Governança Sustentável nos BRICS Resumo executivo
Sumário executivo A rapidez com que, nos últimos anos, as economias emergentes do Brasil, da Rússia, da Índia, da China e da África do Sul vêm se aproximando do mundo desenvolvido é de espantar. No decorrer da última década, o popular acrônimo BRICS, referindo-se a essas potências emergentes tem, significado grandes mudanças nas relações econômicas globais e políticas. No entanto, aqueles que supõem que os padrões de crescimento observados nos últimos 20 anos, continuarão inabaláveis, devem ter em mente, que os estados BRICS enfrentam obstáculos consideráveis em seus próprios caminhos de desenvolvimento. Estes obstáculos incluem a ameaça da instabilidade política e social decorrentes da extrema desigualdade social e da corrupção, assim como os problemas causados por uma infraestrutura inadequada, incapaz de manter o bom ritmo do rápido crescimento econômico verificado nos últimos anos. Os obstáculos incluem, além disso, enormes problemas ambientais e o peso das pressões demográficas sobre os mercados de trabalho e os sistemas de educação e de bem-estar social. Mesmo que os BRICS consigam manter suas taxas impressionantemente altas de crescimento econômico, isso por si só não os equipará adequadamente para enfrentar os desafios do futuro. De fato, os países BRICS já marcados por disparidades regionais e sociais provavelmente se depararão com problemas, ainda mais exacerbados, associados à desigualdade social e à sustentabilidade ambiental. A experiência mostra que apenas as potências emergentes tais como a Coréia do Sul ou Taiwan, que no exato momento dos seus desenvolvimentos econômicos, fizeram as escolhas políticas certas e conseguiram sustentar um crescimento sólido, sem cair na armadilha da renda média. Fazer boas escolhas a este respeito implica o desenvolvimento de infra-estruturas, a reestruturação do sistema de educação, de saúde e sistemas de inovação, assim como assegurar as instituições estáveis e a segurança jurídica. De fato, os líderes fazendo um governo usam a dinâmica de prosperidade econômica para avançar as reformas em curso, com o fim de alcançar um crescimento sustentável, com amplo impacto em toda a sociedade. No entanto, a mais recente pesquisa internacional mostra que este é precisamente o ponto onde a mais efetiva capacidade de governo se faz necessária. Quão bem funcionam os sistemas políticos do grupo BRICS? Será que cada país tem o quadro institucional necessário para avançar em seu caminho de desenvolvimento e para realizar eficazmente as reformas necessárias com soluções sustentáveis? Quais são as barreiras estruturais para o desenvolvimento sustentável, dentro de cada sistema político? Com o apoio de uma rede internacional de especialistas, a Bertelsmann Stiftung realizou um estudo minuscioso baseado em indicadores do estado e no desempenho do governo em cada país BRICS. Focalizado em 15 áreas, incluindo trabalho, economia, educação, assistência médica, bem-estar social e ambiental e política de pesquisa e inovação, este estudo se baseia na ferramenta analítica dos Sustainable Governance Indicators (SGI). Este estudo minuscioso apresenta uma documentação sistemática da necessidade de reforma nas áreas políticas fundamentais. Ao mesmo tempo é examinado o desempenho do sistema de governo de cada país, o qual representa o núcleo e o sustentáculo da política executiva. Desta forma é explorado em cada estado BRICS o tema da capacidade para reformas, ou seja, até que ponto os individuais sistemas políticos não podem só identificar os problemas, mas também formular e implementar soluções estratégicas. Se no grupo BRICS compararmos cada estado um com o outro, obtemos um perfil de suas forças e fraquezas individuais. Isso por sua vez produz uma visão sobre os fatores de sucesso e sobre as deficiências estruturais na capacidade de direção política de cada estado. Se, então, nós vincularmos uma avaliação comparativa dos resultados para a necessidade de reformas à capacidade de reforma, podemos ver consideráveis diferenças 1
nas perspectivas de desenvolvimento de cada país, perspectivas que em alguns casos não correspondem à retórica/às hipóteses generalizadas de crescimento e de progresso para o futuro. Quais são as perspectivas de desenvolvimento para cada país do grupo BRICS e como eles se comparam em termos de descobertas SGI? Rússia - O mais pobre desempenho dentro do grupo BRICS A Rússia é o mais pobre membro do grupo BRICS, com o governo mostrando deficiências significativas na área da capacidade de direção. O país está ficando para trás em termos de capacidade de planejamento do governo central, planejamento estratégico, em termos de coordenação interministerial eficaz e capacidade de execução. Dada à prevalência de clientelismo político e do clientelismo em geral, à falta de participação de peritos independentes e de outras partes interessadas e contradições frequentes na comunicação política, uma prospectiva política no sentido de governo sustentável é praticamente impossível na Rússia de hoje. Mesmo a médio prazo há pouca esperança de melhora, pois a Federação Russa tem também o pior desempenho de "capacidade organizacional de reforma", critério que examina as capacidades institucionais de auto-monitoramento e reforma. Ao comparar as estruturas para o envolvimento e a participação da sociedade civil, só a China é pior. Índia - Imensos problemas, mas uma distinta capacidade, de nível nacional, para implementar reformas As perspectivas da Índia, consideravelmente, mais promissoras. As perspectivas econômicas do país são positivas, graças ao seu desenvolvimento demográfico favorável. No entanto, os especialistas para SGI alertam que as otimistas projeções de crescimento dependem da capacidade que o sub-continente tem para superar enormes disparidades sociais e regionais, para modernizar sua infra-estrutura e fazer mais progressos no combate à pobreza através de reformas nos setores da educação e da saúde. Pelo menos em nível nacional, os peritos para SGI avaliam positivamente a capacidade da Índia de direção de governo central da Índia. A posição de topo do país, no critério de capacidade estratégica pode ser explicada, em grande parte, pelo papel estratégico desempenhado pelo gabinete, pelo conhecimento técnico e pela forte função de coordenação do gabinete do Primeiro- Ministro, por um ativo intercâmbio entre acadêmicos e o governo, assim como a consulta de grupos sociais, que é, de certa forma institucionalizada para propostas políticas importantes. O governo do sub-continente também demonstrou tangíveis progressos em termos de quão eficazmente as políticas são implementadas, embora, ainda haja, como na China, grandes disparidades regionais que requerem atenção. Na área de administração, é particularmente importante, que o governo trabalhe mais para combater a corrupção desenfreada do país, através do fortalecimento de mecanismos de supervisão. China A continuação do crescimento está ligada a profundas reformas Em comparação com os outros BRICS, a classificação da China é um tanto ambivalente. Por um lado, os especialistas para SGI notam que o país possui um considerável potencial inexplorado e que já tomou decisões estratégicas em sua política econômica. No entanto, o contínuo crescimento da economia chinesa é baseado em profundas reformas, que estão sendo feitas em áreas políticas fundamentais, assim como no âmbito das instituições e do 2
sistema de governo em si. Na verdade, a estabilidade política e social da China está sendo posta em risco, particularmente pelo alto nível de desigualdade social no país, pelo desenvolvimento demográfico, pelos crescentes problemas ambientais, por uma emergente bolha imobiliária, pela corrupção e pela falta de segurança jurídica. Especialistas também dizem que o sistema estatal financeiro tem uma grande necessidade de reforma. Não está claro, de forma alguma, se a China, no decorrer do tempo, poderá estar numa posição de aplicar a longo prazo soluções legítimas para os problemas acima referidos, visto que o desempenho do país, em comparação com os outros do grupo BRICS, no domínio das estruturas de gestão, mostra uma variação substancial. O país se destaca por seu planejamento político estratégico de longo prazo e o seu sistema hierárquico de coordenação interministerial também funciona relativamente eficaz. No entanto, o governo não consulta fontes independentes de acadêmicos. Como na Índia, na China também o sistema político de muitos níveis mostra fortes diferenças regionais na qualidade da governança, que por sua vez surte um efeito negativo sobre a qualidade dos serviços públicos em áreas periféricas. Na luta contra a corrupção, a China carece de um sistema de mídia livre e de uma sociedade civil independente do estado. A questão para o futuro será se a liderança da China poderá reter a capacidade de adaptação que tem demonstrado nos últimos anos, e se, com um olho para a janela demográfica que está se fechando rapidamente, o país será capaz de arriscar as reformas necessárias. Oposição e lutas pelo poder, de grupos de interesse influentes dentro do Partido Comunista da China (PCC), até à data de hoje tem impedido uma reversão dessas tendências negativas. África do Sul - Adaptabilidade notável, mas os velhos problemas permanecem A África do Sul está posicionada no centro do grupo BRICS em termos de capacidade de governo. No entanto, a correta interpretação desta posição requer um olhar mais atento, visto que a posição mediana esconde uma tensão entre as individuais dimensões de pesquisa. Por um lado, uma série de recentes acontecimentos apontam para uma melhoria na capacidade de reforma, embora existam fraquezas significativas. No lado positivo, o governo fez, recentemente, mudanças significativas em seus acordos institucionais, melhorando as suas capacidades de planejamento estratégico. O conhecimento acadêmico é usado pelo governo, e os agentes da sociedade civil e grupos de interesse são, em geral, com sucesso, envolvidos no processo de formação política. No entanto, o governo Sul- Africano continua a mostrar claramente um espaço para melhoria nas áreas de coordenação interministerial eficaz, da implementação de política e na área de comunicação. Nas áreaschave da política de educação e de mercado de trabalho, a África do Sul ainda mostra fraqueza evidente. O crescimento das frações políticas dentro do ANC e os níveis de corrupção, clientelismo e nepotismo têm um impacto ainda mais negativo. Além disso, os fundos, em nível sub-nacional e local não são utilizados suficientemente de forma eficaz. Brasil - O melhor colocado entre os BRICS para alcançar soluções sociais a longo prazo Na opinião dos especialistas para SGI, o tem, para o futuro, as perspectivas mais promissoras do que qualquer um dos outros países do grupo BRICS; uma avaliação que se aplica a tendências atuais em áreas políticas fundamentais, assim como à qualidade das capacidades de governo. O legado da ditadura militar de décadas continua a ser palpável e 3
o maior país da América do Sul continua a enfrentar problemas urgentes, particularmente na forma de infra-estrutura inadequada e de altos níveis de desigualdade social, que são profundamente sentidos, especialmente, na área da educação. No entanto, o país foi rápido em reconhecer os sinais dos tempos e nos últimos anos tem implementado importantes medidas de reforma que a atual administração optou por manter. A evolução positiva do setor social fala, com o sucesso, das novas medidas sociais e das ativas políticas de salário mínimo começadas no governo anterior e continuadas no governo atual. Apesar das tendências positivas, no entanto, os especialistas para SGI dizem que o governo deveria dar especial atenção a um fortalecimento maior de sua capacidade de direção. No entanto a orientação da política a longo prazo e os horizontes de tempo empregados são por vezes demasiadamente curtos. Assim, o Brasil fica, comparativamente, um pouco atrás dos outros países do grupo BRICS, em termos de capacidade de planejamento estratégico, apesar de, nos últimos anos, acordos institucionais destinados para este fim, terem sido continuamente reforçados. Exceto essas áreas, a coordenação interministerial e a função de direção política funcionam relativamente bem. Na área de qualidade de execução o Brasil executa também, um trabalho muito bom, em comparação com os outros do grupo BRICS. No entanto, o desempenho depende da área política específica. Enquanto que o governo tem sido particularmente bem-sucedido na área da política social, ele fica um pouco atrás em termos de projetos de infra-estrutura e de política industrial. Como a África do Sul e a Índia, o Brasil já tem em vigor uma sociedade civil ativa e construtiva, que é um recurso essencial para o governo sustentável. O governo Lula ofereceu uma demonstração impressionante dos potenciais benefícios de um envolvimento ativo da sociedade civil na luta contra a pobreza e contra a desigualdade social - uma tarefa desafiadora durante um período de transição. Os especialistas, assim, avaliam as tendências do Brasil, em seu aspecto geral, como sendo muito positivas. 4