PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: A MORALIDADE DOS ADMINISTRADORES E A CORRUPÇÃO Marcella Cardoso de Oliveira Dr. Sérgio Reginaldo Bacha Universidade do Vale do Paraíba/Faculdade de Direito, Praça Cândido Dias Castejón, n. 116 - Centro São José dos Campos- SP, e-mail: marcella_cardoso@yahoo.com.br Resumo Este trabalho apresenta os conceitos de Estado Democrático de Direito e princípios norteadores do ordenamento jurídico, notadamente os princípios constitucionais da Administração Pública, com foco na Moralidade. A partir deles, poderemos fazer um cotejo entre as atitudes praticadas pelos administradores públicos e todo o sistema normativo vigente, tentando buscar um respaldo para direcionar os agentes públicos com vistas a garantir o bem comum, objetivo maior de toda a Carta Política, respaldada nos princípios éticos e morais, afastando todas as atitudes eivadas do vício da corrupção, que hodiernamente atinge os Poderes Brasileiros. Palavras-chave: moralidade, administração pública, princípios e corrupção. Área do Conhecimento: Direito Constitucional Introdução As observações empíricas das condutas dos administradores públicos, de diversos órgãos, motivaram a criação desse artigo. As literaturas científicas de autores como Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Odete Medauar embasaram esse trabalho na medida em que o subsidiou de elementos de pesquisa. Conceber uma sociedade sem Estado torna-se tarefa difícil e incompreensível. Se nos fixarmos na atualidade ou se remontarmos à história, encontraremos sistemas políticos nos quais o Estado se apóia sobre princípios jurídicos ou religiosos. Nenhuma sociedade pode prescindir de um Estado que garanta a ordem e a segurança necessárias para permitir o convívio entre os indivíduos. A organização deste Estado é importante para podermos estabelecer regras, direitos e obrigações. Não podemos nos esquecer dos princípios que regem todo o ordenamento jurídico, pois direito não é o produto de uma razão fria e abstrata. Para complementar a idéia de que o direito não é uma razão fria e abstrata, Reale (1993) ao discordar do jurista alemão Kelsen, que concebe a norma jurídica como entidade lógicohipotética, preferiu dizer: (...) a norma jurídica é a indicação de um caminho, porém, para percorrer um caminho, devo partir de determinado ponto e ser guiado por certa direção: o ponto de partida da norma é o fato, rumo a determinado valor. Desse modo, eu comecei a elaborar a tridimensionalidade. Direito não é norma, como quer Kelsen, Direito não é só fato como rezam os marxistas e economistas do Direito, porque Direito não é economia. Direito não é produção econômica, mas a envolve e nela interfere; o Direito não é principalmente valor, como pensam os adeptos do Direito Natural Tomista, por exemplo, porque o Direito ao mesmo tempo é norma, é fato e é valor. Portanto, ganha relevo a fórmula realeana segundo a qual o Direito é uma integração normativa de fatos segundo valores. O Direito surge juntamente com a sociedade, sendo um elemento cultural e evolui ao longo da história em função dos acontecimentos. Ferraz Júnior (1980) admite que todo comportamento humano (falar, correr, comer, comprar, vender, etc.) é ação dirigida a alguém. O princípio básico que domina este tipo de enfoque é o da interação. Interação é, justamente, uma série de mensagens trocadas pelas partes. Isso faz parte do convívio dentro de qualquer sociedade. Para ele o direito possibilita um sistema de controle de comportamentos. O Estado é um instrumento inventado pelos homens para resolver um problema fundamental: a ordem e a segurança necessárias para a vida em comunidade. Afinal todo animal tem seu instinto; e o instinto do homem, fortalecido pela razão, o leva à sociedade. Bem ao contrário de a necessidade da sociedade ter degradado o homem é o afastamento dela que o degrada. Quem vivesse absolutamente só, logo perderia a faculdade de pensar e de se exprimir; estaria a cargo de si mesmo; só chegaria a se metamorfosear em animal. É costumeiro confundirmos os conceitos de Estado, administração e governo. Para nos XIII Encontro Latino Americano de Iniciação Científica e 1
orientar podemos considerar que o Estado é a idéia ampla, da qual faz parte a idéia de administração e governo. Num conceito dinâmico, governo é a atividade de tomar decisões em relação a uma sociedade através de instituições e mecanismos que garantam essa atuação. Conjuntamente à idéia de Estado citada anteriormente, devemos complementá-la informando que o mesmo é organismo políticoadministrativo, que ocupa determinado território como nação soberana, submetida à autoridade de governo própria com personalidade jurídica, reconhecida internacionalmente e regulamentada através de uma Constituição. Essa Lei Básica, que é a estrutura do Estado, subordina as demais leis. Neste ínterim, devemos conceituar administração, expressão que se formou do verbo latino administrare, que consiste no ato de prever, organizar, dirigir, coordenar, informar e controlar uma empresa ou instituição pública. Além disso, devemos definir objetivamente a Administração Pública como atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas ao qual a lei atribui o exercício de suas funções administrativas. Estado, no dizer de Plácido e Silva (1975), é derivado do latim status (estado, posição, ordem, condição), é vocábulo que possui sentidos próprios. No sentido de Direito Público é o agrupamento de indivíduos estabelecidos ou fixados em um território determinado e submetido à autoridade de um poder público soberano, que lhe dá autoridade orgânica. É a expressão jurídica mais perfeita da sociedade, mostrando também a organização política de uma nação ou de um povo. Entretanto, há distinção entre as expressões povo, nação, sociedade e Estado. Povo revela, em qualquer circunstância, a existência de um agrupamento humano ou de indivíduos, o qual nem sempre se apresenta com unidade orgânica e jurídica, que é caráter do Estado. Nação indica o agrupamento, quando se mostra unido por uma afinidade de tradição, idioma, costumes e religião, fundado na consciência de uma nacionalidade; mas, nem sempre, se exibe na organização política, geradora do Estado pois pode este ser constituído por mais de uma nação. Sociedade é o meio em que os indivíduos fatalmente vivem. E pode ter sentido equivalente a nação ou a Estado, desde que se encontra em qualquer espécie de agrupamento ou associação, seja juridicamente ou politicamente organizada. O poder soberano do Estado emana da vontade do povo que o organizou. Segundo Tavares (2002), a Administração Pública é o conjunto de todas as entidades criadas para a execução dos serviços públicos ou para o alcance de objetivos governamentais. Esse é o sentido mais comum de Administração Pública, denominado orgânico, empregado constitucionalmente no artigo 37. Importante ressaltar a noção de Administração Pública contida na Constituição de 1988. Consoante Bulos (2002), existem vários critérios utilizados pela doutrina para se estabelecer a noção de Administração Pública, Realcemos os três de maior destaque: Critério Residual ou Negativista; Critério Formal ou Subjetivo; Critério Material ou Objetivo. O Estado se revela através dos órgãos públicos, os quais, por sua vez, são representados pelos agentes públicos que externarão a vontade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. São pessoas dotadas de competências, atribuições e missões que são exercidas através dos cargos e funções, e estes órgãos são delimitados por preceitos legais e constitucionais. Dessa maneira, para a Lei Maior, a Administração Pública é norteada pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Correlatamente, Motta (2004) entende que a Administração Pública se presta a executar, através dos atos administrativos exarados no âmbito de suas entidades (pessoas jurídicas, órgãos e agentes), as orientações expressas nos atos de governo. Significa dizer que, para o estudo do conceito de Administração Pública devemos entender minuciosamente sua estrutura e ter como o carro chefe o Estado, pois, segundo Meirelles (2000), sobre o Estado repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados. Então, a atividade administrativa tem por escopo a satisfação de necessidades de natureza coletiva, realizados através de seus agentes, organizados, nas palavras de Justen Filho, burocraticamente, numa estrutura estável, mas que não assegura a absoluta imparcialidade funcional e estrutural. Pois bem, foi apresentado o sentido mais comum da Administração Pública, denominado sentido orgânico. Agora o foco será no sentido funcional, ou seja, naquele que extraímos do dispositivo constitucional que submete a Administração Pública aos princípios orientadores de suas funções. Dessa maneira, a Administração Pública denomina-se a atividade desenvolvida pelo Estado no sentido de prever, organizar, planejar, dirigir, coordenar e controlar os negócios públicos, segundo as necessidades e os interesses da XIII Encontro Latino Americano de Iniciação Científica e 2
coletividade, sendo regida por um corpo de leis e regulamentos, normalmente estabelecidos pelo poder legislativo, iluminado pelos princípios que regem a Administração Pública. A Constituição de 1988 consagrou os princípios básicos da Administração Pública, permitindo, inclusive, sobre eles exercer-se um controle de constitucionalidade. Quando a Constituição abarca estes princípios amplia a atuação do Poder Judiciário, permitindo definir, por exemplo, atos imorais da entidade pública. Segundo Moraes (2006), o constitucionalismo moderno consagrou a necessidade de limitação e controle dos abusos de poder do próprio Estado e de suas autoridades constituídas e também consagrou os princípios básicos da igualdade e da legalidade como regentes do Estado. São princípios direcionando as normas para garantir a transparência e probidade na Administração e voltados para combater à corrupção. Como salientado por Ferreira Filho (2008), a corrupção, embora sua feição mude de época para época, é um fenômeno presente em todos os tempos. Dela, não escapa regime algum, ela existe no mundo inteiro, conquanto em níveis diversos. É assim um mal que todo regime tem que estar preparado para enfrentar. É particularmente grave na democracia. Esta, com efeito, confia na representação para realizar o interesse geral. Se ela é corrupta e persegue o seu bem particular, o regime fica totalmente desfigurado. Além disso, na democracia, rapidamente a corrupção desmoraliza o poder, além de ser um fator de ineficiência. Por isso, pode levar facilmente à perda da legitimidade do regime. Para Bandeira de Mello (2008) princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a sua exata compreensão e inteligência, precisamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo conferindolhe a tônica que lhe dá sentido harmônico. E segundo Silva (2006), a Administração Pública é informada por diversos princípios os quais, destinados, de um lado, a orientar a ação do administrador na prática dos atos administrativos e, de outro lado, a garantir a boa administração, que se consubstancia na correta gestão dos negócios públicos e no manejo dos recursos públicos (dinheiro, bens e serviços), no interesse coletivo, como também se asseguram aos administrados o seu direito a práticas administrativas honestas e probas. Assim, na visão de Bandeira de Mello (2008) violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contuméria irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. À partir dos princípios é possível informar todos os ramos do Direito, que serão exteriorizados através das condutas humanas pautadas na moralidade. Estas deverão obedecer a padrões éticos que orientarão a sua realização, se por ventura, assim não acontecer, as condutas eivadas por atos indevidos serão inválidos e imorais para todos os fins de direito. Por isso, é que o vetor de atuação da Administração Pública deverá impor ao administrador da máquina estatal que este atue iluminado por princípios éticos, pois sem a moral não existe um mínimo ético indispensável ao ordenamento jurídico. Segundo Di Pietro (2000), o princípio da moralidade impõe ao administrador a observância de condutas compatíveis com o interesse público a ser atingido, segundo idéias e valores expressos na Constituição Federal. Também, como acentua Medauar (2000), o princípio da moralidade é de difícil ou até impossível expressão verbal, na forma escrita ou oral. Este problema está ligado com a dificuldade de definir o termo corrupção. O princípio da moralidade, que foi erigido a princípio constitucional na Carta de 1988, deverá resguardar o interesse público, exigindo que o agente público alcance o bem comum, sem maculá-lo, distinguindo o que é conduta honesta do que é conduta desonesta, isto é, diferenciar o bem do mal. A moralidade administrativa está, portanto, conectada ao administrador correto, que respeita toda e qualquer norma. Significa que as regras de boa administração serão usadas para o exercício regular do munus público, pautado na honestidade, boa-fé, equidade, dignidade do ser humano, retidão e justiça. É o puro cumprimento da lei, porque, se ao administrador é imposto observar condutas compatíveis com o interesse público a ser alcançado, estas, obrigatoriamente, respeitarão o princípio da legalidade, pois, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. Porém, não significa cumprir somente a literalidade da lei, mas, sim, dá a devida importância ao seu espírito. Resta claro, o nexo existente entre legalidade e moralidade. Para alguns, a Administração só poderá agir em conformidade com a legalidade em sentido estrito, ou seja, é o puro cumprimento das determinações normativas. Isso quer dizer que todas as atividades da Administração Pública são limitadas pela subordinação à ordem jurídica. Nas XIII Encontro Latino Americano de Iniciação Científica e 3
palavras de Bandeira de Mello (2008) No Brasil, o princípio da legalidade, além de assentar-se na própria estrutura do Estado de Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo, está radicado especificamente nos artigos 5, II, 37, caput, e 84, IV, da Constituição Federal. Porém, para a Administração Pública, devemos entender este princípio constitucional de forma atenta. O administrador público só pode atuar nos termos estabelecidos pela lei. A lei é o seu parâmetro, só poderá fazer o que ela autoriza. Vale trazer à lume a preleção de Mello (2008), (...)para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo, cumpre atentar para o fato de que o mesmo é a tradução jurídica de um propósito político: o de submeter os exercentes do poder em concreto administrativo a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos. Pretende-se através da norma geral, abstrata e impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo que é o colégio representativo de todas as tendências do corpo social garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão a concretização da vontade geral. Diante de todo aparato legal existente no Brasil, composto de princípios que iluminam todo o ordenamento jurídico, principalmente o preceito da moralidade, tão desprestigiado pela Administração Pública como um todo, inobstante, nosso sistema jurídico estar repleto de normas direcionadas ao rompimento de favoritismos, aptas a combater a corrupção, mas constata-se que a grande dificuldade é colocá-la em prática. Talvez falte em nossos jovens o necessário espírito de cidadania, supostamente insculpido em nossos legisladores, que tentam transmiti-los em nossas leis. Corrupção e cumprimento de regras são idéias antagônicas. Não podem caminhar juntas. O que não se pode admitir é um meio termo entre o certo e o errado, principalmente no que diz respeito aos administradores públicos, que dotados de fé pública devem ser modelos de conduta para a sociedade. Uma importante pesquisa realizada por Almeida (2007) mostra que um funcionário público ao receber um presente de Natal de uma empresa que ganhou um contrato do governo, praticou corrupção. Conclusão Lamentavelmente um grande número de noticiários denuncia a prática diuturna de corrupção nos órgãos públicos. Este fato é a quebra de valores e da lealdade cívica, a favor do interesse próprio dos agentes públicos que abandonam a busca do interesse coletivo. Infelizmente, paira um espírito de egoísmo que leva o homem a agir de acordo com a sua própria conveniência. Observar todos os princípios da Administração Pública, notadamente o princípio da moralidade, sempre orientará os administradores públicos para uma ótima gestão dos negócios públicos. Referências - BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada, 4. ed. rev. e atual. Até a Emenda Constitucional n. 35/2001, São Paulo, Editora Saraiva, 2002. - CELLA, José Renato Gaziero. Teoria Tridimensional do Direito de Miguel Reale, 1. ed., Curitiba, Editora Juruá, 2006. - DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade Administrativa na Constituição Federal de 1988, São Paulo, Editora Atlas, 1991.. Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Editora Atlas, 2000. - FERRAZ JÙNIOR, Tércio Sampaio. A Ciência do Direito, 2. ed., São Paulo, Editora Atlas, 1980. - FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. Ed., São Paulo, Editora Saraiva, 2008. - MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 4. ed., São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2000. - MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, Ed., São Paulo, Editora Malheiros, 2008. - MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e legislação constitucional, 6. ed., São Paulo, Editora Atlas, 2006. - MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Curso Prático de Direito Administrativo, 2. ed., Belo Horizonte, Editora Del Rey, 2004. - SILVA, De Plácido e. Dicionário Jurídico, 4. ed., Rio de Janeiro, Editora Forense, 1975. - SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 26. ed., São Paulo, Editora Malheiros, 2006. - TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional, Ed., São Paulo, Editora Saraiva, 2002. XIII Encontro Latino Americano de Iniciação Científica e 4
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