água aquém das necessidades hídricas das chamadas culturas de sequeiro. É o caso da soja, do milho e de outros grãos em sub-regiões no Grande Norte (principalmente) e no Grande Sul. Há que se considerar, ainda, dois aspectos da maior importância na eleição de especializações com base em recursos naturais. Um é o fato de que tais recursos têm um custo social praticamente nulo, e a exploração dos mesmos vai possibilitar a utilização da mão-de-obra rural também com custo social praticamente nulo, considerando-se as circunstâncias atuais em que o crescimento urbano se dá, com uma baixa absorção de trabalhadores com tal perfil de qualificação. O segundo aspecto a considerar é o de que as regiões especializadas na exploração de seus recursos naturais não estão condenadas perpetuamente à produção de commodities, embora isso seja o usual. Além do argumento de que esse tipo de especialização não precisa ser necessariamente assim, o Rio Grande do Sul, para dinamizar as regiões do seu interior, não pode permitir que continue assim. Fristchak (1991), discutindo a questão da especialização num contexto de formulação de políticas industriais, diz que não cabe a seleção prévia de produtos, pois uma tal seleção não pode optar entre um filé especial de frango e terminais financeiros sofisticados por exemplo. Esses dois produtos têm em comum o conhecimento especializado de operários, técnicos, engenheiros, gerentes e cientistas aplicado em pesquisa, desenvolvimento, produção, desempenho de produtos ou sistemas de marketing, distribuição, ou, ainda, na assistência pós-venda. Por isso, o importante seria não tanto em que se especializar, mas como se especializar. O Capítulo 7, portanto, com base nos supostos e no diagnóstico acima arrolados, contém sugestões que vão em diferentes direções, mas que convergem no sentido da capacitação competitiva das regiões objeto deste estudo como instrumento necessário para gerar dinamismo de crescimento e, por conseqüência, de superação do atraso, tais como: - algumas linhas de produtos devem ser incentivadas, seja como alternativa para substituir atividades inviáveis (grãos por fruticultura nas pequenas propriedades por exemplo), seja para complementar as atividades principais (floresta em áreas menos nobres dos estabelecimentos e inadequadas topograficamente para outro tipo de exploração por exemplo); - estímulo diferenciado à diversificação da pauta de produtos das regiões que integram o G14 Agropastoril através dos programas do Governo do Estado, já em andamento, de florestamento e de fruticultura. Avaliação da árvore de produtos da floresta com o objetivo de estruturar, no Rio Grande do Sul, elos industriais locais de produção, como o etanol a partir da madeira, além dos elos já existentes, como madeira, móveis, celulose, papel e resinas; - integração na cadeia de produção seguindo o modelo das carnes de frangos e suínos, dos laticínios e do fumo. Isso vale para todas as linhas de produtos, mas muito especialmente para a carne bovina de corte e para o Corede Sul; - foco no mercado internacional, em todas as linhas de produção, e acesso a ele de forma cooperada, utilizando instrumentos como Agência de Promoção de Exportações (Apex) e buscando a experiência de inúmeras iniciativas de sucesso que já aconteceram no próprio Estado, como nos casos de frutas, vinhos, cachaça e, mesmo, da carne bovina; - estímulo a uma mudança tecnológica radical nas culturas de seco, em todas as regiões, consubstanciada na irrigação. Em um setor produtor de commodities, com um mercado fluido, que impõe margens estreitas, não é razoável supor que uma região seja capaz de atrair, ou pelo menos de preservar, os seus capitais e de acumular, enfim, de desenvolver-se, se o risco na atividade é muito elevado, com o produtor incorrendo em severos prejuízos a cada três safras; - ainda integrado ao estímulo à irrigação de sequeiro, propõe-se um programa de apoio à produção de milho, o qual tem sentido enquanto alternativa de diversificação produtiva do G14 e é estratégico para garantir a expansão no Rio Grande do Sul na indústria de carnes (aves e suínos), hoje ameaçada pela existência de melhores condições de acesso à matéria-prima no Centro-Oeste do País. Por último, entende-se que seria recomendável a operação do fundo de financiamento através de programas já em andamento como é o caso da fruticultura e da silvicultura ou de programas a serem formulados. Será requerido especial esforço do Governo Estadual no sentido de divulgar as oportunidades de investimentos e articular o comprometimento dos atores relevantes em cada região. A esse respeito, é importante deixar claro que a adoção de muito do sugerido por parte dos empreendedores implicará quebra de paradigmas e, em muitos casos, vai requerer cooperação
25 nas cadeias de produção. As limitações para que isso ocorra são muitas, destacando-se as de ordem cultural, que ocupam um lugar central entre as causas das desigualdades regionais em nosso meio. Não se espera, portanto, que o proposto seja capaz de ocorrer somente através de processos evolutivos naturais e, especialmente, no curto prazo. O acima exposto, associado ao fato de que os recursos são escassos, leva à sugestão de que sejam concentrados recursos em projetos que possam aparecer como vitrines capazes de gerar efeitos-demonstração do programa nas regiões a que se destinam. A propósito da escassez de recursos e da importância dos exemplos emuladores (as vitrines ), se aos autores coubesse a tarefa de propor uma única alternativa para fins de financiamento, não exitariam em indicar a irrigação das culturas de seco. Nada do que foi colocado no estudo teria um conteúdo econômico e social lucros, salários, divisas, impostos e bem-estar maior do que se poderia gerar se evitando as perdas decorrentes de estiagens e se aumentando a produtividade das culturas de seco pelo atendimento adequado de suas necessidades hídricas. Nos últimos 35 anos, comparando-se o mais alto rendimento por hectare alcançado com os rendimentos ano a ano, o Rio Grande do Sul deixou de produzir o equivalente a 2,5 milhões de toneladas anuais de milho e 3,5 milhões de toneladas anuais de soja. Isso significa uma perda (potencial) de US$ 325 milhões anuais em milho e US$ 707 milhões anuais em soja. A perda potencial representou 86% do que efetivamente foi colhido em milho e 72% do que efetivamente foi colhido em soja. Comparando o rendimento por hectare possível de ser obtido com irrigação com os rendimentos ano a ano efetivamente ocorridos, constata-se que o Rio Grande do Sul deixou de produzir o equivalente a US$ 1,8 bilhão anuais em milho e US$ 2,5 bilhões de anuais em soja; somando-se apenas esses dois cultivos, seriam US$ 4,3 bilhões anuais. 7 Esses recursos representariam um excedente que reverteria para o processo produtivo, criando ocupação para muitos dos aproximadamente 500.000 gaúchos que foram lançados no contingente de desempregados, nos últimos 10 anos. Com os US$ 4,3 bilhões anuais, seria possível gerar 50.000 empregos anuais se a geração de emprego dependesse apenas da geração de excedente, supondo uma relação capital/trabalho de US$ 86,6 mil. Com ganhos adicionais em apenas dois cultivos atualmente representando em torno de 4% do PIB global seriam gerados recursos em um montante capaz de eliminar o desemprego no Rio Grande do Sul. Pode-se imaginar, portanto, que os empregos de 50.000 pessoas, anualmente, vazam através da natureza, da imprevidência e, principalmente, através de condições econômicas objetivas adversas, que impossibilitam a adoção generalizada da irrigação pela maioria dos produtores. Alguns poucos produtores, entretanto, tiveram condições de investir em dispendiosos sistemas de irrigação, os quais se viabilizaram, na maioria dos casos, porque foram orientados para a produção de sementes. Na realidade, a irrigação das culturas de seco ainda não foi adotada como prática generalizada, porque se mostra de baixa viabilidade na avaliação dos agricultores, avaliação esta presidida por parâmetros privados. Ocorre, porém, que os benefícios que decorreriam da adoção dessa tecnologia transformadora seriam de tal envergadura que deslocariam o cálculo de viabilidade da esfera privada para a análise social de projetos de investimentos. 8 Nessa esfera, os elementos aportados no estudo demonstram cabalmente a viabilidade dos investimentos em irrigação. 7 Limite potencial superior. A perda potencial efetiva, quando se consideram somente soja e milho, certamente se situa abaixo do valor mencionado, pois nem todas as áreas de cultivo são passíveis de serem irrigadas. 8 A esse respeito, a sociedade gaúcha está diante de uma tomada de decisão que é assemelhada em conteúdo valorativo e em racionalidade à que levou à industrialização de países em desenvolvimento como o Brasil. Os argumentos que racionalizaram a decisão de promover a industrialização via proteção partiam dos modelos duais de desenvolvimento como o formulado por Arthur Lewis, que supunha a agricultura como um setor de subsistência, onde a mão-de-obra recebia salários iguais à sua produtividade média, embora a sua produtividade marginal fosse nula. Essa hipótese transformou-se em argumento poderoso para proteger a industrialização dos países com excedente de trabalho, pois, se a produtividade marginal na agricultura era nula, a sociedade aumentaria os níveis de produto e de bem-estar com a transferência do fator trabalho para a indústria. Assim, na análise de viabilidade dos projetos industriais, sob o ponto de vista social, o custo da mão-de-obra (os seus salários de mercado), por não expressar a abundância relativa desse fator, deveria ser cotado como nulo, pois nula era a contribuição prévia desse fator para o produto da economia, no caso, o produto da agricultura. Hoje, a situação, em essência, é a mesma. O custo de oportunidade do trabalho na agricultura é nulo, pois nula é a sua produtividade marginal, levando-se em conta as tecnologias existentes. De outra parte, para o trabalho que hoje está subempregado no campo, inexiste a possibilidade de emprego no setor urbano. Portanto, na atualidade, a geração de emprego tem custo social zero, pois não implica redução de produto em nenhum setor da economia. Ver a respeito, dentre outros, o próprio Lewis (1969), Bacha (1972) e Pastore (1977).
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