PARECER JURÍDICO PROJETO DE LEI Nº 28/2013 EMENTA: DISPÕE SOBRE A APLICAÇÃO DA LEI DA FICHA LIMPA NO MUNICIPIO DE ITU PARA CARGOS EM COMISSÃO NO ÂMBITO DOS ÓRGÃOS DOS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO E AUTARQUIAS, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. Visa o presente projeto de lei, de autoria do vereador Givanildo Soares da Silva (Giva), dispor sobre a aplicação da lei da ficha limpa para cargos em comissão dos poderes Executivo, Legislativo e Autarquias em Itu. É o relatório. Opino. O projeto de lei apresentado é fruto de iniciativa parlamentar, e não de iniciativa do Poder Executivo, como exigem, para tema de provimento em cargos públicos, a Constituição Federal e a Lei Orgânica do Município de Itu. Há flagrante vício de iniciativa, de origem desse projeto. Há na espécie legislativa em crítica, o que se chama de inconstitucionalidade formal. Para entender a inconstitucionalidade em foco, precisamos relembrar o significado jurídico do que seja o provimento 1
de um cargo público: provimento é o "ato de designação de alguém para titularizar cargo público", segundo Celso Antonio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, 27ª ed., São Paulo: Malheiros, 2010, p. 308). Nesse mesmo sentido, para a jurista Carmem Lúcia Antunes Rocha, "provimento de cargo público é o suprimento formal da necessidade pública havida e demonstrada na sua vacância, conferindo-se a alguém a condição de titular responsável pelo desempenho das atribuições e das funções que lhe são inerentes." (Princípios constitucionais dos servidores públicos. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 169.) A regra parâmetro que estaria a ser violada nessa propositura é a constante do dispositivo constitucional que integra o processo legislativo, portanto, de observância obrigatória para os Estados Membros e Municípios: CF/88 "Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...) II - disponham sobre: (...) c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)." LEI ORGÂNICA Art. 37 Compete privativamente ao Prefeito a iniciativa dos Projetos de Lei que disponham sobre: [...] III regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria dos servidores; 2
precedentes neste sentido. A jurisprudência do STF é pacífica em AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 135, I; E 138, CAPUT E 3.º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA. AUTONOMIA INSTITUCIONAL DA PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO. REQUISITOS PARA A NOMEAÇÃO DO PROCURADOR-GERAL, DO PROCURADOR-GERAL ADJUNTO E DO PROCURADOR-CORREGEDOR. (...) Os demais dispositivos, ao estabelecerem requisitos para a nomeação dos cargos de chefia da Procuradoria-Geral do Estado, limitam as prerrogativas do Chefe do Executivo estadual na escolha de seus auxiliares, além de disciplinarem matéria de sua iniciativa legislativa, na forma da letra c do inciso II do 1.º do art. 61 da Constituição Federal. Ação julgada procedente. (ADI 217, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em 28/08/2002) Do corpo do acórdão, voto do min. relator Ilmar Galvão: "Registre-se, ademais, que, ao dispor sobre requisitos para preenchimento de postos de chefia na estrutura da Procuradoria do Estado, os dispositivos em questão violaram a iniciativa privativa do Governador para leis que disponham sobre o provimento de cargos, prevista na alínea c do inciso II do 1º do art. 61 da Carta da República, regra que, sendo corolário do princípio da separação de poderes, é de observância obrigatório pelos Estados, até mesmo no exercício do poder constituinte decorrente." Mesmo sentido: ADI 2873, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em20/09/2007; ADI 243, Relator(a): Min. OCTAVIO GALLOTTI, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MARCO 3
AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 01/02/2001; ADI 1165, Relator(a): Min. NELSON JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 03/10/2001; ADI 2856, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 10/02/2011; ADI 1895, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 02/08/2007. Assim, quando as leis municipais, que disporem sobre o tema provimento versando a inacessibilidade a cargos públicos - insuperável será a inconstitucionalidade da propositura, por regular provimento de cargos públicos em lei cuja origem adveio de projeto de iniciativa parlamentar e não de iniciativa privativa do executivo. A Carta Magna delimita o poder de iniciativa legislativa ao dispor sobre a competência para iniciativa do processo legislativo em matérias de iniciativa reservada, indicando expressamente seus titulares, de forma que, se iniciada por titular diferente do indicado pela CF/88, o ato restará inválido. Na esfera municipal, o processo legislativo pode ser entendido como um conjunto de procedimentos que deverão ser observados pelos Poderes Executivo e Legislativo com vistas à elaboração de atos jurídicos. A iniciativa em algumas matérias é de competência exclusiva do Poder Executivo, conforme estabelecido no 2º, do artigo 143 do Regimento Interno, e artigo 37 da Lei Orgânica Municipal. Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles define o processo legislativo municipal como sendo: (...) a sucessão ordenada de atos necessários à formação da lei, do decreto legislativo ou da resolução do Plenário. Desenvolve-se através das seguintes fases e atos essenciais à tramitação do projeto: iniciativa, discussão, votação, sanção e promulgação, ou veto. (PONTES DE MIRANDA, F. C. Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda n. 1 de 1969. 2ª ed., t. III. São Paulo, Ed. RT, 1972.). O nosso direito adota o sistema de iniciativa pluralística, tendo em vista que pode ser exercitada por diversos sujeitos. Entretanto, o rol previsto no art. 61, caput, da CF, é exaustivo, pois não comporta nenhuma exceção, devendo ser aplicado aos Estados-membros e Municípios. Assim, a propositura de qualquer projeto por pessoa que não 4
esteja prevista no referido artigo, caracteriza o ato como inconstitucional, por vício de iniciativa. As matérias de competência reservadas ao Poder Executivo Municipal estão previstas no art. 61, 1º, II, a, b, c e e, da CF/88. Os elementos do processo legislativo devem ser respeitados, inclusive no que diz respeito à complexidade do ato de formação das leis e às regras de competência reservada, sob a pena de estabelecer uma antijuridicidade constitucional. Devem ser observados os requisitos formais (do ponto de vista subjetivo, que são aqueles que concernem ao órgão competente, de onde emana a lei; e, do ponto de vista objetivo, que dizem respeito à forma, prazo e rito prescrito para sua elaboração) e substanciais (que dizem respeito aos direitos assegurados pela CF ou à inexistência de violação às garantias constitucionais) previstos na CF. A propositura que estabelece uma vedação ao acesso a cargos públicos comissionados possui iniciativa reservada tão somente ao Poder Executivo. Portanto, essa Diretoria Jurídica e Legislativa, vislumbra que sendo desrespeitada a titularidade para a apresentação da proposta legislativa, ocorrerá a usurpação de iniciativa, o que acarreta inconstitucionalidade por desobediência ao princípio da separação do poder, inserto no art. 2º da Constituição Federal (e que está em consonância com o art. 37 da nossa Lei Orgânica). De outro norte, observamos ainda, outras inconstitucionalidades nessa proposta que merecem o devido destaque. Ao nosso sentir, a propositura também invade a competência legislativa da União Federal. O que representa flagrante lesão ao pacto federativo pela inteligência dos artigos 22, I, c/c 37, 4º, da Constituição Federal. Ao pretender regular hipótese proibitiva aos condenados por improbidade, impondo-lhes a perda do cargo público comissionado ou impedimento para assumir, comina pena que não está prevista na Lei 8.492/92, Lei da Improbidade Administrativa. 5
A lei nacional de improbidade condiciona a perda do cargo, ao trânsito em julgado da condenação, desde que a sentença tenha imposto tal pena. Assim sendo, a propositura de uma lei municipal da ficha limpa cria uma regra jurídica que só poderia ser instituída por lei federal e para todos os brasileiros. Cumpre destacar que a vedação de acesso ao cargo público não está entre as penas da lei de improbidade. Apenas a perda do cargo. E só pode ser aplicada tal sanção por sentença judicial com trânsito em julgado, assim a regra prevista no inciso I, artigo 1º do projeto de lei em análise, discrepa da lei federal. Diz o art. 20, da LIA: Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual. O projeto de lei usurpa competência em matéria de improbidade, que é tarefa legislativa da União. Invade a esfera legisferante privativa da União. Trata-se da denominada inconstitucionalidade orgânico-formal, pois a norma objeto do projeto viola as normas parâmetros dos artigos 22, I, c/c 37, 4º, da Constituição Federal. Igualmente, a proposta idealizada pelo vereador, em seu art. 1º, viola as normas constitucionais postas no artigo 5º, incisos LIV e LVII, da Constituição Federal. Há inconstitucionalidade material por violação das normas que tratam da presunção de inocência (art. 5º LVII, da CF) e do devido processo legal (art. 5º LV, da CF). Isso porque restringe o direito de acesso ao cargo público comissionado, sem que haja trânsito em julgado 6
condenatório, além de violar o princípio da isonomia, pois prevê essa restrição tão somente aos cargos de livre provimento e exoneração, não fazendo qualquer menção aos demais cargos públicos existentes no quadro de pessoal dos Poderes Executivo, Legislativo e Autarquias. A propositura tal como posta, em seu art. 1º, viola os princípios constitucionais da razoabilidade e da ampla defesa ao instituir limitação suspensiva de direito de participar da coisa pública de forma discricionária, transmutando a aplicação da sanção num indébito juízo político. As diversas irregularidades contidas na proposta são de ordem formal, padecendo o Projeto de lei de vício de iniciativa, além de violar dispositivos e garantias constitucionais, e princípios de direito público, sendo, portanto, inconstitucional e ilegal, ao que essa Diretoria Jurídica e Legislativa recomenda a Presidência da Câmara, a rejeição do Projeto de lei nº 28/2013, nos termos do artigo 131, inciso V, do Regimento Interno. É o parecer. S.M.J. Itu, 11 de abril de 2.013. 7