Tribunal de Contas da União Dados Materiais: Decisão 668/96 - Plenário - Ata 42/96 Processo nº TC 015.702/95-2 Responsável: Eufrásio Mathias Sousa Neto, Diretor-Geral. Órgão: Superior Tribunal Militar - STM. Relator: Ministro Carlos Átila Álvares da Silva. Representante do Ministério Público: não atuou. Unidade Técnica: 3ª SECEX. Especificação do "quorum": Ministros presentes: Homero dos Santos (na Presidência), Carlos Átila Álvares da Silva (Relator), Humberto Guimarães Souto; os Ministros-Substitutos José Antonio Barreto de Macedo e Lincoln Magalhães da Rocha. Assunto: Relatório de Auditoria. Ementa: Auditoria. STM. Contratação de serviços de terceiros para administração de Plano de Assistência Médica Hospitalar e Ambulatorial. Inexigibilidade de licitação para locação de máquina copiadora com prorrogação automática do contrato. Análise das justificativas apresentadas. Determinação. Data DOU: 04/11/1996 Página DOU: 22726 Data da Sessão: 23/10/1996 Relatório do Ministro Relator: GRUPO II - CLASSE V - Plenário TC nº 015.702/95-2 NATUREZA: Relatório de Auditoria. ÓRGÃO: Superior Tribunal Militar - STM. RESPONSÁVEL: Eufrásio Mathias Sousa Neto, Diretor-Geral.
EMENTA: Relatório de Auditoria. Contratação de empresa para administrar Plano de Saúde. Ausência de amparo legal. Locação de equipamentos com inexigibilidade de licitação. Determinações de providências. Juntada dos autos às contas anuais. Trata o presente processo do Relatório da Auditoria realizada pela 3ª SECEX no Superior Tribunal Militar - STM, no exercício de 1995. Executados os trabalhos, a Equipe de Auditoria elaborou o Relatório de fls. 01/08, cujas conclusões foram no sentido de determinar ao STM a adoção de várias providências. A Srª Secretária Substituta manifestou-se parcialmente de acordo e propôs a solicitação de esclarecimentos a respeito da Tomada de Preços nº 010/067/95 destinada à contratação de firma para administrar o Plano de Assistência Médico-Hospitalar e Ambulatorial no âmbito daquele Tribunal, que contraria o Parecer emitido pelo Controle Interno e reiteiradas decisões desta Corte (fl. 174). Ato contínuo, determinei a audiência do Responsável (fl. 175) e em atendimento foi encaminhado o expediente de fls. 178/181 e os elementos de fls. 182/257, com as seguintes considerações: - o referido Plano de Assistência Médico-Hospitalar e Ambulatorial surgiu após a Decisão nº 658/94-TCU - Plenário, quando o Exmº Sr. Ministro, Ten Brig do Ar Cherubim Rosa Filho, então Presidente do STM, reportando-se às lições do Professor Hely Lopes Meirelles, interpôs, tempestivamente, Pedido de Reexame da Decisão nº 145/94-TCU - Plenário, uma vez que o art. 230 da Lei nº 8.112/90, exige regulamento explicitando o modo e a forma de sua execução, ante a inexistência de decreto, "conditio juris" da atuação normativa do citado dispositivo legal; - do Voto proferido pelo Exmº Sr. Ministro Olavo Drummond, Relator do Processo nº 013.910/92-2, constam as razões que fundamentaram a mencionada Decisão nº 658/94-TCU - Plenário, nos seguintes termos: "Sem dúvida, assiste ao recorrente razão ao afirmar a impossibilidade de cumprir a Decisão desta Corte, por faltar ao dispositivo invocado a regulamentação necessária. Por outro lado, também concordo com o eminente Procurador-Geral em exercício, Dr. Jatir Batista da Cunha, quando diz 'que a regulamentação, a que faz menção o art. 230 da Lei nº 8.112/90, pode ser efetuada pelo próprio STM, em virtude da autonomia administrativa conferida pela Carta Magna, em seu art. 99, `caput'. Com efeito, além da mencionada autonomia, integra o STM o Poder
Judiciário. Não são destituídas de fundamentos as reservas do ilustre Procurador-Geral quanto ao enquadramento do STM 'em atos do Poder Executivo, calcados em Decretos e Instruções Normativas.'" - o STM, na Sessão Plenária realizada em 15 de dezembro de 1994, decidiu aprovar o Plano de Saúde e em decorrência, a Presidência daquele Tribunal submeteu à apreciação dos Senhores Ministros, mediante o Expediente Administrativo nº 006/95, o "Edital elaborado com vistas à realização do procedimento licitatório destinado à contratação de empresa especializada para administração do Plano de Saúde do STM". Consta da Ata da 6ª Sessão Administrativa (Extraordinária) de 06 de março de 1995 a aprovação do Edital; - o responsável, ao ter conhecimento do Acórdão nº 060/95-TCU - 1ª Câmara do TCU, teve a iniciativa de solicitar, mediante o Memorando nº 71/DIREG, a apreciação, junto ao órgão responsável pelo Controle Interno, quanto ao "óbice em firmar contrato decorrente de procedimento licitatório para a prestação de serviços de administração do Plano de Assistência Médico-Hospitalar e Ambulatorial"; - o entendimento da Assessora de Controle Interno, Ana Maria Silvestre, se limitou a expressar "que a contração de um terceiro para intermediar a execução do Plano de Saúde da Justiça Militar, a ser firmado entre o STM e o Credenciado, vai de encontro à norma legal vigente"; - em face da sucinta análise feita pela Assessoria de Controle Interno, o responsável levou ao conhecimento da Presidência a matéria com as seguintes ponderações: a) o Superior Tribunal Militar aprovou o Edital para a realização do procedimento licitatório destinado à contratação de empresa especializada para a administração do Plano de Saúde do STM (Ata da 6ª Sessão Administrativa de 6 de março de 1995); b) o Ministro Relator, Dr. Homero Santos, no voto condutor da mencionada Decisão do Tribunal de Contas da União (processo TC 014.786/92-3), detectou a fragilidade do procedimento da CNEN nos seguintes termos: "Em que pese o fato de o referido dispositivo carecer de regulamentação pelo Poder Executivo, a CNEN, por outro lado, não tem amparo legal para transferir a uma entidade privada a administração do Plano de Saúde de seus servidores."; c) é oportuno lembrar que o Tribunal de Contas da União, ao apreciar o pedido de reexame (TC 013.910/92-2) da Decisão nº 145/94-TCU, entendeu "que a regulamentação, a que faz
menção o art. 230 da Lei nº 8.112/90, pode ser efetuada pelo próprio STM, em virtude da autonomia administrativa conferida pela Carta Magna, em seu art. 99, `caput'; - a Assessoria da Presidência, realçando a importância da regulamentação cuidou de apresentar uma melhor proposta para modificar o art. 38 do Regulamento do aludido Plano de Saúde do STM; - submetido à elevada apreciação dos Senhores Ministros mediante o Expediente Administrativo nº 041/95, o Tribunal alterou o citado dispositivo do Plano de Saúde do STM que passou a ter a seguinte redação: "Art. 38 - Quando autorizado pelo Plenário, os serviços de administração deste Plano de Saúde poderão ser contratados com empresa especializada, obedecidos os critérios e procedimentos exigidos em lei."; - embora não fosse exigida, no Regulamento, a apreciação pelo Plenário, o Edital foi devidamente aprovado pelo STM; - a contratação de empresa para a prestação de serviços de administração do Plano de Assistência Médico-Hospitalar e Ambulatorial, obedecidos os ritos exigidos em procedimento licitatório, decorreu da aprovação do Edital do STM; e - a regulamentação, a que faz referência o art. 230 da Lei nº 8.112/90, foi efetuada, na Justiça Militar da União, pelo próprio STM, "em virtude da autonomia administrativa conferida pela Carta Magna, em seu art. 99, "caput" não se insere assim, o STM no mesmo nível da entidade examinada no Processo TC 014.786/92-3 - Diário Oficial - Seção I - pág. 5.688 - de 24 de abril de 1995. Por fim, o responsável salientou que o Superior Tribunal Militar, em seu âmbito de atuação, regulamentou o art. 230 da Lei nº 8.112, de 1990, em cumprimento à Decisão nº 658/94-TCU - Plenário, aprovando formalmente a realização de procedimento licitatório destinado à contratação de empresa especializada para administração do seu Plano de Saúde, estando tal determinação no próprio Regulamento Geral do Plano de Saúde do Superior Tribunal Militar. No exame das razões de justificativas, o analista responsável pela instrução faz, em síntese, as seguintes ponderações (258/260): - a mencionada autonomia para regulamentar o dispositivo legal justificaria, no entender do Diretor-Geral, o estabelecimento de um Plano de Assistência nos moldes em que foi feito, ou seja, com a contratação de uma empresa privada para administrá-lo; - a Decisão nº 658/94-TCU - Plenário mencionada pelo
recorrente determinou "... ao Superior Tribunal Militar que observe, para promover a assistência à saúde do servidor e de sua família, o estabelecido no art. 230 da Lei nº 8.112/90, que prevê a prestação da referida assistência por meio do Sistema Único de Saúde - SUS, ou diretamente pelo órgão, ou, ainda, mediante convênio, na forma que vier a regulamentá-lo, em seu âmbito de atuação, definindo os critérios de transição entre as situações contratuais correntes, se existirem, e as previstas no regulamento." - dois aspectos ficam claros com a leitura dessa Decisão: primeiro, a obrigatoriedade de se obedecer o art. 230 da Lei nº 8.112/90 e também, que a faculdade de regulamentação desse artigo, alegada pelo STM, restringe-se a regulamentar o convênio para estabelecer o Plano de Assistência, se assim for o caminho adotado pelo órgão para realizá-lo; - a Lei nº 8.112/90 só abre espaço para a realização de planos de saúde de três formas: a) diretamente pelo órgão; b) através do SUS; e c) através de convênios; - a forma utilizada pelo STM foi outra. Efetuou-se um contrato com um terceiro (no caso a AMIL) para administrar o Plano de Assistência. Não se constituiu num convênio; há, inclusive, previsão no contrato de pagamento de taxa de administração; Ao final, o analista responsável pela instrução propõe (fl. 260): "I. sejam rejeitadas as razões de justificativas apresentadas, e determinado ao Superior Tribunal Militar que, após o término da vigência do contrato com a AMIL, não mais utilize terceiros para administrar seu Plano de Assistência Médica, restringindo-se a uma das formas prescritas no art. 230 da Lei nº 8.112/90; II. seja recomendado, ainda, o cumprimento da alínea 'a' da conclusão do Relatório de Auditoria (fl. 07); III. sejam os autos apensados, oportunamente, às contas do Superior Tribunal Militar, relativas ao exercício de 1995, para exame em conjunto." A Srª Secretária Substituta manifesta-se de acordo, ressalvando seja acrescentada à proposta de mérito determinação no sentido de que, "... ao término da vigência do 4º Termo Aditivo ao contrato firmado com a Xerox do Brasil Ltda., para locação de uma impressora a laser e uma envelopadora, o STM promova o devido processo licitatório, conforme preconiza a Lei nº 8.666/93, ante a existência no mercado de outros fornecedores, seja para locação
seja para compra" (fl. 261). É o Relatório. Voto do Ministro Relator: Do trabalho de auditoria realizado in loco pela 3ª SECEX no Superior Tribunal Militar - STM, sobressai a questão relacionada com a Tomada de Preços nº 010/067/95, destinada à contratação de empresa para administrar o Plano de Assistência Médico-Hospitalar e Ambulatorial no âmbito daquele Tribunal. A empresa vencedora do certame foi a AMIL - Assistência Médica Internacional, cujo contrato foi firmado em 1º de setembro de 1995 (fls. 148/162). A questão relacionada com a assistência médica no âmbito do STM não é nova nesta Corte de Contas. Na Sessão de 02/06/1993, o Plenário, ao acolher as conclusões do eminente Ministro Marcos Vilaça, decidiu, dentre outras providências (Decisão nº 062/93-TCU - Plenário): "8.1.1 determinar aos órgãos de administração do Superior Tribunal Militar que não renovem o contrato de 'Seguro Saúde' com a AMIL - Assistência Médica Internacional, no prazo final de sua vigência, em observância ao art. 230 da Lei nº 8.112/90, optando por realização de convênios, nos termos da mesma legislação." Após a interposição de pedido de reexame dessa Decisão, pelo Senhor Diretor-Geral do STM, este Tribunal resolveu acolher as conclusões do Relator do recurso, eminente Ministro Luciano Brandão, para, dando provimento, determinar (Decisão nº 145/94-TCU - Plenário): "8.3. modificar o item 8.1.1 da multicitada deliberação, que passará a ter a seguinte redação: observar, quando do vencimento do contrato com a AMIL - Assistência Médica Internacional, para promover a assistência à saúde do servidor, ativo ou inativo, e de sua família, o estabelecido no art. 230 da Lei nº 8.112/90, que prevê a prestação da referida assistência através do Sistema Único de Saúde - SUS, ou diretamente pelo órgão, ou, ainda, mediante convênio." (grifo no original) Notificado da Decisão nº 145/94-TCU - Plenário, que modificou a decisão recorrida, o então Presidente do STM, Ten Brig do Ar Cherubim Rosa Filho, interpôs pedido de reexame desta segunda decisão, sendo Relator o eminente Ministro Olavo Drummond. Quando do exame do referido recurso, o Relator ponderou em seu Voto que: "Sem dúvida, assiste razão ao afirmar a impossibilidade de cumprir a Decisão desta Corte, por faltar ao dispositivo
invocado a regulamentação necessária. Por outro lado, também concordo com o eminente Procurador-Geral em exercício, Dr. Jatir Batista da Cunha, quando diz 'que a regulamentação, a que faz menção o art. 230 da Lei nº 8.112/90, pode ser efetuada pelo próprio STM, em virtude da autonomia administrativa conferida pela Carta Magna, em seu art. 99, `caput'. Com efeito, além da mencionada autonomia, integra o STM o Poder Judiciário. Não são destituídas de fundamentos as reservas do ilustre Procurador-Geral quanto ao enquadramento do STM 'em atos do Poder Executivo, calcados em Decretos e Instruções Normativas'." E assim, acolhendo as conclusões do eminente Relator, o Colegiado, na Sessão de 26/10/1994, decidiu adotar a Decisão nº 658/94-TCU - Plenário, "verbis": "...conhecer do recurso, para, dando-lhe provimento, alterar a redação do subitem 8.3 da Decisão nº 145/94-TCU - Plenário, que passa a ser a seguinte: determinar ao Superior Tribunal Militar que observe, para promover a assistência à saúde do servidor, ativo ou inativo, e de sua família, o estabelecido no art. 230 da Lei nº 8.112/90, que prevê a prestação da referida assistência por meio do Sistema Único de Saúde - SUS, ou diretamente pelo órgão, ou, ainda, mediante convênio, na forma que vier a regulamentá-lo, em seu âmbito de atuação, definindo os critérios de transição entre as situações contratuais decorrentes, se existirem, e as previstas no regulamento." (grifo no original) À vista da Decisão nº 658/94-TCU - Plenário acima citada, o STM, na Sessão Administrativa de 15/12/1994, regulamentou em seu âmbito a aplicação do art. 230 da Lei nº 8.112/90 (Regulamento Geral do Plano de Saúde - fls. 234/246). No art. 37 do referido regulamento, em sua redação original, foi aprovada formalmente a realização de procedimento licitatório destinado à contratação de empresa especializada para administração do Plano de Saúde, cujo procedimento se consubstanciou na Tomada de Preços nº 010/067/95, sagrando-se vencedora do certame a empresa AMIL - Assistência Médica Internacional. A regulamentação procedida pelo STM extrapolou os limites da faculdade conferida pelo art. 99, "caput", da Constituição Federal quando fez inserir em seu regulamento a autorização formal para a realização de procedimento licitatório destinado à contratação de empresa especializada para administrar seu Plano de Saúde (art. 37, na redação original, modificado posteriormente pelo art. 38 daquele
regulamento). O procedimento não teve como objetivo avençar a mera prestação de serviços médicos propriamente ditos, conforme faculta o art. 230 da Lei nº 8.112/90, mas "terceirizar" a administração do seu Plano de Saúde. A regra é que a regulamentação deve cingir-se aos exatos limites da lei e a aprovação do procedimento pelo Plenário daquele órgão maior da Justiça Militar não supre a ausência de fundamento legal para a aludida terceirização. Assim, entendo que esta Corte de Contas deve determinar ao STM a adoção de providências no sentido de não mais contratar terceiros para administrar seu Plano de Assistência Médica, por ausência de amparo legal. Considero pertinente também que esta medida deva ser implementada após o vencimento do contrato vigente, para não sofrer solução de continuidade a assistência médica no âmbito daquele Tribunal. Outra questão apontada pela Equipe de Auditoria diz respeito ao contrato firmado, com inexigibilidade de licitação (art. 25, "caput", da Lei nº 8.666/93), pelo STM com a firma Xerox do Brasil S/A, destinado à locação de uma impressora a Laser, modelo X-4213, e de uma Envelopadora de Mesa, modelo 1122. O referido contrato foi firmado em 10/08/1993 e prorrogado sucessivamente. A Secretária substituta da 3ª SECEX propõe seja determinado ao STM que, quando do vencimento do contrato firmado com a Xerox do Brasil Ltda., promova o devido processo licitatório, nos termos da Lei nº 8.666/93. Sobre o tema, este Tribunal tem firme entendimento de que é obrigatória a realização de licitação para a contratação desses serviços: Decisão nº 042/92-TCU - 2ª Câmara, Ata nº 07/93, "in" D.O.U. de 16/03/1992; Decisão nº 436/92-TCU - 2ª Câmara, Ata nº 31/92, "in" D.O.U. de 17/09/1992; Decisão Sigilosa nº 282/92-TCU - Plenário, Ata nº 56/92, "in" D.O.U de 30/12/1992; Decisão 343/95-TCU - Plenário, Ata nº 31/95, "in" D.O.U. de 07/08/1995; dentre outras. Nos termos do art. 71, inciso IX, da Constituição Federal e art. 45 da Lei nº 8.443/92, cabe a este Tribunal, se verificada a ilegalidade de ato ou contrato, assinar prazo para que o responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei (art. 49, 2º, da Lei nº 8.666/93). Considerando a necessidade de proceder à nova licitação, sugiro que esse prazo seja de 90 dias. Diante do exposto, acolhendo as conclusões da Unidade Técnica,
VOTO por que este Tribunal adote a Decisão que ora submeto a este Plenário. Decisão: O Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE: 1. determinar ao Superior Tribunal Militar que não mais utilize terceiros para administrar seu Plano de Assistência Médica, por ausência de amparo legal, e, conseqüentemente, quando do vencimento do contrato com a AMIL - Assistência Médica Internacional, o qual não deverá ser prorrogado, observe, na administração do aludido Plano, o disposto no art. 230 da Lei nº 8.112/90; 2. fixar, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal e art. 45 da Lei nº 8.443/92, o prazo de 90 (noventa) dias para que o Superior Tribunal Militar - STM adote as providências cabíveis para o exato cumprimento da lei (art. 49, 2º, da Lei nº 8.666/93), em relação ao contrato firmado entre o STM e a firma Xerox do Brasil S/A, destinado à locação de uma impressora a Laser, modelo X-4213, e de uma Envelopadora de Mesa, modelo 1122, comunicando a este Tribunal o cumprimento da medida; e 3. determinar a juntada destes autos às contas do Superior Tribunal Militar - STM, exercício de 1995, para exame em conjunto e em confronto. Indexação: Relatório de Auditoria; STM; Contrato; Renovação; Reprografia; Licitação; Vigência; Inexigibilidade de Licitação; Prorrogação de Prazo; Assistência Médica; Prorrogação de Contrato; Serviços de Terceiros; Prestação de Serviços;