Prezados concursandos, continuando nosso trabalho para o TRF, nesta aula iremos distinguir o Orçamento Tradicional do Orçamento Programa e tecer comentários sobre o Ciclo orçamentário. I - Teorias Orçamentárias: Orçamento Tradicional X Orçamento-Programa Orçamento Tradicional Tópico analisado Orçamento Programa dissociado dos processos de planejamento e programação visa à aquisição de meios são tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais são consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais dá ênfase aos aspectos contábeis da gestão unidades administrativas e elementos inexistem sistemas de acompanhamento e medição de trabalho, assim como dos resultados visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento Processo orçamentário Alocação de recursos Decisões orçamentárias Elaboração do orçamento Estrutura do orçamento Principal(is) critério(s) classificatório(s) Mensuração de resultado Controle elo de ligação entre o planejamento e as funções executivas da organização visa à consecução de objetivos e metas são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento funcional-programática utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais ORÇAMENTO TRADICIONAL OU ORDOTOXO Aquele que se elaborava antes do advento do orçamento programa. Tratavase de um simples relacionamento da receitas a arrecadar e das despesas de custeio. Não tinha o cunho de planejamento. Os melhoramentos dos serviços públicos ocorriam somente em razão do superávit, e os graus de prioridade eram sujeitos às injuções políticas e aos interesses dos governantes. ORÇAMENTO PROGRAMA Põe em destaque as metas, os objetivos e as intenções do governo. Consolida um grupo de programas que o governo pretende realizar durante um período. www.editoraferreira.com.br 1 Alexandre Vasconcellos
É aquele que discrimina as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos fins, de modo a demonstrar em que e para que o governo gastará e também quem será o responsável pela execução de seus programas. Ele preocupa-se em enfatizar os fins e não os meios, onde sua previsão de receita financeira e destinação são decorrente de um plano completo Enquanto o orçamento tradicional mostrava o que se pretendia gastar ou comprar, o orçamento programa realça o que se pretende realizar. O orçamento tradicional restringe os gastos e as compras ao montante da receita estimada, enquanto o orçamento programa não limita as metas governamentais aos recursos orçamentários previstos, a previsão de recursos é a etapa final de planejamento. II - Ciclo Orçamentário O orçamento, embora seja anual, não pode ser concebido ou executado isoladamente do período imediatamente anterior e do posterior, pois sofre influências condicionantes daquele que o precede, assim como constitui uma base informativa para os futuros exercícios. Daí a necessidade de compreensão do Ciclo Orçamentário, que é a sequência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário que segundo o Prof Kohama (Cont. Pública, p.67), são assim, consubstanciadas: - Elaboração; - Estudo e Aprovação; - Execução;e - Avaliação. ELABORAÇÃO A elaboração do orçamento, de conformidade com o disposto na lei de diretrizes orçamentárias, compreende a fixação de objetivos concretos para o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários à sua materialização e concretização. Como conseqüência desta etapa, devemos providenciar a formalização de um documento onde fique demonstrada a fixação dos níveis das atividades governamentais, através da formulação dos programas de trabalho das unidades administrativas, e que, em última análise, constituirá a Proposta Orçamentária. Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento. Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respectiva legislação. ESTUDO e APROVAÇÃO Esta fase é de competência do Poder Legislativo, e o seu significado está configurado na necessidade de que o povo, através de seus representantes, intervenham na decisão de suas próprias aspirações, bem como na maneira de alcançá las. Caso, o Poder Legislativo não receba a proposta no prazo constitucional, será considerada como proposta a Lei Orçamentária vigente no próprio exercício. www.editoraferreira.com.br 2 Alexandre Vasconcellos
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem, somente podem ser aprovados caso: (Art. 166, 3º, CF/88) sejam compatíveis com o Plano plurianual e com a LDO; indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre: - dotações para pessoal e seus encargos; - serviços da dívida - transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal sejam relacionadas: - com a correção de erros ou omissões; ou - com os dispositivos do texto do projeto de lei. O Presidente da República, além de sancionar a Lei Orçamentária, deverá promulgá la e fazê la publicar no DOU. Se houver veto total ou parcial ele será votado em sessão conjunta do Congresso Nacional. EXECUÇÃO A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados para o setor público, no processo de planejamento integrado, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros. AVALIAÇÃO A avaliação refere se à organização, aos critérios e trabalhos destinados a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas durante a execução; à eficiência com que se realizam as ações empregadas para tais fins e grau de racionalidade na utilização dos recursos correspondentes. Outras características sobre o ciclo orçamentário ELABORAÇÃO, DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E APROVAÇÃO DA LEI DO ORÇAMENTO O processo de elaboração e discussão da proposta orçamentária desenvolvese praticamente durante todo o ano, a fim de permitir que o orçamento seja executado a partir do início do exercício financeiro seguinte. As fases da discussão, votação e aprovação são prerrogativas exclusivas do Poder Legislativo amparado pelo artigo 166 da CF/88 que diz Os projetos de lei relativas ao Plano Plurianual, às Diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, serão apreciados pela duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum Em seu parágrafo 1º, o artigo 166 da CF/88 designa essa apreciação a uma Comissão Mista permanente de Senadores e Deputados, que detém uma série de responsabilidades conforme previsto neste artigo. A resolução nº 1, de 17/05/1991, do Congresso nacional, alterada pela nº 1, de 2/06/1993, dispôs sobre a Comissão Mista, composta de sessenta e três deputados e vinte e um senadores, que passou a denominar-se Comissão mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. A mesma resolução criou subcomissão permanente incumbida de acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária. ELABORAÇÃO www.editoraferreira.com.br 3 Alexandre Vasconcellos
Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento (CF, art. 84, inciso XXIII). Esta fase do ciclo orçamentário é de competência exclusiva do Poder Executivo, que tem como Órgão responsável central do sistema de orçamento, a Secretaria de Orçamento Federal SOF, do Ministério de Orçamento e Gestão. Cabe a ela a compatibilização final das propostas de todos os outros poderes, inclusive a do Ministério Público, para então remeter ao Congresso Nacional a proposta da Lei Orçamentária. Uma vez enviada essa proposta ao Congresso Nacional, a regra geral é a de não se admitirem emendas que aumentem a despesa prevista (CF, art. 63, inciso I), uma vez que os projetos da lei orçamentária e os que a modifiquem são de iniciativa exclusiva do Presidente da República. Entretanto, em matéria orçamentária, os poderes do Legislativo se ampliaram consideravelmente, há ampla margem de manobra para a apresentação de emendas, mediante a anulação de despesas, ou mesmo reestimativa de receitas, respeitando contudo as condições especificadas no art 166, 3º, CF. Essa emendas estão previstas na CF/88 nos termos e condições do art. 166, 2º, 3º e 4º. O Presidente da República poderá, utilizando de sua prerrogativa exclusiva, alterar o projeto da lei orçamentária, enviando ao Congresso Nacional mensagem para propor alteração no projeto original, porém deverá respeitar o prazo previsto no 5º do art. 166 da CF, que diz: O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. Enquanto não entrar em vigor a lei complementar prevista no art. 165 9º da CF, vigorarão os prazos previstos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias em seu art. 35 2º. Na União, o projeto de lei orçamentária anual deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até quatro meses antes do início do exercício financeiro seguinte. Como esse coincide com o ano civil, o projeto deve ser encaminhado até 31 de agosto de cada ano. Caso, entretanto, este prazo não seja respeitado pelo Executivo, ou seja, se o Poder Legislativo não receber a proposta orçamentária no prazo constitucional, será considerada como proposta, a lei orçamentária vigente no próprio exercício (Lei 4.320/64, art 32. DISCUSSÃO E VOTAÇÃO No Congresso Nacional, o projeto de lei do orçamento anual é recebido pela Comissão Mistas de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Integrada por 84 congressistas e subdividida em oito subcomissões setoriais, a Comissão analisa e emite parecer sobre o projeto de lei, assim como recebe e pronuncia-se sobre as emendas apresentadas. A discussão e votação da proposta oriunda do Executivo, assim como das emendas aprovadas no âmbito da Comissão mista, deve dar-se em sessão conjunta das duas casas do Congresso Nacional, as emendas só podem ser votadas na Comissão Mista, logo o Plenário aprova ou rejeita o projeto como um todo. Até o encerramento da sessão legislativa, o projeto devidamente aprovado deve ser encaminhado ao Presidente da República para sanção. APROVAÇÃO E PUBLICAÇÃO DA LEI DO ORÇAMENTO APROVAÇÃO - Como nas demais leis a aprovação do orçamento é formalizada através dos seguintes atos: www.editoraferreira.com.br 4 Alexandre Vasconcellos
a) decretação pelo Poder Legislativo b) sanção pelo chefe do Executivo; e c) promulgação por um ou outro poder A decretação revela toda decisão, tomada por uma pessoa ou por uma instituição, a que se conferem poderes especiais e próprios para decidir ou julgar, resolver ou determinar. A sanção representa a concordância do chefe do Executivo com os termos da lei decretada pelo Legislativo. A promulgação é o ato que sucede à decretação ou a sanção como elemento indispensável ao início da exigibilidade das regras e princípios contidos na lei que se divulga. É a própria divulgação ou publicação do texto legal, de modo solene. Poderão ocorrer as seguintes situações quanto a aprovação do orçamento (CF, art. 66): 1) O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado (decretado) pelo Legislativo e, concordando com seus termos, sanciona-o. 2. O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado pelo Legislativo e, julgando-o no todo ou em parte inconstitucional ou contrário ao interesse público, poderá vetá-lo total ou parcialmente. Para isso o Executivo terá o prazo de 15 dias úteis a contar da data do recebimento do projeto, além de 48 horas para comunicar ao presidente do Senado as razões do veto. O veto parcial ou total deverá ser apreciado em sessão do Congresso Nacional e votado num prazo não superior a 30 dias. Com o voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, em escrutínio secreto, o veto será rejeitado, e o projeto aprovado anteriormente pelo Legislativo retornará ao Executivo para promulgação, que terá quarenta e oito horas para promulgá-la ou em caso de silêncio será promulgado pelo Presidente do Senado ou Vice Presidente do Senado, após 48 horas. No caso de manutenção de veto parcial, o projeto será promulgado pelo Executivo sem a parte vetada. Nota: A promulgação de um Lei, apenas mostra que ela torna-se exeqüível, mais ainda não é obrigatória, pois há necessidade de publicá-la. Publicação é o ato pelo qual é dado o conhecimento que uma lei nova está em vigor. Ao contrário da promulgação, que revela a executoriedade de uma lei, a publicação impõe sua obrigatoriedade. Bem por hoje é só, na próxima semana voltaremos com os créditos adicionais. Seguem abaixo os comentários das questões da semana passada. Obrigado e bons estudos. Prof. Alexandre Vasconcellos abvasconcellos@yahoo.com.br 1) E GABARITO COMENTADO www.editoraferreira.com.br 5 Alexandre Vasconcellos
Os princípios orçamentários encontram-se dispostos na Lei 4.320/64, CF/88 e nas doutrinas. Nesta questão os princípios da anualidade e universalidade encontram-se amparados pela Lei 4.320/64, enquanto o princípio da exclusividade encontra-se amparado na CF/88 art. 165, 8º 2) C De acordo com a Lei 4.320/64, o princípio da universalidade diz que: O orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. 3) A No orçamento público as receitas são previstas, devido a incerteza de seu recebimento,e as despesas são fixadas, devido a obrigatoriedade de atender ao princípio do Equilíbrio, ou seja, as receitas deverão ser sempre iguais as despesas na elaboração orçamentária, de modo que as despesas fixadas fiquem iguais as receitas previstas 4) A I ERRADA Nos princípios orçamentários não se encontram o da Legalidade, entretanto alguns autores o aceitam dizendo que a LOA por ser uma lei deve observar outros documentos legais em sua elaboração, tais como CF/88, PPA, LDO e LRF, na própria CF diz que a LOA deve ser compatível com o PPA e a LDO, logo a questão apresentou um item a mais nessa compatibilidade que seria a CF. tornando o item errado. II CERTO O princípio da exclusividade diz que deve conter na LOA apenas as receitas e despesas, exceto à autorização para abertura de créditos adicionais suplementares e a contratação de operações de créditos inclusive por antecipação de receita orçamentária. A exceção não torna a questão errada, devido ter sido mencionada a regra. III O princípio da Anualidade também conhecido como periodicidade, diz que o orçamento deve ser elaborado, estudado e aprovado, para ser executado no período de 1 ano. 5) E De acordo com o princípio da Universalidade, a Lei 4.320/64 diz que: O orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Logo a ausência de informação de um desses itens fere o respectivo princípio. www.editoraferreira.com.br 6 Alexandre Vasconcellos