Teorias da regulação Prof. Marcos Vinicius Pó marcos.po@ufabc.edu.br Regulação e Agências Reguladoras no Contexto Brasileiro
Características da regulação Uso da autoridade governamental Não envolve grandes gastos ou transferências de recursos diretos Pode assumir vários formatos institucionais Dispõe de uma grande gama de instrumentos Implica em direcionamento de atores privados Altamente técnica requer expertise burocrático Graus significativos de delegação de autoridade discricionária e normativa Impõe desafios para accountability e controle Prof. Marcos Vinicius Pó 2
Abordagens teóricas e analíticas Interesse público (política) Teorias econômicas Teoria normativa Teoria positiva Teoria Agente-principal (ou da agência) Nova Economia Institucional (NEI) Regulação como política pública Essas linhas partem de pontos de vista diferentes, possuindo pontos conflitantes e comuns entre si, mas podem ser utilizadas de forma complementar, dependendo da natureza do problema a ser estudado. Prof. Marcos Vinicius Pó 3
Interesse Público Análise por um prisma político para o estabelecimento da regulação e das motivações dos reguladores em relação aos problemas ocasionados pelo mercado Regulação como resposta governamental para as falhas de mercado, externalidades negativas e desejos da sociedade Estudo dos padrões de relacionamento entre regulador e regulado Força dos grupos sociais e econômicos junto aos atores políticos Prof. Marcos Vinicius Pó 4
Teorias econômicas Teoria normativa: intervenção do Estado na esfera econômica Teoria positiva: bases de ação do Estado frente à ação dos agentes privados Prof. Marcos Vinicius Pó 5
Teoria normativa Atuação do Estado para assegurar a operação Paretoeficiente dos mercados Mercados competitivos asseguram alocação eficiente de recursos Falhas de mercado Bens públicos: não-exclusividade; não-rivalidade Falhas de competição: ineficiência alocativa; ineficiência produtiva Externalidades: custo privado é inferior ao custo social de produção Assimetria de informação: seleção adversa; risco moral Prof. Marcos Vinicius Pó 6
Agenda normativa Integração vertical Liberalização Estrutura horizontal Estrutura regional Regulação de preço de produto Regulação de preço de acesso Regulação de monopolistas Regulação pró-competição Regulação de aspectos que não se referem a preços Prof. Marcos Vinicius Pó 7
Interface entre a agenda positiva e a normativa A concorrência é viável? Sim Não A concorrência é desejável? Sim Não Mercado concorrencial normal Cream skimming Barreiras impostas por firmas dominantes ou exmonopolistas Monopólios naturais severos Fonte: Melo, 2000: 15 Prof. Marcos Vinicius Pó 8
Teoria positiva Teoria Econômica da Regulação (teoria da captura) Inclusão dos grupos de interesse na análise da regulação e suas motivações Empresas lucrariam com a regulação e a sociedade perderia: Captura Articulação entre empresas reguladas, sistema político e os reguladores Limitação ou proteção contra a concorrência Ampliação da renda extraída dos consumidores Contexto histórico de questionamento à regulação (1970-80): elemento que distorce a alocação ótima de bens de um mercado livre e competitivo, portanto o melhor para a sociedade seria a desregulamentação Prof. Marcos Vinicius Pó 9
Fundamentação teórica Lógica da ação coletiva (Olson, 1965) Abordagem economicista Grandes grupos x grupos pequenos Elementos analíticos Concentração X difusão de benefícios e/ou prejuízos Impeditivos para a organização o Custos de organização o Custo de informação Grupos latentes necessitariam de incentivos seletivos para se organizarem Organização parcial de grupos já seria suficiente para diminuir a apropriação de renda Prof. Marcos Vinicius Pó 10
Conclusões principais da teoria positiva Grupos pequenos e bem organizados se beneficiarão da regulação mais do que os grupos grandes e difusos, ou à custa destes. A política regulatória procurará preservar a distribuição de recursos entre os membros da coalizão dominante. A regulação é sensível a perdas de bem-estar, pois os seus benefícios se concentram em sua capacidade de distribuir riqueza. Prof. Marcos Vinicius Pó 11
Teoria agente-principal (teoria da agência) Foco na delegação de autoridade: contrato permeado por assimetrias de informação e de recursos O principal busca atingir seus objetivos impondo incentivos, restrições e penalidades ao agente, buscando superar o fato de não conseguir observar e avaliar diretamente as ações deste Exploração oportunista Discrepância entre comportamento ex ante e ex post Custo de agência Prof. Marcos Vinicius Pó 12
Riscos da delegação Risco moral: mudança de comportamento do agente em função do ônus da sua atitude individual ser repartido por um grupo grande, o que levaria o bem a ser usado além do razoável. Seleção adversa: tendência de que o sistema de proteção incorpore indivíduos de maior risco, ou seja, aqueles que tendem a utilizar mais o bem. Dessa forma, os de menor risco tendem a abandonar o sistema, tornando-o ainda mais caro num ciclo vicioso. Seleção de risco: criação de barreiras à entrada de pessoas com maior risco e taxa de utilização do sistema, visando limitar custos e ampliar lucros. Assimetria informacional: uso da informação em benefício próprio, limitando a ação dos controladores (principais). Dificuldade de revisão: os reguladores podem criar apoios dos favorecidos pelas novas regras, tornando politicamente mais difícil reverter as ações realizadas. Prof. Marcos Vinicius Pó 13
Controle administrativo Estratégias utilizadas para reduzir o espaço discricionário e a derivação (slack) da burocracia reguladora, mantendo agenda definida originalmente Procedimentos administrativos: ampliam a disponibilidade de informações e as oportunidades de que algum ator soe o alarme de incêndio Desenho institucional: seleção dos grupos de interesse habilitados a monitorarem as agências a participarem do seu processo decisório. Regras e mecanismos que aumentem a transparência e diminuam a velocidade do processo de regulação permitem aos interessados agir antes que alguma decisão contrária aos seus interesses seja tomada Prof. Marcos Vinicius Pó 14
Transferência de culpa (blame shifting) As instituições seriam criadas com mandatos vagos, recursos e autoridade como uma forma de afastar dos políticos as decisões controversas e difíceis sobre assuntos complexos Assim, os políticos poderiam usar a sua influência em prol dos cidadãos ou de grupos descontentes, denunciando problemas da burocracia para o aplauso público Dilema da delegação: risco de perdas por má decisões e/ou custos políticos X perda de poder decorrente da delegação e custos de controle Prof. Marcos Vinicius Pó 15
Teorias institucionalistas Institucionalismo: análise das instituições e seu papel no comportamento dos agentes Nova economia institucional: análise do papel das instituições para o desenvolvimento econômico e social Prof. Marcos Vinicius Pó 16
Institucionalismo Instituições: Restringem e corrompem o comportamento humano Induzem comportamentos específicos, estratégicos Fornecem meios de liberação do vínculo social São criação humana, podem ser modificadas pela política Mudanças provocam resultados incertos: altera as regras do jogo Pressuposto: os resultados são racionais do ponto de vista coletivo, dentro das regras postas Eixos de análise Poder Cálculo racional Estrutura de incentivos Prof. Marcos Vinicius Pó 17
Instituições e atores Os atores sociais, econômicos e políticos não apenas maximizam seu interesse próprio com base em limitações do contexto, mas: Buscam garantir suas apostas em ambiente incerto Traçam estratégias Tentam moldar o contexto para: o Melhorar chances futuras o Constituir suas identidades e interesses Prof. Marcos Vinicius Pó 18
Nova Economia Institucional (NEI) Origem teórica: teoria da Firma (final da década de 1930) Incluiu nos modelos econômicos questões como os custos de transação Firma: estruturas para diminuir os custos de transação e superar falhas de mercado e oportunismo Com custos de transação baixos o mercado tenderia a propiciar uma alocação eficiente dos recursos Tipos de custos de transação Busca e informação Negociação Determinação de políticas e implementação Prof. Marcos Vinicius Pó 19
O que são instituições para a NEI? Instituições são restrições humanamente planejadas que estruturam as interações políticas, econômicas e sociais. Elas consistem de restrições tanto informais (sanções, tabus, costumes, tradições, e códigos de conduta) como formais (constituições, leis, direitos de propriedade). [...] As instituições proveem a estrutura de incentivos de uma economia; conforme a estrutura se desenvolve, ela molda a direção da mudança econômica em direção ao crescimento, estagnação ou declínio NORTH, Douglass. (1991). Institutions. The Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1 (Winter): 97 Prof. Marcos Vinicius Pó 20
Papel básico das instituições Reduzir os níveis de incerteza no ambiente de negócios Dar credibilidade às relações sociais em uma economia de mercado Garantir os contratos (diminuir a possibilidade de descumprimento) Fornecer compromisso (commitment) Estabilidade contratual Estabilidade de regras Limitar possibilidade de expropriação de rendas ou ativos Prof. Marcos Vinicius Pó 21
Privatização e instituições Serviços públicos privatizados possuem: Custos irrecuperáveis (sunk costs) Longa maturação para retorno de investimentos Forte interesse político (alto consumo, direitos...) Assim, seria necessária uma estrutura institucional com: Restrições à ação discricionária dos reguladores Restrições à mudança de regime regulatório Instituições que garantam as restrições Prof. Marcos Vinicius Pó 22
Governança regulatória Diversas combinações possíveis envolvendo: Legislativo Executivo Judiciário Regras informais Capacidade institucional do país Também deve-se considerar que processos de privatização/concessão implicam em: Gerar coalizões favoráveis com peso institucional e econômico Há altos custos legais e políticos de se desfazer o que já foi realizado Prof. Marcos Vinicius Pó 23
NEI como referencial analítico Pesquisas sobre o papel das instituições, muitas delas financiadas pelo Banco Mundial, indicava que marcos regulatórios que proporcionassem segurança contra ações arbitrárias e oportunistas dos governos encorajavam o investimento privado de longo prazo. Tipos de instituições analisadas: Executivo e Legislativo; Judiciário; Costumes e normas informais que impõe restrições às ações de indivíduos ou instituições; As características dos interesses sociais presentes no país, incluindo o papel da ideologia; As capacidades administrativas do país. Prof. Marcos Vinicius Pó 24
NEI como receituário institucional As conclusões obtidas nos estudos desenvolvidos sob a nova economia institucional acabaram se tornando um receituário para instituições reguladoras: (a) liberdade gerencial, (b) autonomia política (liberdade da influência política e de grupos de interesse), (c) accountability (a obrigação de um agente ou empregado em responder e cumprir suas responsabilidades ao seu principal ou empregador, (d) freios e contrapesos (para limitar o poder de indivíduos singulares na instituição), e (e) incentivos (para recompensar pela boa performance e punir desempenhos inadequados ou arbitrários). (GUASCH; SPILLER, 1999:49) A autonomia se tornou uma negação do controle político. Prof. Marcos Vinicius Pó 25
Regulação como política pública Tipologia Características da política Tipo de discussão Tipo de ambiente Prof. Marcos Vinicius Pó 26
Lowi, 1972 Policy determine politics o tipo de política pública determina o jogo político. Cada tipo de política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição. Cada tipo de política pública gera uma configuração de pontos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema político de forma distinta. 27
Tipologia de Lowi Distributiva: decisões que desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais (ou em grupos determinados) do que universais ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões em detrimento do todo Ambiente político: troca de favores Regulatória: coerção individuais (empresas ou pessoas) e imediatas, situando-se em ambientes pluralistas conflituosos, com forte presença de grupos de interesse e constituindo-se em jogo de soma zero. Ambiente político: confronto, negociação, barganha Redistributiva: atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros; Envolvem diretamente valores, interesses e ideologias Ambiente político: conflituoso, são as de mais difícil encaminhamento Constitutiva: Lidam com procedimentos, estrutura de governo, as regras do jogo Ambiente político: negociação entre partidos, busca de apoios 28
Custos Tipologia de Wilson (1973; 1989) Tipo de política Concentrados Benefícios Difusos Concentrados Grupos de interesse Luta dos grupos pela conquista da arena política, visando desequilibrar o jogo Empreendedora Leva o agente público a buscar apoio de grupos sociais ou de políticos para poder realizar a sua missão Difusos Clientelista Captura pelo grupo dominante Majoritária Dependerá de ação política que aglutine interesses dispersos Fonte: Wilson, 1989: Bureaucracy: what governmente agencies do and why they do it Elaboração nossa 29
Contribuições das abordagens Interesse público: importância das demandas e necessidades sociais e o papel do Estado para corrigir problemas ocasionados pelo mercado. Econômica: Normativa: regulação como meio de buscar eficiência econômica/ para atingir determinados resultados econômicos. Positiva: a regulação não é neutra, é permeada por interesses e pode ser capturada para a proteção de determinados grupos. Principal-Agente: riscos do agente não seguir as orientações de quem delegou e os mecanismos para mitigar essa possibilidade. Institucional: Institucional: regras e incentivos podem induzir comportamentos e afetar os agentes de maneiras inesperadas. NEI: instituições reguladoras como elementos para garantir contratos, elemento central para a atração de investimentos. Política pública: a regulação é um ambiente de conflitos pluralistas, constituindo-se em um jogo de soma zero.
Trabalho final: analisar as instituições e questões regulatórias em um setor específico usando os referenciais teóricos vistos na disciplina Deve conter minimamente Mapeamento e descrição das instituições regulatórias do setor (agências, ministérios, secretarias, etc), incluindo uma análise dos elementos de accountability Indicação das principais leis e instrumentos legais Indicação das principais questões regulatórias e problemas do setor Aspectos federativos envolvidos (se aplicável) Identificação dos grupos sociais, econômicos e políticos envolvidos Análise geral e conclusão Setores Transportes (terrestre e aquático) Energia elétrica Recursos hídricos Educação superior Petróleo e gás Aviação civil Saneamento Saúde Concorrência Sistema financeiro Telecomunicações Prof. Marcos Vinicius Pó 31
Aulas de 27 e 29/08: Regulação e política: relações verticais e horizontais da burocracia reguladora Texto base: KUTNER, R. (1998). Tudo à venda. Tradução de Claudio Weber Abramo. São Paulo: Companhia das Letras. Capítulo 9 Atividade individual para entrega em 27/08: análise crítica do texto: Posner, R. Teorias da regulação econômica. 1974 In. Mattos et all. Regulação econômica e Democracia. Editora 34: São Paulo. 2004 Material disponível em: http://perguntasaopo.wordpress.com/disciplinas/ragcb/ Prof. Marcos Vinicius Pó 32