Política de Conteúdo Local na Cadeia do Petróleo e Gás Uma visão sobre a evolução do instrumento e a percepção das empresas investidoras e produtoras de bens Eduardo Augusto Guimarães 22/08/2012
POLÍTICA DE PETRÓLEO E GÁS E POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL A atual política de exploração e produção de petróleo e gás (P&G) no Brasil está associada a uma política de conteúdo local (CL) A definição de uma política de CL para o setor de P&G está associada ao fim do monopólio estatal O formato da política de CL tem como referência o modelo de concessão criado em 1997 ( adoção de novo modelo para o pré-sal tem consequências) foi definido nos contratos de concessão e em resoluções da ANP foi modificado nas sucessivas rodadas de concessões
Rodada 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Natureza da exigência de CL Definição de CL Não existe exigência CL mínimo Percentuais Compromisso CL na licitação (julgamento) mínimos globais fixado em edital. Compromisso com % adicionais em determinadas atividades na licitação (julgamento) CL = CL = Bens de Produção Nacional (Importado: < Fornecedor 60% em 2000; < 40% depois) e, partir de 2001, Brasileiro Serviços Prestados no País (< 20% importado) Percentuais globais de CL na Fase de Exploração e Etapa de Desenvolvimento ofertados por ocasião da licitação, compreendidos entre os valores mínimos e máximos estipulados no edital, bem como percentuais mínimos relativos a itens indicados, definidos pelo concessionário na licitação e superiores a valores estabelecidos no edital. (julgamento) Metodologia de Cálculo do CL para o Fornecedor de Bens e Serviços Compro- Nenhuma exigência de Exigência de Exigência de Comprovação mediante apresentação de vação do CL comprovação classificação dos Declaração de certificados de conteúdo nacional, emitido gastos em Origem suprida por entidades credenciadas nacionais e pelo fornecedor estrangeiros em relatórios trimestrais
OBJETIVOS E ESCOPO DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL
OBJETIVOS DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL macroeconômico e de curto prazo: fortalecimento da demanda dirigida ao mercado doméstico e expansão do emprego foco mais específico e perspectiva de longo prazo: (i) diversificação do parque industrial (ii) desenvolvimento de setores intensivos em tecnologia e de elevado potencial de crescimento; (iii) construção de segmentos relevantes para a defesa nacional
OBJETIVOS E DESENHO DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL Objetivos distintos implicam desenhos distintos para a política de CL: fomento ao mercado e ao emprego: escopo amplo, totalidade das compras dos agentes econômicos submetidos às exigências de CL a exigência de conteúdo local é, em geral, por si só eficaz objetivo mais específico: exigência de CL restrita aos bens ou serviços contemplados a simples restrição à compra no exterior não é suficiente sucesso depende de emergência/capacitação de oferta local necessidade de instrumentos de política que induzam emergência/ capacitação de oferta local
QUAL O OBJETIVO DA POLÍTICA DE CL PARA O SETOR DE P&G NO BRASIL? Questão formulada a dirigentes/técnicos de entidades públicas/privadas suscitou todas as respostas alternativas (exceto defesa) Os objetivos da política de conteúdo local não estão claramente identificados Essa indefinição se retrata no desenho da política para o setor: meta global de CL foi uma constante nas dez rodadas o foco em produtos/serviços não esteve inteiramente ausente; mas meta global é a referência básica. preocupação com questões tecnológicas e novos setores, mas em caráter subsidiário à política de CL A política de CL parece acomodar diversos interesses e contemplar simultaneamente diversos objetivos
IMPLICAÇÕES DA SIMULTANEIDADE DE OBJETIVOS DISTINTOS Exigência de CL gera um subsídio cruzado: objetivos mais abrangentes maior subsídio há um limite ao ônus que os setores atingidos podem absorver maior número de fornecedores protegidos redução do benefício capturado pelos fornecedores individuais Diversificação industrial/desenvolvimento tecnológico pode ser perseguido com exigência de CL para conjunto selecionado de sistemas/produtos extensão dessa exigência limita a magnitude dos incentivos aos setores que se quer priorizar
PERCEPÇÕES E REAÇÕES À POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL
NATUREZA DA POLÍTICA: EXIGÊNCIA X INCENTIVO Crítica de principio dos operadores privados: cumprimento de metas + punições por seu descumprimento Alternativa: apoio ao desenvolvimento tecnológico e à expansão da capacidade de fornecedores locais + incentivos aos investidores que superarem metas indicativas de CL referência: Noruega. Crítica quanto à forma: comprometimento com metas no momento da licitação características das reservas não são conhecidas não se pode definir tecnologia / equipamento Alternativa: definição de CL mais adiante: para exploração, no Programa Exploratório Mínimo; para desenvolvimento, no Plano de Desenvolvimento
DEFINIÇÃO DE CONTEÚDO LOCAL Antes da Rodada 7, em 2005: Bem de Produção Nacional = materiais e serviços estrangeiros incorporados não excedem a 40% do preço CL = valores dos bens e serviços de Produção Nacional / valores de todos os bens e serviços adquiridos Críticas de segmentos da cadeia de fornecedores - o critério: reduz a participação do setor produtivo local (60% 100%) confere aos operadores e fabricantes grande margem de manobra na composição dos 60% requeridos pode favorecer produtos que não precisam de proteção em detrimento de produtos novos e tecnologicamente mais complexos
DEFINIÇÃO DE CONTEÚDO LOCAL (2) Metodologia introduzida na Rodada 7 (Cartilha de CL) responde a essas críticas computa como importado a parcela importada dos componentes adquiridos no mercado interno pelo fabricante (1 X / Y ) * 100, onde X é valor dos componentes importados e Y é preço de venda do bem efetivamente praticado O CL a partir da Rodada 7 é conceitualmente distinto do adotado nas rodadas anteriores percentuais anteriores não são comparáveis com os previstos no novo regime. Os níveis de conteúdo local registrados em aferições passadas (regras vigentes até a Rodada 6) não constituem indicador relevante para avaliar a razoabilidade dos percentuais estipulados para as rodadas subsequentes
CERTIFICAÇÃO DO CONTEÚDO LOCAL Rodada 7: emissão de Certificados de Conteúdo Nacional Crítica de operadores e fornecedores: custo da remuneração da certificadora e da gestão administrativa do processo. Parte desses custos é inerente ao processo de certificação; outros decorrem de exigências consideradas descabidas ou desnecessárias: certificação de componentes e materiais de pequeno valor unitário ou de pequeno peso no custo do produto dificuldade em obter autorização da ANP para a certificação única de famílias de produtos Impacto negativo sobre concorrência: custo de certificação é mais significativo para empresas de menor porte ou com pequeno volume de vendas para a indústria de P&G
NÃO CUMPRIMENTO DO COMPROMISSO DE CONTEÚDO LOCAL Cumprimento avaliado: no final das etapas de exploração e de desenvolvimento, em relação (i) ao CL mínimo referido ao bloco (ii) ao CL estabelecido para os itens e subitens Crítica dos operadores: multas não observam princípio da razoabilidade compromissos de CL são assumidos em um momento em que não é possível avaliar sua exequibilidade Punições rigorosas: eficazes, inibindo efetivamente a transgressão da regra; ou por seus efeitos, dificuldade de implementação, o que beneficia os mais ousados em incorrer o risco da punição
WAIVER Suposição implícita da política de CL: oferta local será capaz de atender à demanda induzida Existe a possibilidade de isso não ocorrer Rodada 7 reconhece essa possibilidade: solicitação prévia do concessionário ANP autoriza compra do bem no exterior (libera cumprimento do CL do item), se: preço do bens/serviços local excessivamente elevado prazo para entrega muito superior aos disponíveis no mercado internacional concessionário optar por uma nova tecnologia, não-disponível por ocasião da licitação
EFICÁCIA DO WAIVER Dificuldades de implementação do waiver: Conceituais: como determinar se preço é excessivamente elevado ou se prazo de entrega é muito superior ao do produto importado. Operacionais: autorização prévia à aquisição do bem/serviço demora da ANP em conceder a autorização + contestação de associações empresariais podem afetar prazo de execução Limitação de natureza conceitual: waiver reduz a exigência de CL do item/sub-item, mas não tem efeito sobre a exigência de CL global
PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL
VIABILIDADE DAS METAS DE CONTEÚDO LOCAL Consenso quanto à dificuldade de cumprir as metas globais e parcela significativa das metas específicas na situação atual da oferta doméstica preço, qualidade e prazos da indústria capacidade produtiva para responder à demanda investimento da Petrobrás em 2005 - US$ 6 bilhões. demanda indicada pela projeção dos investimentos no pré-sal e CL de 55% - US$ 18 bilhões anuais a partir de 2016 Reversão desse quadro depende de melhorias na qualificação tecnológica/ eficiência expansão da capacidade + emergência de novos produtores. Dúvidas quanto a transformações na oferta com a extensão e rapidez necessária para viabilizar o atendimento dos níveis de CL requeridos
INCERTEZAS QUE AFETAM OS PRODUTORES DE BENS E SERVIÇOS Existe disposição de fabricantes nacionais e de fornecedores externos da em investir no Brasil Fatores que inibem decisão de investir dos fornecedores: a escala de produção requerida para alcançar competitividade dúvidas quanto à evolução do mercado, decorrentes da: incerteza quanto à continuidade do fluxo de demanda alternância de picos e vales experiência do setor com a Petrobrás revisões de especificações e alterações dos cronogramas de seus projetos se refletem sobre o desempenho de seus fornecedores
POLÍTICA INDUSTRIAL PARA A CADEIA DE FORNECEDORES DO SETOR DE P&G
AS LIMITAÇÕES DA POLÍTICA INDUSTRIAL mobilização e transformação da cadeia de fornecedores não parece suficiente para assegurar atendimento à exigência de CL no pré-sal política voltada para a cadeia de fornecedores carece de foco e de prioridades relativas a segmentos e produtos uma decorrência da imprecisão dos objetivos da política necessário substituir ênfase na exigência de CL mínimo por atuação focada na diversificação do parque industrial e desenvolvimento de setores intensivos em tecnologia, que leve me conta a relevância do setor do ponto de vista desse objetivo, e a viabilidade de sua participação competitiva no suprimento da demanda da indústria de P&G
ANEXOS
REVISÃO DA POLÍTICA DE CONTEUDO LOCAL A revisão da política de CL deve distinguir: blocos já concedidos: ajustes na política traduzida nos contratos de concessão licitados até agora (Rodada 10) assegurar a viabilidade dos empreendimentos em execução tornar efetivo o mecanismo de waiver futuras licitações: revisão da política de CL a ser adotada eliminar ambiguidade e definir objetivo: diversificação do parque manufatureiro com o desenvolvimento de setores intensivos em tecnologia e de elevado potencial de crescimento, sem prejuízo da expansão da produção de P&G.
COMPROMISSO DE CL NO CONTEXTO DA LEI DO PRÉ SAL (2) Lei 12.351/10 - na área do pré-sal: regime de partilha de produção e monopólio da Petrobrás Petrobras e PPSA incorporadas aos consórcios; investidor privado com posição minoritária no Comitê Operacional, independentemente do seu percentual no capital do consórcio Petrobrás é o operador do consórcio Consequências do regime de partilha custo adicional decorrente da exigência de CL mínimo será absorvido pela União ressarce os operadores dos custos e investimentos de exploração, desenvolvimento, produção e desativação das instalações
COMPROMISSO DE CL NO CONTEXTO DA LEI DO PRÉ SAL Consequências do monopólio da Petrobrás Cumprimento da exigência de CL depende da Petrobrás Lei do Pré-Sal não exclui a responsabilidade solidária das consorciadas (à exceção da PPSA) investidor privado poderá compartilhar pagamento de multa, apesar de sua incapacidade objetiva de influir no resultado Petrobrás não participa do consórcio na licitação, logo não opina quanto ao compromisso de CL lei prevê sua adesão às regras do edital e à proposta vencedora Petrobrás estará comprometida com a obtenção de um nível de CL em relação ao qual não se manifestou previamente Lei do Pré-Sal retorno à situação anterior ao fim do monopólio estatal: a participação das empresas locais no suprimento do setor se define no âmbito da política de compras da Petrobrás.