ARRANJOS INSTITUCIONAIS ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO PARA A OFERTA DA EDUCAÇÃO INFANTIL: UM ESTUDO EM MUNICÍPIOS PAULISTAS. Raquel Fontes Borghi Regiane Helena Bertagna Resumo: Este trabalho resulta de projeto de pesquisa envolvendo três universidades públicas paulistas, com financiamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, CNPq. O objetivo principal da pesquisa é identificar e analisar os diferentes arranjos institucionais firmados entre o Poder Público Municipal e instituições privadas para a oferta educacional infantil. Para este painel, são apresentados resultados parciais relativos à análise do conjunto dos municípios paulistas pequenos (de 10.001 a 50.000 habitantes) e grandes (100.001 a 500.000 habitantes), O período considerado para a análise compreende os anos de 2000 a 2009. Além de levantamento e análise bibliográfica,coletaram-se dados nos 56 municípios paulistas pequenos e 30 municípios paulistas grandes que declararam em pesquisa anterior ter algum tipo de parceria/convênio com o setor privado para a oferta de vagas na educação infantil. Os dados foram coletados por meio de contatos telefônicos com os gestores municipais e aplicação de questionários para obter informações sobre as parcerias/convênios. A partir da análise dos dados, observa-se que a relação entre o público e o privado está se constituindo como uma efetiva política educacional para a oferta da educação infantil, particularmente no conjunto de municípios paulistas grandes. Tal afirmação se faz a partir da identificação de alguns fatores como: o avanço no número de convênios; os convênios com instituições privadas com fins lucrativos; a tendência ao subsídio per capita ao invés da tradicional contribuição fixa à instituição ou cessão de prédio, funcionários etc.; o atendimento à demanda e o baixo custo como as principais justificativas para a adoção do convênio e; a utilização do termo de concessão para normatizar a relação entre o poder público e a instituição privada, instrumento que permite ao concessionário receber recursos públicos e atuar com o objetivo de obter lucros. Palavras-chave: Público-privado. Educação infantil. Política educacional. Introdução Este artigo é resultante de pesquisa interinstitucional financiada pelo CNPq que tem por objetivo identificar e analisar como o poder público municipal vem estabelecendo relações com instituições privadas para a oferta educacional em creches e pré-escolas no Estado de São Paulo. Tal objetivo se constituiu a partir da constatação, em pesquisa anterior (ADRIÃO, coord. 2009), de um considerável avanço no número de municípios paulistas que firmaram convênios com instituições privadas de ensino para o atendimento da educação infantil. Na referida pesquisa realizou-se um mapeamento de parcerias entre Livro 3 - p.006420
2 os setores público e o privado na educação em municípios paulistas, evidenciando-se um grande número de convênios para o atendimento da primeira etapa da educação básica, conforme mostra a tabela abaixo: TABELA 1-Municípios paulistas com convênios firmados junto a instituições privadas para oferta de vagas na Educação Infantil até 2009 Dos 645 municípios paulistas, 138 municípios estabeleceram convênios com instituições privadas para a oferta de educação infantil até o ano de 2009 (ADRIÃO, coord. 2009). No estudo ora apresentado e ainda em andamento, vem sendo realizado novo levantamento junto a estes 138 municípios, tendo em vista coletar as seguintes informações: Tipo de instituição privada conveniada; instrumento de normatização dos convênios; forma de contabilização das matrículas conveniadas; justificativa para a opção pelo convênio; faixa etária atendida pelas instituições conveniadas e; formato da subvenção pública às instituições privadas: (repasse per capita para o estabelecimento ou para a família; cessão de funcionários municipais; cessão de prédio; pagamento de profissionais contratados pelas instituições privadas; pagamento a creche domiciliar etc.). A coleta de dados vem sendo realizada por diferentes pesquisadores, responsáveis por um conjunto específico de municípios conforme o porte populacional segundo classificação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE: 23 municípios muito pequenos (até 10 mil hab.), 56 municípios pequenos (de 10.001 a 50.000 hab.), 23 médios (de 50.001 a 100.000 hab.), 30 municípios grandes (de 100.001 a 500.000 hab.), 04 muito grandes (de 500.001 a 1.000.000 hab.) e 02 municípios metropolitanos (mais que 1 milhão de hab.). Para este trabalho apresentamos alguns dos resultados dos dados coletados no conjunto dos 56 municípios pequenos (de 10.001 a 50.000 hab.) e 30 municípios grandes (de 100.001 a 500.000 hab.) A pesquisa adota procedimentos metodológicos da abordagem quantitativa e qualitativa. Segundo Gatti: Livro 3 - p.006421
3 É preciso considerar que os conceitos de quantidade e qualidade não são totalmente dissociados, na medida em que de um lado a quantidade é uma interpretação, uma tradução, um significado que é atribuído à grandeza com que um fenômeno se manifesta (portanto é uma qualificação dessa grandeza) e, de outro, ela precisa ser interpretada qualitativamente, pois sem relação a algum referencial não tem significado em si. (GATTI, 2001, p. 74): A educação infantil e os convênios A educação infantil é hoje a primeira etapa da Educação Básica, um dever do Estado e um direito da criança. A Constituição Federal de 1988, O Estatuto da Criança e do Adolescente e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9394/96 estabelecem esse direito. Conforme apontam Correa e Adrião (2010), a partir das legislações acima citadas, é um dever do Estado garantir o atendimento em creches e pré-escolas. Para as autoras isso significa que, embora a matrícula não seja obrigatória, para o Estado o seu oferecimento não é uma opção, mas um dever. No entanto, é importante salientar que a educação infantil, particularmente no que se refere à creche (0 a 3 anos), tem sua história ligada à assistência social e ao atendimento realizado, em grande parte, por instituições privadas sem fins lucrativos subsidiadas pelo poder público por meio de convênios. Denominamos aqui creche conveniada todas as modalidades de instituições educacionais subvencionadas pelo poder público, tendo em vista ser o convênio o instrumento legal que deveria ser adotado para formalização dessa parceria. Também é preciso considerar que, apesar da denominação creche que legalmente se refere à educação da criança de 0 a 3 anos, estas instituições, muitas vezes, atendem crianças de 0 a 6 anos. (BORGHI, coord. 2009) Em relação a esse atendimento via conveniamento, Corrêa e Adrião (2010) afirmam que o atendimento à infância no nosso país é marcado inicialmente pela ideia de assistência aos pobres e necessitados e, as creches, estiveram por muito tempo vinculadas a associações filantrópicas ou a órgãos de assistência e bem estar social. Para as autoras, o estabelecimento de convênios por parte do governo municipal com instituições privadas sem fins lucrativos (comunitárias, confessionais e filantrópicas) é uma alternativa utilizada desde a década de 1970. Por meio dos convênios, as prefeituras subsidiam parte ou a totalidade dos gastos das instituições privadas para o Livro 3 - p.006422
4 atendimento da criança pequena. Segundo as autoras a grande questão quanto à opção por esse tipo de atendimento é que a qualidade do serviço oferecido tem sido historicamente muito inferior àquela observada em creches mantidas e administradas diretamente pelo poder público. Arelaro (2008), também discutindo o atendimento da educação infantil via convênios/parcerias entre o público e o privado, aponta que a Legião Brasileira de Assistência (LBA), criada na década de 1940, expandiu seu atendimento e sua área de atuação a partir dos anos 1970, com o projeto Casulo. Conforme a autora, tal projeto: [...] estimulou a criação, por meio de apoio financeiro, de um grande número de creches e pré-escolas em todo o país. Esta expansão seria garantida, fundamentalmente, por instituições privadas sem fins lucrativos, por intermédio de convênios firmados diretamente com essas instituições ou por meio das prefeituras. (ARELARO, 2008, p. 57). Kuhlmann (1998) a respeito da relação entre o atendimento da criança pequena e os convênios apresenta a seguinte reflexão: O atendimento educacional da criança pequena passa a ser visto como um favor aos pobres, que se estabelece por meio do repasse das escassas verbas públicas às entidades assistenciais, legitimando-as como intermediárias na prestação do serviço à população. A baixa qualidade se transforma em algo aceito como natural, corriqueiro e mesmo necessário. Com isso, abrem-se as portas para os usos político e religioso da instituição: a creche funciona com dinheiro público, mas a entidade, por oferecer o serviço, age como se tivesse o direito de utilizar o equipamento para se autopromover, para dar prestígio a políticos, para doutrinação teológica e confessional, numa afronta às liberdades fundamentais do cidadão, definidas por nossa constituição. (KUHLMANN, 1998, p. 184) Borghi, (coord. 2009) relata que várias são as experiências de programas municipais de apoio e financiamento a iniciativas privadas comunitárias, filantrópicas, e confessionais. Porto Alegre, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Fortaleza e São Paulo são alguns exemplos de grandes cidades que mantém parceria com instituições da sociedade civil, mediante convênios firmados entre o Executivo Municipal e entidades mantenedoras das instituições privadas. O objetivo é oferecer educação infantil gratuita em espaços privados, para o que se compromete o poder público a financiar parte ou a totalidade do custo desse atendimento. Para a autora, por essa razão entende-se que no Livro 3 - p.006423
5 caso da creche, há uma construção cultural e histórica da relação público-privado pela qual se naturalizou o repasse de recursos públicos para instituições sem fins lucrativos. Apesar de tal construção histórica e cultural, em pesquisa anterior (ADRIÂO, coord. 2009), foram identificadas novas configurações entre o público e o privado para o atendimento da educação infantil. Como exemplo, podemos citar os municípios paulistas que adotaram o Programa denominado Bolsa Creche. Conforme nos aponta DOMICIANO (2009), este Programa, de iniciativa dos municípios, está sendo adotado em alguns municípios paulistas e a principal característica que se apresenta é a de que os convênios são firmados principalmente com instituições educacionais privadas com fins lucrativos. Além dessas novas configurações, consideramos que os últimos quinze anos foram bastante propícios para o avanço dos conveniamentos no âmbito municipal. De um modo geral tal avanço pode ser explicado, em partes: Pela instituição do FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, em 1998, e a conseqüente prioridade de investimento no ensino fundamental, o que trouxe prejuízos para o financiamento e atendimento da educação infantil. Tal Fundo pode ter incentivado a adoção de convênios pelos municípios; O FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, que estendeu para toda a educação básica o formato de distribuição de recursos iniciado com o Fundef, e que possibilitou o repasse de recursos públicos a instituições privadas de educação infantil sem fins lucrativos e; A elaboração em 2009, pelo MEC Ministério da Educação, de um documento intitulado Orientações sobre convênios entre Secretaria Municipais de Educação e instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas, sem fins lucrativos para a oferta da educação infantil. Também é preciso considerar que tal avanço nos arranjos firmados entre o público e o privado está inserido em um contexto mais amplo de reconfiguração do público e do privado incitado pelo Plano de Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE iniciado em 1995. Uma das estratégias presentes no PDRAE para a reforma do aparelho Livro 3 - p.006424
6 do Estado é a transferência de serviços sociais para as chamadas instituições públicas não-estatais, denominada no Plano de publicização. Há assim, uma transposição das instituições consideradas legalmente privadas sem fins lucrativos para instituições consideradas públicas não-estatais. Bresser Pereira (2008) ex- Ministro do MARE (Ministério de Administração e Reforma do Estado) e principal formulador do PDRAE, em defesa de uma esfera pública não-estatal, sugere quatro categorias para os tipos de propriedade: propriedade estatal; propriedade pública não-estatal; propriedade corporativa e propriedade privada. Para o autor, ser ou não estatal não é a origem da dicotomia entre o público e o privado. Para ele, a distinção entre a propriedade pública e a privada se dá em razão dos objetivos da organização: [...] se o objetivo for o lucro, trata-se de uma organização privada; se for o interesse público, trata-se de uma organização pública; se for a defesa do interesses de grupos, trata-se de uma organização corporativa. (BRESSER-PEREIRA, 2008, p.395). Arelaro (2008) fazendo a critica a essa nova esfera pública não-estatal afirma que a Emenda Constitucional 19/98 introduziu pela primeira vez na história republicana do Brasil o conceito de público-não-estatal como expressão sinônima de interesses públicos, autorizando e incentivando propostas de contratos de gestão público-privadas. Também para Montaño (2005) em uma perspectiva crítica, a publicização é a denominação ideológica dada à transferência de questões públicas da responsabilidade estatal para o chamado terceiro setor e ao repasse de recursos públicos para o âmbito privado. Regularidades e diferenças entre os conjuntos de municípios pesquisados Apresentamos aqui os dados iniciais já coletados nos 56 municípios paulistas pequenos, bem como nos 30 municípios paulistas grandes que fazem parte da pesquisa. O objetivo é olhar para os dois conjuntos de municípios identificando regularidades e diferenças. Os dados são relativos ao tipo de instituição privada conveniada; instrumento de normatização da parceria; ano de início dos convênios; justificativa para a adoção do convênio e formato de subsídio público para as instituições privadas. A coleta foi realizada por meio de contatos telefônicos com o Dirigente Municipal da Educação e ou Responsável pela educação infantil de cada município. Em alguns casos Livro 3 - p.006425
7 foi realizado, também, contato com a Secretaria de Finanças. Cabe lembrar, como já mencionado anteriormente, que os municípios que fazem parte da pesquisa são aqueles identificados em pesquisa anterior (ADRIÃO, coord. 2009) como tendo convênios para o atendimento da educação infantil firmados durante o período de 1996 a 2009. Em relação ao tipo de instituição conveniada, como dito anteriormente, os convênios são tradicionais na educação infantil e de modo geral estabelecidos com instituições sem fins lucrativos (filantrópicas, confessionais e comunitárias). Tal tradição se mantém nos 56 municípios pequenos. No entanto, nos municípios grandes vem se estabelecendo um novo formato de conveniamento entre o público e o privado. Em seis dos 30 municípios grandes pesquisados, há convênios com instituições com fins lucrativos. Em um deles os convênios são exclusivos com estas instituições e nos outros cinco há convênios com instituições com e sem fins lucrativos. Quanto ao instrumento de normatização, a maioria dos municípios grandes é regida por um termo de convênio, mesmo nos casos de conveniamento com instituições privadas com fins lucrativos. Apenas um município grande, que possui conveniamento com instituição particular com fins lucrativos, utiliza-se como instrumento de normatização o termo de concessão. Segundo os dados obtidos por Oliveira (2010), o município de Limeira optou pela concessão, pois esta permite ao concessionário receber recursos públicos e atuar com objetivo de lucro, o que não é possível no convênio. Já entre os municípios pequenos, aparece uma diversidade de instrumentos de normatização: contrato; contrato de responsabilidade pública; contrato de subvenção; contrato de subvenção social; mas a grande maioria é regida por termos de convênio. Tal diversidade pode ser fruto do desconhecimento dos pequenos municípios quanto ao instrumento que deve normatizar as relações entre o poder público e as instituições privadas. Cabe ressaltar, no entanto, que a cartilha lançada pelo MEC em 2009, intitulada Orientações sobre convênios entre secretarias municipais de educação e instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas sem fins lucrativos para a oferta de educação infantil recomenda a utilização do convênio para regular as parcerias. Em relação ao ano de início dos convênios, nos municípios pequenos a maioria dos convênios foi iniciada há muito tempo, antes do período de vigência do FUNDEF. Já nos municípios grandes o maior número de convênios foi instituído durante o período de vigência do FUNDEF. No caso dos municípios grandes, o início durante o período de vigência do FUNDEF reforça a afirmação de alguns autores de que o fundo trouxe Livro 3 - p.006426
8 prejuízos para a educação infantil, considerando-se a prioridade de financiamento dada ao ensino fundamental. (ARELARO, 1997; BORGHI, 2002) Também é preciso considerar que o FUNDEB é recente, e que, portanto, o número de convênios firmados desde o seu início é menor se comparado aos firmados no período dos 10 anos de FUNDEF. No entanto, já é considerável o número de convênios estabelecidos pós FUNDEB. Quanto às justificativas para a adoção dos convênios, nos municípios pequenos há um equilíbrio entre o atendimento à demanda e a necessidade de auxiliar a instituição privada. Há uma relação entre a tradição de instituições privadas carentes que buscam subsídios públicos para atendimento da criança pequena e a utilização de tais convênios como uma política pública municipal para o atendimento de uma demanda crescente por creches e pré-escolas. No caso dos municípios grandes destaca-se a necessidade de atendimento à demanda. Nestes municípios, 41% das justificativas são para atender a demanda, seguida da justificativa de falta de espaço e de custos mais baratos. Em relação ao formato de subsídio, é preciso primeiramente fazer uma distinção entre o atendimento direto e o atendimento conveniado. Ramos (2003) afirma que a rede direta é caracterizada pelo custeio e gestão dos recursos materiais e humanos realizados de forma integral pelo poder público, geridas e operadas por funcionários públicos municipais. Já a rede conveniada caracteriza-se, segundo a mesma autora, por funcionar em conjunto entre o poder público e entidades privadas de caráter não lucrativo, por meio do estabelecimento de convênios pelos quais as últimas recebem subvenção do poder público para custeio de despesas com pessoal, alimentação e manutenção (RAMOS, 2003, p. 43) Nos municípios pequenos a maioria dos subsídios se dá via cessão ou pagamento de funcionários, merenda e/ou um valor determinado para auxiliar as instituições a manterem os seus serviços; enquanto que nos municípios grandes, em 50% dos casos o subsídio é realizado exclusivamente por valor per capita e, em mais 30%, o subsídio é per capita mais outros serviços. O que se percebe é uma crescente opção por repasse de recursos vinculados ao número de matrículas. Alguns autores (ARELARO, 2008; CAMPOS, 1988; PINTO, 2007) vem ressaltando o fato de que o valor per capita repassado às instituições conveniadas se constitui em valor bem abaixo do valor gasto com o atendimento direto, o que se evidencia em grande parte dos municípios aqui analisados. Entretanto, em pesquisa recente realizada em sete municípios do interior paulista foram identificadas diferenciações nos custos, onde o gasto por Livro 3 - p.006427
9 aluno em alguns municípios é inferior ao gasto por aluno da instituição conveniada e em outros casos é nítida a economia dos municípios com os convênios (ADRIÃO, GARCIA, BORGHI, ARELARO, 2009). Segundo a cartilha do MEC de orientação para o estabelecimento dos convênios, o montante de recursos do Fundeb repassado à instituição conveniada é definido pela Secretaria Municipal de Educação e deve estar previsto no termo de convênio firmado entre a instituição e o Poder Executivo competente. (BRASIL, 2009, p.26). Considerações finais Os arranjos estabelecidos entre o poder público municipal e instituições privadas sem fins lucrativos, historicamente se constituíram pela quase completa ausência do Estado em relação ao financiamento e atendimento da educação infantil O breve histórico do atendimento da educação infantil aqui apresentado evidenciou uma tradição desse atendimento via conveniamentos. No entanto, o estudo aqui apresentado e realizado no conjunto de municípios paulistas pequenos e grandes que declararam possuir convênios para ao atendimento da primeira etapa da educação básica, nos traz novas questões, particularmente presentes no conjunto dos municípios grandes: o avanço no número de convênios, os convênios com instituições privadas com fins lucrativos, a tendência ao subsídio per capita ao invés da tradicional contribuição fixa à instituição ou cessão de prédio, funcionários, etc.; o atendimento à demanda e o baixo custo como as principais justificativas para a adoção do convênio e; a utilização do termo de concessão para normatizar a relação entre o poder público e a instituição privada, instrumento que permite ao concessionário receber recursos públicos e atuar com o objetivo de lucro. A partir desses novos arranjos, bem como do atual contexto já apresentado, de incentivo à constituição de um atendimento público não-estatal, defendemos aqui que atualmente vem se constituindo uma efetiva política educacional municipal de atendimento da educação infantil via conveniamento com instituições privadas. Com Montaño, entendemos tal estratégia denominada oficialmente de publicização, como uma estratégia desuniversalizante e não constitutiva de direito das políticas sociais. (MONTAÑO, 2005, p. 46). Nesse sentido, recolocamos como advertência frente à politica que está sendo construída e a luta por uma educação infantil de qualidade a questão, ou melhor, o alerta Livro 3 - p.006428
10 já feito por ARELARO (2008): não seriam as creches conveniadas opção permanente de política para a educação infantil? Referências ADRIÃO, T. (coord.); ARELARO, L.; BORGHI, R. F.; GARCIA, T. Estratégias municipais para a oferta da educação básica: análise das parcerias públicoprivadas no Estado de São Paulo. Relatório FAPESP, 2009. ARELARO, L. A não-transparência nas relações público-privadas: o caso das creches conveniadas. In: ADRIÃO, T.; PERONI, V. (Org.). Público e Privado na Educação: novos elementos para o debate. 1 ed. São Paulo: Xamã, 2008, v. 1, p. 51-66. ARELARO, Lisete. (1997) Para onde vai a educação infantil no Brasil? http://www.sbpcnet.org.br/fccfor/conf4.htm. BEZERRA, E. P. A parceria público-privada nos municípios de Brotas e Pirassununga: Estratégias para o atendimento da educação infantil? 181 f. Dissertação (Mestrado em educação) Instituto de Biociências de Rio Claro, Universidade Estadual Paulista, Rio Claro, 2008. BORGHI, R. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério e a municipalização do ensino fundamental. De Littera et Scientia, Jaboticabal, v.5, n.1, p.1-7, out, 2002. BORGHI, R. Oferta Educacional nas creches: Arranjos Institucionais entre o Público e o Privado. Projeto de Pesquisa. 2009. BRASIL. Congresso Nacional. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, 1988. BRASIL. Lei n 8.069, de 13/07/1990. Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente e dá outras providências. Brasília, 1990. BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília, 1995. BRASIL. Lei n. 9.394, de 20/12/1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional. BRASIL. Lei nº. 8.666, de 21/06/1998. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Livro 3 - p.006429
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