ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

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1 ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CICLO ORÇAMENTÁRIO Atualizado até 13/10/2015

2 CICLO ORÇAMENTÁRIO O ciclo orçamentário é um processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio do qual se elabora/planeja, aprova, executa, controla/avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físicos e financeiros. O exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia-se em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro de cada ano. O ciclo orçamentário não se confunde com o ano financeiro; aquele envolve um período muito maior, iniciando com o processo de elaboração do orçamento, passando por discussão, execução e encerramento com o controle. No nosso país identificam-se, basicamente, quatro etapas do ciclo ou processo orçamentário: 1. Elaboração e planejamento da proposta orçamentária; 2. Discussão, estudo e aprovação da lei de orçamento; 3. Execução orçamentária e financeira; 4. Avaliação e controle. Observe que, tradicionalmente, o ciclo orçamentário possui quatro fases, conforme demonstrado acima. Entretanto, existe também o que pode ser denominado ciclo orçamentário ampliado. Tal termo designa o ciclo, em conjunto, do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). Portanto, nessa concepção, o ciclo orçamentário possui oito fases. 1. Formulação do planejamento plurianual, pelo Poder Executivo. 2. Apreciação e adequação do plano, pelo Poder Legislativo. 3. Proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de recursos pelo Poder Executivo. 4. Apreciação e adequação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), pelo Poder Legislativo. 5. Elaboração da proposta de orçamento, pelo Poder Executivo. 6. Apreciação, adequação e autorização legislativa. 7. Execução dos orçamentos aprovados. 8. Avaliação da execução e julgamento das contas. ELABORAÇÃO

3 A compatibilidade entre capacidade de financiamento e dispêndio dos recursos previstos ocorre em função de um processo de alocação de recursos que se compõe das seguintes etapas: 1) Fixação da meta fiscal: 2) Projeção das receitas; 3) Projeção das despesas obrigatórias; 4) Apuração das despesas discricionárias. Segundo o artigo 165 da Constituição Federal de 1988, leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. De acordo com esse artigo, as leis do PPA, LDO e LOA são de iniciativa do Poder Executivo: Presidente, Governadores e Prefeitos. PPA LDO LOA Encaminhamento ao Congresso Nacional Até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (31 de agosto). Até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril). Até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto). Devolução para Sanção Até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro). Até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho). Até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro). Constituem crime de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a lei orçamentária. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado, o Poder Legislativo considerará como proposta a lei de orçamento vigente. Quanto à rejeição das leis orçamentárias, há impossibilidade do Poder Legislativo rejeitar o PPA e a LDO. A Constituição Federal de 1988 estabeleceu que ambas devem ser devolvidas para sanção, ficando afastada a possibilidade de rejeição. Também a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO. Consoante a LRF, o Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo 30 dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo. Isso ocorre porque todos os Poderes elaboram suas propostas orçamentárias parciais e encaminham para o Poder Executivo, o qual é responsável constitucionalmente pelo envio da proposta consolidada ao Legislativo. Se os órgãos não

4 encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na LDO, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados. Os incisos I e II do 9º do artigo 165 da Constituição Federal de 1988 dispõem que cabe à lei complementar: I. Dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei do orçamento anual; II. Estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. Obs.: a referida lei complementar acima ainda não foi editada, assim a lei 4320/64 foi recepcionada com status de lei complementar. Os prazos do ciclo orçamentário são regulados, por enquanto, pelos ADCT. DISCUSSÃO / ESTUDO / APROVAÇÃO A fase de discussão corresponde ao debate entre os parlamentares sobre a proposta, constituída por: proposição de emendas, voto do relator, redação final e proposição em plenário. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. A mensagem presidencial é o instrumento de comunicação oficial entre o Presidente da República e o Congresso Nacional, com a finalidade de encaminhar os projetos do PPA, da LDO e da LOA. Caberá à Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados: I. Examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, LDO, LOA, créditos adicionais e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II. Examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização

5 orçamentária, sem prejuízo das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas criadas de acordo com a Constituição Federal de Quanto às emendas, serão apresentadas também na Comissão Mista, que emitirá seu parecer; e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas casas do Congresso Nacional. A emenda é instrumento essencial do Poder Legislativo para influenciar a alocação de recursos públicos. As emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o Plano Plurianual. As emendas ao projeto de Lei Orçamentária Anual ou aos projetos que a modifiquem somente podem ser aprovadas caso: Sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias; Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: Dotações para pessoal e seus encargos; Serviço da dívida; Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou Sejam relacionadas: Com a correção de erros ou omissões; ou Com os dispositivos do texto do projeto de lei. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei Orçamentária Anual que visem: Alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto, a inexatidão da proposta; Conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes; Conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado; Conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções. O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos de Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual e créditos adicionais, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.

6 Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de Lei Orçamentária Anual, ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. A Constituição Federal de 1988 dispõe que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Tal regra não se aplica à Lei Orçamentária Anual (LOA) ou ao Plano Plurianual (PPA). EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA A fase de execução orçamentária e financeira consiste na arrecadação das receitas e na realização das despesas. É a transformação, em realidade, do planejamento elaborado pelos chefes do Poder Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo. A execução orçamentária pode ser definida como sendo a utilização das dotações de créditos consignados na Lei Orçamentária Anual. Já a execução financeira representa a utilização de recursos financeiros, visando atender à realização dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades Orçamentárias pela Lei Orçamentária Anual. Crédito e recurso são duas faces de uma mesma moeda: o crédito é orçamentário, possuidor de uma dotação ou autorização de gasto ou sua descentralização; e recurso é financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancária. Até 30 dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Poder Legislativo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. O Poder Executivo publicará, até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. Segundo o artigo 168 da Constituição Federal de 1988, os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poder Legislativo e Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhe-ão entregues, em duodécimos, até o dia 20 de cada mês, na forma da lei complementar. É vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.

7 Obs.: EC85/2015 A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa. AVALIAÇÃO E CONTROLE AVALIAÇÃO A avaliação orçamentária é a parte do controle orçamentário que analisa a eficácia e a eficiência dos cursos de ação cumpridos, e proporciona elementos de juízo aos responsáveis da gestão administrativa para adotar as medidas tendentes à consecução de seus objetivos e à otimização do uso dos recursos colocados à sua disposição, o que contribui para realimentar o processo de Administração Orçamentária. CONTROLE O orçamento surge como instrumento de controle. Tradicionalmente, é uma forma de assegurar ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo que os recursos serão aplicados conforme previstos e segundo as leis. Atualmente, além desse controle legal, busca-se o controle de resultados, em uma visão mais completa da efetividade das ações governamentais. Assim, o controle da execução orçamentária compreenderá: A legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; A fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos; O cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. CONTROLE INTERNO E EXTERNO A Constituição Federal de 1988 trata dos dois sistemas de controle. Dispõe que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração Direta e Indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

8 Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. CONTROLE INTERNO Segundo o artigo 74 da Constituição Federal de 1988, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I. Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II. Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III. Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV. Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para esse fim. CONTROLE EXTERNO No âmbito federal, consoante o artigo 71 da Constituição Federal de 1988, o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I. apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

9 II. julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III. apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV. realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V. fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI. fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII. prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII. aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX. assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X. sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI. representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. No que se refere às contas do Poder Executivo Federal, compete privativamente ao Presidente da República prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior.

10 Compete privativamente à Câmara dos Deputados proceder a tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de 60 dias após a abertura da sessão legislativa. Aos autores não referenciados, todos os direitos reservados.